張尊帥++馬澤偉

摘 要 資本回流是農(nóng)村市場化進程中的必然現(xiàn)象和長期趨勢。工商資本投資農(nóng)業(yè)，通過工業(yè)化理念改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，將工業(yè)化的經(jīng)營模式和發(fā)展方式移植到農(nóng)業(yè)中，實現(xiàn)了資本維度對勞動力維度的取代。新時期進一步推進工商資本投資農(nóng)業(yè)，首先應當明確工商資本的權利邊界，合理引導其投資行為，實現(xiàn)工商資本生產(chǎn)要素潛能最大化；其次識別新時期工商資本的投機行為，并實施風險規(guī)避及差異化監(jiān)管；最后構(gòu)建工商資本投資農(nóng)業(yè)的評價指標體系，為工商資本投資農(nóng)業(yè)提供標準與測度。

關鍵詞 工商資本；風險規(guī)避；差異化監(jiān)管；評價指標體系

[中圖分類號]F323.9 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0461（2017）05-0024-06

一、問題的提出

工商資本從非農(nóng)部門向農(nóng)業(yè)部門回流，是我國勞動-土地生產(chǎn)要素關系改善和農(nóng)業(yè)投資回報率提高共同作用的結(jié)果。2013年中央一號文件首次提出：“鼓勵和引導城市工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的種養(yǎng)業(yè)?！秉h的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“鼓勵和引導工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，向農(nóng)業(yè)輸入現(xiàn)代生產(chǎn)要素和經(jīng)營模式?！辈贿^，應該辯證和審慎地看待這一問題。目前，我國工商資本投資農(nóng)業(yè)還處于初級階段，無論是理論界還是實踐界，均未對工商資本進行統(tǒng)一界定。工商資本投資農(nóng)業(yè)的參照體系缺失，為大量投機圈地行為提供了可能。地方政府是農(nóng)地的第一監(jiān)管者，工商企業(yè)與地方政府結(jié)成利益共同鏈，可能帶來危及國家糧食安全和社會穩(wěn)定、弱化農(nóng)民主體地位、改變農(nóng)村固有社會結(jié)構(gòu)，形成孱弱小農(nóng)與強勢資本并存的農(nóng)村新二元結(jié)構(gòu)等隱患。

近年來關于我國工商資本投資農(nóng)業(yè)的研究成果越來越多，對于推進我國工商資本投資農(nóng)業(yè)具有重要的參考價值。然而，隨著農(nóng)村市場化進程的不斷推進，工商資本投資農(nóng)業(yè)的實踐中也不斷涌現(xiàn)出新問題。因此，如何正確地鼓勵和引導工商資本投資農(nóng)業(yè)，充分發(fā)揮工商資本的生產(chǎn)要素潛能，促進“農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收”，就成為了當前的熱點問題。因此，有必要對工商資本投資農(nóng)業(yè)的前期文獻進行系統(tǒng)梳理，以期對新時期工商資本投資農(nóng)業(yè)的改革和實踐進行進一步探索。

二、理論界關于工商資本投資農(nóng)業(yè)的主要觀點

（一）20世紀90年代末關于工商資本投資農(nóng)業(yè)可行性論證的代表性研究

從國內(nèi)經(jīng)驗看，雖然在20世紀80年代，在浙江省就已經(jīng)出現(xiàn)了工商資本投資農(nóng)業(yè)的萌芽，但由于政策限制、利潤前景黯淡等而未能立足。關于工商資本投資農(nóng)業(yè)，比較有代表性的研究出現(xiàn)在20世紀90年代中后期。這個時期的研究主要側(cè)重于引導大型工商資本投資農(nóng)業(yè)的戰(zhàn)略構(gòu)想，論證其實施的可行性。主要包括：

農(nóng)業(yè)部農(nóng)村改革試驗區(qū)辦公室杜鷹、關銳捷（1996）聯(lián)合撰寫了《關于積極引導大型工商企業(yè)進入農(nóng)業(yè)領域的戰(zhàn)略構(gòu)想》的研究報告。在論證大型工商企業(yè)進入農(nóng)業(yè)的可行性上，文章指出：“在農(nóng)業(yè)一體化的組織體系當中，恰恰是因為考慮到其基礎是分散的小農(nóng)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，才愈發(fā)有必要引入與之互補性更強的大型乃至超大型企業(yè)，以這樣的企業(yè)做龍頭比之一般的中小企業(yè)，將具有更強的產(chǎn)業(yè)牽動能力和運行效率。積極吸引大型工商企業(yè)進入我國農(nóng)業(yè)領域，不僅是必要的而且是可行的。它是一項政策性較強的系統(tǒng)工程，開創(chuàng)性和探索性的嘗試，要予以最必要的政策支持及相應的約束機制?！盵1]

華中理工大學經(jīng)濟發(fā)展研究中心課題組（1997）撰寫了《加快大型工商企業(yè)進入農(nóng)業(yè)的步伐，促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化》的研究成果。研究顯示：目前農(nóng)業(yè)一體化組織中的龍頭企業(yè)，大多是縣屬或市屬的加工企業(yè)或商業(yè)公司，這類經(jīng)營性企業(yè)雖有獲得穩(wěn)定的原料供應的愿望，但卻不一定具備深度參與農(nóng)業(yè)資源開發(fā)、技術開發(fā)和市場開發(fā)的能力，從而難以按照產(chǎn)業(yè)化的要求完成供應全部生產(chǎn)環(huán)節(jié)的一體化過程。這就類似于“小馬拉大車”，心有余而力不足。因此，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的一定階段，有必要因勢利導，積極引導一些有條件的大型工商企業(yè)介入農(nóng)業(yè)領域，進入農(nóng)業(yè)一體化體系，由它們來充當更高層次的龍頭企業(yè)，這必將對進一步推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化戰(zhàn)略，產(chǎn)生積極的影響。[2]

（二）21世紀以來關于工商資本投資農(nóng)業(yè)的多元研究視角

20世紀90年代，學者們更側(cè)重于工商資本投資農(nóng)業(yè)的可行性分析。21世紀以來，學者開始研究工商資本投資農(nóng)業(yè)的動因、必要性、模式選擇、風險識別以及對策建議等多元化角度。

第一，在工商資本投資農(nóng)業(yè)的動因上，有代表性的研究包括：一是市場利潤吸引。隨著農(nóng)業(yè)資本有機構(gòu)成的提高，農(nóng)產(chǎn)品商品化程度越來越高，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)領域的投資回報率也將不斷提高（劉平清，2004；呂亞榮、王春超，2012；李國祥，2012；呂軍書、張鵬，2014）。二是土地誘因。土地資源具有不可模擬和移植的特點，在一定范圍內(nèi)可以形成壟斷，導致土地價格上升空間巨大；土地的金融屬性，讓其具備了升值空間。工商資本流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地，可以獲得土地預期收益（劉平清，2004；程國強，2013；張文廣，2014）。三是政策導向。政府對農(nóng)業(yè)的扶持和補貼政策，改善了農(nóng)業(yè)政策環(huán)境，降低了行業(yè)準入門檻和生產(chǎn)風險，為工商資本進入農(nóng)業(yè)提供了農(nóng)業(yè)經(jīng)營良好的外部環(huán)境（呂亞榮、王春超，2012；李中，2013；呂軍書、張鵬，2014；喬金亮，2015）。

第二，在工商資本投資農(nóng)業(yè)的必要性問題上：一是解決要素投入不足問題。農(nóng)業(yè)落后和低效的一個主要原因是資本稀缺，投入嚴重不足。因而要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，就必須突破低效率的資源配置。一旦現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)部門吸收了農(nóng)業(yè)中大部分的剩余勞動力，農(nóng)業(yè)中資本的密集度就迅速提高，工商資本進入已成必然（鄭有貴、李成貴，2008；楊耀欽等，2009；石霞等，2013；馬九杰，2013；韓俊，2014）。二是改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的需要。工商資本進入農(nóng)業(yè)，實際是用工業(yè)化的思路改造農(nóng)業(yè)，是工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的重要形式。工商資本在推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、組織化、市場化中起到重要作用，是培育農(nóng)業(yè)發(fā)展新動能的重要形式（張軍，2001；丁學東，2002；浙江省發(fā)改委課題組，2005；彭熠、黃祖輝，2005；郭劍雄，2008；張曙光，2011；呂亞榮，2012；馬九杰，2013；李文博，2014；劉錚，趙志浩，2016）。三是促進農(nóng)民增收的需要。城市工商資本通過對土地資源的開發(fā)，將閑置的農(nóng)村資源整合為農(nóng)村資本，以資本維度取代勞動力維度，從而增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。同時，通過拓展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈加工、流通環(huán)節(jié)，實現(xiàn)增值效益（雷曉寧，2003；周其仁，2009；孫永龍，2010）。四是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率。工商資本下鄉(xiāng)之后，通過拓展資本維度，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，使土地和勞動的生產(chǎn)率都大幅度提高（陳錫文，2010；石霞，2013；瞿長福，2014）。

第三，在工商資本投資農(nóng)業(yè)的模式選擇上，比較有代表性的研究：從國內(nèi)工商資本進入農(nóng)業(yè)的模式來看，主要分為工商資本直接進入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)和工商資本間接進入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)兩方面。

工商資本直接進入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的典型研究：

呂亞榮，王春超（2012）認為：“一是工商資本直接到農(nóng)村租金進行規(guī)模化經(jīng)營，并逐步打造完整的產(chǎn)業(yè)鏈條，形成產(chǎn)、加、銷一體化的農(nóng)業(yè)企業(yè)；二是對破產(chǎn)或退出的農(nóng)業(yè)上市公司進行收購兼并，從而直接組建農(nóng)業(yè)上市公司?！盵3]

工商資本間接進入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的相關研究：

賈晉、艾進、王玨（2009）在一個制度分析框架下對工商資本不同路徑選擇下的契約績效進行了分析比較。研究認為：“工商資本規(guī)模是其最優(yōu)契約形式選擇的主要依據(jù)。對于小規(guī)模工商資本，進入農(nóng)業(yè)的最優(yōu)路徑選擇是通過商品契約建立‘公司+農(nóng)戶的產(chǎn)業(yè)組織形式；而對于資本規(guī)模較大，特別是以高科技農(nóng)業(yè)項目為投資領域的工商資本，則適宜通過土地、勞動力等要素契約實現(xiàn)‘企業(yè)+基地+農(nóng)戶經(jīng)營。”[4]

何秀榮（2009）指出：“以企業(yè)為母體的租賃式公司農(nóng)場和以農(nóng)地股份制為基礎的公司農(nóng)場將成為中國未來農(nóng)業(yè)微觀組織的重要形態(tài)。其根本原因在于，現(xiàn)代企業(yè)形態(tài)能夠以低交易費用快速有效地擴大農(nóng)場規(guī)模，從而使其在國內(nèi)產(chǎn)業(yè)競爭和國際農(nóng)業(yè)競爭中具有比其他農(nóng)業(yè)組織強得多的經(jīng)濟抗力。目前進入農(nóng)業(yè)的幾種主流模式均存在缺陷，唯有‘公司+農(nóng)場模式才是工商資本進入農(nóng)業(yè)的最佳選擇?！盵5]

張紅宇（2014）指出：工商資本經(jīng)營農(nóng)業(yè)有“公司自建基地”、“龍頭企業(yè)+家庭農(nóng)場”、“公司+合作社+農(nóng)戶”三種模式。四川蒲江縣聯(lián)想佳沃獼猴桃基地的調(diào)研顯示：上述三種模式的畝均純收益均高于“合作社+農(nóng)戶”模式。[6]

張曉山（2015）指出：目前“公司+農(nóng)戶”、“企業(yè)+基地+農(nóng)戶”、“訂單農(nóng)業(yè)”三種模式是工商資本投資農(nóng)業(yè)的主要形式。[7]

時雅杰，蒲應（2016）指出：中國工商資本與農(nóng)村生產(chǎn)要素結(jié)合的主要模式包括：直接投資模式、“企企”合作模式、“資本-合作組織” 聯(lián)結(jié)模式、“資本-金融機構(gòu)”模式、“資本-政府”合作模式以及綜合模式。[8]

第四，在工商資本投資農(nóng)業(yè)可能存在問題及風險上，比較有代表性的研究包括：一是損害農(nóng)民利益角度。大規(guī)模工商資本下鄉(xiāng)，可能會弱化農(nóng)民的主體地位，導致弱勢勞動力無法就業(yè)，農(nóng)民成為資本的雇傭。如果不加以引導，極有可能出現(xiàn)強勢的工商資本所有者與大量弱勢小農(nóng)并存的農(nóng)村新二元結(jié)構(gòu)。農(nóng)地資本化流轉(zhuǎn)，容易形成權力與資本的灰色合謀，最終將嚴重損害農(nóng)民利益（徐勇，2006；李昌平，2008；陳錫文，2010；鄭有貴，2010；柴鵬，2011；張亞平、鄭洵，2011；郭曉鳴、徐薇，2011；呂亞榮、王春超，2012；蔣云貴，2013；金微，2013；陳榮卓、陳鵬，2013；陳曉華，2015；呂運濤，2015；潘璐、周雪，2016）。二是工商資本的投機圈占土地、套取補貼行為。工商資本采取直接和間接方式進入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)流通等領域謀取利潤，以套取國家農(nóng)業(yè)補貼為目標，實際上是資本維度對勞動力維度的取代，從而很可能造成資本一家獨大，農(nóng)業(yè)勞動力無法安置的窘境。工商企業(yè)對流入農(nóng)地扭曲經(jīng)營獲取高額利潤的過程，對農(nóng)民利益、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村發(fā)展帶來的潛在風險遠遠超過其產(chǎn)生的正面效應（黃宗智，2012；田歐南，2012；郭曉鳴，2013；蔣永穆，2014；黨國英，2014；賀雪峰，2014；劉成玉、熊紅軍，2015）。三是工商資本生產(chǎn)要素帶動能力受限。工商資本作為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體之一，只是局限在加工和流通領域發(fā)揮作用。工商資本投資農(nóng)業(yè)，面臨著政策風險、市場風險、經(jīng)濟風險等諸多不確定性，并不存在規(guī)模經(jīng)濟效益問題。資本下鄉(xiāng)通過土地流轉(zhuǎn)較迅速地形成了大戶農(nóng)場，卻無法通過規(guī)模經(jīng)營而在種植環(huán)節(jié)盈利，在資本規(guī)律的引導下，出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)換和退出種植環(huán)節(jié)的后果。（陳靖，2013；朱啟臻、趙楊昕，2013；賀軍偉、王忠海、張錦林，2013）。

第五， 在工商資本投資農(nóng)業(yè)風險防范的對策上，比較有代表性的研究包括：一是完善相關法律和制度。依法界定工商資本租賃農(nóng)地主體資格，明確工商企業(yè)租賃農(nóng)戶家庭承包地的準入門檻條件，建立工商企業(yè)租賃與使用農(nóng)戶家庭承包地的審核批準制度，完善禁止和限制承包地非糧化、非農(nóng)化法律約束機制，建立和健全租賃合同的解除機制；加強農(nóng)村土地租賃立法，實現(xiàn)工商資本承租農(nóng)戶承包地的法制化、規(guī)范化（劉平青，2004；丁關良，2013）。嚴格限制工商資本長時間、大面積租賃農(nóng)地，是當前乃至未來很長一個時期內(nèi)的基本國策。企業(yè)參與農(nóng)業(yè)必須與農(nóng)業(yè)經(jīng)營相關，土地必須嚴格用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。應構(gòu)建第三方監(jiān)管下的工商資本資質(zhì)審查制度和農(nóng)業(yè)投資的保證金制度，建立工商資本經(jīng)營的風險防范機制（蔣華東，2006；黃彩英、蘇亞然，2013；賀軍偉、王忠海、張錦林，2013；卲科，2013；耿玉春，2013；黨國英，2014；張洪源、張利庠，2014；賀雪峰，2014；韓長賦，2015；楊丹丹，2015；張鳳云，2015；陳曉華，2015；劉錚、趙志浩，2016）。二是明確經(jīng)營權限。鼓勵工商資本進入公益性農(nóng)業(yè)、適合企業(yè)化經(jīng)營的種養(yǎng)業(yè)以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的產(chǎn)前、產(chǎn)后等環(huán)節(jié)，不鼓勵企業(yè)和農(nóng)民爭奪耕地經(jīng)營權，積極防范外商資本對我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈可能的蠶食（楊巍，2009；賀雪峰，2012；蔣云貴，2013；陳錫文，2013；賀軍偉，2014；蔣永穆，2014；涂圣偉，2015；黨國英，2015）。三是實施分類監(jiān)管。農(nóng)業(yè)部將工商資本進入農(nóng)業(yè)領域分為“紅黃藍綠”四大區(qū)間，差異化區(qū)分國家扶持的公益性領域、國家引導的市場化程度較高領域、國家強化監(jiān)管的與農(nóng)民利益密切相關的土地密集區(qū)、國家嚴格限制的高污染高消耗區(qū)。因此，應切實加大對農(nóng)地流轉(zhuǎn)項目的監(jiān)管力度，應對不同類型的工商資本下鄉(xiāng)采取不同的策略（趙俊臣，2011；郭曉鳴、徐薇，2011）。

（三） 簡要評述

近年來，理論界關于我國工商資本投資農(nóng)業(yè)問題的研究成果較為豐富，為國家制定相關政策提供了參考。隨著農(nóng)村市場化的深入推進，在各地工商資本投資農(nóng)業(yè)的實踐中也不斷涌現(xiàn)新的問題，反映出目前研究成果的不足。

1.規(guī)范分析多，實證分析少

本研究是一個理論與實踐相結(jié)合的選題，是近幾年農(nóng)業(yè)經(jīng)濟學領域的一個熱點問題。從國內(nèi)學者的分析來看，大多是以現(xiàn)象描述和定性分析為主。在農(nóng)業(yè)投入上，以國家財政投入和其他投資主體投入來分析，沒有細化到工商企業(yè)投資的相關數(shù)據(jù)。由于工商資本投資農(nóng)業(yè)尚處于發(fā)展階段，土地流轉(zhuǎn)中的價格、方式等問題也較為敏感，工商資本投資農(nóng)業(yè)的相關統(tǒng)計數(shù)據(jù)不健全或缺失，因此定量分析不足，實證分析相對困難。由于缺少了實證檢驗環(huán)節(jié)，相關理論分析停留在主觀思辨的演繹基礎上，其結(jié)論和說服力較弱。

馬曉河、韓?。?002），浙江省發(fā)改委（2006），倪日群（2012），田歐南（2012），陳靖（2013），農(nóng)業(yè)部（2014），嚴謹（2014），張紅宇（2014）等學者和相關單位對野力集團、潤琦集團等典型工商資本，以及河北省、浙江省、吉林省、安徽省、四川省等地區(qū)工商資本投資農(nóng)業(yè)進行了調(diào)研。[9]雖然彌補了實證分析的些許不足，但數(shù)據(jù)定量分析依舊薄弱。在調(diào)研對象的選取上也存在諸多局限性，對某一省份、某一城市、某一鄉(xiāng)村進行調(diào)研，難以體現(xiàn)調(diào)研對象之間的差異性，研究結(jié)論的置信區(qū)間較小。另外，不同所有制背景下的工商資本投資農(nóng)業(yè)的差異性還亟須破解。

2.個案研究多，系統(tǒng)研究少

在研究內(nèi)容上，目前工商資本投資農(nóng)業(yè)的研究主要集中在某個地區(qū)，即是以某個地區(qū)為案例進行研究，對全國層面的總結(jié)性研究較少，特別是對某個具體工商資本的典型案例研究有待進一步加強。在案例研究區(qū)域上，目前主要集中在浙江、江蘇等東部沿海地區(qū)，對于中西部地區(qū)的案例研究有待進一步加強。在研究的視角上，多數(shù)從工商企業(yè)或政府入手，而保障農(nóng)民利益是工商資本進入農(nóng)業(yè)的前提，缺乏農(nóng)戶、工商資本和地方政府三者的綜合系統(tǒng)的研究。

3.工商資本概念界定存在模糊地帶

目前無論在學術界還是政府，都沒能給予工商資本的權威界定，故形成了民間資本、私人資本、大資本、社會資本、社會資金等多元化概念表達。在遂寧市調(diào)研中，包括個體工商戶投資在內(nèi)的所有社會資金都統(tǒng)稱為工商資本。由于工商資本概念缺乏統(tǒng)一標準，故無法區(qū)分不同所有制、資金技術實力、規(guī)模大小、組織化程度等不同類型的工商企業(yè)，故在工商資本投資農(nóng)業(yè)的速度、規(guī)模、效益等現(xiàn)狀分析上，全國各區(qū)域均缺乏考量標準及參照體系。

三、新時期進一步推進工商資本投資農(nóng)業(yè)的思考

在工商資本投資農(nóng)業(yè)的對策建議上，國內(nèi)諸多學者已經(jīng)提出了諸多思考。比如應設置嚴格的農(nóng)地租賃準入制度，構(gòu)建全流程動態(tài)監(jiān)管體系，規(guī)范退出機制等共識。新時期面臨新的問題，在推進工商資本投資農(nóng)業(yè)上，應著力從以下幾個關鍵點著手：

1.工商資本概念識別及界定

（1）工商資本是以貨幣資本為載體的生產(chǎn)資本。馬克思認為：“資本價值是按照它的價值總量全部作為貨幣資本，或者作為生產(chǎn)資本，或者作為商品資本出現(xiàn)的?！痹谡麄€產(chǎn)業(yè)資本循環(huán)中，需要經(jīng)歷從“貨幣資本—生產(chǎn)資本—商品資本”三個“空間并存、時間繼起”的階段。工商資本是以貨幣資本為載體的生產(chǎn)資本，而不包含其他形式的財物或者資源。馬克思認為：“貨幣資本作為最先進、最發(fā)達的生產(chǎn)要素，成為發(fā)動整個社會再生產(chǎn)的第一推動力和持續(xù)推動力，成為推動社會形式發(fā)展的條件和發(fā)展一切生產(chǎn)力即物質(zhì)生產(chǎn)力和精神生產(chǎn)力的主動輪。”[10]在市場經(jīng)濟條件下，貨幣資金的高流動性，很容易讓其轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)資本循環(huán)中的生產(chǎn)資本、商品資本等其他形式。工商資本投資農(nóng)業(yè)后，將以生產(chǎn)資本的形式融入到農(nóng)業(yè)發(fā)展，融合到農(nóng)村產(chǎn)業(yè)體系的有機體中。

（2）工商資本“投資”的含義：資本逐利性與農(nóng)業(yè)公益性相結(jié)合。工商資本的基本特征表現(xiàn)如下：一是流動性：農(nóng)村市場化不斷推進，工商資本面臨著與其他市場競爭主體一樣的平等競爭。工商資本投資農(nóng)業(yè)作為一種市場行為，體現(xiàn)了資本生產(chǎn)要素的流動性。二是公益性：工商資本的逐利性要求合理的利潤空間?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)的高收益率、高回報率成為工商資本逐利的價值洼地。從“投資”的角度來看，資本作為趨利性的生產(chǎn)要素，具有極強的流動性。因此，應強化工商資本支持農(nóng)業(yè)的公益性功能，讓工商資本的逐利性與農(nóng)業(yè)的公益性緊密聯(lián)結(jié)。

（3）城市工商業(yè)為主要投資主體。在工商業(yè)的界定上，首先要區(qū)分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與城市工商企業(yè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是我國現(xiàn)代化進程中的特殊時代產(chǎn)物，在一定時期發(fā)揮了其作用和價值。不過隨著我國加入WTO，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)自身競爭力不足的特點越來越放大，導致其很難參與市場競爭。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也逐漸銷聲匿跡了。當前，雖然在廣東、浙江等地還存在著具備一定實力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，但已經(jīng)不再是主角。政府實施有效差異化監(jiān)管的前提是區(qū)分城鄉(xiāng)工商資本類型。本文將參與主體主要界定為城市工商資本。2013年中央一號文件明確指出：“鼓勵和引導城市工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的種養(yǎng)業(yè)。”諸如帶動能力強，資金技術實力雄厚的聯(lián)想集團等大型工商企業(yè)，能夠?qū)崿F(xiàn)規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化運營，引導農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。

2.工商資本投機行為識別、風險規(guī)避及差異化監(jiān)管

目前，由于我國資本和農(nóng)業(yè)還處于初步融合階段。土地的金融屬性，承包地的抵押、擔保貸款預期，讓其具備了升值空間和預期收益，給覬覦土地已久的各位投機者提供了可乘之機。我國《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)管理辦法》規(guī)定：“只要取得原承包方同意，受讓方就可將承包方以轉(zhuǎn)包、出租方式流轉(zhuǎn)的土地實行再流轉(zhuǎn)?！痹谵r(nóng)村土地制度改革中，農(nóng)地推介機構(gòu)的不健全導致土地中介人不斷增加。在政府優(yōu)惠政策和土地增值潛力的誘惑下，土地中介人意在低價轉(zhuǎn)入農(nóng)地，高價賣給工商資本。同時還存在 “空心合作社”、“冒牌家庭農(nóng)場”等名目來變相圈地，待價而沽。建立空殼合作社是利用自身和農(nóng)民之間的信息不對稱，其實質(zhì)并不是為了開展農(nóng)業(yè)經(jīng)營，而是為了土地的升值空間。他們用最小的成本建立合作社，以合作社名義到大城市招徠租地者，預估出租地面積和種養(yǎng)殖意向后，再以低廉價格預先流轉(zhuǎn)土地，賺取差價。

綜上，由于政策的不完善導致工商資本投資農(nóng)業(yè)的參照體系缺失，因而各種投機行為頻現(xiàn)，不斷威脅到農(nóng)民的財產(chǎn)性權利，損害農(nóng)民的基本權益。因此，應從以下兩個方面來進行風險規(guī)避：一是扶持設立有資質(zhì)有準入的農(nóng)地推介機構(gòu)。農(nóng)地改革以維護農(nóng)民財產(chǎn)權利為核心。應利用政府行為賦予民間的土地中介相應身份，借助市場在土地配置中的決定性作用，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利，實現(xiàn)我國土地治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。二是建立土地流轉(zhuǎn)風險保障金制度。在土地流轉(zhuǎn)面積較大地區(qū)，通過政府補助、流入方繳納等方式，鼓勵建立土地流轉(zhuǎn)風險保障金制度。對農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模較大的工商資本，應制定專門的農(nóng)業(yè)保險，以降低經(jīng)營風險。三是差異化監(jiān)管。根據(jù)經(jīng)營主體的身份和來源進行分類，識別真正的工商資本，確保源頭風險控制。隨后對經(jīng)營主體進行資質(zhì)審查，對其經(jīng)營行為和經(jīng)營過程進行差異化動態(tài)監(jiān)管。

3.工商資本“非糧化”問題的再認識

在工商資本投資農(nóng)業(yè)的相關文獻中，“非農(nóng)化”、“非糧化”時常密不可分。實際上，由于糧食種植比較效益低下，工商資本租地種糧的可能性并不大。非糧化并不是地方政府重點防范和監(jiān)管的內(nèi)容，工商資本非農(nóng)化經(jīng)營才是重點防范的范疇。2013年中央一號文件指出：“鼓勵和引導城市工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的種養(yǎng)業(yè)?！贝颂幍姆N養(yǎng)業(yè)并沒有明確必須是糧食種植。2015年，農(nóng)業(yè)部、中央農(nóng)辦、國土資源部、國家工商總局四部門聯(lián)合下發(fā)《關于加強對工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風險防范的意見》指出：工商資本下鄉(xiāng)租賃耕地只能經(jīng)營農(nóng)業(yè)，并沒有硬性規(guī)定糧食種植。只提出在“糧食主產(chǎn)區(qū)、糧食生產(chǎn)功能區(qū)、高產(chǎn)創(chuàng)建項目實施區(qū)、全國新增1 000億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)范實施區(qū)”四區(qū)范圍內(nèi)租賃農(nóng)地，要采取有效措施防止非糧化?？梢?，國家只是對糧食安全保障核心區(qū)進行了特殊強調(diào)，不允許工商資本在上述區(qū)域內(nèi)大面積租賃糧田后改變用途。對于非糧食安全保障區(qū)，工商資本要能夠保證參與農(nóng)地經(jīng)營，杜絕非農(nóng)化。

4.設置工商資本投資農(nóng)業(yè)的評價指標體系

工商資本投資農(nóng)業(yè)的評價指標體系構(gòu)建是投資參照體系構(gòu)建的關鍵一環(huán)。本文以工商資本投資農(nóng)業(yè)的全流程為依據(jù)，通過“準入—過程—結(jié)果”的一條主線，嘗試著對工商資本投資農(nóng)業(yè)的全流程進行了初步評價（見表1）。

5.相關政策保障

（1）推進農(nóng)業(yè)投入立法?！掇r(nóng)業(yè)投入法》包括了農(nóng)業(yè)投資主體確認、投資渠道、投資權限等更加細化的內(nèi)容，這將為工商資本投資農(nóng)業(yè)的主體、范圍、權限制定提供參照與依據(jù)。在《農(nóng)業(yè)法》的前提下，積極完善《農(nóng)業(yè)投入法》專業(yè)法規(guī)的立法工作，充分發(fā)揮我國農(nóng)業(yè)投資制度的保障功能，完善農(nóng)業(yè)投資立法的相關環(huán)境。通過《農(nóng)業(yè)投入法》，依法劃定投資范圍和投資權限，確立有機組合的農(nóng)業(yè)投資分工體系，形成一個多元化的農(nóng)業(yè)投資新格局。

（2）創(chuàng)造良好的農(nóng)業(yè)投資環(huán)境。一是要強化農(nóng)村硬環(huán)境支持。硬環(huán)境條件的支持和改善，能夠減少工商資本投資農(nóng)業(yè)的先期墊付成本，降低其所付的隱性成本，加快工商資本投資新農(nóng)村建設的進程。目前，我國農(nóng)村生產(chǎn)基礎設施、生活基礎設施等硬件老化孱弱，年久失修。很多基礎設施均是在我國改革開放前建造的，因此亟須更新完善。二是調(diào)整財政支農(nóng)資金的使用方向。推進農(nóng)村金融改革與創(chuàng)新，改進對工商企業(yè)的金融服務，發(fā)揮政府投入的導向作用，逐步建立起多元化的農(nóng)業(yè)投資體制。三是清理和修改不利于民間投資發(fā)展的法規(guī)政策規(guī)定。在制定涉及工商資本投資農(nóng)業(yè)的法律、法規(guī)和政策時，要充分聽取企業(yè)、農(nóng)戶的意見，培育和維護平等的投資環(huán)境。

（3）完善農(nóng)村社會保障體系。綜合國外發(fā)達國家的經(jīng)驗以及我國自身的國情，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化不斷推進，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)吸納就業(yè)數(shù)量有限的情況下，應積極穩(wěn)妥地推進土地換社保的方式，弱化土地的保障功能，提升土地生產(chǎn)要素的經(jīng)濟屬性。在此基礎上，通過制定城鄉(xiāng)一體化的社保體系替代農(nóng)地的傳統(tǒng)保障功能，降低農(nóng)民對土地的依賴程度，解除農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地后的后顧之憂。

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