文 王天榮［四川省廣元市司法局］

司法助理員是司法所的主要工作人員，是保障經(jīng)濟建設(shè)“一線戰(zhàn)場”與推進基層社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)不可缺失的重要力量。調(diào)查表明，司法助理員管理制度不健全、政策執(zhí)行不到位等問題突出，嚴(yán)重影響和制約基層司法行政事業(yè)健康發(fā)展。筆者認(rèn)真總結(jié)剖析當(dāng)前四川省廣元市司法助理員隊伍管理的突出問題及原因，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和上級政策文件要求，針對性探索新形勢下創(chuàng)新推進司法助理員管理新模式，旨在推進司法助理員隊伍管理實現(xiàn)正規(guī)化。

一、全市司法助理員隊伍現(xiàn)狀及主要問題

（一）全市司法助理員隊伍基本狀況

廣元市有7個縣區(qū)司法局、239個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）司法所，設(shè)司法助理員編制221個，占全市司法行政系統(tǒng)總編制50%以上。截至2016年底，全市司法助理員實際在編在崗178人，全部具有?？埔陨蠈W(xué)歷，其中，大學(xué)本科以上學(xué)歷112人，占總?cè)藬?shù)的63%；女性77人，占總?cè)藬?shù)的43%；48歲以上54人，占總?cè)藬?shù)的30%。現(xiàn)狀表明，全市司法助理員編制配設(shè)偏重基層，人員知識結(jié)構(gòu)普遍較高，性別結(jié)構(gòu)和老中青年齡結(jié)構(gòu)總體上趨于合理，主要問題集中表現(xiàn)在司法助理員管理上，實際在編在崗司法助理員人員嚴(yán)重不足。

（二）全市司法助理員隊伍管理中的主要問題

1.編制嚴(yán)重不足。按照司法部《關(guān)于加強司法所規(guī)范化建設(shè)的意見》通知要求，每個司法所應(yīng)當(dāng)配備3名以上工作人員，有條件的地方，應(yīng)當(dāng)配備5名以上工作人員。全市239個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）司法所，按最低標(biāo)準(zhǔn)每所3人計算，全市應(yīng)配備司法助理員718人，司法助理員實際編制僅180名，還缺538個專編；按照每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）司法所配置1名司法助理員專編的最低配置要求，全市長期最少有39個“無人司法所”。需要加快司法行政體制改革，從體制機制上逐步消化解決。

2.空編問題突出。近5年來，全市共招錄司法助理員165名，先后調(diào)走83名。由于受當(dāng)?shù)亟M織、人事部門“調(diào)出易、進人難”用編政策限制，長期空編沒有人問題較為突出，截至2016年底，全市司法行政政法專項編制空編26名，在編制本身就嚴(yán)重不足的情況下，全市239個司法所實際運行的僅有104 個，其中1人所68個，2人所26個，3人所10個，造成全市“無人司法所”增加到135個，這嚴(yán)重影響和制約基層司法行政事業(yè)的健康發(fā)展。

3.違規(guī)借用借調(diào)。按照省司法廳《關(guān)于加強規(guī)范司法助理員調(diào)配使用的通知》要求，“新錄用的司法助理員在基層司法所工作時間不得少于5年，未滿5年的不得辭職、不得調(diào)動，也不能借調(diào)”。但此項規(guī)定未能得到有效執(zhí)行。近3年，先后被借用、借調(diào)49人，其中縣局機關(guān)借用37人，其他單位長期借調(diào)12人。在司法所編制人員嚴(yán)重不足的情況下，多人次違規(guī)借用借調(diào)無疑使人員不足問題更加嚴(yán)重。

4.組織保障不力。在司法所司法助理員人員編制不足的情況下，全國、全省各地普遍采取招錄協(xié)勤人員來補充司法所工作力量這一辦法。目前，全省其他地區(qū)的司法所按照每所2～3名協(xié)勤人員配置基本到位。廣元市7個縣區(qū)中司法所協(xié)勤人員配置工作做得最好的是利州區(qū)，全區(qū)17個司法所配置協(xié)勤人員合計17人，每個司法所達到1人，人均經(jīng)費3.5萬元，其余6個縣區(qū)合計配置協(xié)勤人員 15 人，人均經(jīng)費 3萬元左右。司法所工作人員不足，迫使各縣區(qū)司法局普遍采取集中辦公辦法，建立“中心司法所”，把幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）司法所人員集中起來，這樣必然造成更多的“無人司法所”，既不利于司法行政工作開展，也給廣大人民群眾辦事增加了更多具體困難。

二、對當(dāng)前司法助理員管理中存在主要問題的原因剖析

（一）個別領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識不到位?，F(xiàn)實表明，一些縣區(qū)領(lǐng)導(dǎo)和組織人事部門負(fù)責(zé)人的法治意識淡薄，沒有認(rèn)識到司法所工作的重要性和必要性，認(rèn)為司法所工作不重要，不是經(jīng)濟建設(shè)的主戰(zhàn)場，不需要配置那么多的人員，可有可無，一定程度上默許違規(guī)借調(diào)借用司法助理員，致使空編問題長期存在，協(xié)勤人員配設(shè)就更無從談起。

（二）政策執(zhí)行不到位。主要相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)面對人員經(jīng)費不足，不善于打“主動戰(zhàn)”，不善于主動匯報，積極爭取領(lǐng)導(dǎo)支持；面對其他部門違規(guī)借用借調(diào)，礙于“情面”，把制度當(dāng)成“稻草人”，沒有積極與當(dāng)?shù)亟M織人事部門溝通協(xié)調(diào)好，沒有嚴(yán)格執(zhí)行上級政策規(guī)定要求。

（三）招考留用難度大。司法助理員需要較強的法律專業(yè)知識和工作能力。現(xiàn)行的公務(wù)員招考制度，是面向全國公開招考，需要本科以上全日制文憑，全國各地人員都可以報考?，F(xiàn)實中，法律本科畢業(yè)生基本上更偏向于市級以上政法部門，更偏向于律師、公證等行業(yè)，尤其是男生表現(xiàn)地更為突出。近3年來，報名錄用的80%以上是女生，其中70%以上是外地的，30%的偏遠崗位“流產(chǎn)”招不到人?？陀^地講，司法助理員由于干部管理機制、激勵政策和經(jīng)濟政治待遇同比其他政法部門差距加大，工作晉升機會有限，難以留住人才。近幾年招錄的司法助理員，在當(dāng)?shù)丶葲]有家庭親屬的支持，又不熟悉當(dāng)?shù)仫L(fēng)土人情，工作條件艱苦，工作困難較多，很難安下心來工作，不少司法助理員把到司法所工作當(dāng)成一種“過渡”“跳板”。

三、創(chuàng)新推進司法助理員管理模式的思考與建議

（一）把加強司法助理員隊伍建設(shè)作為推進司法所規(guī)范化建設(shè)的重中之重。司法所擔(dān)負(fù)指導(dǎo)管理人民調(diào)解工作，組織開展對社區(qū)服刑人員的管理、教育和幫扶以及協(xié)助基層政府處理社會矛盾糾紛、參與社會治安綜合治理工作等職能職責(zé)，件件工作都牽涉到廣大人民群眾的切實利益。司法助理員作為司法所的主要工作力量，每天應(yīng)對和處理著司法所各項繁雜事務(wù)，是推進基層普法依法治理的“排頭兵”。針對司法助理員隊伍的突出問題，加強司法助理員隊伍建設(shè)，創(chuàng)新推進司法助理員管理新模式，既是解決“無人司法所”的現(xiàn)實迫切需要，也是深入貫徹落實中共中央《關(guān)于新形勢下加強政法隊伍建設(shè)的意見》和司法部《關(guān)于新形勢下加強司法行政隊伍建設(shè)的意見》的積極實踐。

（二）要保證司法助理員專編專用。司法助理員是政法專編，要按照中編辦等7 部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于政法專項編制內(nèi)部挖潛和創(chuàng)新管理的若干意見》和省編辦等7部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于進一步規(guī)范和創(chuàng)新政法專項編制管理的意見》要求，各縣區(qū)司法局應(yīng)及時清理、核查編制使用情況，積極向地方黨委、政府匯報，爭取重視支持，主動與人事、編制、財政等部門協(xié)調(diào)溝通，確保專編專用，滿編運行，其他部門、單位不得擠占、挪用或截留。出現(xiàn)空編時，應(yīng)根據(jù)空編情況，按編制部門相關(guān)規(guī)定提出申請，經(jīng)批準(zhǔn)使用后開展公招、遴選、選調(diào)工作。應(yīng)及時通過公招、遴選或選調(diào)等途徑補充司法助理員。空編時間不得超過1年。對長期空編不用的，市司法局應(yīng)按照省委辦公廳、省政府辦公廳《關(guān)于進一步加強人民法庭、公安派出所、司法所建設(shè)的通知》要求，報省司法廳及時備案后，在全市范圍內(nèi)統(tǒng)一調(diào)配使用。市司法局應(yīng)將司法所政法專項編制管理使用情況納入對各縣區(qū)司法局的績效考核內(nèi)容，不定期進行抽查。

（三）要用活司法助理員招錄政策。司法助理員的錄用必須堅持“凡進必考”的原則，應(yīng)當(dāng)具有相關(guān)的法律專業(yè)知識和一定的工作經(jīng)驗。要根據(jù)省委組織部、省人社廳、省公務(wù)員局《關(guān)于做好艱苦邊遠地區(qū)基層公務(wù)員考錄工作的實施意見》，用活用夠在招考學(xué)歷、開考比例、專業(yè)、年齡、戶籍等方面的特殊政策，解決招人難、留人難問題。各縣區(qū)司法局應(yīng)每半年收集匯總轄區(qū)內(nèi)司法所空編情況，積極主動與編制、人事、財政等有關(guān)部門協(xié)調(diào)，有效推動落實按需招錄，及時補充司法所空缺編制。要充分利用公務(wù)員“四級聯(lián)考”和“政法干警招錄培養(yǎng)體制改革”政策，結(jié)合本地實際，合理制定招錄計劃。應(yīng)將招錄公告公布的轄區(qū)內(nèi)司法助理員計劃招錄數(shù)報市司法局備案。

（四）要嚴(yán)格司法助理員調(diào)動管理規(guī)定。各縣區(qū)司法局要嚴(yán)格按照省廳《關(guān)于進一步規(guī)范司法助理員調(diào)配使用的通知》要求，積極與公務(wù)員管理部門溝通，嚴(yán)格落實司法助理員最低服務(wù)年限的政策規(guī)定，嚴(yán)格按規(guī)定辦理司法助理員調(diào)動，確保司法助理員隊伍穩(wěn)定。通過政法干警招錄培養(yǎng)體制改革試點錄用的司法助理員，最低服務(wù)年限按定向培養(yǎng)協(xié)議書有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。未達到最低服務(wù)年限的司法助理員因工作特殊需要調(diào)離基層司法所，須經(jīng)主管司法局和市司法局同意并報省廳批準(zhǔn)。

（五）要加強司法助理員借用管理管控。要嚴(yán)格控制借用司法助理員，除因地方黨委、政府特殊工作需要短期借用外，原則上不允許從司法所借用工作人員，借用司法助理員的時間原則上不得超過6個月，確因工作急需，必須延長的，應(yīng)當(dāng)按程序重新辦理借用手續(xù)，并逐級備案。借用司法助理員必須嚴(yán)格履行申請、審批、備案等手續(xù)，借用2個月以上的，各縣區(qū)司法局應(yīng)報市司法局備案；借用3個月以上的，應(yīng)報市司法局審批；借用4個月以上，市司法局審批同意外，還應(yīng)及時報省廳政治部和基層工作處備案。市司法局應(yīng)不定期對轄區(qū)內(nèi)司法助理員被借用情況進行核查，適時通報有關(guān)情況，防止因人員借用，影響司法所工作正常開展。

（六）要創(chuàng)新司法助理員教育培訓(xùn)方式。建立司法助理員分級分層培訓(xùn)體制，各縣區(qū)司法局負(fù)責(zé)本地區(qū)司法助理員教育培訓(xùn)的相關(guān)工作，要深入調(diào)研、分析司法助理員教育培訓(xùn)需求，科學(xué)合理制定年度培訓(xùn)計劃，推行精準(zhǔn)化、專業(yè)化的教育培訓(xùn)。市司法局每年應(yīng)組織調(diào)訓(xùn)和司法所業(yè)務(wù)骨干專題培訓(xùn)。推行定期集中培訓(xùn)制度，每年集中培訓(xùn)不少于1次，每年業(yè)務(wù)培訓(xùn)不少于90個學(xué)時，累計培訓(xùn)不低于120個學(xué)時。各縣區(qū)司法局每年應(yīng)將本縣區(qū)內(nèi)的司法助理員、司法協(xié)勤人員全部輪訓(xùn)1遍。市司法局應(yīng)確保每5年把全市司法助理員集中輪訓(xùn)1遍。教育培訓(xùn)內(nèi)容應(yīng)以黨性修養(yǎng)、政治理論、法律法規(guī)、業(yè)務(wù)知識、崗位技能、職業(yè)精神為重點，注重開展信息化運用、人文素養(yǎng)等與崗位職能任務(wù)相適應(yīng)的培訓(xùn)。廣泛開展崗位練兵、技能比武活動，不斷提高司法所工作人員服務(wù)群眾的能力。要不斷創(chuàng)新教育培訓(xùn)方式方法，開展研討式、案例式、觀摩式、體驗式、導(dǎo)師制等形式多樣的培訓(xùn)方式。新進入司法所的司法助理員和協(xié)勤要接受任前培訓(xùn)，鼓勵司法助理員在職自學(xué)，并提供必要條件。市司法局要加強對教育培訓(xùn)工作情況督導(dǎo)檢查，檢查結(jié)果納入年度績效考核項目。

（七）要健全司法助理員日常管理制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）司法所設(shè)專職司法助理員，接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委、政府和縣區(qū)司法局的領(lǐng)導(dǎo)。要根據(jù)司法所的九項職能，結(jié)合本所人員的實際，科學(xué)分工，細化任務(wù)，責(zé)任到人，建立健全并落實所內(nèi)工作制度，明確司法助理員和協(xié)勤人員崗位工作職責(zé)。要加強內(nèi)務(wù)“六項管理制度”，認(rèn)真參加每周工作例會，認(rèn)真落實請示報告制度，及時準(zhǔn)確上報信息，不遲報、漏報、瞞報。加強文書檔案管理，做到立卷歸檔、分類存放，臺賬要填寫規(guī)范、真實、準(zhǔn)確，科學(xué)分類，統(tǒng)一編號。嚴(yán)格按照上級部門要求，統(tǒng)一、規(guī)范、及時上報各類統(tǒng)計報表。嚴(yán)格遵守安全保密管理規(guī)定，自覺維護信息系統(tǒng)安全。司法助理員應(yīng)嚴(yán)格遵守考勤及請銷假制度，不得擅離職守，應(yīng)嚴(yán)格遵守所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)作息時間，按時上下班，并嚴(yán)格考勤制度。

（八）要建立健全司法行政協(xié)勤人員招聘和管理制度。要采取政府購買社會服務(wù)方式，按照每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）司法所安排1～2名協(xié)勤人員的最低配設(shè)要求，加快招聘司法所協(xié)勤人員。要明確司法所協(xié)勤人員工作職責(zé)，加強對司法所協(xié)勤人員的管理。司法所協(xié)勤人員不具備單獨的執(zhí)法主體資格，不能直接參與執(zhí)法工作，可協(xié)助所長和司法助理員做好各項工作。要定期對司法所協(xié)勤人員的工作績效、遵章守紀(jì)、教育培訓(xùn)等情況進行考核，考核結(jié)果作為對協(xié)勤人員獎懲、續(xù)聘、解聘的主要依據(jù)，并與工資待遇掛鉤。司法所協(xié)勤人員違反管理規(guī)定、工作紀(jì)律的，視情節(jié)給予批評教育、扣發(fā)績效工資、扣發(fā)年終獎勵等處理；情節(jié)嚴(yán)重的，依法解除勞動合同；違法犯罪的，應(yīng)依法追究法律責(zé)任。

（九）要強化司法助理員及協(xié)勤人員保障機制。認(rèn)真貫徹落實省財政廳《四川省政法經(jīng)費分類保障實施細則（試行）》的規(guī)定，不斷建立健全司法所工作保障機制，按照每名協(xié)勤人員年均不少于3.5萬元最低工作經(jīng)費保障落實到位。各縣區(qū)司法局應(yīng)主動加強與地方財政部門的溝通協(xié)調(diào)，結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展情況酌情增加工作經(jīng)費，不斷建立健全司法所工作經(jīng)費保障機制，不斷改善司法助理員及協(xié)勤人員的辦公環(huán)境。市司法局可會同財政、審計等相關(guān)部門組成督導(dǎo)工作組，定期不定期檢查通報情況，重點督導(dǎo)司法所工作經(jīng)費是否規(guī)范到位，特別是司法助理員和司法行政協(xié)勤人員的工作經(jīng)費保障是否到位，辦公條件是否達到新規(guī)定限期督查整改目標(biāo)要求。