方志權(quán)

上海農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革經(jīng)驗分解

方志權(quán)

上海市上世紀90年代起就開始探索推進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革。2016年，在基本完成村級集體產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎上，將改革工作重點轉(zhuǎn)向推進鎮(zhèn)級集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革。截至2016年底，上海已實行集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革的村1621個，占總村數(shù)的96.7%；25個鎮(zhèn)完成了鎮(zhèn)級產(chǎn)權(quán)制度改革，占總鎮(zhèn)數(shù)的20.5%。2015年度分紅總額超過12億元，近100萬人不同程度分享了農(nóng)村改革的紅利。列入全國農(nóng)村改革試驗區(qū)的閔行區(qū)，農(nóng)民包括股份收入在內(nèi)的財產(chǎn)性收入占到農(nóng)村居民家庭人均可支配收入的18.1%，成為上海郊區(qū)城鄉(xiāng)居民收入差距最小的地區(qū)。

注重因地制宜

上海先后探索了有限責任公司、社區(qū)股份合作社和經(jīng)濟合作社三種改革形式。城市化地區(qū)，可采取股權(quán)形式量化集體資產(chǎn)，登記方式上采取到工商登記的有限責任公司、社區(qū)股份合作社兩種形式；其他地區(qū)，則采取份額形式賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員合法權(quán)益，登記方式上采取由農(nóng)業(yè)部門登記統(tǒng)一社會信用代碼證的經(jīng)濟合作社形式。上海明確撤制村的改制，原則上不再設立集體股。未撤制的村及鎮(zhèn)的改制，可設立一定比例的集體股，一般掌握在20%左右，主要用于本區(qū)域公共福利和公益事業(yè)等開支。同時，明確不得設立干部股。上海始終堅持新型集體經(jīng)濟組織要以農(nóng)齡為主要依據(jù)確定成員所占集體資產(chǎn)的份額，并以此作為收益分配的主要依據(jù)，但不是唯一依據(jù)，基層可綜合考慮其他因素，確定股權(quán)的具體設置方法，實現(xiàn)人戶結(jié)合，以戶為單位發(fā)放社員證，并相應明確戶內(nèi)每個成員的份額（股權(quán)）。設置的股權(quán)管理方面，城市化地區(qū)，通過股權(quán)設置的，采取靜態(tài)的管理辦法，確保固化穩(wěn)定；其他地區(qū)，通過份額設置的，則采取動態(tài)的管理辦法，一定年度適當微調(diào)。

創(chuàng)新體制機制

創(chuàng)設經(jīng)濟主體。針對公司制和社區(qū)股份合作制改革成本高、負擔重等問題，上海創(chuàng)設了經(jīng)濟合作社這一經(jīng)濟主體。改革后設立的經(jīng)濟合作社經(jīng)區(qū)政府批準到農(nóng)業(yè)部門進行登記，領取統(tǒng)一社會信用代碼，到金融機構(gòu)開設賬戶，建立會計制度，實行收益分配制度。為了促進經(jīng)濟合作社可持續(xù)發(fā)展，上海市出臺政策性文件，有效解決了經(jīng)濟合作社對外投資問題，以及對外投資形成的股權(quán)或出資在同一農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部變動的問題。經(jīng)濟合作社這一主體已成為上海農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革的主要形式。

健全治理機制。通過改革，理順新型集體經(jīng)濟組織和村黨組織、村委會之間的關系，形成了在村黨組織領導下，村民委員會自治管理、村經(jīng)濟合作社自主經(jīng)營、村務監(jiān)督管理委員會監(jiān)督的新格局。明確村經(jīng)濟合作社和鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟聯(lián)合社的理事長應在具有集體經(jīng)濟組織成員資格的人選中選舉產(chǎn)生。村黨支部書記為本集體經(jīng)濟組織成員，建議其兼任社區(qū)經(jīng)濟合作社理事長，但一般不宜同時再兼任村委會主任。為促進新型集體經(jīng)濟組織健康有序運行，完善村級治理體系，2016年上海已全面推進村民委員會與村級集體經(jīng)濟組織分賬管理，實現(xiàn)村經(jīng)分離。村委會基本運轉(zhuǎn)經(jīng)費已由各級財政予以保障。

注重持續(xù)發(fā)展?？偨Y(jié)推廣松江區(qū)新橋鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織通過與漕河涇開發(fā)區(qū)組建公司法人、共同開發(fā)園區(qū)的成功經(jīng)驗，實現(xiàn)工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體、集約發(fā)展、合作共贏，促進集體經(jīng)濟發(fā)展可持續(xù)發(fā)展，充分發(fā)揮集體經(jīng)濟的優(yōu)越性?？偨Y(jié)奉賢區(qū)“百村公司”等經(jīng)驗，搭建集體經(jīng)濟發(fā)展平臺，推動集體經(jīng)濟發(fā)展。指導經(jīng)濟相對薄弱地區(qū)以經(jīng)濟合作社為主要形式，開展集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革。探索結(jié)合農(nóng)村綜合幫扶工作促進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，全面建立以份額為依據(jù)的分配機制，將改革紅利惠及集體經(jīng)濟組織成員，充分調(diào)動集體經(jīng)濟組織成員的積極性。

分類推進改革

閔行區(qū)發(fā)揮了全國農(nóng)村改革試驗區(qū)先行示范作用，對完善農(nóng)村集體資產(chǎn)股份的占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承等六項權(quán)能提出了具體辦法，引導股權(quán)管理向制度化、規(guī)范化方向發(fā)展。在具體推進過程中，注重整體設計、分類推進。

全面開展集體資產(chǎn)股份占有權(quán)、收益權(quán)試點。在推進改革進程中，如何更好地全面落實農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份的占有權(quán)和收益權(quán)，閔行區(qū)規(guī)定成員原則上僅在戶籍所在村集體經(jīng)濟組織享有股權(quán)，已完成改革的，要求建立健全股權(quán)證書登記管理制度，一般以戶為單位發(fā)放股權(quán)證書。股權(quán)證書應詳細記載成員信息、股權(quán)初始登記、變更及收益分配等情況，為未來實行股權(quán)繼承創(chuàng)造條件。同時要求處理好集體股權(quán)收益分配與積累的關系，設置分配水平上限，確定合理分配比例，制定分配方案，收益多時應適當控制分配額度，結(jié)轉(zhuǎn)下年使用，實行“以豐補歉”。收益分配方案需報上一級集體資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會審核后，經(jīng)民主審議通過，方可實施。

有條件開展集體資產(chǎn)股份有償退出權(quán)、繼承權(quán)試點。閔行區(qū)明確農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)退出限定在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部進行，只有因大病、火災、車禍或其他不可預見災難等特殊情況，經(jīng)街鎮(zhèn)集資委批準，村集體經(jīng)濟組織才可啟動實施股權(quán)有償退出。退出價格按上年度末審計的賬面凈資產(chǎn)計退。為避免矛盾，閔行區(qū)規(guī)定因特殊情況退出股權(quán)的成員可享有回購權(quán)，回購價格按上年度末審計的賬面凈資產(chǎn)回購。鑒于知青只有勞動貢獻而無土地貢獻，明確規(guī)定知青份額應退出。針對有些地方存在的崗位股，為體現(xiàn)公平性，閔行區(qū)倡導領導干部在利益面前退一步，要求將已設的崗位股逐步清退。對股權(quán)轉(zhuǎn)讓的受讓人總持股額度，閔行區(qū)也作出規(guī)定，不得超過受讓時本集體經(jīng)濟組織成員平均持股額的5倍，防止“一股獨大”。對于如何保障新增人員的利益，閔行區(qū)規(guī)定，法定繼承人為本集體經(jīng)濟組織成員的，按照法定順序繼承股權(quán)；法定繼承人為非本集體經(jīng)濟組織成員的，可有兩種方法選擇：一是被繼承人可以繼承，但繼承的權(quán)屬受限。二是所持股權(quán)原則上由本集體經(jīng)濟組織回購或轉(zhuǎn)讓給集體經(jīng)濟組織其他成員。無繼承人的，被繼承人所持股權(quán)歸集體經(jīng)濟組織所有。閔行區(qū)的這一規(guī)定，既合情又合理，破解了農(nóng)村集體資產(chǎn)股份單純以《繼承法》為依據(jù)的難題。

慎重開展集體資產(chǎn)股份抵押權(quán)、擔保權(quán)試點。農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)屬于用益物權(quán)，如何更好地賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份以金融產(chǎn)品特性，實行抵押和擔保，閔行區(qū)明確股權(quán)抵押價值測算應以股權(quán)預期收益為依據(jù)，農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)抵押擔保采用授信額度方式。同時明確當借款人不能如約歸還貸款本息時，可由第三方擔保公司、也可由區(qū)、鎮(zhèn)財政部門建立的股權(quán)抵押貸款風險基金，承擔一定比例的不良貸款風險。

（作者單位：上海市委農(nóng)辦）