高強+徐雪高

〔摘要〕 推進農業(yè)供給側結構性改革既是著眼經濟全局深化改革重要的一環(huán)，又是新時期農業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的聚焦和升華。供給側改革的主戰(zhàn)場是要素市場，重頭戲是產權改革。土地要素配置是推進農業(yè)供給側結構性改革的基礎和關鍵點。農地確權是深化農村綜合改革的基礎，也是在農業(yè)供給側結構性改革背景下促進土地要素資源優(yōu)化配置的必要前提。作為一種強制性制度變遷，農地確權不僅是對不同群體之間土地產權關系的重構和確認，還是一個資源、時間和精力消耗的過程。實踐中，各地農地確權試點進度不一、特征各異，且存在一些共性問題。在農業(yè)供給側結構性改革背景下，把握農地確權的政策含義與實踐特征，妥善解決確權工作中暴露出的關鍵問題，對于深化農村改革、優(yōu)化土地要素資源配置具有特殊意義。

〔關鍵詞〕 農業(yè)供給側結構性改革，農地確權，土地問題

〔中圖分類號〕F321 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2017）03-0011-07

推進供給側結構性改革，是中央適應和引領經濟發(fā)展新常態(tài)做出的重大決策。農業(yè)是基礎性產業(yè)，其主要功能是保供給、保安全。推進農業(yè)供給側結構性改革既是著眼經濟全局深化改革重要的一環(huán)，又是新時期農業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的聚焦和升華。繼2016年中央一號文件明確提出“推進農業(yè)供給側結構性改革”之后，2017年中央一號文件再次聚焦農業(yè)供給側結構性改革，將其作為當前和今后一段時期農業(yè)農村工作的主線。地者，政之本也。土地制度是“三農”領域深化改革的重點，而農村土地承包經營權確權登記頒證（以下簡稱“農地確權”①）是當前農村土地制度改革的一項基礎性工作。2017年中央一號文件明確要求“加快推進農村承包地確權登記頒證，擴大整省試點范圍”。在農業(yè)供給側結構性改革背景下，把握農地確權的政策含義與實踐特征，妥善解決確權工作中暴露出的關鍵問題，對于深化農村改革、優(yōu)化土地要素資源配置具有特殊意義。

一、農業(yè)供給側結構性改革與土地制度

（一）農業(yè)供給側結構性改革的邏輯起點及框架

2016年是“十三五”的開局之年，也是推進農業(yè)供給側結構性改革戰(zhàn)略部署的第一個年頭。這一年我國糧食產量達到12325億斤，農業(yè)結構調整取得明顯成效，轉變農業(yè)發(fā)展方式有序推進，農民收入穩(wěn)定增長，農業(yè)農村經濟呈現出穩(wěn)中有進、穩(wěn)中向優(yōu)的良好態(tài)勢②。與此同時，推進農業(yè)供給側結構性改革的重要性緊迫性沒有改變，破解農產品供需矛盾、提高農業(yè)比較效益、緩解資源環(huán)境壓力、應對國際市場競爭等矛盾依然存在，迫切需要繼續(xù)扎實推進農業(yè)供給側結構性改革。另一方面，我國農業(yè)發(fā)展正在進入新階段，新技術新業(yè)態(tài)新模式不斷涌現，推進農業(yè)供給側結構性改革也面臨諸多有利條件、難得機遇和前所未有的廣闊空間。

關于農業(yè)供給側結構性改革，不同學者從不同角度進行了深入解讀。劉紅巖、朱守銀認為，農業(yè)供給側結構性改革與宏觀經濟領域的供給側結構性改革在內涵、實質和內容等方面具有內在一致性，“供給側”是改革的切入方向，“結構性”是改革方式，“改革”是核心命題所在?！? 〕蔣輝、張康潔認為，農業(yè)供給側結構性改革不是聚焦數量問題，而是將著力點置于結構調整和效益提升上?！? 〕孔祥智提出，農業(yè)供給側結構性改革的三大著力點在于土地制度改革、農業(yè)結構調整和糧食體制改革。 〔3 〕姜長云和杜志雄認為推進農業(yè)供給側結構性改革應重點關注“農產品價格形成機制和農業(yè)補貼政策的轉型”“推進農業(yè)生產性服務業(yè)發(fā)展”“培育現代農業(yè)經營體系”“引導涉農平臺經濟有序發(fā)展”“深化涉農產權和要素市場改革”和“推進農村一二三產業(yè)融合發(fā)展”六個方面。〔4 〕從策略層面看，伍振軍認為，推進農業(yè)供給側結構性改革，需要采取針對性措施，重點解決資源配置扭曲問題，突出農民的主體性 〔5 〕；而劉紅巖、朱守銀認為要做到“制度上重在促進變革和激勵創(chuàng)新”“結構上重在分工調整和結構重置”“要素上重在要素升級和要素優(yōu)配”“需求上重在生產卻不限于生產”。 〔1 〕

農業(yè)供給側結構性改革是農業(yè)生產的全方位變革，是供給體系的全產業(yè)鏈條變革，是改革領域的協同性變革，其重點任務是調結構、提品質、促融合、降成本、去庫存、補短板。推進供給側結構性改革，要重點關注三個方面：第一，著眼于供給側，強調從生產端入手，從供給側發(fā)力；第二，問題突出表現為結構性矛盾，要優(yōu)化供給結構，以更好地適應消費；第三，矛盾根源是體制問題，強調技術創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，依靠改革創(chuàng)新來化解。從邏輯關系上看，供給側是矛盾起點，調整結構是內容，轉變方式是手段，三者互為因果、相互影響，共同構成農業(yè)供給側結構性改革的重要內容?！? 〕

（二）農業(yè)供給側結構性改革的誤讀與正見

當前，關于農業(yè)供給側結構性改革的理解存在以下三個誤區(qū)：一是簡單認為農業(yè)供給側結構性改革主要是解決農產品供給過剩問題，單純強調“消化庫存”和壓縮糧食生產，忽視提高糧食生產能力的突出地位。二是簡單認為農業(yè)供給側結構性改革主要是調整優(yōu)化農業(yè)結構，有的地區(qū)甚至搞運動式調整，忽視變革生產關系的重要意義。三是簡單認為農業(yè)供給側結構性改革主要是轉變農業(yè)發(fā)展方式，沒有充分認識改革這一消除發(fā)展障礙的重要法寶?！? 〕除此之外，推進農業(yè)供給側結構性改革還存在“以政府工作部署裁剪農業(yè)供給側結構性改革”“輕視體制機制改革和創(chuàng)新驅動”以及“農業(yè)供給側結構性改革必須速戰(zhàn)速決”等誤區(qū)?！? 〕實踐中，對于農業(yè)供給側結構性改革容易出現“斷章取義”“以偏概全”的理解，特別是在基層工作中，將農業(yè)供給側結構性改革聚焦于庫存多少、成本高低等數量化、表象化的調整，雖有利于緩解眼前的發(fā)展壓力、化解短期矛盾，但卻忽視了制約農業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的體制性、結構性因素，不能從根本上解決問題。

農業(yè)供給側結構性改革，既涉及生產力調整又關乎生產關系變革，既強調農產品供給，又關注消費需求，既突出發(fā)展生產力，又注重完善生產關系，既發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，又更好地發(fā)揮政府的作用。長期以來，在工業(yè)和城市優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略導向下，農業(yè)生產要素流動和交換面臨諸多制度性障礙，現代生產要素對傳統(tǒng)要素的替代不足，影響了農業(yè)要素配置效率的提升，進而影響了農業(yè)全要素生產率的提高?！? 〕這是我國農業(yè)供給體系質量和效率不高的深層根源。因此，推進農業(yè)供給側結構性改革，應摒棄簡單理解和單線思維誤區(qū)，正確處理好政府與市場的關系，按照“供給側×結構性×改革”的思路，從生產端供需錯配著眼，把握矯正農業(yè)要素配置扭曲這一核心主線，用改革的辦法消除要素配置的制度性壁壘，提高要素市場化程度和配置效率，扭轉農業(yè)生產要素投入結構失衡的局面，以新的發(fā)展理念破解農業(yè)農村發(fā)展中面臨的矛盾和問題，使農業(yè)供需關系在更高水平上實現新的均衡。〔6 〕

（三）土地要素配置是基礎和關鍵點

農業(yè)供給側是個多元素和多組合的關聯性系統(tǒng)結構，產權、合約、文化、組織、政策、法律等制度元素及其安排左右著供給主體的行為，也決定著要素的組合方式、組合效率和供給效果。〔8 〕當前，我國涉農產權和要素市場建設仍存在權屬不清、流轉不暢、制度創(chuàng)新滯后等問題，阻礙農業(yè)資源和要素自由流動，成為制約農業(yè)資源優(yōu)化配置的突出障礙。隨著農業(yè)結構調整不斷深入，最優(yōu)的要素配置應當是允許各種要素自由流動和自由組合，而自由且發(fā)達的要素市場是推進農業(yè)供給側結構性改革的基本保證。

土地是農業(yè)之源、農民之本，是最基本的生產要素，也是制約當前要素配置效率提升的關鍵。土地制度改革是農業(yè)供給側結構性改革的基礎，這種基礎性地位體現在多個方面。深化農村土地制度改革，不僅可以激發(fā)廣大農民從事農業(yè)生產經營的積極性，在提高土地產出率的同時，避免掠奪式經營，還可以促進土地流轉，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經營，加速新型農業(yè)經營主體和服務主體的培育進程?！? 〕相比其他領域的改革，土地制度改革具有三大特性：一是敏感性。土地涉及8億多農民2億左右農戶的切身利益，關乎農業(yè)經營、農村發(fā)展和農民增收致富等方方面面，牽一發(fā)而動全身。二是復雜性。農村土地是一個大概念，可細分為承包地、宅基地、集體經營性建設用地等不同類別，每一種土地類別具有顯著不同的屬性特征和制度安排。我國幅員遼闊，與歷史習慣、社會條件相適應，各地形成了層次多樣、復合多元的農地經營制度。這種復雜特性決定了沒有任何一項改革可以畢其功于一役。三是風險性。與工業(yè)不同，農業(yè)受自然、市場、管理等多重風險影響；與城市不同，農村受經濟、社會、文化、傳統(tǒng)習慣等多重因素制約。這種農業(yè)經濟上的周期性和農村社會上的不可逆性，決定了土地制度必須在保持穩(wěn)定的前提下深化改革，切實做好風險應對。

二、農地確權的政策含義、總體進展及特征

在農地制度體系中，農村土地承包經營制度是一項重大制度安排。開展農地確權，是中央從深化農村改革全局出發(fā)做出的一項重大戰(zhàn)略性決策，是實現土地承包關系長久穩(wěn)定的基礎前提。為解決土地承包關系權屬不清、邊界不明、承包地塊面積不準等問題，從2009年開始，我國開始以村組為單位開展試點，然后擴大到整鄉(xiāng)整鎮(zhèn)，又到整縣推進試點，2014年開始進行整省試點。中央文件提出，確保到2018年底，除一些少數民族及邊疆地區(qū)外，基本完成確權登記頒證工作。

（一）農地確權的政策含義

根據農業(yè)部等六部門印發(fā)的《關于認真做好農村土地承包經營權確權登記頒證工作的意見》（農經發(fā)〔2015〕2號），農村土地承包經營權確權登記頒證是集中開展的土地承包經營權登記，是完善農村基本經營制度、保護農民土地權益、促進現代農業(yè)發(fā)展、健全農村治理體系的重要基礎性工作。從全國來看，盡管農地確權工作已經推行過半，但調研中發(fā)現仍有不少地方的干部群眾對這一工作的政策內涵掌握不夠準確、理解不夠透徹，也沒有意識到其重要的現實意義和深遠的歷史意義。

1. 確權是核心。確權即確認權利歸屬。首先，要明確此輪農地確權的對象是承包地，權利客體是農村土地承包經營權，而非集體所有權或土地經營權，但在操作過程中要以第二次全國土地調查成果為依據，不能逾越農村土地集體所有權的邊界。其次，此輪農地確權是對第二輪承包關系的完善，不能借機調整土地，不允許打亂重分，但確權過程中“互換并地”例外。第三，做好權屬調查是農地確權的關鍵，也是把控確權質量的重要環(huán)節(jié)。權屬調查主要包括發(fā)包方、承包方和承包地塊調查，要以現有承包臺賬、合同、證書為依據確認承包地歸屬以及農戶對承包地的各項權利，還要對機動地、賬外地、開荒地等進行細致的統(tǒng)計。最后，權屬調查結果經群眾認可公示后，要以完善土地承包合同的方式體現，這是農戶取得土地承包經營權的法定依據，也是對第二輪承包關系的梳理和完善。從政策意義上看，做好權屬調查與確認，將為促進土地流轉、調處土地糾紛、發(fā)展規(guī)模經營提供重要依據。

2. 登記是重點。2007年《物權法》頒布后，農村土地承包經營權被界定為用益物權。物權登記是國家的特定職能機關對物權變動進行干預和管理的有效手段。農地確權中的登記環(huán)節(jié)是對權屬調查結果的法定確認，是權屬確認公示的充實和發(fā)展。登記環(huán)節(jié)也有三個要點：一是集中開展登記。此輪農地確權是黨中央、國務院統(tǒng)一部署，農業(yè)部等有關部門組織開展的一次集中登記，經過一定過渡期后，要納入不動產統(tǒng)一管理。二是健全登記簿。由于農村集體土地實行按戶承包，此輪確權過程中也要以戶為基本單位，實行一戶一簿。三是建立登記制度。農地確權，不僅要依法完成對每一個具體承包地塊的登記，而且要建立涉及土地承包經營權的設立、轉讓、互換、變更、抵押等內容的登記制度，構筑對土地承包經營權物權保護的長效機制。

3. 頒證是保障。頒證是農地確權工作階段性成果的物化證明，也是以政府信用為基礎賦予農民土地權益的法定保證。因此，頒證主體是縣級人民政府，而不是村集體經濟組織、土地股份合作社等民間組織，但可由縣級農村經營管理機構按規(guī)定程序負責操作。頒證過程中要特別注意兩點：一是為切實維護婦女土地承包權益，農村婦女既可以作為承包方代表，也可以作為共有人進行登記，要切實做到“證上有名”“名下有權”；二是開展確權確股不確地的地區(qū)，要注意把握股權證和土地承包經營權證的區(qū)別與聯系。股權證是集體經濟組織內部的契約憑證，不是國家賦權。兩類證書頒發(fā)主體不同、法律效力相異?！? 〕因此，無論確權方式如何選擇，都要頒發(fā)土地承包經營權證。證書是確權成果最直接的體現，也是完善補貼制度、開展抵押、擔保等成果應用的基礎依據。當前，全國各地試點地區(qū)正在陸續(xù)進入頒證階段。根據《不動產登記暫行條例》的規(guī)定，如果登記機構登記錯誤給他人造成損害的，還要依法承擔賠償責任。調研中了解到，有些地方沒有充分認識到頒證工作的嚴肅性，對證書的科學性、銜接性考慮不足，有些地區(qū)甚至將是否頒證作為確權工作完成的標準，造成工作重復和資金浪費。關于土地承包經營權證書的發(fā)放，必須考慮頒證條件是否具備，時機是否成熟。同時，要注意到確權、登記、頒證是一個先行后續(xù)、前后銜接的系統(tǒng)工程?！邦C鐵證”要以“確實權”為前提，并需要登記作為保障。

（二）農地確權的總體進展

據農業(yè)部統(tǒng)計，截至2016年底，全國試點范圍擴大至2582個縣（市、區(qū)），涉及3萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、51.2萬個行政村，已完成實測面積12.5億畝，確權面積8.5億畝，約占全國第二輪家庭承包集體耕地面積的70%?？傮w上看，全國農地確權試點時間過半，試點任務整體也完成過半。有關文件提出，2017年再選擇北京、天津、重慶、福建、廣西、青海等6個省份推進整省試點，試點省份擴大至28個，推動有條件的地方年底基本完成?！?0 〕

分省份來看，目前山東省和寧夏回族自治區(qū)已經完成農地確權驗收工作并提交了基本完成報告，有效發(fā)揮了示范引領作用。江西省和海南省也基本完成確權工作，正組織開展驗收工作。2016年新增的山西省、廣東省等整省試點省份進度超過預期，包括這兩省在內的大多數省份計劃2017年基本完成確權任務。新疆、西藏、黑龍江、內蒙古等邊疆民族地區(qū)或面積較大的個別省份完成任務難度較大，相比其他省份需要更多的時間。

（三）主要特征

1.各地測量手段更加規(guī)范，但具體技術路線選擇不同。根據我們的調查，2015年之前，試點地區(qū)開展實測工作，主要有以下三大類測量方法：以海南省三亞市為代表，采用聘請專業(yè)隊伍用現代科學技術重新實測的辦法；以青海省為代表，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農經工作人員用皮尺或手持GPS設備進行測量；以天津寶坻為代表，由村干部采用皮尺測量。從前期試點情況看，各地在選擇各種測量方法時，資金、精度、數據建庫是考慮的重要因素，但往往因資金制約而放棄精度和數據建庫等方面的要求。2015年，農業(yè)部印發(fā)《農村土地承包經營權確權登記頒證成果檢查驗收辦法（試行）》及相關技術規(guī)程之后，各地測量手段更加規(guī)范，但不同地區(qū)測量技術路線不同。以遼寧省為例，遼寧地礦測繪院等4家技術服務單位為鐵嶺市提供“航飛+圖解”的測繪方法；其他技術服務單位按照委托方要求，采用RTK-GPS全實測法測繪承包地塊。在招標方式方面，既有省級統(tǒng)一招標，又有區(qū)縣自行招標，不同省份的招標主體不同。寧夏回族自治區(qū)全區(qū)統(tǒng)一進行航飛，將1∶2000航飛數據作為工作底圖，下發(fā)各區(qū)縣；由自治區(qū)推薦13個作業(yè)單位，區(qū)縣自行招標。山西省以市為單位進行航拍獲取數字正射影像工作底圖，目前，全省11市全部實施航飛，其中，陽泉、長治、臨汾、晉中和呂梁已經完成航飛。甘肅省則由各區(qū)縣自行招標航飛公司，由于時間緊，各縣分標段進行招標，全部以1∶2000比例尺的航飛數據作為工作底圖。

2. 各地信息化應用平臺試點順利，但具體建設模式不同。建立農村土地承包經營權信息應用平臺，形成標準統(tǒng)一、內容全面、覆蓋全國、實時更新、互通共享的農村土地承包經營權確權登記數據庫體系，是完成確權登記頒證任務的基本要求。目前，山東、上海、江蘇、湖北、四川、寧夏、河北等8個試點省，遼寧省大連市、浙江省麗水市、江蘇省泰州市、四川省廣元市、陜西省渭南市等5個試點市，黑龍江省方正縣等10多個試點縣，已經完成或正在開展平臺建設。從平臺模式看，各地已經探索出了不同的建設模式。第一種為兩級建庫、四級應用，代表省份為山東、湖北兩省，即省、縣兩級分別建數據庫，基于專網實現數據匯交更新，省級建立基于互聯網的全省信息應用平臺，供省、市、縣、鄉(xiāng)四級使用。第二種為三級建庫、四級應用，代表省份為江蘇省，即省、市、縣分別建設數據庫，省級建立基于網絡的全省應用平臺，市縣辦理業(yè)務時只能訪問本級數據庫。第三種為省級建庫建平臺，代表省份為上海市、寧夏回族自治區(qū)，即全省集中建設一個省級數據庫、一個信息應用平臺，區(qū)縣不建數據庫，縣級通過互聯網或專網訪問省級平臺和數據庫。第四種為三級建庫建平臺，代表省份為陜西省，即省、市、縣分別建設數據庫和信息應用平臺，各級通過本級業(yè)務系統(tǒng)訪問本級數據庫。第五種為依托國土現有資源建庫建平臺，代表地區(qū)為浙江省麗水市，即依托國土專網在市級建設數據庫和信息應用平臺，實現市、縣、鄉(xiāng)三級互聯互通。

3. 各地積極拓展承包權能，但成果應用進度不一。在確權成果應用方面，各地積極拓展土地承包經營權權能，有些省份要求在做好確權登記頒證工作的同時，與“互換并地”、土地經營權流轉一同研究，與農村集體產權制度改革、農村土地經營權抵押擔保等配套推進，取得了積極成效?！?1 〕如寧夏平羅、重慶梁平的農村土地承包經營權退出試點；海南部分縣市試行的農業(yè)補貼政策與確權面積掛鉤等有關做法；湖北沙洋在確權登記工作中推行“按戶連片”，緩解了土地細碎化問題。目前，沙洋縣已完成按戶連片耕地面積85.3萬畝，總體連片率已達89.6%。江西省將開發(fā)省、市、縣互聯互通、由農經人員操作的業(yè)務管理平臺，應用確權登記成果，實現農村土地承包合同管理、權屬登記、變更換證、土地流轉、糾紛仲裁等業(yè)務工作信息化管理。四川省著力拓展確權成果應用，實現對土地流轉和適度規(guī)模經營的監(jiān)測和管理、農業(yè)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃空間化查詢和土肥信息的實時監(jiān)測。吉林省在確權登記頒證過程中，與中國農業(yè)銀行合作，同步開展土地經營權抵押擔保?？梢?，各地在確權成果應用方面推進力度不一，側重點也不同。這也說明，對農地確權政策的效果評價應該秉承整體的、系統(tǒng)的觀點，從深化農村綜合改革的視角進行綜合評判?！?1 〕

三、農地確權工作中存在的問題及解決思路

（一）認識不到位影響推進力度，建議各級土地確權登記頒證機構加強組織領導

一是有的地方干部思想認識不到位。一些干部認為當前的土地承包關系復雜，歷史遺留問題多，思想上存在畏難情緒，擔心確權登記頒證引發(fā)矛盾糾紛，試點工作進展較慢。廣東省調研發(fā)現，一些地方的黨政主要負責人還不同程度地存在“三怕”，即怕確權工作會引起農村長期積累的矛盾集中發(fā)生，怕確權工作會對今后征地工作增加難度，怕確權工作會對原來已經獲得流轉土地經營權的經營者造成影響，因而推進確權工作不主動、不積極、慢作為，成為部分試點縣（鎮(zhèn)）開展工作的最大障礙。二是有的地方盲目擴大試點范圍，隨意加快進展。部分領導干部把確權登記頒證簡單地理解為換發(fā)農村土地承包經營權證書，認為不需要通過繁瑣的工作步驟查清每個地塊的實際面積，出現操之過急、急于求成的行為，甚至提出了“一年之內全部完成”的目標口號。有的甚至給各市、縣定任務、下指標、催進度，基層普遍反映壓力較大，如湖北、江西要求有的縣1年必須完成，地方壓力大。三是個別地區(qū)體制機制不順影響確權。調研發(fā)現，貴州省一些地區(qū)認為今后農村土地承包經營權確權登記頒證遲早納入不動產統(tǒng)一登記，明確要求由國土部門牽頭開展承包地確權登記頒證工作，農業(yè)部門參與配合，但實際情況是國土部門難于牽頭，農業(yè)部門不愿參與，上級部門無法指導，形成了“牽頭部門牽不動，參與部門不參與，指導單位不指導”的工作局面。

針對認識不到位問題，建議各級土地確權登記頒證工作領導機構高度重視，加強組織領導。具體可以采取以下措施：一是建立工作交流制度。及時統(tǒng)計分析各地上報的情況，定期向各級政府及聯席會議成員單位通報工作進度。對于試點工作取得的好經驗、好做法，通過簡報向各地推廣。二是加強督促檢查。組織開展“回頭看”，對發(fā)現的問題，根據《物權法》《農村土地承包法》和農業(yè)部技術標準的要求，按照缺什么補什么的原則進行完善。通過深入開展調研督導，掌握各區(qū)縣工作進展和工作動態(tài)，及時了解、發(fā)現并幫助基層解決實際困難和問題，堅持進度服從質量，把握關鍵環(huán)節(jié)，嚴把質量關口。三是適時開展階段性成果驗收工作。對于一些進展較快?；就瓿扇蝿盏牡貐^(qū)，可以分區(qū)域、分批次先行開展成果檢查驗收工作，并將結果向試點地區(qū)通報，以檢查驗收為抓手，達到保進度、控質量的目的。

（二）技術標準不統(tǒng)一影響工作質量，建議通過下發(fā)文件、檢查督導，規(guī)范招投標程序，遏制無序惡性競爭行為

農地確權專業(yè)性強，特別是在實地測繪、數據處理、軟件開發(fā)與信息應用平臺建設等環(huán)節(jié)，技術要求高。由于招投標管理不統(tǒng)一、低價競爭、政府資金不到位等多種原因，導致中標的企事業(yè)單位出現不按標準作業(yè)、項目虧損、墊資嚴重等問題，直接危及確權登記工作質量。一是個別地方工作質量不高。有的地方圖省錢省事，簡化操作規(guī)程，壓低招標底價，內業(yè)外業(yè)全部下來每畝不足15元，不實地指認地塊，測量精度達不到調查規(guī)程要求。二是地方產生新的政策需求。隨著試點工作不斷深入，產生一些新的問題，如確權登記頒證紙質和電子檔案的形成、存儲、使用相關規(guī)定和要求；測繪技術單位多地中標難以確保按時保質履行職責；數據庫建設中因每個縣基本都是分多標段實施而形成的數據匯總難以統(tǒng)一入庫；土地承包經營權信息應用平臺建設的標準以及與中央平臺、不動產登記平臺銜接問題等等。三是航測進度不容易把控。由于地理位置敏感，北京市不能申請航拍。受氣候和軍方訓練影響，四川、福建等省份反映航測工作難度加大，有的市已經中標，也取得攝區(qū)范圍空域批件，仍無法開展航測工作。顯然，這些問題如果不能及時糾正，勢必影響確權登記頒證成果質量。

針對技術標準不統(tǒng)一問題，確權工作業(yè)務主管部門應予以高度重視，通過下發(fā)文件、檢查督導，規(guī)范招投標程序，遏制無序惡性競爭行為，保證成果質量。在推進試點工作中做好以下工作：一是規(guī)范招投標管理工作。各地要嚴格執(zhí)行《政府采購法》《招投標法》等有關法律規(guī)定，科學編制招投標文本和技術文件，客觀評估工作質量和項目進度，適時撥付預算資金，擇優(yōu)選擇投標單位。同時，建議建立中標企業(yè)公示制度，確保中標單位以及實施情況信息公開、透明，對失信的中標單位實行黑名單制。二是強化技術標準執(zhí)行力度。應靈活采用依托有關單位、組建專家組等方式，建立技術支撐團隊，強化技術指導和監(jiān)督檢查，重點加大對中標單位的二次轉包等行為的監(jiān)督檢查力度。三是統(tǒng)一協調航拍作業(yè)。各級政府要整合資源，根據本地情況，統(tǒng)籌安排航測工作，避免重復投入。有條件的地方可以統(tǒng)一招標航空攝影公司，對試點地區(qū)按規(guī)定的比例尺精度進行航拍，實現航拍成果資源共享。同時，可以聘請測繪院等專業(yè)機構對工作底圖進行質量鑒定。四是加大技術培訓力度。對農經人員和已經中標的測繪公司繼續(xù)分區(qū)域分批次開展業(yè)務技術培訓。通過培訓，明確工作內容和業(yè)務要求，準確把握、嚴格執(zhí)行法律政策、工作流程和技術標準。

（三）權屬糾紛影響工作進度，建議明確責任主體，完善土地糾紛處理機制，做好信訪工作

根據華中師范大學的一項調研結果，在108個調查樣本中，存在權屬糾紛的村莊有46個，占42.99%。我們在調研座談中發(fā)現，貴州省各試點地區(qū)在工作初期即產生了大量的糾紛，如六盤水市水城縣政府工作人員反映，去年縣里選擇2個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行試點，老百姓積極性高，分地必爭，引發(fā)了大量的矛盾糾紛，一半時間都是在搞調解，影響了進度。受政策調整等歷史遺留因素的影響，各地第二輪延包政策不一、時點不同，普遍存在多地少地、土地調整、賣房帶地、承包權未落實、企業(yè)占地、參軍轉農、獨生子女多分地等問題?！?2 〕例如，山東省反映部分地方對“兩田制”問題沒有整改到位，對村里稱為“專業(yè)承包”的菜園地、果樹地等難以確權。安徽、陜西、云南等省反映一些山區(qū)第二輪延包時是承包耕地，之后由于各種因素影響，現在已經種上果樹、茶樹，成了園地。內蒙古等地有些地區(qū)外出務工的農民舉家進城棄耕、撂荒承包地，村集體為完成農業(yè)稅費任務，將這部分土地發(fā)包給了其他在村的農民，現在外出務工的農民要求返還原來的承包地。這些問題時間跨度長、涉及廣大農民切身利益，解決難度大。

針對這一問題，建議做好以下幾點：一是明確責任主體，解決土地所有權權屬糾紛。土地所有權權屬糾紛與農戶承包經營權權屬糾紛既相互聯系，又互相區(qū)別。在推進確權工作中，要注意把握兩種不同性質的矛盾，堅持依法依規(guī)、分類解決。對于因土地所有權權屬引發(fā)的糾紛問題，建議通過確權登記頒證領導小組或成立多部門協商機制進行協調，明確責任主體，以國土部門集體土地所有權確權登記頒證工作成果為依據，先由國土行政主管部門明確土地所有權，再按照相關程序對所涉及土地的承包經營權進行確權登記。近期難以化解的，暫按現狀劃定爭議區(qū)，查清爭議區(qū)的位置、面積和屬性，待爭議化解后再進行確權登記頒證。二是完善土地糾紛處理機制。要充分發(fā)揮土地承包糾紛仲裁體系的作用，健全公眾參與的糾紛處理機制，賦予農民知情權，讓農民知道糾紛處理標準，充分參與糾紛調處，理解其訴求是否正當，提高各方糾紛處理能力。三是做好信訪工作，維護農村社會穩(wěn)定。在推進確權工作中，要提高責任和擔當意識，建立矛盾排查機制。定期對農村土地確權工作的矛盾和問題進行排查，建立矛盾問題清冊，對發(fā)現的矛盾和問題及時研究辦法妥善化解。同時，暢通信訪渠道，做好突發(fā)事件應急預案，切實把矛盾化解在萌芽狀態(tài)，防止出現群體性事件。

四、簡要評論與幾點建議

（一）簡要評論

供給側改革的主戰(zhàn)場是要素市場，重頭戲是產權改革。農地確權是深化農村綜合改革的基礎，也是在農業(yè)供給側結構性改革背景下促進土地要素資源優(yōu)化配置的必要前提。從經濟學角度看，我國農地產權模糊不清，并存在極大的外部性，從而使得產權明晰有著巨大的潛在收益。作為一種強制性制度變遷，農地確權不僅是對不同群體之間土地產權關系的重構和確認，還是一個資源、時間和精力消耗的過程，短期內農民不僅無法獲得潛在收益，而且某些個人甚至有可能遭到損失。因此，農地確權不可能是一個自發(fā)的過程，必然依靠政府支持與動員?！?1 〕

正如張曉山指出的那樣，農地確權是在中央落實土地承包關系長久不變的意見尚未出臺、農村土地制度變革的頂層設計相對滯后、集體經濟組織法人地位缺失以及集體成員身份界定不清等背景下開展的，不可避免地遇到一些難以解決的問題，其多元化的政策目標也自然容易招致諸多批評。 〔13 〕如賀雪峰即強調當前農地確權存在目標困境，指出農地確權遵循的是《物權法》下的權利邏輯，其可能導致耕地細碎化問題更加嚴重?！?4 〕有學者甚至直接提出，“確權確地”之下會產生新的人地矛盾，在農地產權向農戶承包權傾斜、承包權做大的情況下，所有權虛置、經營權受限，也會帶來負面效應。 〔15 〕不可否認，在農村改革頂層設計和相關法律調整相對滯后的背景下開展的農地確權，其政策效應自然會大打折扣，而個別地區(qū)在推進過程中的行政命令式傾向和對確權質量把控不嚴，也為后續(xù)改革埋下了隱患。

（二）幾點建議

一是嚴格成果驗收政策。當前，應進一步加大對各地制定土地確權成果檢查驗收具體操作辦法的指導力度，為確保成果質量提供制度保障。在工作推進中，建議以縣為單位，采取交叉驗收的方法，嚴格確權登記工作規(guī)范，重點對登記工作流程、地塊位置圖制圖規(guī)范、檔案管理及系統(tǒng)操作要領等內容進行督促檢查，并加強日常工作的監(jiān)管，規(guī)范招標采購行為、強化過程督查，確保登記試點工作進度和質量。

二是深入開展理論研究。針對土地確權登記頒證試點工作中暴露出的問題，繼續(xù)深入基層開展調查研究，分析農地確權對 “三權分置”下權能分割的影響，落實“長久不變”的具體含義和實現形式，進一步明確確權確股不確地等政策的適用范圍、實施條件和操作程序?？偨Y試點經驗，加強分析研究，逐步完善政策辦法和操作程序，推動試點工作取得更大成效。

三是加強有關制度建設。加快全國農村土地承包經營權確權登記頒證信息應用平臺建設進程，深入研究省市兩級數據庫和管理應用平臺建設以及數據保密管理等技術規(guī)范、確權登記頒證與不動產登記管理銜接等相關要求，并重點對農村土地確權和不動產登記的銜接、移交、數據對接等移交范圍、方式和標準等作出規(guī)定。

四是完善相關法律法規(guī)。抓緊制定出臺《農村集體經濟組織法》，明確集體經濟組織成員資格和成員身份確認辦法，賦予農村集體經濟組織法律地位；細化《物權法》《土地承包法》中的權能規(guī)定；加強宅基地的法規(guī)建設和規(guī)劃管理，銜接好對進城農戶承包地的處置政策和法律，探索進城農戶承包地有償退出機制。

注 釋：

①從廣義上講，農地確權可以包括承包地確權、宅基地確權、集體建設用地確權等內容，也可以涵蓋農村土地集體所有權等權利。本文主要從農業(yè)經營層面出發(fā)，重點討論農村土地承包經營權確權登記頒證，也即承包地確權。

②農業(yè)部部長韓長賦在2017年全國農業(yè)工作會議上的講話。

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〔14〕賀雪峰.農地承包經營權確權的由來、邏輯與出路〔J〕. 思想戰(zhàn)線，2015（5）.

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責任編輯 于曉媛