◎畢霞 劉霞

人民政協(xié)智庫(kù)建設(shè)路徑探析

◎畢霞 劉霞

20 15年1月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)的意見》明確提出，“全國(guó)政協(xié)要推進(jìn)智庫(kù)建設(shè)，開展多黨合作和政治協(xié)商制度、社會(huì)主義協(xié)商民主制度理論研究”。同年6月，中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實(shí)施意見》再次強(qiáng)調(diào)，“人民政協(xié)是社會(huì)主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機(jī)構(gòu)，是國(guó)家治理體系的重要組成部分”。這表明人民政協(xié)及其智庫(kù)在完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中具有重要的作用。此后，各地政協(xié)順勢(shì)而為，積極開展政協(xié)智庫(kù)建設(shè)探索，取得了一定的成績(jī)，也有一些問題需要及時(shí)加以解決。

一、人民政協(xié)智庫(kù)概況與特點(diǎn)

早在上世紀(jì)八十年代，關(guān)于人民政協(xié)建設(shè)智庫(kù)的呼聲就已經(jīng)出現(xiàn)。如1983年六屆全國(guó)政協(xié)副主席錢學(xué)森就提出“政協(xié)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮‘智力庫(kù)’的作用”。進(jìn)入新世紀(jì)以來，這個(gè)問題再次受到重視。2008年，時(shí)任廣東省委書記的汪洋在廣東省政協(xié)十屆一次會(huì)議各界別委員代表座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)，“人民政協(xié)要努力成為解放思想改革創(chuàng)新的智庫(kù)”。2011年，時(shí)任全國(guó)政協(xié)副秘書長(zhǎng)的林智敏撰文指出，“人民政協(xié)建設(shè)思想庫(kù)有利于國(guó)家決策”。中共十八大以來，智庫(kù)作用被提高到黨和國(guó)家決策科學(xué)化、民主化的戰(zhàn)略高度，中國(guó)智庫(kù)建設(shè)進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展時(shí)期。2013年，人民政協(xié)報(bào)社發(fā)起并主辦“財(cái)經(jīng)智庫(kù)沙龍”，人民政協(xié)智庫(kù)建設(shè)邁出了實(shí)質(zhì)性的一步。一石激起千層浪。2014年1月，南京市政協(xié)牽頭組建了南京智庫(kù)聯(lián)盟；同年4月，天津市政協(xié)專題研討政協(xié)智庫(kù)建設(shè)?！蛾P(guān)于加強(qiáng)中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)的意見》出臺(tái)后，南京、洛陽等地政協(xié)相繼出臺(tái)了“加強(qiáng)政協(xié)智庫(kù)建設(shè)的意見”。2016年5月，大連市甘井子區(qū)政協(xié)與東北財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院搭建智庫(kù)合作聯(lián)盟。等等。綜觀以上政協(xié)智庫(kù)建設(shè)，呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：

1.以人民政協(xié)為平臺(tái)而搭建，具有巨大的發(fā)展優(yōu)勢(shì)

人民政協(xié)是最具歷史底蘊(yùn)的咨政機(jī)構(gòu)，具有人才薈萃、智力雄厚、聯(lián)系廣泛、位置超脫、渠道暢通、上通下達(dá)的優(yōu)勢(shì)。這些優(yōu)勢(shì)，為人民政協(xié)智庫(kù)建設(shè)提供了重要的發(fā)展條件。例如，南京市智庫(kù)聯(lián)盟就是依托南京市政協(xié)由知名專家學(xué)者、社會(huì)各界精英以及國(guó)家、省、市級(jí)智庫(kù)機(jī)構(gòu)自愿結(jié)成的聯(lián)合性和非營(yíng)利性社會(huì)團(tuán)體法人?！罢且劳姓f(xié)、統(tǒng)戰(zhàn)、黨派、委員的強(qiáng)大智囊優(yōu)勢(shì)，《人民政協(xié)報(bào)》才有信心發(fā)起‘財(cái)經(jīng)智庫(kù)沙龍’?！贝筮B市甘井子區(qū)政協(xié)與東北財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院搭建的智庫(kù)合作聯(lián)盟，也是旨在搭建合作平臺(tái)，整合智力資源，開展聯(lián)合調(diào)研和協(xié)同創(chuàng)新。

2.遴選課題方式多樣

以“南京智庫(kù)聯(lián)盟”為例，南京智庫(kù)聯(lián)盟的課題，既包括由其主管單位南京市政協(xié)向市委、市政府申請(qǐng)的課題，也包括由南京市政協(xié)向聯(lián)盟發(fā)包的課題，還包括由聯(lián)盟自身根據(jù)市場(chǎng)需要自行擬定、先行組織研究的課題。

3.研究成果豐富

依托強(qiáng)大的優(yōu)勢(shì)資源，人民政協(xié)智庫(kù)建設(shè)影響力逐步顯現(xiàn)。例如，2015年全國(guó)兩會(huì)期間，經(jīng)全國(guó)政協(xié)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)，“財(cái)經(jīng)智庫(kù)沙龍”將由討論成果而匯編成的《政協(xié)智慧——聚焦經(jīng)濟(jì)新常態(tài)和全面深改路》一書送至相關(guān)政協(xié)委員，獲得廣泛好評(píng)。此后該書又作為2015年重要研究成果之一，專送全國(guó)政協(xié)所有領(lǐng)導(dǎo)及機(jī)關(guān)局級(jí)以上干部。南京智庫(kù)聯(lián)盟將研究成果匯集成《建言》作為內(nèi)部資料直接報(bào)送南京市相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)（目前為止已經(jīng)匯集了53期），內(nèi)容包括“研究報(bào)告”和“資訊”，后者包括“時(shí)政要聞”、“時(shí)政熱點(diǎn)”、“財(cái)政要聞”、“輿情縱覽”、“專家視點(diǎn)”等。其中，研究報(bào)告占比24%，涉及領(lǐng)域包括經(jīng)濟(jì)（44%）、政治（17%）、文化（8%）、社會(huì)（29%）、生態(tài)（2%），為黨、政府決策建言獻(xiàn)策，為南京經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)；《建言》中提供的資訊真實(shí)準(zhǔn)確，為黨、政部門決策提供了堅(jiān)實(shí)的依據(jù)。

二、人民政協(xié)智庫(kù)建設(shè)不足的原因

雖然政協(xié)智庫(kù)建設(shè)正在積極開展，也取得了一定的成果，但就全國(guó)情況來看，人民政協(xié)智庫(kù)建設(shè)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)有待加強(qiáng)。原因如下：

1.對(duì)中國(guó)特色智庫(kù)建設(shè)為政協(xié)履職提供了新的路徑的重要性認(rèn)識(shí)不足。《關(guān)于加強(qiáng)中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)的意見》指出，“中國(guó)特色新型智庫(kù)是黨和政府科學(xué)民主依法決策的重要支撐”，“當(dāng)前，全面建成小康社會(huì)進(jìn)入決定性階段，破解改革發(fā)展穩(wěn)定難題和應(yīng)對(duì)全球性問題的復(fù)雜性艱巨性前所未有，迫切需要健全中國(guó)特色決策支撐體系，大力加強(qiáng)智庫(kù)建設(shè)，以科學(xué)咨詢支撐科學(xué)決策，以科學(xué)決策引領(lǐng)科學(xué)發(fā)展”。2017年2月6日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十二次會(huì)議再次強(qiáng)調(diào)了智庫(kù)“緊緊圍繞黨和政府決策的重大課題開展咨詢研究”的意義。人民政協(xié)要“堅(jiān)持緊扣改革發(fā)展獻(xiàn)計(jì)出力”，其蘊(yùn)涵的巨大智庫(kù)功能不容忽視。但是現(xiàn)有資料顯示，各級(jí)政協(xié)對(duì)加強(qiáng)人民政協(xié)智庫(kù)建設(shè)的認(rèn)識(shí)，還有待于進(jìn)一步提高。

2.理論研究不足導(dǎo)致對(duì)人民政協(xié)智庫(kù)的內(nèi)涵認(rèn)識(shí)模糊。以“人民政協(xié)智庫(kù)”為主題在中國(guó)學(xué)術(shù)期刊網(wǎng)（CNKI）上檢索，2008年至2016年，與“人民政協(xié)智庫(kù)（思想庫(kù)）”內(nèi)容相符合的文獻(xiàn)僅有31篇；從目前的資料分析，國(guó)內(nèi)對(duì)“人民政協(xié)智庫(kù)”研究的時(shí)間晚于20世紀(jì)80年代起步的智庫(kù)研究，研究成果數(shù)量也較少，研究力量不強(qiáng)，同時(shí)未見國(guó)外相關(guān)研究成果（見圖1）。在研究者隊(duì)伍中，以政協(xié)機(jī)關(guān)工作人員居多數(shù)（51%），普通科研人員較少（13%）（見圖2）。

圖1 2008-2016年CNKI上“人民政協(xié)”與“智庫(kù)（含思想庫(kù)）”相關(guān)文獻(xiàn)數(shù)量折線圖

圖2 2008- 2016年CNKI相關(guān)研究者比例

通過對(duì)已有相關(guān)研究的分析還發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有研究在“人民政協(xié)”與“智庫(kù)”的判斷上存在分歧：一種觀點(diǎn)是“人民政協(xié)不等同于智庫(kù)”，將智庫(kù)作為人民政協(xié)建設(shè)的目標(biāo)。如前面提到的“人民政協(xié)要努力成為解放思想改革創(chuàng)新的智庫(kù)”和“人民政協(xié)建設(shè)思想庫(kù)有利于國(guó)家決策”等。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為“人民政協(xié)就是智庫(kù)”。比較典型的是認(rèn)為委員就是智庫(kù)。從現(xiàn)實(shí)和邏輯的角度分析，人民政協(xié)的智庫(kù)是人民政協(xié)履職方式的拓展，兩者內(nèi)涵和外延均不同。

3.自身建設(shè)薄弱。有人指出，中國(guó)智庫(kù)建設(shè)存在機(jī)構(gòu)特征不顯著、效率評(píng)估不健全、獨(dú)立界限難定義等問題。筆者以為，這些問題在人民政協(xié)智庫(kù)建設(shè)中同樣存在，以人民政協(xié)智庫(kù)建設(shè)為主題詞在百度上搜索，理論研究居多，人民政協(xié)智庫(kù)建設(shè)實(shí)踐探討極少。已建成智庫(kù)也存在研究領(lǐng)域覆蓋不全面不平衡、經(jīng)費(fèi)投入單一、研究體制陳舊等問題，限制了人民政協(xié)智庫(kù)的研究能力和決策咨詢產(chǎn)品的水平以及影響力。

4.政策咨詢系統(tǒng)的剛性采納機(jī)制缺失。盡管1995年中共中央以通知的形式轉(zhuǎn)發(fā)的《政協(xié)全國(guó)委員會(huì)關(guān)于政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的規(guī)定》曾提出，不是同級(jí)黨委常委的地方政協(xié)的黨員主席或黨組書記，可請(qǐng)他們列席黨委常委會(huì)議和其他有關(guān)重要會(huì)議；國(guó)務(wù)院和各級(jí)地方政府召開全體會(huì)議和有關(guān)會(huì)議時(shí)，可視需要邀請(qǐng)政協(xié)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)列席。但由于沒有表決權(quán)，政協(xié)智庫(kù)產(chǎn)品對(duì)于決策的影響力度大打折扣，智庫(kù)的努力并不一定能成為最終的政策產(chǎn)出，這在一定程度上影響了政協(xié)智庫(kù)的建設(shè)。

三、加強(qiáng)人民政協(xié)智庫(kù)建設(shè)的對(duì)策建議

《中華人民共和國(guó)憲法》為人民政協(xié)智庫(kù)功能合法存在和作為提供了根本法律依據(jù)；全國(guó)政協(xié)十屆二次會(huì)議修改通過的政協(xié)章程是人民政協(xié)發(fā)揮智庫(kù)功能的組織依據(jù)。人民政協(xié)智庫(kù)功能與人民政協(xié)獨(dú)特的地位、組織形式密切相關(guān)，這些使人民政協(xié)智庫(kù)在進(jìn)行政府決策專家咨詢的過程中，與其他決策咨詢機(jī)構(gòu)相比，具備獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。因此，加強(qiáng)人民政協(xié)智庫(kù)建設(shè)十分重要和必要。

首先，提高認(rèn)識(shí)，明確人民政協(xié)智庫(kù)的內(nèi)涵及外延。中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)的根本原則是“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)”，在這一原則之下，人民政協(xié)智庫(kù)應(yīng)盡可能堅(jiān)持智庫(kù)的一般特征。如要開展公共政策研究、分析、提出建議并協(xié)助決策者和公眾做出明智的公共政策抉擇；應(yīng)該是長(zhǎng)期存在的實(shí)體，而不應(yīng)該是臨時(shí)成立的委員會(huì)或研究小組；應(yīng)該是獨(dú)立的、無利益訴求的非營(yíng)利組織等。

其次，堅(jiān)持人民政協(xié)智庫(kù)的特點(diǎn)。人民政協(xié)智庫(kù)應(yīng)該在“開展多黨合作和政治協(xié)商制度、社會(huì)主義協(xié)商民主制度理論研究”的內(nèi)涵和外延上深入挖掘，在政協(xié)的特點(diǎn)上開拓。只有這樣才能形成人民政協(xié)智庫(kù)的獨(dú)特的特征，這也是政協(xié)智庫(kù)的生命力所在。

第三，注重研究成果的影響力。影響力是思想庫(kù)賴以生存的根本和核心競(jìng)爭(zhēng)力，人民政協(xié)智庫(kù)應(yīng)該在提高成果影響力上下功夫，通過整合研究機(jī)構(gòu)，改革課題招標(biāo)、成果評(píng)估等形式提高影響力和生命力?？梢砸哉n題招標(biāo)的方式，動(dòng)員有高校和研究機(jī)構(gòu)背景的政協(xié)委員參與到人民政協(xié)智庫(kù)研究隊(duì)伍中來，開展人民政協(xié)智庫(kù)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的研究，以理論研究推動(dòng)智庫(kù)建設(shè)。

第四，建立政府對(duì)智庫(kù)報(bào)告采納的剛性機(jī)制。在影響智庫(kù)影響力的約束條件中，“政府如何看待思想庫(kù)的作用”是一個(gè)關(guān)鍵性的因素，它決定著政府對(duì)智庫(kù)報(bào)告采納的剛性機(jī)制的建立是否必要。政策制定程序的公開化、科學(xué)化、問責(zé)機(jī)制的建立，是促進(jìn)智庫(kù)發(fā)展的外在制約因素。盡快出臺(tái)“重大行政決策程序暫行條例”，貫徹落實(shí)十四屆四中全會(huì)提出的“把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序”。創(chuàng)造提高智庫(kù)影響力的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制促進(jìn)人民政協(xié)智庫(kù)提高專業(yè)化水平。

（畢霞，河海大學(xué)馬克思主義學(xué)院哲學(xué)系教授，南京市人民政協(xié)理論研究會(huì)理事；劉霞，河海大學(xué)馬克思主義學(xué)院馬克思主義中國(guó)化專業(yè)碩士研究生/責(zé)編 劉玉霞）