彭超

〔摘要〕 我國已經建立起了直接補貼農業(yè)經營者的政策體系，主要包括農民收入補貼、農業(yè)生產補貼、農產品價格支持補貼、農業(yè)保險補貼、農業(yè)金融補貼、基礎設施建設補貼以及資源環(huán)境保護補貼。農業(yè)補貼政策體系建立以來，補貼存量穩(wěn)定增長，發(fā)放時效基本能夠滿足生產需要，已經形成了多種補貼方式，鼓勵了農業(yè)領域的投資，在農業(yè)增產、農民增收中發(fā)揮了重要作用。大樣本農戶調查表明，現(xiàn)有農業(yè)補貼政策執(zhí)行情況總體較好，廣大農民滿意度較高。我國的農業(yè)補貼政策也存在著細小的經營規(guī)模攤薄效果、難以支持農民較大幅度增收、農業(yè)增產效果遞減、政策協(xié)調性不足、對新型經營主體支持不力、聚焦可持續(xù)發(fā)展不足等問題。在農業(yè)供給側結構性改革進程中，需要明確目標，轉變體制，調整思路，拓展農業(yè)補貼的對象和范圍，創(chuàng)新農業(yè)補貼方式，促進農業(yè)農村發(fā)展新舊動能轉換。

〔關鍵詞〕 農業(yè)補貼，政策績效，新動能

〔中圖分類號〕F320 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2017）03-0018-08

對農業(yè)經營者實施補貼是發(fā)達國家和發(fā)展中國家普遍實施的農業(yè)支持保護政策。新世紀以來，我國也建立起了直接補貼農業(yè)經營者的政策?！? 〕1，45 2002年，種糧農民直接補貼在吉林和安徽部分縣市進行試點。新世紀以來第一個一號文件——《中共中央國務院關于促進農民增加收入若干政策的意見》（中發(fā)〔2004〕1號）正式提出，中央財政從糧食風險基金中拿出部分資金，在主產區(qū)直接補貼種糧農民，并要求其他地區(qū)也要對本省、市或自治區(qū)的糧食主產縣的種糧農民進行直接補貼。這標志著直接補貼農業(yè)經營者的農業(yè)補貼制度正式建立。15年來，對農業(yè)經營者的補貼經歷了金額上從無到有、種類上從單一到多樣的發(fā)展變化歷程，符合我國現(xiàn)階段國情的農業(yè)補貼制度框架已基本成型。2015-2016年，曾經作為我國農業(yè)補貼政策基礎的“四補貼”全面轉型升級，直接補貼、農資綜合直補、良種補貼“三補合一”，農機購置補貼操作方式也進一步改革優(yōu)化，其他各類農業(yè)補貼政策不斷完善升級，農業(yè)補貼政策的新一輪改革正式推開?！? 〕 2017年中央一號文件——《中共中央、國務院關于深入推進農業(yè)供給側結構性改革加快培育農業(yè)農村發(fā)展新動能的若干意見》（以下簡稱2017年一號文件）再度提出“完善農業(yè)補貼制度”。在這一背景下，有必要對我國農業(yè)政策基本框架、特征進行總結，并對現(xiàn)存問題進行梳理，進而提出我國農業(yè)補貼政策改革的重點領域和關鍵環(huán)節(jié)，為農業(yè)農村經濟發(fā)展新動能提供“催化劑”。

一、 我國現(xiàn)有農業(yè)補貼的基本政策框架與新動向

我國已經建立起了直接補貼農業(yè)經營者的政策體系，主要包括農民收入補貼、農業(yè)生產補貼、農產品價格支持補貼、農業(yè)保險補貼、農業(yè)金融補貼、基礎設施建設補貼以及資源環(huán)境保護補貼。

（一）農民收入補貼。我國已經形成了以支持耕地農用為主要目標，以直接補貼農民為主要方式，低標準、廣覆蓋、普惠制的農民收入補貼政策。2004年中央財政從糧食風險金中拿出151億元，在全國范圍內實施了種糧農民直接補貼，成為農民收入補貼的雛形。2002年高油大豆良種補貼以及其后幾年的良種補貼曾經有農業(yè)生產補貼的特征。近年來，大部分品種的良種補貼已經與種糧直接補貼一樣，成為農民收入補貼。2006年，受國際能源價格上升的影響，化肥、柴油等農業(yè)生產資料價格大幅度上升，國家對種糧農民又實施了農資增支綜合直補，后來改稱農資綜合補貼，成為其后存量最大的一種補貼。2015年種糧直補、良種補貼、農資綜合補貼三種資金達1415億元，按農村戶籍人口計算人均234.48元，占農民人均純收入的比重為2.2%。2015年國家啟動農業(yè)“三補合一”改革試點，即把種糧直補、農資綜合補貼、良種補貼合并為“農業(yè)支持保護補貼”，2016年“三補合一”擴展至全國。財政部和農業(yè)部還共同制定了《農業(yè)支持保護補貼資金管理辦法》，明確農業(yè)支持保護補貼專門有一部分用于耕地地力保護，補貼對象原則上為擁有耕地承包權的農民，這實際上明確了其農民收入補貼的性質。2017年一號文件把農民收入作為農業(yè)補貼政策的重點之一，這是一號文件中首次明確把農民收入作為農業(yè)補貼完善的方向。

（二）農業(yè)生產補貼。我國初步構建了以穩(wěn)定和提高糧食產能為主要目標，以經營者自愿申請、政府部門遴選、補貼以項目或獎勵形式落實為主要方式，設備購置、技術補助等多種操作模式并用的農業(yè)生產補貼政策。其中，始于1998年的大型農機具更新補貼，于2004年上升為農業(yè)補貼體系的重要組成部分，經改革調整為農機具購置補貼。農機購置補貼資金2004年僅為7000萬元，2015年已經達到237.5億元，實施范圍由66個縣拓寬到所有的農牧業(yè)縣。針對生產環(huán)節(jié)，我國還建立了測土配方施肥補助、動物防疫補助、漁業(yè)油價補貼綜合性支持等政策。作為一種糧食主產區(qū)的利益補償，產糧（油）大縣獎勵、生豬（牛羊）調出大縣獎勵實際上也可以歸為生產補貼。2017年一號文件提出，尤其要加大對糧棉油糖和飼草料生產全程機械化所需機具的補貼力度，并繼續(xù)穩(wěn)定產糧大縣獎勵政策。

（三）農產品價格支持補貼。這一補貼實際上與糧食流通體制改革結合十分緊密，目前我國初步形成了以托底價格調控、儲備吞吐調節(jié)為主要方式，以托市收購和政策性競價交易為主要內容，以新疆棉花和東北大豆目標價格補貼、東北玉米生產者補貼為探索方向的農產品價格支持補貼政策。從2004年起，國家相繼對稻谷和小麥實施最低收購價政策，對玉米、大豆、油菜籽、棉花、食糖等實施臨時收儲政策，對政策性儲備糧食、食糖和油料等實施公開競價交易。面對國內外農產品供求形勢變化，國家推動了價補分離改革，于2014年取消了大豆、棉花臨儲價格，將糖料和油菜籽等臨時收儲下放由地方自行決定和實施，同時又啟動了新疆棉花、東北和內蒙古大豆目標價格補貼。2016年，國家取消了玉米臨時收儲，改為“市場化收購+生產者補貼”的方式。2017年一號文件提出，國家堅定推進健全玉米生產者補貼制度，調整完善新疆棉花目標價格補貼，并改革調整大豆目標價格政策。

（四）農業(yè)保險補貼。我國已經形成了“政府扶持引導、部門協(xié)同推進、保險機構市場運作、農民自愿參加”的農業(yè)保險發(fā)展模式和“中央支持?；?，地方支持保特色”的農業(yè)保險保費補貼機制。中央財政農業(yè)保險保費補貼的農產品基本覆蓋了糧食等主要農產品?！笆濉睍r期，農業(yè)保險累計為10.4億戶次農戶提供風險保障6.5萬億元，向1.2億戶次農戶支付賠款914億元，中央財政農業(yè)保險保費補貼累計約490億元，2015年我國承保的主要農作物突破14.5億畝，占全國播種面積的59%，三大主糧作物平均承保覆蓋率超過70%，承保農作物品種達189類。同時，部分地區(qū)在生豬目標價格保險、農產品質量安全保險等方面進行了積極探索。2017年一號文件對農業(yè)保險的要求是，堅持開發(fā)多層次多元化的保險產品，在土地流轉履約保證、農產品收入、農產品價格指數(shù)、農戶互助保險等方面開展探索。

（五）農業(yè)金融補貼。我國的農業(yè)金融補貼采取市場化調節(jié)和政策扶持相結合的方式，主要方式在于推動金融產品和服務方式持續(xù)創(chuàng)新，以往的手段主要是定向獎勵和財政貼息相補充。近年來國家探索對農村商業(yè)銀行、農村合作銀行以及農村信用社實施差別化的較低的存款準備金率，持續(xù)實施支農再貸款、貸款貼息政策，對村鎮(zhèn)銀行、貸款公司以及農村資金互助社實施定向補貼，同時開展了承包地經營權、宅基地使用權、住房財產權抵押擔保試點。2015年末，金融機構本外幣涉農貸款余額26.4萬億元，比2010年末增加14.6萬億元，年均增加24.7%。2016年，國家探索建立了全國農業(yè)信貸擔保聯(lián)盟，從農資綜合補貼存量中拿出20%，加上種糧大戶補貼和支持保護補貼的增量部分，合并用于信貸擔保體系構建，支持發(fā)展多種形式的糧食適度規(guī)模經營，截至2016年底已經在全國28個省市自治區(qū)建立了各級農業(yè)信貸擔保機構。2017年一號文件提出，信貸擔保體系向縣市延伸，把建立擔保風險補償基金的事權交給地方。

（六）基礎設施建設補貼。我國形成了以財政獎補引導為主、社會力量多方參與，以提升農業(yè)綜合生產能力、農業(yè)科技創(chuàng)新能力、農業(yè)公共服務能力、農業(yè)資源環(huán)境保護與利用能力和農村民生基礎設施服務能力為目標的基礎設施建設補貼政策?！笆濉币詠?，相繼實施了新增千億斤糧食田間工程、農業(yè)科技創(chuàng)新能力條件建設、農產品質量安全檢驗檢測體系建設、農村沼氣工程等30多個重大工程，投資總額達到1460億元。2017年一號文件繼續(xù)高度重視基礎設施建設的支持，提出完善對糧食生產功能區(qū)、重要農產品保護區(qū)和特色農產品優(yōu)勢區(qū)的支持政策，統(tǒng)籌資金建設現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)園、科技園、創(chuàng)業(yè)園，支持田園綜合體建設，推進國家農業(yè)可持續(xù)發(fā)展試驗示范區(qū)，繼續(xù)強化國家現(xiàn)代農業(yè)示范區(qū)，基礎設施建設補貼將表現(xiàn)出向園區(qū)和平臺集約集聚的趨勢。

（七）資源環(huán)境保護補貼。我國初步探索形成了以促進資源永續(xù)利用、遏制環(huán)境惡化和農業(yè)可持續(xù)發(fā)展為目標，通過控制農業(yè)用水總量，實現(xiàn)化肥農藥減量，促進農作物秸稈、畜禽糞便和農膜殘留基本實現(xiàn)資源化利用等為具體指向，調整優(yōu)化農業(yè)結構、轉變農業(yè)發(fā)展方式的政策體系。2017年一號文件提出，國家將探索耕地輪作休耕試點和其他種植業(yè)結構調整支持補助，支持化肥農藥零增長行動，實施耕地保護與質量提升補助，繼續(xù)開展草原生態(tài)保護獎補，支持新一輪退耕還林還草，鼓勵各地加大農作物秸稈綜合利用支持力度等。

二、我國農業(yè)補貼政策的落實與績效

（一）補貼存量穩(wěn)定增長。2004-2015年的種糧直接補貼、農資綜合補貼、良種補貼“三項補貼”的資金規(guī)模由145億元增長到1415億元，農機購置補貼由7000萬元增長到237.55億元（見表1、圖1）。其他補貼不斷建立健全，補貼規(guī)模不斷調整擴充。

（二）補貼時效基本能夠滿足生產需要。近幾年，國家基本形成了補貼下達的時間表，前一個作物年度下達當年度的農機購置補貼等農業(yè)生產補貼，春耕之前公布最低收購價、下達種糧直補和農資綜合補貼等，在農產品集中上市期間執(zhí)行農產品托市收購預案，以項目的形式下達農村金融補貼和基礎設施建設補貼。

（三）補貼方式基本形成了適應國情農情的多種形式。補貼落實到戶方式一開始是以現(xiàn)金直接發(fā)放為主，后為了操作簡便和防止“跑冒滴漏”逐步升級為“一卡通”撥付，并在全國推開。在發(fā)放的形式上多種多樣，并且不斷升級完善。例如，農機購置補貼曾經采取“確定補貼資格、農戶差價購機、財政統(tǒng)一結算”的方式，后來升級為“農戶全價購機、確定補貼資格、財政直補到戶”的方式。在部分省市自治區(qū)，良種補貼的發(fā)放方式一度采取“財政向企業(yè)招標、低價向農戶供種”的方式，后來與種糧直接補貼和農資綜合補貼合并為“農業(yè)支持保護補貼”。農業(yè)保險保費補貼則采取“超低保費，補貼險企”的方式。2012-2015年，國家還實施了防災減災穩(wěn)產增產重大關鍵技術補助，發(fā)放以“聯(lián)技計補，錢物兼容”為主，結合支農項目落實。此外，多種補貼以“農業(yè)經營者申請、財政部門項目制”的方式落實。

（四）農民普遍從補貼政策中受益。2013年9月全國農村固定觀察點調查體系對全國15個省的140個縣和1700個農戶進行問卷調查，各項農業(yè)補貼政策落實情況總體較好。從糧食直接補貼看，103個縣的種糧直接補貼金額增加，縣均增加37.5萬元。獲得糧食直接補貼的農戶比重為88.3%，戶均補貼金額實現(xiàn)了增長。從農作物良種補貼看，101個縣的良種補貼范圍保持穩(wěn)定并有所擴大，縣均補貼1158萬元，85.4%的農戶獲得了良種補貼，戶均獲得補貼147.3元。從農資綜合補貼來看，補貼金額增加，對種糧大戶、家庭農場和農民專業(yè)合作社有所傾斜。105個縣共發(fā)放農資綜合補貼66.4億元，縣均6325萬元，畝均82元。有28個縣的農資綜合補貼向種糧大戶、家庭農場和農民專業(yè)合作社傾斜。有71.2%的農戶獲得了農資綜合補貼，戶均653元。從農機具購置補貼看，132個縣農機具購置補貼增加，縣均補貼資金1278萬元，有64個縣享受補貼的農機種類比上年有所擴大，分別有48個、31個、51個和51個縣分別將畜牧業(yè)機械、林業(yè)機械、抗旱與節(jié)水機械和農產品加工機械納入農機補貼范圍。獲得種植業(yè)機械補貼的農戶占73.8%，獲得林業(yè)機械補貼的農戶占7.1%，獲得抗旱節(jié)水機械補貼的農戶占11.9%，獲得農產品加工機械補貼的農戶占7.1%。從農業(yè)保險保費補貼看，補貼金額有所增加。77個縣獲得保費補貼總額為7.7億元，縣均大約1000萬元，平均每個農戶獲得的保費補貼為155.5元?！? 〕125-127

（五）提升了農民和社會資本投資農業(yè)的積極性。各類農業(yè)補貼增加了經營農業(yè)的收益，提升了農民和社會資本持續(xù)投資農業(yè)的積極性。2016年民間對第一產業(yè)的固定資產投資完成額超過1.5萬億元，2012年以來年均遞增22.4%（見圖2）。農業(yè)補貼政策助推了農民工、大學生、退伍軍人返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，一定程度上激發(fā)了農村地區(qū)“大眾創(chuàng)業(yè)，萬眾創(chuàng)新”的熱情。2016年11月全國農村固定觀察點調查體系對20個?。▍^(qū)、市）192個縣（市、區(qū)）201個村9555個農戶進行了調查，發(fā)現(xiàn)2012年以來有3.1%的農戶有家庭成員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，其中從事農業(yè)及相關行業(yè)的比重占47.3%。如果以此推測，2012年以來全國至少有710萬農民工等各類主體返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)，其中返鄉(xiāng)從事農村一二三產業(yè)融合發(fā)展的接近340萬。

（六）促進了農業(yè)結構調整優(yōu)化。2016年以來，農業(yè)補貼政策配合整個農業(yè)供給側結構性改革，一定程度上促進了農業(yè)發(fā)展的“調結構、轉方式”。例如，配合玉米臨時收儲制度取消，我國實施了玉米生產者補貼政策。2016年11月全國農村固定觀察點調查體系對黑龍江、吉林、遼寧、內蒙古4個?。▍^(qū)、市）56個縣（市、區(qū)）60個村3254個農戶進行了專項調查，發(fā)現(xiàn)農戶獲得的玉米生產者補貼畝均達到145.30元，戶均3228.42元（見表2）。在取消臨時收儲、實施玉米生產者補貼等政策配合下，玉米價格向市場價格回歸，2016年籽粒玉米調減3000萬畝左右。

（七）提高了重要農產品的有效供給。一系列農業(yè)補貼政策有效地保障了農民務農種糧和地方重農抓糧的積極性。自2004年以來，中國糧食連年增產。至2015年，糧食產量已達12428.7億斤，取得了歷史性的“十二連增”。2016年，糧食產量達到12325億斤，仍是歷史上第二高產年。在農業(yè)補貼政策支持下，大豆、糖料、棉花、油料等重要農產品生產下滑勢頭一定程度上得到遏制，雜糧、飼草、蔬菜等地方特色優(yōu)勢農產品也保持了較好的發(fā)展勢頭，生豬生產持續(xù)調優(yōu)調精，肉牛肉羊牛奶禽蛋等畜牧業(yè)加快發(fā)展。

（八）農民滿意度較高。2014年3月全國農村固定觀察點調查體系對19個?。▍^(qū)、市）190個縣（市、區(qū)）208個村4385個農戶進行了調查，發(fā)現(xiàn)農戶對農業(yè)補貼政策的執(zhí)行結果滿意度整體較高，在所有“三農”政策執(zhí)行結果的評價上滿意度最高。據農戶調查分析，農業(yè)補貼政策執(zhí)行評價滿意度得分整體較高，種糧直補、良種補貼、農機補貼、農資補貼等農業(yè)“四補貼”和退耕還林補貼得分均值都超過了4分（滿分為5分）。從補貼方式看，實行直接補貼方式的糧食直接補貼和農資綜合直補在各項補貼政策中得分最高。在對所有“三農”政策執(zhí)行情況的評價上，農戶對農業(yè)補貼政策滿意度評分最高，為4.12分。〔4 〕

三、目前農業(yè)補貼政策存在的問題

（一）農業(yè)補貼效果被細小的經營規(guī)模攤薄。我國農業(yè)補貼門類不斷擴展，“大農業(yè)”領域的財政支出規(guī)模不斷擴大。2015年，我國農林水事務支出已達1.72萬億，即使僅計算“三項補貼”、農機購置補貼、農業(yè)生產補貼、農業(yè)保險補貼和農產品價格支持，其總額也已經超過5800億元。即使是僅僅計算到戶的、進入農民收入的補貼，在單位面積上也已經超過美國。但是，戶均補貼額度卻十分微薄，大大低于美國（見表3）。這其中的主要原因在于，我國農業(yè)經營規(guī)模過小，而補貼往往是普惠制的，其依據一般是承包經營耕地面積。農業(yè)補貼被細小的經營規(guī)模攤薄，一個很嚴重的后果就是，農業(yè)補貼達不到激勵效果，也因此在成本收益角度顯得并不經濟。

（二）農民收入補貼目標難以完全實現(xiàn)。隨著我國經濟發(fā)展和農業(yè)比較效益的下降，農業(yè)補貼一度被當作一種提高農民收入的手段。實際上，在我國農業(yè)以分散的、小規(guī)模農戶經營為主，這一國情農情決定了農業(yè)補貼落實到戶也是分散、小額的，因此，農業(yè)補貼對農民收入的邊際貢獻較小?；谌珖r村固定觀察點農戶微觀數(shù)據，針對我國農業(yè)補貼促進作用的定量分析發(fā)現(xiàn)，農業(yè)補貼對農民收入有促進作用。從動態(tài)變化上看，2004年比2003年增加的幅度較大，此后作用遞減，至2007年作用再度提高，這與這一年補貼增加的力度有很大關系，2008年補貼力度因應對糧價下跌等再度增加，此后作用出現(xiàn)了遞減，至2012年政府轉移支付對農民收入促進作用不明顯，此后再度明顯（見圖3）。而且，以農業(yè)補貼較大幅度提高農民收入，也超出了國家現(xiàn)階段的財政承受能力。即使在美國、日本等發(fā)達國家，農業(yè)補貼的作用也只是穩(wěn)定農民收入，而不是大幅提高農民收入。多年來，我國學術界和政府部門有一種流行說法，農業(yè)補貼占美國農民收入的40%。根據美國農業(yè)部經濟研究局的數(shù)據進行重新計算后，我們發(fā)現(xiàn)“農業(yè)補貼占收入40%”的說法，其計算依據是1999-2001年補貼金額占農業(yè)凈利潤的比例，其中農業(yè)利潤要以總的農業(yè)收入扣除生產總成本，用這一標準衡量會夸大農業(yè)補貼在收入中的占比。實際上，就連這一夸大的數(shù)字也只是維持了3年，新世紀以來這一比例持續(xù)下降，2010年之后已經降低到10%以下。〔5 〕

（三）對農業(yè)生產發(fā)展的效果呈現(xiàn)出遞減態(tài)勢。從宏觀層面上看，我國糧食總產量取得了歷史性的“十二連增”，但補貼對糧食產出的貢獻越來越小。2004年，農業(yè)補貼從無到有，其增量與糧食增產量的相關系數(shù)曾經高達0.52，到2007年該相關系數(shù)已經下降至0.06，此后幾年已經接近于0。到目前為止，針對農民種糧意愿的調查研究表明，農民選擇種糧的首要因素是糧食價格和市場情況，而并非種糧補貼。甚至，有76%的農民基本不清楚農業(yè)補貼發(fā)放的依據。尤其是，因為小規(guī)模分散經營的基本國情農情，直接發(fā)放到戶的“撒胡椒面”式的小額補貼很難集中用于農業(yè)生產。非常可能的情況是，補貼進入戶主個人賬戶后，被其用于食品、飲酒、人情往來等家庭消費，用于提升農業(yè)綜合生產能力的可能性不大。

（四）相關政策的協(xié)調配合機制不足。目前，部分新增補貼強調對某一具體產業(yè)的支持，對形成農業(yè)生產發(fā)展、農民收入增長的長效機制著力不大。例如，2016年年初，我國宣布取消玉米臨時收儲政策，改為“市場化收購+生產者補貼”的新機制。但是，臨時收儲政策取消后，卻沒有強調托底收購仍然繼續(xù)實施，一定程度上助推了玉米價格的下跌趨勢。而且，實施玉米生產者補貼，導致玉米和大豆種植收益無法拉開，也對“調減玉米、擴充大豆”的實際目標一定程度上有所背離。根據上述全國農村固定觀察點調查體系2016年針對東北地區(qū)的專項調查，玉米畝均產品收益加上畝均生產者補貼為560.61元，大豆畝均產品收益加上畝均目標價格補貼為488.37元，二者仍有較大差距（見圖4）。另外，由于缺乏政策協(xié)調性，主要作物的比價關系變相鼓勵了東北部分地區(qū)“旱改水”，導致井灌稻種植面積擴大，對糧食主產區(qū)的生態(tài)環(huán)境造成了潛在威脅。實際上，無論是目標價格補貼，還是生產者補貼，如果不能在政策表述上與播種面積脫鉤，基本上是對“黃箱”補貼的一種“不打自招”，導致WTO框架下我國部分農產品黃箱補貼規(guī)模持續(xù)膨脹，甚至有“破箱”風險。再如，補貼落實到戶的過程中，細目比較模糊，農戶難以判斷其補貼依據和來源，即使是新型經營主體也對結算方式一知半解，這就使得補貼的激勵效應有所降低。

（五）未能充分順應新型經營主體快速發(fā)展的形勢。目前，大部分補貼發(fā)放依據是承包農地的面積。在絕大部分農戶經營規(guī)模較小的情況下，這種公平優(yōu)先的補貼發(fā)放依據曾經適應了我國農業(yè)分散經營的基本國情。然而，近年來，新型經營主體快速發(fā)展，農業(yè)經營規(guī)模不斷擴大，土地流轉比例迅速提高。據農業(yè)部統(tǒng)計，我國農村土地流轉比例從2007年年底的5.4%增長到2015年年底的33.3%，年均增長3個百分點以上。在這種情況下，再強調補貼均等發(fā)放就難以適應新型經營主體需求。尤其是，家庭農場和合作社等新型經營主體對社會化服務、農業(yè)機械、農業(yè)保險、信貸擔保等產生了多元化多樣化的需求。黨的十八屆三中全會之后，對農地所有權、承包權以及經營權“三權并行分置”，這為新增補貼向糧食新型農業(yè)經營主體創(chuàng)造了制度條件。近期農業(yè)信貸擔保聯(lián)盟的建立和完善，也為農業(yè)補貼向適度規(guī)模經營主體傾斜創(chuàng)造了條件。

（六）缺乏對農業(yè)可持續(xù)發(fā)展的支持。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入發(fā)展，吸引資源要素流出農業(yè)，也向農業(yè)產地環(huán)境輸出了一定的污染。環(huán)保部數(shù)據表明，我國目前有3億畝耕地不同程度地受到鎘、鎳、銅、砷、汞、鉛等重金屬污染，主要來自工礦企業(yè)污染。國家糧食局監(jiān)測報告曾經警示，每年因重金屬導致污染的糧食達1200萬噸，以此估計糧食重金屬超標率已經超過9.0%。2013年3月，湖南銷往深圳的多批次大米被檢出鎘超標，揭開了我國糧食重金屬污染的冰山一角。水資源時空分布不均勻，部分地區(qū)過度開發(fā)，農業(yè)用水模式不可持續(xù)。我國水資源時空分布總體顯現(xiàn)春旱夏澇、南多北少的特征。但是，為滿足工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要，缺水的東北、華北地區(qū)承擔了農業(yè)生產的很多功能。例如，我國華北地下水超采區(qū)面積達到20萬平方公里，約占平原區(qū)面積的11%。在水資源緊缺的情況下，全國高效節(jié)水灌溉率不足13%，遠低于以色列、法國等集約式利用農業(yè)資源國家80～90%的水平，也低于美國等粗放式利用農業(yè)資源國家50%的水平。農業(yè)生產過程中的面源污染問題加重，農產品質量安全風險加大，農業(yè)生產面臨不可持續(xù)的臨界點。當前，我國主要農作物化肥利用率僅為35.2%，農藥利用率僅為36.6%左右，仍然有相當數(shù)量的農作物秸稈露天燃燒，40%的養(yǎng)殖廢棄物未經處理而隨意排放，40%的農用地膜殘留在土地當中，農作物農藥殘留超標、飼料中化學物質非法添加等局部性品種性農產品質量安全事件也時有發(fā)生。

四、我國農業(yè)補貼政策的改革方向

經濟發(fā)展進入新常態(tài)，宏觀經濟、居民收入、財政收入增速放緩，市場對農產品質量和安全提出了更高的要求，我國農業(yè)與國際市場融合程度加深，農業(yè)生產資源環(huán)境矛盾凸顯，迫切需要持續(xù)推進農業(yè)供給側結構性改革，加快農業(yè)農村發(fā)展新舊動能轉換。在這一背景下，2017年一號文件繼續(xù)把“完善農業(yè)補貼制度”置于重要地位，要求“進一步提高農業(yè)補貼政策的指向性和精準性”。以往的農業(yè)補貼政策主要依靠大幅增加財政投入，新舊動能轉換中，則需要對財政支農資金進行整合集約使用；以往的農業(yè)補貼政策目標主要指向為增加農產品產量，新舊動能轉換中，則需要“保供給”“提質量”“優(yōu)生態(tài)”協(xié)調并行；以往的農業(yè)補貼政策主要立足國內，新舊動能轉換中，則需要統(tǒng)籌國際國內資源、市場、制度；以往的農業(yè)補貼政策主要鼓勵增加資源要素投入，新舊動能轉換中，則需要促進生產發(fā)展與資源環(huán)境承載力相匹配。為此，本文提出以下政策建議。

（一）明確補貼目標，探索實施農產品收入補貼制度。借鑒美國等發(fā)達國家經驗，建立農民農業(yè)經營收入的“安全網”。穩(wěn)定農業(yè)支持保護補貼，明確農地農用、地力保護、收入支持的目標，完善補貼辦法?？陀^評估新疆棉花和東北大豆目標價格補貼的政策效果，審慎擴大范圍，尤其是充分考慮其對口糧的適用性。結合糧食生產功能區(qū)和重要農產品保護區(qū)建設，探索實施農民和新型經營主體目標收入補貼政策，保證農業(yè)生產經營收益。近期內，以補貼為杠桿，促進生產經營主體主動實施農業(yè)結構調整。在健全全國農業(yè)信貸擔保體系的基礎上，探索建立營銷貸款援助制度，以未來收獲的農產品為抵押擔保，為農民提供生產經營性貸款。增強目標價格補貼、農產品收入補貼和農產品收入保險之間的協(xié)調性，提升農戶和新型經營主體支農補貼方面選擇的自由度。

（二）轉變補貼體制，提高財政支農資金使用效率。歸并整合涉農資金，集中財力物力，提高農業(yè)綜合生產能力。把糧食生產功能區(qū)、重要農產品保護區(qū)建設與農業(yè)補貼政策完善結合起來，支持種糧大戶、家庭農場、農民合作社、產業(yè)化龍頭企業(yè)等新型經營主體向現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)園、科技園、創(chuàng)業(yè)園集聚，開展高產示范，帶動技術、管理經驗向小農戶推廣。繼續(xù)健全和完善糧食主產區(qū)利益補償機制，參考美國等發(fā)達國家土地開發(fā)權贖買的經驗，根據主產區(qū)對國家糧食安全的貢獻，增加產糧（油）大縣獎勵、生豬（牛羊）調出大縣獎勵。進一步，根據財政平衡的狀況，建立糧食產量、商品量和利益相掛鉤的機制，縮小產糧（油）大縣和生豬（牛羊）調出大縣與東部沿?？h市財政收入差距。

（三）調整補貼思路，建立支持“三農”長效機制。結合農業(yè)結構調整的相關規(guī)劃，嘗試一次性出臺未來三至五年的指導性最低收購價、目標價格和農產品目標收入，形成農業(yè)補貼隨生產成本、市場形勢變化的長效機制，給農民和新型經營主體穩(wěn)定的預期。完善政策性農業(yè)保險制度，加大保險保費補貼提標、擴面，根據縣域范圍內的常年作物種植收益、平均畜禽養(yǎng)殖收益等，鼓勵保險公司積極提供不同保障水平的農業(yè)保險產品，按照農業(yè)平均收入不同保障水平提供補貼，制定多層次的保費、補貼及賠付標準，供不同類型的農業(yè)經營主體自主選擇。加大財政投入力度，推進部分農業(yè)生產環(huán)節(jié)補助政策的常態(tài)化，開展病蟲害統(tǒng)防統(tǒng)治補貼等新補貼補助與科技推廣掛鉤政策試點，以政策的實施和完善為契機，促進科研、教育和推廣的結合。在政策宣傳和國際農業(yè)談判的過程中，必須澄清新增補貼并沒有扭曲市場，也沒有向農戶提供任何形式的價格支持。

（四）擴大補貼對象，促進補貼向新型經營主體傾斜。建立健全補貼向適度規(guī)模經營主體傾斜的機制，釋放信號，既不鼓勵人為“壘大戶”，也要避免“撒胡椒面”。在有條件的地方探索開展按實際糧食播種面積或產量對生產者補貼試點，提高補貼精準性、指向性。在國家農機購置補貼中劃出專門資金，對農機大戶和合作社購置無人機、機器人等新型機械設備進行補貼。采取以獎代補的方式，對部分服務范圍廣、操作水平高、信用評價好的農機大戶或者合作社，直接獎勵大型農機具或重點作業(yè)環(huán)節(jié)農業(yè)機械。探索建立適應農業(yè)適度規(guī)模經營的農業(yè)金融保險制度，提供多層次的可供市場主體自主選擇的參與式保險、信貸等產品。

（五）拓展補貼門類，支持農業(yè)可持續(xù)發(fā)展。健全以綠色生態(tài)為導向的補貼制度體系，重點支持農產品提質增效、修復治理農業(yè)生態(tài)、建設高標準農田、培育農村新產業(yè)新業(yè)態(tài)等方面。在東北地區(qū)和其他適宜的糧食主產區(qū)，實施輪作休耕補貼，逐步形成“糧豆輪作”“糧飼輪作”的科學輪作方式，這一補貼可以在黑龍江墾區(qū)先行試點。近期，為控制東北地區(qū)井灌稻面積，可以嘗試取消井灌稻生產經營主體的各項補貼、補助和其他資金支持。在華北平原地區(qū)，以雨熱同期的玉米、抗旱省水的雜糧和油葵、冬閑田適宜種植的黑麥草等低耗水作物播種面積為補貼依據，主動調優(yōu)調精耗水作物的種植。在南方部分重金屬污染地區(qū)，以補貼為引導，擴大高粱等高桿、重金屬吸附能力弱的作物種植，在必要地區(qū)試點建立休耕制度。在部分生態(tài)較為脆弱和污染嚴重的地區(qū)，實施休耕補貼和退耕還林計劃，科學涵養(yǎng)生態(tài)環(huán)境。加快南方水網地區(qū)生豬養(yǎng)殖轉型升級，引導畜禽養(yǎng)殖業(yè)向玉米主產區(qū)、牧草主產區(qū)和環(huán)境容量大的地區(qū)轉移，繼續(xù)推進擴大種養(yǎng)結合整縣推進。結合生態(tài)農業(yè)發(fā)展、美麗鄉(xiāng)村建設、畜禽養(yǎng)殖污染治理、測土配方施肥等重點項目，探索農家肥施用補貼，促進有機肥按土地需求均衡利用。

（六）創(chuàng)新補貼方式，理順政策作用路徑。將糧食生產功能區(qū)、重要農產品保護區(qū)、特色農產品優(yōu)勢區(qū)、國家現(xiàn)代農業(yè)示范區(qū)、農業(yè)可持續(xù)發(fā)展試驗示范區(qū)與財政部門農業(yè)補貼數(shù)據庫相結合，在建立健全新型農業(yè)經營主體信息直報平臺的基礎上，摸清傳統(tǒng)農戶和新型經營主體每年的補貼收益，為農業(yè)補貼政策制定和執(zhí)行提供“大數(shù)據”決策支持。借鑒美國經驗，充分借助我國“互聯(lián)網+”發(fā)展帶來的機遇，探索支持互聯(lián)網金融機構，為農業(yè)經營主體提供信貸、信用保障、補貼結算和農業(yè)保險理賠等服務，促進農業(yè)補貼政策依據、金額清晰化，進一步用“互聯(lián)網+”平臺整合購銷、收儲、物流、農機等生產性服務，形成為農服務的綜合平臺。

注 釋：

①根據當年美元兌人民幣中間匯率折算。2014年之后，我國建立了針對新疆棉花和東北大豆的農產品目標價格補貼政策，美國取消了直接補貼。由于我國的目標價格補貼總額缺乏相關資料計算，而美國只實施類似目標價格補貼的價格損失保障補貼和農業(yè)風險保障補貼，加之兩國農產品價格波動情況不同，因此兩者的比較暫時失去了意義，需要留待更好的比較方法。

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責任編輯 于曉媛