姜睿

構(gòu)建成功的全國碳市場仍需要多個政府部門、私營機構(gòu)和民間社會的共同參與，

需要詳細的政策法規(guī)和技術(shù)支持

碳排放權(quán)交易比碳稅更具優(yōu)勢

碳稅和碳排放權(quán)交易（以下簡稱“碳交易”）是控制溫室氣體排放的兩種環(huán)境管理工具，對工業(yè)行業(yè)的減排成本會造成不同程度的影響。碳交易作為一種市場化減排手段，與碳稅相比，具有可最小化減排成本、促進價格發(fā)現(xiàn)、為企業(yè)減排提供市場化機制等優(yōu)點。

目前，國際上主要的碳排放權(quán)交易市場（以下簡稱“碳市場”）包括：歐盟碳排放權(quán)交易體系（EU-ETS）、美國東北部區(qū)域溫室氣體計劃（RGGI）、美國加州碳市場、日本東京總量控制和交易體系、新西蘭碳交易體系和韓國碳交易體系，其中歐盟碳排放權(quán)交易體系是當前世界上運行規(guī)模和交易量最大、發(fā)展最為完善的碳交易體系，占全球碳交易規(guī)模的90%左右。

對于中國而言，碳交易相比于碳稅有著明顯的制度優(yōu)勢。碳交易是通過市場機制而非行政命令的方式，使節(jié)能降碳工作的成本由全社會共同分擔，通過設(shè)計中國核證自愿減排量（CCER）抵消機制，還能夠使企業(yè)在能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、節(jié)能降碳項目投入等方面獲得經(jīng)濟激勵。

中國碳市場發(fā)展歷程

中國在“十二五”規(guī)劃中明確提出，要運用碳排放權(quán)交易等市場化手段控制碳排放的增長，并設(shè)立了廣東、湖北、北京、上海、天津、重慶、深圳“兩省五市”作為碳排放權(quán)交易試點區(qū)域，已于2013年起陸續(xù)開始交易。2012年11月，十八大報告中明確提出“積極開展碳排放權(quán)交易試點”；2013年11月，十八屆三中全會決議中指出“推行碳排放權(quán)交易制度”；2015年10月，十八屆五中全會決議中指出“建立健全碳排放權(quán)初始分配制度”。2014年11月和2015年9月，中美兩國元首兩度簽署《中美氣候變化聯(lián)合聲明》，展示了雙方共同應(yīng)對氣候變化的決心，中國政府明確提出，將在2017年啟動全國統(tǒng)一碳排放權(quán)交易體系。2015年11月，聯(lián)合國氣候變化大會在法國巴黎召開，中國政府鄭重承諾：中國碳排放要在2030年左右達到峰值并爭取盡早達峰，2030年單位國內(nèi)生產(chǎn)總值碳排放比2005年下降60%-65%。2016年1月，國家發(fā)展改革委對全國碳市場建設(shè)作出統(tǒng)一部署，要求確保2017年啟動全國碳市場。

2017年2月17日下午，聯(lián)合國開發(fā)計劃署（UNDP）在北京發(fā)布《中國碳市場研究報告2017》。報告中，歐洲能源交易所（EEX）首席執(zhí)行官彼得·雷茨（Peter Reitz）評論稱，于2017年啟動的中國碳市場將覆蓋40億噸（t）二氧化碳當量，超過歐洲碳市場的兩倍，這將成為全球最大的碳交易體系。2017年將成為中國碳市場元年。

作為全球應(yīng)對氣候變化的積極參與者和貢獻者，中國政府歷來高度重視應(yīng)對氣候變化問題，積極制訂和實施應(yīng)對氣候變化的戰(zhàn)略和行動，并出臺了一系列相關(guān)政策。為了以較低成本實現(xiàn)中國對外承諾的減排目標，中國政府正積極推進碳排放權(quán)交易體系的建設(shè)與實施，積極通過市場手段參與全球氣候治理和應(yīng)對氣候變化。

歐盟的先進經(jīng)驗

歐盟碳排放權(quán)交易體系自2005年正式啟動以來，盡管遇到過諸多挑戰(zhàn)，并進行了大量改動，仍被視為最成功的碳交易案例，是全球最為成熟和成功的碳排放權(quán)交易體系。它創(chuàng)造了當前歷史上規(guī)模最大的碳交易市場，其發(fā)展歷程與整體設(shè)計，都為其他國家的決策者考慮實施碳交易提供了重要借鑒和參考。

與大部分歐盟政策一樣，歐盟碳排放權(quán)交易市場的監(jiān)管主要由各個成員國獨立實施，除了指定相關(guān)職能機構(gòu)外，還要確保市場運行良好，包括排放數(shù)據(jù)的監(jiān)測和強制執(zhí)行等工作。歐盟碳排放權(quán)交易體系目前覆蓋了31個國家，即28個歐盟成員國以及冰島、挪威和列支敦士登。覆蓋范圍包括火力發(fā)電、鋼鐵、水泥、玻璃、造紙和紙漿、航空、石化、化工等行業(yè)，覆蓋范圍內(nèi)11000多家實體企業(yè)排放的溫室氣體約20×108t，占歐盟排放總量的45%。所有被納入碳排放權(quán)交易體系的排放企業(yè)，都將在上一年度獲得政府發(fā)放的一定量的免費配額，并根據(jù)本年度的實際排放量與配額的比較，決定購買還是出售配額。如果企業(yè)的配額大于實際排放量，則企業(yè)多余的配額可以拿到碳市場上去出售；反之，企業(yè)就需要從碳市場上購買配額，或者從政府拍賣中得到配額。

雖然現(xiàn)階段的歐盟碳市場存在配額分配過剩、交易不活躍、碳價走跌、碳抵消信用泛濫等一些不健康現(xiàn)象，但其在十余年的發(fā)展過程中所積累的諸多經(jīng)驗和教訓，都值得中國在發(fā)展碳市場中學習。

1.先進的碳交易系統(tǒng)。歐盟曾經(jīng)的碳交易平臺包括倫敦的歐洲氣候交易所、德國的歐洲能源交易所、法國環(huán)境交易所、倫敦能源經(jīng)濟商協(xié)會等9家機構(gòu)，經(jīng)過市場的不斷整合，目前還有實際交易業(yè)務(wù)的僅剩下歐洲氣候交易所、歐洲能源交易所等4家。交易所通過建立先進的電子化交易系統(tǒng)，對碳配額和項目減排量的現(xiàn)貨、期貨、遠期合約等多種交易產(chǎn)品進行標準化的競價撮合交易，保證其隨時交收，大大提高了交易效率。

2.豐富的碳交易產(chǎn)品。歐盟碳市場形成了覆蓋場內(nèi)和場外、一級和二級市場、現(xiàn)貨和衍生品等在內(nèi)的多層次市場及產(chǎn)品體系，期權(quán)、期貨、遠期合約、掉期等一系列金融衍生產(chǎn)品都被國際碳市場廣為接受和采納。該體系推出的多種類期貨、期權(quán)等碳金融工具極大地豐富了碳市場交易品種，活躍了市場。

3.配額分配公平合理。歐盟碳交易體系確定了總量控制和排放交易制度，對各個成員國的排放設(shè)置限額，先將排放權(quán)分配給各個成員國，各成員國再將其所分配到的配額，分配給本國納入強制管制范圍的企業(yè)主體，對其明確減排上限，實行強制性減排。配額分配過程透明、公正，并且會兼顧考慮以往的實際排放量，以單位產(chǎn)品的平均排放水平為基礎(chǔ)，對不同企業(yè)或產(chǎn)業(yè)一視同仁，不袒護、不歧視，同時充分考慮“提前采取行動”的企業(yè)或產(chǎn)業(yè)，從而保證這些企業(yè)或產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不受傷害。

4.健全的法律法規(guī)體系。建立碳交易體系，應(yīng)先解決交易的合法性問題。為了推動溫室氣體減排，2000年歐盟發(fā)布《溫室氣體綠皮書》，正式提出將碳交易作為歐盟氣候政策的主要部分；2001年10月，歐盟發(fā)布了關(guān)于建立溫室氣體排放權(quán)交易市場的草案，經(jīng)過兩年多的修改和完善，于2003年10月正式頒布《排放權(quán)交易指令》，奠定了歐盟碳排放權(quán)交易體系的法律基礎(chǔ)。

中國試點碳交易市場現(xiàn)狀

中國作為新興經(jīng)濟體的典型代表和全球最大的二氧化碳排放國，在國際減排承諾和國內(nèi)資源環(huán)境的雙重壓力之下，于2011年底決定啟動“兩省五市”碳排放權(quán)交易試點。中國碳排放權(quán)交易市場的建立主要是學習和參照歐盟碳交易市場的經(jīng)驗，在目前的試點階段，采取了與歐盟類似的碳交易運作模式，包括：

①由政府確定納入碳交易范疇的行業(yè)范圍和控排企業(yè)名單；

②由政府確定碳配額總量，根據(jù)歷史排放數(shù)據(jù)或者行業(yè)基準值，對企業(yè)發(fā)放免費配額；

③政府通過對一定比例的配額進行拍賣，達到調(diào)節(jié)市場和穩(wěn)定碳價的目的；

④由政府組織專業(yè)的第三方核查機構(gòu)，對控排企業(yè)的碳排放歷史數(shù)據(jù)進行核查；

⑤企業(yè)在獲得配額的次年，向政府上繳與排放量一致的配額或者減排量（歐盟是CER，中國是CCER和林業(yè)碳匯等）進行履約，并在市場上對配額的缺口或者盈余擇機進行交易；

⑥確立了不同程度的監(jiān)管和懲罰機制。

目前，中國經(jīng)濟正處于工業(yè)化、城市化的關(guān)鍵階段，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)仍以高能耗、高排放的重化工業(yè)為主，經(jīng)濟仍處在高速增長階段。七個碳交易試點區(qū)域納入的控排企業(yè)雖然數(shù)量少（共2000多家），但體量大，代表性強。試點區(qū)域共覆蓋碳配額總量12×108t左右，占全國碳排放總量的一成多。各個試點區(qū)域覆蓋行業(yè)各不相同、各有側(cè)重，既包括鋼鐵、電力、石化、水泥等重化工業(yè)，也包括建筑、交通和服務(wù)業(yè)等非工業(yè)行業(yè)（見表1）。在納入控排企業(yè)的選擇上，都是設(shè)定一個排放門檻值，符合條件的一律納入。在覆蓋范圍上，只控制二氧化碳排放，同時兼顧考慮外購電、外購熱等間接排放。七個碳交易試點區(qū)域涵蓋了中國東部、中部、西部地區(qū)，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)存在顯著差異。

在配額分配上，與歐盟碳市場類似，七個碳交易試點區(qū)域均采取“總量控制交易”（Cap-and-Trade）的方式，分配形式包括初始分配配額、新增預(yù)留配額和政府預(yù)留配額，分配采取免費分配與拍賣相結(jié)合、歷史法和行業(yè)基準法相結(jié)合、事前預(yù)分配與事后調(diào)整相結(jié)合的方式（見表2）。在抵消機制上，允許一定比例的CCER和林業(yè)碳匯用于抵扣碳配額，并從抵消比例、CCER項目地域等方面控制CCER對配額市場的沖擊（見表3）。

中國試點碳交易市場中存在的問題

與歐盟碳市場相比，目前中國試點碳交易市場還存在一些問題。

1.信息透明度較差。配額分配、CCER交易信息、交易日志等信息還無法公開。另外，對于配額拍賣如何進行、配額如何補發(fā)、拍賣資金如何使用等問題也未對外公開，市場信息不透明。

2.交易方式原始。與歐盟碳排放權(quán)交易相比，七個碳交易試點區(qū)域的交易機構(gòu)尚未開展標準化交易、連續(xù)交易、集合競價等金融市場的主流交易方式，多是采取競價選擇及多日交割等原始的交易方式，嚴重限制了交易頻率及市場活躍度。

3.配額分配有失公允。中國試點碳市場主要采取歷史總量法和行業(yè)基準法相結(jié)合的配額分配方法。歷史總量法依靠歷史排放數(shù)據(jù)，但是造成了“鞭打快?！钡牟焕绊?，對工藝落后、生產(chǎn)效率低、歷史排放高的企業(yè)配額分配相對較多，對過去做減排工作較多的企業(yè)卻發(fā)放很少的配額，有失公允。行業(yè)基準法雖然能夠較好地解決上述問題，并獎勵先期已做過減排工作的企業(yè)，但是數(shù)據(jù)收集較為復雜，需要做大量工作并持續(xù)較長時間，且對低能效企業(yè)壓力過大。

4.市場流動性差。中國試點碳市場普遍存在流動性較差，成交量和成交額雙低的問題。目前，大部分試點碳市場日成交量都偏小，雖然非履約期交易日無成交的情況在逐年減少，但日成交量只有數(shù)百噸甚至數(shù)十噸的交易日也不少見。

如此微弱的流動性，不但難以吸引金融投資機構(gòu)開展穩(wěn)定活躍的碳交易活動，也加大了市場被少數(shù)寡頭操縱的風險。七個試點碳市場的交易仍然都以履約交易為主，常常出現(xiàn)履約期臨近時量價齊漲、履約期過后交易慘淡的市場潮汐現(xiàn)象。在2013—2015年連續(xù)三年的履約期內(nèi)，七個試點碳市場累計成交金額只有20多億元人民幣，這樣的交易額對蘊含巨大碳減排潛力的中國而言遠遠不足，而2011年全球碳交易市場的規(guī)模就已經(jīng)達到1760億美元（其中歐盟碳交易市場占90%以上）。

與歐盟碳市場擁有多種碳金融產(chǎn)品（期貨、期權(quán)、現(xiàn)貨遠期產(chǎn)品等）相比，中國的碳交易產(chǎn)品品種單一，只有現(xiàn)貨交易，沒有必要的價格發(fā)現(xiàn)及風險對沖工具，碳交易市場還遠不成熟。

5.法律法規(guī)不健全。目前，七個試點碳市場最為突出的問題是，缺乏國家層面的上位法，而歐盟碳交易市場擁有健全的法律法規(guī)作為保障。中國的碳交易市場是一個典型的政策性市場，市場得以良好運行的基礎(chǔ)是擁有完善的政策、法律法規(guī)體系。如果沒有法律約束，碳交易的政策效果就很難得到保障。在七個碳交易試點區(qū)域中，只有深圳和北京對碳交易采用了地方人大立法的形式，而上海、廣東、天津、湖北和重慶均以政府令形式發(fā)布碳交易相關(guān)管理辦法，屬于地方政府規(guī)章，法律約束力較弱。

中國碳交易市場發(fā)展方向

中國即將建立全國統(tǒng)一的碳市場，應(yīng)該在充分學習和借鑒歐盟碳市場經(jīng)驗及教訓、總結(jié)前期國內(nèi)七個試點碳市場建設(shè)經(jīng)驗及教訓的基礎(chǔ)上，采取漸進式發(fā)展、穩(wěn)步推進的方式，在市場覆蓋范圍、配額總量及分配方式、交易機構(gòu)和產(chǎn)品等各方面逐步完善。

1.市場覆蓋范圍。中國政府已經(jīng)明確全國統(tǒng)一碳市場將覆蓋全國范圍內(nèi)10000多家企業(yè)，企業(yè)的準入門檻是年消費1×104t標煤及以上或者年排放2.6×104t二氧化碳及以上，具有獨立法人資格或者視為法人的獨立核算單位。全國統(tǒng)一碳市場初期只考慮二氧化碳排放，暫不考慮《京都議定書》規(guī)定的其他種類的溫室氣體，排放源類別主要考慮固定排放、制程排放和間接排放。

全國統(tǒng)一碳市場將覆蓋八大行業(yè)（包括電力、鋼鐵、水泥、化工、有色、造紙、石化、航空），共涉及18個子行業(yè)（包括原油加工、乙烯、電石、合成氨、甲醇、水泥熟料、平板玻璃、粗鋼、電解鋁、銅冶煉、紙漿制造、機制紙和紙板、純發(fā)電、熱電聯(lián)網(wǎng)、電網(wǎng)、航空旅客運輸、航空貨物運輸、機場），對于比較復雜的化工、鋼鐵等行業(yè)，后期可能還會考慮納入更多的子行業(yè)。

2.配額總量及分配方式。根據(jù)現(xiàn)有的行業(yè)和準入門檻規(guī)定，2017年全國統(tǒng)一碳市場的規(guī)模將控制在30×108t—40×108t之間，為歐盟碳市場體量的2倍左右，占全國排放總量的30%多。若僅考慮現(xiàn)貨交易，每年的交易額將達到12億—80億元人民幣；若進一步考慮期貨等衍生品交易，每年的交易額將達到600億—4000億元人民幣。屆時，中國碳市場規(guī)模將超過歐盟碳市場，成為全球最大的碳排放權(quán)交易市場。

配額分配方式將主要采取行業(yè)基準法和歷史強度下降法相結(jié)合的方式。對于基礎(chǔ)數(shù)據(jù)較好的行業(yè)，盡可能采取行業(yè)基準法；對于采用歷史法的行業(yè)，應(yīng)逐漸向行業(yè)基準法過渡。

3.交易機構(gòu)和產(chǎn)品。隨著四川聯(lián)合環(huán)境交易所和福建海峽股權(quán)交易中心等三家交易機構(gòu)于近期相繼成立，在試點階段七家交易機構(gòu)的基礎(chǔ)上，全國統(tǒng)一碳市場啟動初期，交易機構(gòu)將會擴充至十家。各個交易所通過差異化的服務(wù)開展有序競爭吸引客戶開戶來實現(xiàn)交易，最終形成交易所的有序整合。目前，各個交易所的交易規(guī)則不盡相同，甚至差異較大，后期還要對交易規(guī)則做進一步完善。

國內(nèi)碳市場在試點階段，交易品種比較單一，交易活動不活躍，交易量和交易額均較小。全國統(tǒng)一碳市場要充分發(fā)揮碳交易產(chǎn)品的金融屬性，發(fā)掘更多碳金融產(chǎn)品，引入金融和社會資本，做到場內(nèi)和場外、一級市場和二級市場、現(xiàn)貨和衍生品、配額和項目減排量的多維聯(lián)動。

中國碳市場發(fā)展建議

中國碳市場的發(fā)展應(yīng)以減排為目標，以法律為保障，以市場為手段，引導企業(yè)實現(xiàn)低成本減排，為此，筆者針對中國碳市場的未來發(fā)展提出幾點建議。

1.盡快出臺相關(guān)法律法規(guī)。碳市場需要有強有力的立法，通過制定法律法規(guī)來明確碳市場中各方的責、權(quán)、利，為碳交易提供法律保障。建議應(yīng)盡快出臺應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域國家層面的法律法規(guī)，以健全應(yīng)對氣候變化管理體系，指導全國統(tǒng)一碳交易市場的建設(shè)、運行和管理。如果沒有強有力的立法，后續(xù)工作將會遇到很大困難。

2.盡快出臺全國統(tǒng)一的碳市場交易規(guī)則。相關(guān)交易規(guī)則在市場覆蓋范圍方面，國家發(fā)展改革委此前已經(jīng)公布了全國統(tǒng)一碳市場第一階段擬納入的行業(yè)范圍，目前還在進一步細化和完善過程中。建議采取抓大放小的原則，選取排放量較大的重點行業(yè)先行進入全國統(tǒng)一碳市場，而對于前期已經(jīng)納入試點碳交易的非重點行業(yè)，也可考慮將其保留至全國碳市場。

在配額分配方面，配額總量的設(shè)計要綜合考慮經(jīng)濟增長、技術(shù)進步和減排目標，為了避免配額過量發(fā)放問題，可以考慮設(shè)置略緊的總量。碳市場初期配額分配應(yīng)以免費分配為主，隨著碳市場的逐漸成熟，逐步提高配額拍賣比例，向完全拍賣過渡。在配額免費分配的方法選擇上，應(yīng)以歷史法為主，但建議采用歷史強度法，以避免“鞭打快?！保瑢ζ髽I(yè)造成不公平，并且可以考慮對先期節(jié)能減排績效較好的企業(yè)給予一定獎勵?？紤]到行業(yè)基準法需要的數(shù)據(jù)量過于復雜，對于產(chǎn)品分類相對簡單的電力等行業(yè)使用基準法。同時，在采取歷史法分配的階段就要提前著手收集制定基準法所需要的數(shù)據(jù)，在碳市場運行一段時間后轉(zhuǎn)為用基準法對免費部分的配額進行分配。

抵消機制方面，中國已出臺《中國溫室氣體自愿排交易活動管理辦法》，近期還將出臺CCER抵扣配額的具體實施細則。要充分考慮到CCER對碳市場配額供求關(guān)系的沖擊，適當設(shè)置CCER抵消比例，并適當限制用于抵消的CCER項目類型，適度擴大來自中西部欠發(fā)達地區(qū)的CCER抵消比例。還應(yīng)將林業(yè)碳匯項目和節(jié)能項目碳減排量等納入配額抵扣范圍。

3.強化市場監(jiān)管和履約管理。各個擬納入全國統(tǒng)一碳市場的行業(yè)要采取統(tǒng)一的核算標準，并建立相應(yīng)的監(jiān)測、報告、核查（MRV）制度，只有這樣才能保證碳排放數(shù)據(jù)的準確性和可靠性。需要強化對碳排放和碳交易的監(jiān)管，例如，需要明確規(guī)定MRV的時間節(jié)點、調(diào)整履約的時間節(jié)點、細化第三方核查的規(guī)定等，防止任何單位或個人采取惡意串通或其他方式，操縱碳市場交易價格。需要強化履約管理，加強對未履約企業(yè)的處罰力度，加強對未履約企業(yè)的約束，可采取行政手段對未履約企業(yè)的發(fā)展設(shè)置障礙，限制其發(fā)展，而不是單純地采用罰款形式。

4.加強碳交易領(lǐng)域的金融支持。把發(fā)展碳金融納入到發(fā)展低碳經(jīng)濟的戰(zhàn)略框架內(nèi)。制定碳金融發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃和行動綱領(lǐng)；制定和完善碳金融政策，包括財稅支持政策，銀行、證券、保險等部門的金融服務(wù)政策；制定有針對性的標準和規(guī)則；建立科學合理的利益補償機制，并提供相應(yīng)的投資、稅收、信貸導向等政策配套。

鼓勵金融資本積極參與碳金融活動。金融市場可以為碳配額、CCER資源的市場化配置和風險管理提供專業(yè)工具和平臺，同時，金融機構(gòu)的參與在一定程度上可以盤活企業(yè)碳資產(chǎn)，提高碳市場的流動性。要推動銀行、證券、保險、基金、互聯(lián)網(wǎng)金融等各類金融機構(gòu)參與和推進碳金融市場體系建設(shè)，各類金融機構(gòu)要創(chuàng)新業(yè)務(wù)運作模式、創(chuàng)新碳金融產(chǎn)品服務(wù)、完善風險管理方式，同時，還要鼓勵民間資本參與碳金融交易和各項業(yè)務(wù)創(chuàng)新，引導并加速碳金融產(chǎn)業(yè)鏈的形成和完善。

（作者單位為中國石油化工集團公司能源管理與環(huán)境保護部）