劉 斌，楊成偉，李梓嘉

（1.西南大學(xué)體育學(xué)院，重慶400715；2.四川師范大學(xué)體育學(xué)院，四川成都610101；3.西南大學(xué)附屬中學(xué)，重慶400700）

?體育人文社會學(xué)

基于政策執(zhí)行視角的德國足球發(fā)展審視及啟示

劉 斌1，楊成偉2，李梓嘉3

（1.西南大學(xué)體育學(xué)院，重慶400715；2.四川師范大學(xué)體育學(xué)院，四川成都610101；3.西南大學(xué)附屬中學(xué)，重慶400700）

研究借鑒公共政策相關(guān)理論構(gòu)建了政策執(zhí)行過程分析框架，應(yīng)用這一框架對德國足球的政策方案、政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)、政策執(zhí)行資源、政策目標(biāo)群體等內(nèi)容展開了分析，并得出結(jié)論：1）德國足球政策方案目標(biāo)明確、配套政策完備，政策執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)清晰、執(zhí)行方案詳細(xì)；2）政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)與外部制度環(huán)境相適應(yīng)，機(jī)構(gòu)體系化明顯；3）足球發(fā)展的經(jīng)費充足，專業(yè)人才培養(yǎng)完備，政策科學(xué)性、權(quán)威性高；4）低票價政策效果顯著，目標(biāo)群體的響應(yīng)度較高，營造了良好的足球氛圍?；谝陨辖Y(jié)論，研究提出了德國足球政策執(zhí)行的啟示：1）以職業(yè)足球聯(lián)賽為根本，加強對職業(yè)足球的政策宏觀調(diào)控、完善政策配套；2）構(gòu)建俱樂部青訓(xùn)和校園足球相互促進(jìn)的協(xié)同發(fā)展機(jī)制；3）轉(zhuǎn)變足協(xié)職能、建立職業(yè)足球聯(lián)盟，整合足球政策執(zhí)行體系；4）加強足球科研，提升足球人力資源建設(shè)，優(yōu)化政策執(zhí)行環(huán)境。

足球；政策執(zhí)行；德國；啟示

2015年3月，國務(wù)院下發(fā)了《中國足球改革發(fā)展總體方案》，將足球發(fā)展提到國家戰(zhàn)略高度，掀起了新的一輪足球發(fā)展熱潮。近二十年來，我國政府針對足球發(fā)展出臺了不少政策，但大多沒能實現(xiàn)既定目標(biāo)，尤其是以男足國家隊成績?yōu)橹饕獦?biāo)志的足球整體水平始終沒有達(dá)到社會的預(yù)期?？陀^地講，造成中國足球現(xiàn)實困局的原因是多方面的，但從政策執(zhí)行的視角看，“足球政策方案與政策執(zhí)行存在一定的缺陷”［1］是造成中國足球發(fā)展困局的關(guān)鍵病因，因為“如果沒有政策執(zhí)行，再好的政策方案也只能是一紙空文”［2］。為了避免新一輪中國足球改革各項政策再度陷入執(zhí)行不力的怪圈，考察與借鑒世界足球強國成功的政策經(jīng)驗是解決問題的有效途徑之一。毋庸置疑，在諸多足球強國中，德國是最具有代表意義的，理由如下：一是德國是當(dāng)今最具實力的足球強國，它的足球發(fā)展政策、做法、經(jīng)驗是最先進(jìn)的；二是德國足球經(jīng)歷了由低谷到巔峰的發(fā)展過程，而這一過程始終伴隨著德國政府一系列的政策調(diào)控，政府調(diào)控為德國足球的發(fā)展起到了推波助瀾的作用［3］；三是從足球發(fā)展的外部制度環(huán)境看，德國的政治經(jīng)濟(jì)體現(xiàn)出典型的“管制性”特點，國家政策傾向于對不良發(fā)展進(jìn)行干預(yù)［4］，這一點和中國足球發(fā)展的外部制度環(huán)境有相似之處?？梢哉f德國足球的良性發(fā)展有賴于其良好的政策本身以及完美的執(zhí)行。因此，研究德國足球改革與發(fā)展進(jìn)程中的政策執(zhí)行對我國足球發(fā)展具有較大的借鑒意義。

1 德國足球發(fā)展歷程及相關(guān)政策回顧

19世紀(jì)60年代，現(xiàn)代足球運動傳入德國，受德國軍事體操的強勢地位影響，足球運動發(fā)展緩慢。1882年，德國政府頒布了《果斯列爾游戲訓(xùn)令》，以行政手段命令各地鼓勵大眾參加戶外活動［5］，帶動了包括足球在內(nèi)的各項體育活動的發(fā)展。1900年德國足球協(xié)會（DFB）成立，為德國足球運動的有序發(fā)展奠定了組織基礎(chǔ)。1910年足球運動被納入軍隊訓(xùn)練計劃中，1911年德國足球協(xié)會加入德意志青年聯(lián)盟，成為服務(wù)德國政治的工具［6］，一戰(zhàn)后隨著士兵回歸社會，足球影響力迅速擴(kuò)展，成為德國開展最廣泛的運動。1917年德國成立了帝國體育委員會。1920年，首次提出了為促進(jìn)全民健身而在全國興建體育設(shè)施的“黃金計劃”（Goldner Plan）。1933年納粹上臺后，強行將德國足球協(xié)會納入新成立的帝國體育鍛煉聯(lián)盟，足球再次成為政治宣傳工具。1936年柏林奧運會上德國足球隊的糟糕表現(xiàn)，使得當(dāng)時的德國政府試圖通過足球展現(xiàn)日耳曼民族優(yōu)越性的愿望落空，此后德國足球進(jìn)入了近20年的沉淪期。二戰(zhàn)后德國分裂，聯(lián)邦德國于1947年成立足協(xié)，恢復(fù)了之前賽制的足球聯(lián)賽，民主德國也于1949年舉辦了足球聯(lián)賽，但都屬于業(yè)余性質(zhì)，其影響力并不大。1950年聯(lián)邦德國體育聯(lián)合會成立，它加強了與各聯(lián)邦州文化主管部門的合作及各單項體育協(xié)會的管理，并直接推動了德國體育俱樂部的建設(shè)，在此基礎(chǔ)上俱樂部成了足球人才培養(yǎng)的搖籃。1954年瑞士世界杯決賽中，聯(lián)邦德國足球隊爆冷奪得冠軍，創(chuàng)造了“伯爾尼奇跡”，對戰(zhàn)后德國的重建和復(fù)興注入了“強心劑”。1959年，德國奧林匹克協(xié)會重新提出了“黃金計劃”，興建了大量體育設(shè)施。同年，德國體育聯(lián)合會提出“體育的第二種方式”，促進(jìn)了大眾體育發(fā)展，此后各州相繼出臺《體育促進(jìn)法》，提升了大眾體育人口，為足球的騰飛奠定了基礎(chǔ)。1962年7月聯(lián)邦德國足球協(xié)會大會通過決議決定創(chuàng)建全新的全國足球聯(lián)賽，1963年8月德國足球甲級聯(lián)賽揭幕，標(biāo)志著德國足球進(jìn)入職業(yè)化階段。1967年德國聯(lián)邦議院通過了《促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和增長法》，該法案對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行積極的監(jiān)管干預(yù)，同時完善了醫(yī)療、失業(yè)、養(yǎng)老等社會保障體系，這也使各級足球聯(lián)賽和球員有了生存基礎(chǔ)。與此同時，德國足協(xié)不斷完善聯(lián)賽體系和制度建設(shè)，良好的外部環(huán)境和足球甲級聯(lián)賽讓聯(lián)邦德國足球迅速崛起。在此后的二十幾年內(nèi)，獲得數(shù)次世界杯、歐洲杯冠亞軍，特別是在本土獲得1974年世界杯冠軍，1990年又獲得了意大利世界杯冠軍，從此德國足球再次走上了輝煌之路。

1989年德國統(tǒng)一后，延續(xù)了聯(lián)邦德國以協(xié)會和俱樂部體制為基礎(chǔ)，兼顧大眾體育和競技體育協(xié)調(diào)發(fā)展的政策，繼續(xù)實施“黃金計劃”“德國體育獎?wù)隆敝贫?、“東部黃金計劃”，頒布《德國體育指南》，并發(fā)表《聯(lián)合聲明》，開展“體育使德國更好”等一系列活動把大眾體育推向高潮［7］。同時雙方足協(xié)合并，采用了兩支民主德國俱樂部參加德甲，6支參加德乙的“2＋6政策”，形成了新的德國足球聯(lián)賽，德國足球進(jìn)入了一個新階段。1995年12月歐盟法院通過了《博斯曼法案》，德國足協(xié)也施行了這一對歐盟國家開放的球員引入政策。1998年，德國聯(lián)邦議會出臺《修正案852／97》，確定了德甲聯(lián)賽轉(zhuǎn)播權(quán)集體出售獲得反壟斷法豁免權(quán)，維護(hù)了德國足球整體利益。1999年，德國足協(xié)發(fā)布條例出臺“50＋1”政策，允許俱樂部將球隊獨立成立公司，但有51%以上的股份屬于原俱樂部和球迷。此后德國仲裁法庭通過法律形式確認(rèn)了“50＋1”條款的合理性，這在一定程度上定義了德國職業(yè)俱樂部的公共屬性。然而，此后受《博斯曼法案》影響，大量外籍球員涌入德甲，使得本土球員比例下降到50%左右，同時受德國經(jīng)濟(jì)發(fā)展減緩的影響，德甲足球聯(lián)賽的投入和效益驟減，隨之而來的是足球后備人才斷檔、隊員嚴(yán)重老齡化，導(dǎo)致德國隊1998年世界杯和2000年歐洲杯上表現(xiàn)糟糕，新一輪改革迫在眉睫。

2000年12月，德國36家職業(yè)俱樂部成立了足球聯(lián)賽協(xié)會，次年德國足球職業(yè)聯(lián)盟（DFL）成立，標(biāo)志著德國職業(yè)足球步入自力更生之路。德國足球協(xié)會與職業(yè)聯(lián)盟提出“為了振興德國足球而奮斗”的目標(biāo)，制定了提高德國職業(yè)地位、推進(jìn)俱樂部公司體制、牌照審批制度、電視轉(zhuǎn)播收入再分配和“天才培養(yǎng)”的“足球復(fù)興十年計劃”等一系列政策措施來重振德國足球。此外，德國政府放寬了對外來人才入籍的政策限制，吸引了優(yōu)秀外籍球員入籍，優(yōu)化了德國足球人才結(jié)構(gòu)。2002年，德國足協(xié)推出了“一千迷你場地計劃”和“足球獎?wù)掠媱潯?，推動小足球場地建設(shè)，提升大眾參與足球樂趣。德國政府在職業(yè)俱樂部體育場（館）建設(shè)方面多次采取補助政策，并利用承辦2006年德國世界杯契機(jī)，幫助多家職業(yè)俱樂部新建或改造了球場，這一做法不僅避免了因為涉及國家援助（State Aid）而違反歐盟條約的問題，而且改善了國內(nèi)職業(yè)俱樂部的運營狀況。德甲還實行了《歐足聯(lián)財政公平法案》（UEFA Financial Fair Play），將財政公平競賽列入政府法規(guī)。經(jīng)過系列政策措施的有效實施，德甲聯(lián)賽已成為世界上最健康的職業(yè)聯(lián)賽之一，德國各級別足球國家隊成績優(yōu)異，并于2014年巴西世界杯再度奪冠，重返世界足壇之巔。

2 德國足球政策的執(zhí)行與效果分析

2.1 德國足球政策執(zhí)行的理論分析框架

從目前政策執(zhí)行的理論成果看，政策執(zhí)行研究已發(fā)展到第三代。第一代政策執(zhí)行理論以行政組織的層級原則和由上而下的指揮控制為核心，強調(diào)政策由上層規(guī)劃和制定，然后分化為具體的指示，由下層負(fù)責(zé)執(zhí)行，體現(xiàn)的是自上而下的政策執(zhí)行特征，其代表人物范·米特和范·霍恩提出，政策標(biāo)準(zhǔn)與目標(biāo)、政策資源、組織間溝通與執(zhí)行活動、執(zhí)行機(jī)構(gòu)的特性、經(jīng)濟(jì)政治環(huán)境和執(zhí)行人員的價值取向等6個變量是決定政策執(zhí)行成敗的關(guān)鍵因素［8］。第二代政策執(zhí)行理論強調(diào)了政策鏈條中較低及最低層次人員的作用，體現(xiàn)的是自下而上的特征，其創(chuàng)始人邁克爾·利普斯基認(rèn)為，政策成功與否取決于基層執(zhí)行者的責(zé)任感和目標(biāo)群體的期望能否得到確保［9］。第三代政策執(zhí)行理論的代表馬爾科姆·戈金則認(rèn)為，現(xiàn)代政策執(zhí)行研究已發(fā)展為整合自上而下與自下而上模式的基礎(chǔ)上，構(gòu)建以政府間政策執(zhí)行溝通模式的研究［10］。按照第三代政策執(zhí)行理論的觀點，成功的政策執(zhí)行一方面在于由政策制定者科學(xué)規(guī)劃政策方案、理性選擇政策方式、合理分配政策資源，另一方面在于廣泛掌握目標(biāo)群體的誘因結(jié)構(gòu)［11］。本研究主要依據(jù)德國足球發(fā)展的外部制度環(huán)境的“管制性”特點，借鑒第三代執(zhí)行理論的觀點，并兼顧第一、二代的政策執(zhí)行理論的核心要素，構(gòu)建政策執(zhí)行分析模型（圖1），模型假設(shè)了政策方案、政策資源、政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體等4個被認(rèn)為決定著政策決定和政策績效之間聯(lián)系的變量。模型把政策方案的目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)最重要的變量作為政策有效執(zhí)行的前提，政策資源作為政策有效執(zhí)行的保障，政策執(zhí)行組織機(jī)構(gòu)的特性和機(jī)構(gòu)間溝通是政策順利實施的核心，政策目標(biāo)群體的態(tài)度和行為是影響政策有效執(zhí)行的關(guān)鍵。本文試圖通過此模型分析德國足球重返巔峰過程中的政策執(zhí)行路徑，為我國足球發(fā)展政策的有效執(zhí)行提供參考。

圖1 政策執(zhí)行分析框架及構(gòu)成因素

2.2 對德國足球政策執(zhí)行方案的審視

2.2.1 政策方案目標(biāo)明確，政策配套完備 從國家層面上，德國足球發(fā)展政策的外部制度環(huán)境，例如德國政治、經(jīng)濟(jì)、文化制度體現(xiàn)的是典型的“管制資本主義”的特點。在這樣的政策環(huán)境中，德國足球管理者也以著眼長期、健康與公平的思路規(guī)劃足球發(fā)展，而德國政府則通過政策設(shè)置對其進(jìn)行確認(rèn)，使得足球發(fā)展相關(guān)政策目標(biāo)清晰、層次合理以及配套政策完備。

德國足球聯(lián)盟與足協(xié)圍繞“為了振興德國足球而奮斗”的發(fā)展目標(biāo)，制定了一系列政策措施來重振德國足球，其核心內(nèi)容包括：1）提高德國職業(yè)聯(lián)賽在德國足球的地位；2）將德國足球俱樂部由傳統(tǒng)的注冊協(xié)會推進(jìn)為更符合職業(yè)化需要的公司體制；3）以財務(wù)審核為核心的牌照審批制度；4）電視轉(zhuǎn)播收入再分配的調(diào)整。德國足球聯(lián)盟從資格審查入手，硬性要求各隊開展青訓(xùn)建設(shè)，制定了名為“培養(yǎng)天才”的“足球復(fù)興十年計劃”，建立起了完備的青少年足球培訓(xùn)體系，為國家培養(yǎng)并儲備了源源不斷的足球人才。此外，還延續(xù)了德國政府通過法律確認(rèn)的“50＋1”政策和《修正案852／97》等條款，確保了俱樂部的公益性質(zhì)和集體出售比賽轉(zhuǎn)播權(quán)的合法性，同時要求政府補貼職業(yè)俱樂部的球場建設(shè)，大力發(fā)展青訓(xùn)體系等配套政策，這些政策措施的實施使得德國職業(yè)足球聯(lián)賽成為運營狀況最良好的歐洲聯(lián)賽。

與此同時，德國政府著力發(fā)展大眾體育，制定了社會主導(dǎo)和競技體育健康發(fā)展的體育政策。通過大眾體育政策、學(xué)校體育政策的實施促使社區(qū)俱樂部和學(xué)校發(fā)展業(yè)余足球與校園足球，使得德國足球發(fā)展走向正軌。例如出臺 “黃金計劃”“德國體育獎?wù)隆敝贫?，頒布《德國體育指南》，實施“學(xué)校中的鍛煉計劃”，并發(fā)表《聯(lián)合聲明》，開展“體育使德國更好”等各層次具體實施方案，為足球發(fā)展提供了良好的大環(huán)境。從1959年開始實施的連續(xù)幾輪的“黃金計劃”，其目標(biāo)直指大規(guī)模體育場館設(shè)施建設(shè)，并將其作為公共福利事業(yè)交給俱樂部或?qū)W校共同使用，合理利用了體育資源，而“體育的第二種方式”和“鍛煉活動”的目的則是推動大眾體育的發(fā)展，使競技體育向大眾體育轉(zhuǎn)移，這對體育俱樂部的發(fā)展起到了重要作用。到2012年德國體育俱樂部已達(dá)91 080個，體育人口從1960年的18%上升至1988年的68%，德國體聯(lián)的會員也從1970年的955萬人上升至1989年的2 096萬人［12］。這些變化為德國足球發(fā)展提供了比較充足的場地保障和人力儲備。

2.2.2 執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)清晰，具體執(zhí)行方案完善 德國足球良性發(fā)展得益于人才培養(yǎng)和組織架構(gòu)系統(tǒng)的規(guī)劃，德國足球管理者工作嚴(yán)謹(jǐn)而精密，在執(zhí)行方案制定中目標(biāo)明確、標(biāo)準(zhǔn)清晰、內(nèi)容詳實。以他們完善的青訓(xùn)培養(yǎng)體系“天才球員培養(yǎng)計劃”為例，該計劃以“每一個足球人才都會受到關(guān)注，任何具有天賦的足球運動員都得到發(fā)展”為目標(biāo)，將足球人才培養(yǎng)分為基礎(chǔ)促進(jìn)、天才促進(jìn)、精英促進(jìn)、頂級促進(jìn)等4個階段。其中，基礎(chǔ)促進(jìn)階段的青少年集中在各幼兒園、學(xué)校、業(yè)余足球協(xié)會和職業(yè)俱樂部，德國足協(xié)通過教練培訓(xùn)或進(jìn)修、“德國足協(xié)在車上”“我們的業(yè)余球員，真正的職業(yè)人士”等活動，主要通過足球興趣和多樣化運動以培養(yǎng)和發(fā)展創(chuàng)造力，促進(jìn)學(xué)校足球和業(yè)余足球的發(fā)展。天才促進(jìn)階段是以“天才球員培養(yǎng)計劃”為起點，建立了德國足球天才球員培養(yǎng)的第一級。計劃的重點是建立了366個訓(xùn)練基地，聘請30名德國足協(xié)專職基地協(xié)調(diào)員和1 300余名擁有B級證書的教練員，對基地所在地區(qū)最好的年齡級別為12～16歲球員進(jìn)行額外培訓(xùn)，主要進(jìn)行協(xié)調(diào)性技巧和系統(tǒng)化的足球技能及團(tuán)隊?wèi)?zhàn)術(shù)的培訓(xùn)，以發(fā)展比賽智商，同時通過球探觀察和每年兩次統(tǒng)一成績測試，盡量識別更多的天才球員。在此基礎(chǔ)上，德國足球還建立了“天才促進(jìn)第二級”，重點建立了由36個德甲、德乙俱樂部和部分三四級聯(lián)賽俱樂部的青訓(xùn)基地組成的53個青少年競技體育訓(xùn)練中心（NLZ），以及德國足協(xié)與文化部合作的35個足球精英學(xué)校，主要對12～19歲的球員進(jìn)行培訓(xùn)，德國21個州足球協(xié)會還分別選拔各個年齡級別代表隊，以挖掘和培養(yǎng)每一名足球天賦球員。精英促進(jìn)階段的青少年隊員主要集中在精英學(xué)校、職業(yè)俱樂部和U系列國家隊，在州足球協(xié)會選拔隊的基礎(chǔ)上挖掘足球天才，參與各級青年隊比賽，進(jìn)行國際比較。頂級促進(jìn)階段的隊員主要集中在德甲和德乙聯(lián)賽，還包括其他國家足球聯(lián)賽和國家隊的足球運動員。

德國青少年足球人才培養(yǎng)的各階段層層遞進(jìn)，各階段都有具體的目標(biāo)、重點以及具體的培訓(xùn)大綱和訓(xùn)練計劃，同時對培訓(xùn)基地和教練等硬軟件都有嚴(yán)格的具體要求。此外，德國足協(xié)、德國職業(yè)足球聯(lián)盟和德國足球青訓(xùn)委員會對青訓(xùn)培養(yǎng)質(zhì)量進(jìn)行了有效管理，執(zhí)行了足球青訓(xùn)質(zhì)量認(rèn)證體系（簡稱Foot Pass），以系統(tǒng)化的形式對德國青少年足球的質(zhì)量進(jìn)行全面考核，在探索中逐漸形成了完整高效的青訓(xùn)體系［13］。德國足球青訓(xùn)體系為有天賦的足球青少年人才提供了系統(tǒng)的訓(xùn)練機(jī)會，為德國儲備大量的足球人才。據(jù)統(tǒng)計，在青少年培訓(xùn)改革開始時的2000／2001賽季，一共有36名U18－U21的球員在德國甲、乙級聯(lián)賽效力，而在2009／2010賽季升至76名。在這76名球員中，有35名球員（45%）來自于職業(yè)俱樂部的競訓(xùn)中心，27名球員（36%）來自于德國足協(xié)足球培訓(xùn)網(wǎng)點，17名球員在精英足球?qū)W校學(xué)習(xí)［14］。對入選2015年女足國家隊和2014年男足國家隊的調(diào)查顯示，女足隊伍中23人都曾參加過業(yè)余足球俱樂部訓(xùn)練，其中13人曾進(jìn)入青訓(xùn)基地。男足隊伍中23人里有22人是從業(yè)余足球俱樂部開始足球生涯，其中8人曾進(jìn)入足球精英學(xué)校，而其他人都有進(jìn)入青訓(xùn)中心的經(jīng)歷。

2.3 對德國足球政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的審視

德國的基本政治結(jié)構(gòu)為議會制和聯(lián)邦制，德國體育運動的行政管理涉及聯(lián)邦、州以及市等三級政府部門。國家層面的內(nèi)務(wù)部主要關(guān)注全國范圍的競技體育，同時給德國體育聯(lián)合會（DOSB）提供資金和政策支持，聯(lián)邦州層面的文化主管部門主要關(guān)注學(xué)校體育和大眾體育發(fā)展，而市一級政府部門的主要職能是體育場館設(shè)施建設(shè)和對大眾體育俱樂部支持。這種管理體制發(fā)揮各級政府主管部門的優(yōu)勢，兼顧了競技體育和大眾體育協(xié)調(diào)發(fā)展，避免了功能交叉，最大限度地利用了資源，促使體育事業(yè)各個方面得到平衡發(fā)展。此外，德國的體育管理屬于體育社團(tuán)主導(dǎo)型，政府不干預(yù)社會體育組織管理，呈現(xiàn)出典型的協(xié)會體制和俱樂部體制特征。德國體育的最高管理機(jī)構(gòu)是德國體育聯(lián)合會（DOSB），所有體育俱樂部都通過不同層面（州、地區(qū)和城市）的專業(yè)協(xié)會和體育聯(lián)合會直接或間接接受德國體育聯(lián)合會的管理，保證競技體育、大眾體育和學(xué)校體育協(xié)調(diào)發(fā)展。這種扁平化的管理模式為足球的發(fā)展提供了有效的制度和組織保障。

德國足球協(xié)會（簡稱DFB）是德國足球界的官方機(jī)構(gòu)，管理德國足球聯(lián)賽協(xié)會、5個大區(qū)足協(xié)和21個州足協(xié)等27個會員單位是全世界最大的單項體育協(xié)會。德國足球聯(lián)賽協(xié)會與下屬的德國足球職業(yè)聯(lián)盟（DFL）的任務(wù)是負(fù)責(zé)德國職業(yè)足球的組織工作和營銷，地區(qū)和州足協(xié)負(fù)責(zé)各地的足球事務(wù)。德國足協(xié)下設(shè)DFB-主席團(tuán)、DFB-董事會、義務(wù)委員會、準(zhǔn)入申訴委員會、DFB-聯(lián)邦法院、DFB-體育法庭、體育醫(yī)學(xué)委員會、IT-委員會、體育場館建設(shè)委員會、DFB-裁判委員會、公共財政和許可證委員會、DFB-青少年委員會、DFB-女足和女童足球委員會、教練培訓(xùn)處、DFB-管理委員會、反興奮劑委員會等部門。這些協(xié)會和部門組成的執(zhí)行機(jī)構(gòu)掌管德國所有足球事宜，與下設(shè)的366個青訓(xùn)基地、53個青訓(xùn)中心、35所足球精英學(xué)校以及各俱樂部的培訓(xùn)網(wǎng)點等形成嚴(yán)謹(jǐn)而精密的運轉(zhuǎn)體系，保障了德國足球人才源源不斷地培養(yǎng)出來。此外，各州足球聯(lián)合會還舉辦各級各類足球聯(lián)賽，與職業(yè)足球聯(lián)賽構(gòu)成了金字塔型的聯(lián)賽體系。通過“校園足球攻勢”計劃，開展學(xué)校足球活動等形式保障了德國足球從業(yè)余到職業(yè)、從大眾到精英、從青少年到成年等各層次發(fā)展的良性運行。

2.4 對德國足球政策執(zhí)行資源的審視

政策執(zhí)行資源是執(zhí)行政策時所需的經(jīng)費、人力、物質(zhì)、信息和權(quán)威等資源總和。德國政府和足協(xié)從經(jīng)費投入、場地設(shè)施建設(shè)、教練員培養(yǎng)等各方面充分保障了德國各級各類足球運動的開展。

2.4.1 雄厚的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)保障了足球發(fā)展充足的經(jīng)費資源 德國經(jīng)濟(jì)的騰飛為足球發(fā)展奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)，1959年德國在第一個“黃金計劃”中就投資了185億馬克興建群眾體育場地，此后又于1975年、1984年及1992年分別投入76億、150億、250億馬克開展第二、三期“黃金計劃”和“東部黃金計劃”，使德國的體育設(shè)施得到了根本的改善。截至2001年底德國已擁有體育場館共計145 556處［15］。此外，德國政府還利用舉辦世界杯的機(jī)會，幫助德國多家職業(yè)俱樂部新建或改造了球場，僅2006德國世界杯，德國政府為修建球場、改善交通投資了35億美元，而單對球場新建和改造就投入了19.4億美元，賽后這些球場歸當(dāng)?shù)芈殬I(yè)俱樂部使用［16］。目前，德國足協(xié)還通過各方集資，開展“1 000場迷你小場地”計劃，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)興建了大量小足球場，為德國足球的騰飛奠定了堅實的場館設(shè)施基礎(chǔ)。

此外，健康的財政運營支持德國俱樂部的發(fā)展，2016年的財務(wù)報告顯示：德甲在過去的賽季創(chuàng)造了26.2億歐元的營業(yè)收入，連續(xù)11年創(chuàng)新高，而德乙聯(lián)賽也以5.46億歐元的成績譜寫歷史新紀(jì)錄［17］。職業(yè)聯(lián)賽以及國家隊等收入為德國足協(xié)帶來充足的經(jīng)費資源，僅2008和2009年德國足協(xié)財政收入就分別達(dá)到1.603億和1.427億歐元，而用于國家隊、聯(lián)賽等足球事業(yè)發(fā)展的經(jīng)費支出也達(dá)1.563億和1.427億歐元。德國足協(xié)對青訓(xùn)投入更是不遺余力，2000年制訂“天才培養(yǎng)計劃”時初始預(yù)算達(dá)5億歐元，每年在青訓(xùn)建設(shè)上投入5 000萬歐元，其中1 500萬歐元用在極有天賦的年輕人身上。同時還專門成立“DFB-賽普赫爾伯格基金會”用于資助校園足球、協(xié)會足球和有利社會發(fā)展的足球項目。

2.4.2 系統(tǒng)的教練員培養(yǎng)，保障足球發(fā)展擁有豐富的人力資源 教練員是發(fā)展足球運動的主要人力資源因素。德國足球的成功離不開優(yōu)秀的教練員，從2000年開始，德國足協(xié)推出了全國教練培養(yǎng)計劃，培養(yǎng)了克林斯曼、勒夫等德國足球崛起的領(lǐng)軍人物。目前，德國足球教練員無論數(shù)量還是質(zhì)量都堪稱世界第一，根據(jù)歐足聯(lián)的統(tǒng)計，德國擁有歐足聯(lián)B級教練牌照28 400個、A級教練牌照5 500人、職業(yè)級教練牌照1 070人，B級教練人數(shù)是同為足球發(fā)達(dá)國家的英國的16倍［18］。此外，針對2010年前，德國小學(xué)1～4年級的年齡段中，非專業(yè)體育教師占到了75%的情況，德國足協(xié)推出的“2000＋計劃”，足協(xié)在過去5年，利用周末培訓(xùn)了超過10 000名小學(xué)教師，為德國校園足球的開展儲備了師資力量。德國足協(xié)還在366個訓(xùn)練基地定期舉辦“足球教練信息之夜”，為每一個地區(qū)的教練提供訓(xùn)練幫助。此外，德國足協(xié)為了使教練員隊伍最優(yōu)化，幾乎每個周末都會組織教練員培訓(xùn)；同時還借助網(wǎng)絡(luò)平臺建立“訓(xùn)練在線”，將統(tǒng)一的訓(xùn)練計劃和新理念、新方法直接貫徹到基層。

2.4.3 重視足球科學(xué)研究，保障了足球發(fā)展政策的科學(xué)性和權(quán)威性 科學(xué)技術(shù)是生產(chǎn)力，德國人對于創(chuàng)造力的注重也讓他們把科技視作足球發(fā)展的巨大動力。德國足協(xié)與科隆體育大學(xué)和海德堡大學(xué)等高?？蒲袡C(jī)構(gòu)合作，由德國頂級的運動生理學(xué)、心理學(xué)、運動醫(yī)學(xué)、運動訓(xùn)練學(xué)和計算機(jī)方面的科學(xué)家組成專家團(tuán)隊，將足球做成了一門科學(xué)進(jìn)行研究，為德國足球人才培養(yǎng)和組織架構(gòu)系統(tǒng)的規(guī)劃設(shè)計方案，同時成立了一個由60人組成的信息分析團(tuán)隊，建立世界足球大數(shù)據(jù)，為德國足球發(fā)展提供保障。此外，科隆體育大學(xué)還創(chuàng)新地興辦了世界首家足球分析師和球探方向碩士課程，為德國足球持續(xù)發(fā)展提供了科技動力。

2.5 對德國足球政策目標(biāo)群體的審視

目標(biāo)群體是政策目標(biāo)的針對人群及影響對象，政策能否達(dá)成很大程度上取決于目標(biāo)群體的態(tài)度。足球?qū)τ诘聡藖碚f意義非凡，“伯爾尼奇跡”點燃了德國復(fù)興的導(dǎo)火索，足球帶給了德國新的希望，這也使足球成為德國人最喜歡的運動。根據(jù)2010年數(shù)據(jù)，德國足協(xié)下轄25 703個俱樂部，177 039支球隊，注冊會員達(dá)6 756 562名。德國國家隊在世界賽場上的優(yōu)異成績和德甲聯(lián)賽的精彩表現(xiàn)也吸引了大量民眾參與足球，德國足球隊員非常注重自身的形象，德國國家隊獲得了世人的肯定。民調(diào)顯示，在2010年世界杯上，98%的德國民眾認(rèn)為德國隊有“團(tuán)隊精神”，民眾對德國隊的好感度達(dá)90%，這在一定程度上使足球深入了德國人心。隨處可見的足球場地，遍布社區(qū)的業(yè)余足球俱樂部及各層次級別的業(yè)余足球聯(lián)賽，都為德國各層次民眾參加足球訓(xùn)練創(chuàng)造了良好的條件。

公共政策是對社會利益的分配，必然要對各目標(biāo)群體的利益產(chǎn)生影響。因此，政策是否反映各目標(biāo)群體的利益需求，以及由此帶來的各目標(biāo)群體對政策的支持程度，都將對政策的執(zhí)行起到至關(guān)重要的作用。德國法律規(guī)定職業(yè)足球俱樂部具有公共性質(zhì)，造就了德甲聯(lián)賽的平均單場票價為22.43歐元的低票價，減少了球迷的經(jīng)濟(jì)支出，吸引了大量球迷現(xiàn)場觀戰(zhàn)，使德甲場均上座數(shù)達(dá)到42 609人，成為歐洲最高上座率聯(lián)賽，這一政策措施為創(chuàng)建良好的足球氛圍發(fā)揮了關(guān)鍵作用。同時，德國良好的教育體制和寬松的學(xué)習(xí)環(huán)境使得青少年有充足的時間進(jìn)行運動，家庭的支持甚至全家都參與足球運動的氛圍，加上參加足球培訓(xùn)只需象征性的每月6歐元的低成本，也吸引了眾多青少年參與到足球運動中。另外，德國足協(xié)也不遺余力地推動足球發(fā)展，如德國足協(xié)和麥當(dāng)勞2002年開始合作的旨在提升大眾足球樂趣的“足球獎?wù)掠媱潯?，僅2013年就有25萬多人參加?？梢院敛豢鋸埖刂v，德國足球目標(biāo)群體響應(yīng)政策的積極性高，足球發(fā)展成效水到渠成。

3 德國足球政策執(zhí)行的啟示

3.1 以職業(yè)足球聯(lián)賽為根本，加強對職業(yè)足球的政策調(diào)控，完善政策配套

通過對德國足球政策執(zhí)行情況的分析可以發(fā)現(xiàn)，德國政府對足球發(fā)展的調(diào)控是強有力而有效的。足球在德國從初始狀態(tài)的一般競技項目，發(fā)展為以足球聯(lián)賽為龍頭，以協(xié)會和俱樂部為基礎(chǔ)，以青訓(xùn)為手段，帶動足球產(chǎn)業(yè)與文化發(fā)展，并形成了承載民族精神寄托的龐大足球系統(tǒng)，這一過程都深受政府政策調(diào)控和推動。反觀我國，在當(dāng)前社會轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的背景下，足球運動已不僅是單純的競技項目，它還承載著國家發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會、文化發(fā)展的重任。要解決目前中國足球文化氛圍不濃、足球后備人才短缺、足球聯(lián)賽商業(yè)化程度不高等問題，尤其是在改變用投資足球換取主業(yè)資源的發(fā)展方式上面，我國政府應(yīng)該以投資公共產(chǎn)品的態(tài)度，通過在財政、稅務(wù)等多個方面拓寬民間資本和外資進(jìn)入職業(yè)足球的渠道，以培育足球市場。借鑒德國職業(yè)足球發(fā)展經(jīng)驗，通過出臺配套政策，在俱樂部的場地建設(shè)、電視轉(zhuǎn)播收入、實業(yè)開發(fā)、產(chǎn)品銷售方面進(jìn)行合理調(diào)控，使俱樂部能有自身造血功能。同時，還應(yīng)該借鑒其財務(wù)審核制度，避免投資人的短期投機(jī)行為擾亂市場，防止出現(xiàn)一邊中超版權(quán)賣80億、球星轉(zhuǎn)會動輒數(shù)億，而另一邊69%的職業(yè)足球俱樂部青訓(xùn)支出達(dá)不到400萬人民幣準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的尷尬現(xiàn)象發(fā)生［19］。讓足球俱樂部投資人依托于城市和社區(qū)，加強自身文化建設(shè)和傳承，加強足球后備人才建設(shè)，以吸引更多的足球支持者和消費者，走上保持足球產(chǎn)業(yè)可持續(xù)性的足球發(fā)展之路。

3.2 構(gòu)建俱樂部青訓(xùn)和校園足球相互促進(jìn)的協(xié)同發(fā)展機(jī)制

協(xié)會制和俱樂部制是德國體育發(fā)展的基礎(chǔ)，足球俱樂部遍布德國各地，青少年足球及業(yè)余足球訓(xùn)練基本都從社區(qū)俱樂部開始，這就使得足球資源配置最優(yōu)化、利用率最大化。借鑒這一經(jīng)驗，將有可能避免我國青少年校園足球由于資源有限而無法權(quán)衡“全面普及”還是“少數(shù)提高”的問題，也可能會避免部分學(xué)校因功利思想開展足球而引發(fā)的各種亂相。因此，我國應(yīng)該加強社區(qū)足球俱樂部或足球組織建設(shè)。在當(dāng)前國情下，除各職業(yè)足球俱樂部外，還應(yīng)由政府出臺政策引導(dǎo)，建立結(jié)合學(xué)校、社區(qū)、地方政府和公益機(jī)構(gòu)力量的半官方足球俱樂部，為青少年校外提供優(yōu)質(zhì)、便捷、價廉的足球培訓(xùn)和賽事服務(wù)。在青少年校園足球“普及”層面，主要發(fā)揮教育系統(tǒng)的重要作用，注重足球的育人功能，把校園足球作為擴(kuò)大足球人口、促進(jìn)青少年健康成長的基礎(chǔ)工程，同時也為足球產(chǎn)業(yè)乃至體育產(chǎn)業(yè)培育市場和消費人口。在足球“提高”層面，依托各級足球俱樂部建設(shè)，借鑒德國“天才培養(yǎng)計劃”，成立競技足球培訓(xùn)中心，發(fā)揮足協(xié)和足球俱樂部以及足球精英學(xué)校的重要作用，挖掘足球精英，提升我國足球競技水平。切實做到校園足球、社會足球、足球?qū)W校、職業(yè)足球各司其職、協(xié)同發(fā)展，為中國足球水平提升和足球產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)。

3.3 整合足球政策執(zhí)行體系，轉(zhuǎn)變足協(xié)職能，建立職業(yè)足球聯(lián)盟

良好的政策執(zhí)行組織體系是政策得以有效執(zhí)行的前提。足球在中國有著特殊的發(fā)展國情，社會對足球的期望值高，足球也肩負(fù)著提升人口素質(zhì)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)以及展現(xiàn)競技水平等多重重任。因此，應(yīng)以多部門、跨領(lǐng)域、多層次協(xié)同合作的理念進(jìn)行政策規(guī)劃和執(zhí)行，逐漸形成了政策制定、執(zhí)行的科學(xué)化管理體制與運行機(jī)制。目前，我國整個足球政策執(zhí)行相關(guān)領(lǐng)域已經(jīng)形成了以國務(wù)院為領(lǐng)導(dǎo)的教育部、國家體育總局及足協(xié)、財政部等多部門聯(lián)合政策主體，而在具體的足球發(fā)展方面，作為最重要的執(zhí)行組織的中國足球協(xié)會卻一直飽受爭議。雖然依據(jù)2015年8月出臺的《中國足球協(xié)會調(diào)整改革方案》，2016年2月中國足球管理中心已經(jīng)撤銷，中國足協(xié)與國家體育總局脫鉤基本完成，但從其組織架構(gòu)和人事管理上看，其行政色彩依然存在，而地方足協(xié)改革更是任重道遠(yuǎn)。應(yīng)借鑒德國等足球發(fā)達(dá)國家，重組足球管理和服務(wù)部門，確保在法律規(guī)定范圍內(nèi)不受其他權(quán)力干涉，真正做到“政事分開”和“管辦分離”。同時，加強足協(xié)組織制度、內(nèi)部治理、組織機(jī)構(gòu)、民主管理、財務(wù)管理和社會公信力等自身能力建設(shè)，特別是要引入高水平管理團(tuán)隊和信息分析及科研團(tuán)隊，建立中國足球大數(shù)據(jù)，提升足球管理部門的咨詢能力、決策能力和執(zhí)行能力，承擔(dān)國家足球運動發(fā)展整體規(guī)劃、政策落實、行業(yè)規(guī)范、組織管理和協(xié)調(diào)省市足協(xié)工作等職責(zé)。此外，中國足協(xié)還應(yīng)理順與地方足協(xié)的關(guān)系，提升各級足協(xié)的公共服務(wù)職能，在完善職業(yè)聯(lián)賽擴(kuò)充職業(yè)隊伍外，還應(yīng)建立及擴(kuò)大省—市—區(qū)縣業(yè)余聯(lián)賽；建立和發(fā)展兒童及青少年足球隊，建立各省市的青少年分級聯(lián)賽。同時，還應(yīng)做好國家隊建設(shè)和職業(yè)聯(lián)賽的協(xié)調(diào)工作，積極與各級政府或社會的其他部門溝通協(xié)商，為競技足球發(fā)展提供相應(yīng)的保障。在職業(yè)聯(lián)賽方面還應(yīng)借鑒德國足球成立聯(lián)賽協(xié)會和職業(yè)足球聯(lián)盟，積極承擔(dān)起職業(yè)聯(lián)賽整體運營，規(guī)范自身的法人治理結(jié)構(gòu)，建立健全職業(yè)聯(lián)賽內(nèi)部的決策與運行機(jī)制，規(guī)范職業(yè)聯(lián)賽公司化的運營，實現(xiàn)職業(yè)聯(lián)賽自主化、市場化、專業(yè)化管理運營的最終目標(biāo)，直至最終過渡到足球市場化和社會化的良性循環(huán)局面。

3.4 重視足球科研，加強人力資源建設(shè)，優(yōu)化政策執(zhí)行外部環(huán)境

實踐在即、理論先行。中國足球的落后還源于對現(xiàn)代足球發(fā)展理念認(rèn)識不夠，國內(nèi)的足球教材、足球教學(xué)訓(xùn)練理論還停留在上個世紀(jì)60年代水平。應(yīng)借鑒德國足球，足球管理部門應(yīng)與各大高校、科研機(jī)構(gòu)合作，加強對足球的科學(xué)研究，將最新理論應(yīng)用到實踐，構(gòu)建符合中國特色足球理論，為各級足球發(fā)展提供方案和規(guī)劃。同時，在高校興辦足球?qū)W院，用最新理論培養(yǎng)高水平足球科研、管理、教練、裁判以及傳播人才，新辦足球分析師、球探、足球新聞解說等專業(yè)，將中國足球從靠經(jīng)驗發(fā)展變?yōu)榭靠茖W(xué)發(fā)展。建立和完善足球教練員、裁判員的培訓(xùn)體制和監(jiān)督管理制度，采取“送出去”和“請進(jìn)來”戰(zhàn)略，學(xué)習(xí)國外先進(jìn)足球理念和方法，加大對青訓(xùn)教練員投入，構(gòu)建靈活開放的等級培訓(xùn)和繼續(xù)教育培訓(xùn)體系，形成終身學(xué)習(xí)型教練員團(tuán)隊，以提高教練員的執(zhí)教能力。此外，大力完善社區(qū)公共體育服務(wù)平臺，設(shè)立足球財政專項基金，發(fā)行足球彩票，大力興建足球場館。目前，隨著國家和社會對足球?qū)ｍ椊?jīng)費的投入，足球場地設(shè)施得到一定程度的改善，然而青少年和民眾參與足球運動的成本依然居高不下。因此，應(yīng)出臺政策促使民眾參與足球等運動消費支出與醫(yī)療、社保及稅收掛鉤，降低青少年和民眾參與足球運動的成本，使其享受到國家足球政策帶來的紅利，以提升民眾參與足球運動的積極性，為足球政策執(zhí)行創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

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［19］網(wǎng)易發(fā)布中國足球青訓(xùn)報告2／3俱樂部投入不達(dá)標(biāo)［EB／OL］.（2014－11－11）［2016－10－26］.http：／／sports.163.com／14／1111／14／AAPE7VND00051C89.html.

［20］楊成偉，唐炎，張赫，等.青少年體質(zhì)健康政策的有效執(zhí)行路徑研究——基于米特—霍恩政策執(zhí)行系統(tǒng)模型的視角［J］.體育科學(xué)，2014，34（8）：56－63.

責(zé)任編輯：喬艷春

Review and Enlightenment of German Football Development Based on Perspective of Policy Imp lementation

LIU Bin1，YANG Chengwei2，LIZijia3
（1.College of Physical Education，Southwest University，Chongqing 400715，China；2.Institute of P.E.，Sichuan Normal University，Chengdu 610101，Sichuan，China；3.High School Affiliated to Southwest University，Chongqing 400700，China）

On the basis of the theory of public policy to build the policy implementation process analysis framework，application of this framework in German football policy scheme，policy implementation mechanism，policy implementation resources and policy target groups etc.are analyzed.The conclusions are drawn as follows：1）German football have the targeted policy plan，supporting policies completing，the policy implementation standards clear and detailed implementation plan；2）Policy implementation institutions and external institutional environment are adapt to the system of obvious；3）The football development have adequate funding，professional training completing，and scientific and authoritative policy；4）Low fare policy has significant effect，and target groups have high response degree，so as to create a good football atmosphere.Based on the above conclusions，we put forward the enlightenments of German football policy implementation：by the professional football league as a fundamental，strengtheningmacro-control policy of professional football and improving the supporting policies；based on the football club，schools supplemented by constructing themechanism of youth football development；changing the functions of Football Association，setting up professional football league and integrating football policy implementation system；strengthening football research，enhancing the construction of human resources practitioners and optim izing the implementation of environmental policies.

football；policy implementation；Germany；enlightenment

G80－053

A

1004－0560（2017）02－0012－08

2017-01-12；

2017-03-06

2014年度教育部人文社會科學(xué)青年研究項目“青少年體質(zhì)健康政策的有效執(zhí)行研究”（14YJC890031）；2015年度四川省社科規(guī)劃項目“青少年校園足球發(fā)展政策執(zhí)行偏差及矯正路徑研究”（SC15B065）。

劉斌（1968—），男，副教授，碩士，主要研究方向為體育教學(xué)訓(xùn)練理論與方法。