孔祥智 高 強

改革開放以來我國農村集體經濟的發(fā)展與當前亟須解決的問題

孔祥智 高 強

一、我國農村集體經濟的發(fā)展模式

改革開放30多年來，我國農村集體經濟的發(fā)展呈現出多樣化的態(tài)勢，各地根據自身的資源條件，探索出了不同的發(fā)展模式。

(一)工業(yè)化模式。這種模式主要集中在那些距離大中城市較近、接受輻射能力較強、改革開放前就具有一定發(fā)展基礎的村。這樣的村大多在1980年代初期沒有實行土地承包到戶，而是發(fā)揮自身的資源優(yōu)勢，把農業(yè)當作一個車間，采取工業(yè)化的經營方式，集體經濟的收入也主要來自于工業(yè)。如江蘇省江陰市華西村，始建于1961年，50多年來始終不懈地堅持發(fā)展集體經濟，從最初的0. 96平方公里發(fā)展到成為擁有五個子村的大華西。經過多年的發(fā)展，華西村擁有固定資產60多億元，形成鋼鐵、紡織、旅游三大產業(yè)，擁有8家上市公司，下屬60多家企業(yè)。2010年，華西村創(chuàng)造了35.4億元的工農業(yè)生產總值，實現4.6億元的利稅，人均年經濟收入14.3萬元，走出了一條以工業(yè)化致富農民、以城鎮(zhèn)化發(fā)展農村、以產業(yè)化提升農業(yè)的華西特色發(fā)展之路，為社會主義新農村建設做出了示范和表率，并正在努力建設一個文明富裕、和諧穩(wěn)定、名副其實的“天下第一村”。這類村在長江三角洲、珠江三角洲和山東的膠東半島等經濟發(fā)達地區(qū)均有分布，盡管總體上數量不多，但示范效應明顯。

這類村集體經濟快速積累的重要原因之一，就是工業(yè)化過程中農村土地、勞動力等要素的隱性貢獻內部化，直接形成村級集體經濟發(fā)展資金。據中國人民大學課題組的一項研究結果顯示，改革開放以來，中國農民在勞動力、土地和工農產品價格“剪刀差”三大方面作出的隱性貢獻累計高達18.9萬億－23.9萬億元，為國家工業(yè)化、城鎮(zhèn)化提供了巨額資金支持。這類村在工業(yè)化過程中大量土地非農化，并吸收了大量外來勞動力就業(yè)，實際上是把土地、勞動力的貢獻內部化，形成村集體經濟快速積累。華西村合并周邊村莊，也有通過村民集中居住結余建設用地用于工業(yè)化的意圖。

(二)后發(fā)優(yōu)勢模式。這類村主要指改革開放后，在能人的帶動下，充分挖掘自身資源潛力，有的以工業(yè)興村，有的以農產品加工業(yè)興村，有的以旅游興村，這類村的大部分集體經濟積累沒有前一類村那么多，名氣沒有那么大，但也有少部分村的集體經濟超過了前一類村。如永聯村曾是當時沙洲縣(現張家港市)最小、最窮的一個村。1978年，吳棟材作為第七任工作組組長、第五任黨支部書記被南豐鎮(zhèn)派駐到永聯村工作。從此，他扎根永聯一干就是幾十年，帶領永聯人將一個30萬元的作坊式小工廠建設成為年銷售收入達380億元、利稅20億元的大型聯合型鋼鐵企業(yè)。今日永聯村，在全國60萬個行政村中，經濟總量排名前三、上繳稅收排名前二、全面建設名列前茅。

(三)集腋成裘模式。這類村絕大部分長期屬于“無經營收益的村”，但在改革中盤活各類看似不起眼的資金、資源、資產，如仍屬村集體管理的果園、荒山、魚塘、小型水利設施等，采取租賃、入股、拍賣等方式為集體經濟注入新的血液，從而增加集體經濟收入。如河北省石家莊市建立的村級財富積累機制就是欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展集體經濟的很好案例。在石家莊市的探索中，首先是完善合同，承包、租賃合同的合法簽訂和及時完全兌現，將農村集體“三資”管理納入法制軌道。其次，實現民主監(jiān)管。以前農村集體“三資”之所以流失、喪失，就是因為缺乏有效監(jiān)管。各村成立了一個由村“兩委”成員和村民代表參加的村集體“三資”管理領導小組，負責本村集體“三資”的核實、登記和臺賬管理，對集體所有的土地、閑散地、林地、山場、灘涂、水面，以及房屋、廠房、沿街門面、機具、農業(yè)基礎設施、公用公益設施等，都要逐項分門別類地登記，核查清楚后建立臺賬，做好發(fā)包、租賃及合同建檔管理等工作。在此基礎上清產核資，并向全體村民公開，接受村民監(jiān)督。村集體“三資”的處置，由村集體“三資”管理領導小組集體研究，村集體資源資產經營權變更、大項開支等重大事項，都必須由村民大會或村民代表會討論決定。村集體“三資”管理領導小組定期向村民大會或村民代表會報告村集體“三資”運營情況，并接受全體村民的監(jiān)督。從運行結果看，石家莊市建立村級財富積累機制的嘗試取得了很好的效果，不僅大部分村的財力有了較大幅度的增加，還形成了全新的村級經濟治理模式，實現了農村集體經濟的市場化運營和長期保值增值。

二、當前我國農村集體經濟亟須解決的問題

(一)農村集體經濟組織的成員權不清晰。農村集體經濟組織的成員權，是指農民基于其成員身份，針對農民集體就集體財產和集體事務管理等方面的事項所享有的復合性權利，是以集體成員資格為基礎進行界定的。問題在于，這個“資格”究竟是什么？指的是出生地還是貢獻？不同時期出生的成員資格是否相同？如果這些問題弄不清楚，就有可能損害一部分集體組織成員的權益，甚至出現內部控制問題，阻礙農村基層民主政治的發(fā)展。

鑒于以上問題，由于集體成員資格涉及面廣、利益關系復雜且事關廣大農民的基本民事權利，只能由全國人大制定相關法律規(guī)定?，F階段條件還不成熟時，可由各地因地制宜，根據實際情況出臺地方性法規(guī)或規(guī)范性文件，明確農民的集體成員權，規(guī)范成員資格認定和取消、登記、變更等程序。待條件成熟后，由全國人大出臺原則性的認定標準。具體操作上，考慮到農村各類人員的情況千差萬別，農村集體經濟組織成員身份的認定，應充分尊重農民意愿，堅持程序合法、公開，由農村集體經濟組織成員充分協商、民主決定，建立成員登記備案制度，編制成員名冊，建立成員檔案，切實保障農村集體經濟組織成員的合法權利。

(二)法人治理結構不完善。據不完全統(tǒng)計，截至2015年底，全國已有5.8萬個村和4.7萬個村民小組完成股份合作制改革，村組兩級共量化集體資產7417.5億元，累計股金分紅2591.6億元，其中2015年股金分紅411.1億元。完成產權制度改革的集體經濟組織大都要成立一個機構，如前述江蘇省叫農村社區(qū)股份合作社，北京市海淀區(qū)叫股份經濟合作社，也有叫其他名稱的。這些組織的共同特點是，主要負責人基本上由村黨支部書記或者村主任擔任，或者直接由村“兩委”班子兼任。據統(tǒng)計，北京市村黨支部書記兼任董事長的占93.8%。新型農村集體經濟發(fā)展壯大需要在股份合作基礎上實現“政企分開”與“政經分離”，建立較為完善的現代企業(yè)制度和法人治理結構。目前已完成產權制度改革的農村集體經濟組織，在形式上普遍按照現代企業(yè)制度設立了股東代表大會、董事會和監(jiān)事會，有的還設立了集體資產監(jiān)督管理委員會。但從實際運作來看，集體經濟組織在人事安排、項目運作上仍然受到行政力量的干預，因人設崗、交叉任職現象嚴重。有的股份合作社更像一個巨型的家族企業(yè)，民主決策、民主管理和民主監(jiān)督問題突出。由于長期以來村級組織的運轉經費主要依靠農村集體經濟來保障，一些村改制后，并未真正實現村委會經費和集體經濟組織經費分賬管理、分賬使用。當前已改制地區(qū)普遍反映，改制后村黨支部、農村集體經濟組織與村民自治組織職能交叉，未能做到各司其職、各負其責。從市場角度看，專業(yè)人才不足成為制約股份合作社發(fā)展的重要因素。一方面，原有的村社干部缺乏資本運營、管理分配與市場拓展等專業(yè)性知識，加大了集體資產運營管理上的風險；另一方面，新型集體經濟組織也缺乏引進人才、留住人才的機制，造成能力強的職業(yè)經理人很難留在集體經濟組織發(fā)揮作用。 針對這一問題，要健全農村集體經濟組織運行機制，理順集體經濟組織與其他村級組織的職責關系，從成員權利、組織功能、干部管理、賬目資產、議事決策等方面推進“政經分離”改革。充分利用信息化的管理手段和民主化的監(jiān)督方式，加強“三資”監(jiān)管力度，推進集體所有制企業(yè)領導人員去行政化改革，尤其是解決干部之間交叉任職的問題，增加市場選聘人才比例，增強農村集體經濟組織發(fā)展活力。

(三)農村集體經濟缺乏長效發(fā)展機制。一些發(fā)達地區(qū)農村集體產權制度改革雖然已經基本完成，但是改革后的新型農村集體經濟在一定程度上受到規(guī)劃、土地等方面的制約，新項目難以引進、老項目難以維持，在可持續(xù)發(fā)展方面面臨著巨大的挑戰(zhàn)。從全國來看，集體經濟薄弱村占大多數，基本上以租賃物業(yè)為主，缺乏優(yōu)良的經營性資產，沒有形成穩(wěn)定的收入來源。有的村集體經濟組織采取了分家底的方式進行改制，兌現比例過高，而大規(guī)模兌現導致集體資產大幅減少，影響了改制后新型農村集體經濟組織的持續(xù)經營。如北京市奧運村鄉(xiāng)鄉(xiāng)級集體凈資產20.5億元中兌現了19.1億元，大屯鄉(xiāng)凈資產7.65億元中兌現了6.3億元。即便是對于一些經濟實力較強的村集體來說，分紅壓力普遍較大，制約了集體經濟的發(fā)展后勁。同時，由于缺少相關政策扶持和專業(yè)經營人才的支撐，新型農村集體經濟組織還存在盲目投資的現象。

針對這一問題，一方面要努力拓展改制后成立的新型集體經濟組織的從業(yè)范圍。新形勢下發(fā)展壯大新型集體經濟，要重點盤活農村集體資源資產，謀求穩(wěn)定可持續(xù)的資源資產性收入。要立足本地優(yōu)勢、統(tǒng)籌優(yōu)化資源配置，結合產業(yè)轉型和新型城鎮(zhèn)化，創(chuàng)新土地利用方式，促進傳統(tǒng)“瓦片經濟”轉型升級為“樓宇經濟”“美麗經濟”，實現集體土地的建筑形態(tài)及其附著產業(yè)高端化。另一方面，要努力探索集體經濟有效實現形式與發(fā)展模式。要鼓勵整合利用集體積累資金、政府幫扶資金、扶貧資金等，通過入股或參股、跨村合作、村企合營等多種形式發(fā)展集體經濟。在風險可控的前提下，發(fā)展新型集體經濟，可以鼓勵經濟實力較強的村集體嘗試參與資本市場的投資和運營，以土地、物業(yè)和資金等資源，通過信托、合作、入股、投資基金等方式，參與城市開發(fā)、產業(yè)投資和基礎設施建設，引導農村集體從資產管理向資本運營轉變。有條件的地方，可以以資本為紐帶，通過集體資產管理體制變革，建立集體資本授權運營新機制。

（作者單位：中國人民大學農業(yè)與農村發(fā)展學院、農業(yè)部農村經濟研究中心）