劉奇洪

近年來，蘇北中心城市城區(qū)經(jīng)濟表現(xiàn)尚佳，但是縣域經(jīng)濟整體仍有較大提升空間。因此，

新型城鎮(zhèn)化是蘇北地區(qū)破解經(jīng)濟發(fā)展難點、實現(xiàn)經(jīng)濟起飛的唯一選擇

蘇北經(jīng)濟：中心城區(qū)與蘇南趨近，縣域發(fā)展落后

1.地級市中心城區(qū)經(jīng)濟趨近蘇南，人均產(chǎn)出和單位面積產(chǎn)出較低

第一，中心城區(qū)經(jīng)濟與蘇南、蘇中差距縮小。近年來，蘇北五市重點抓位于中心城區(qū)的園區(qū)經(jīng)濟，因此，雖然蘇北中心城區(qū)園區(qū)經(jīng)濟還很難與蘇南園區(qū)經(jīng)濟相比，但其支撐了蘇北五市中心城區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。蘇北五市還涌現(xiàn)了一批具有500億元以上銷售規(guī)模的產(chǎn)業(yè)和在全國具有市場競爭力的企業(yè)。目前，蘇北五市的中心城區(qū)經(jīng)濟與蘇南、蘇中的中心城區(qū)經(jīng)濟相比，發(fā)展差距呈縮小趨勢。

第二，地級市經(jīng)濟體量小，人均產(chǎn)出和單位面積產(chǎn)出低。蘇北地區(qū)經(jīng)濟相對蘇南落后，主要表現(xiàn)為各地級市地區(qū)生產(chǎn)總值小，人均地區(qū)生產(chǎn)總值和單位面積地區(qū)生產(chǎn)總值低。

在地區(qū)生產(chǎn)總值指標上，2015年只有徐州地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）突破5000億元、鹽城突破4000億元，淮安、連云港、宿遷三市地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）均在3000億元以內(nèi)，僅相當于蘇州、無錫一些所轄縣市經(jīng)濟總量；在人均地區(qū)生產(chǎn)總值和單位面積地區(qū)生產(chǎn)總值指標上，蘇北地區(qū)不論人均地區(qū)生產(chǎn)總值還是單位面積地區(qū)生產(chǎn)總值均低于蘇南、蘇中，是江蘇經(jīng)濟真正的“洼地”（見上圖）。

2.蘇北區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展最大難點是縣域經(jīng)濟落后

第一，縣域經(jīng)濟整體發(fā)展水平偏低。蘇北地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平低下，主要反映在縣域經(jīng)濟。2015年，蘇北地區(qū)生產(chǎn)總值和人均地區(qū)生產(chǎn)總值處于相對較高水平的縣市只有東臺、邳州、新沂、沛縣四縣市。

從2015年人均地區(qū)生產(chǎn)總值劃分的縣市分檔情況看，人均地區(qū)生產(chǎn)總值低于5萬元的縣均在蘇北五市，蘇北五市人均GDP高于5萬元的縣市，要么處于容易接受上海、蘇南等地經(jīng)濟輻射的蘇北地區(qū)南部（如民營經(jīng)濟起步較早的東臺、建湖、金湖），要么位于交通便捷地區(qū)，要么屬于資源豐富地區(qū)。

第二，縣域經(jīng)濟普遍缺乏真正的支柱產(chǎn)業(yè)和主導產(chǎn)業(yè)。蘇北地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平低下，主要原因仍然是在縣域經(jīng)濟層面。蘇北21個縣市，大部分處于工業(yè)化初期。從工業(yè)增加值情況看，江蘇2015年工業(yè)增加值低于200億元的縣市，除了分布在蘇中的揚州外，大部分在蘇北地區(qū)。蘇北地區(qū)許多縣市基本處于工業(yè)化早期，即使有工業(yè)，也是以環(huán)境污染型產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)能過剩型產(chǎn)業(yè)為主，除了一些農(nóng)副食品產(chǎn)業(yè)（如釀酒業(yè)等）外，缺乏真正具有比較優(yōu)勢或競爭優(yōu)勢的支柱產(chǎn)業(yè)和主導產(chǎn)業(yè)。

第三，農(nóng)村居民可支配收入少，工資性收入占比較低。盡管蘇北地區(qū)城鎮(zhèn)單位從業(yè)人員工資落后于蘇南、蘇中，但是考慮到物價尤其是房價等因素，城鎮(zhèn)單位從業(yè)人員收入相對差距并不顯著。2015年蘇南、蘇中兩地區(qū)城鎮(zhèn)單位從業(yè)人員工資只是蘇北地區(qū)城鎮(zhèn)單位從業(yè)人員工資的139.58%、118.98%，最高者南京城鎮(zhèn)單位從業(yè)人員工資只是最低者宿遷的152.42%。

對照農(nóng)村居民的人均可支配收入，2015年蘇南、蘇中分別是蘇北的164.44%、121.83%，最高者蘇州農(nóng)村居民的人均可支配收入是最低者宿遷的200.28%。從分項比較看，導致蘇北地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入低下的主要項目在于工資性收入、財產(chǎn)凈收入、轉移凈收入三項。

蘇北地區(qū)新型城鎮(zhèn)化的難點

1.城鎮(zhèn)化與產(chǎn)業(yè)化脫節(jié)，城鎮(zhèn)化集中表現(xiàn)為房地產(chǎn)化。進入21世紀以來，隨著城鎮(zhèn)商品住房成為城鄉(xiāng)居民最大市場需求后，蘇北地區(qū)開始了以房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展為核心的土地城鎮(zhèn)化。一些縣市打著“加快城鎮(zhèn)化進程”的旗號，盲目拉大城市框架，濫占耕地、無限擴大開發(fā)區(qū)，不斷擴大建成區(qū)面積，甚至在“經(jīng)營城市”的理念下，大肆追求土地增值的收益，這就進一步助長了多占耕地和不合理拆遷的行為，失地農(nóng)民增多和一些地方后續(xù)社會保障跟不上，已成為影響社會穩(wěn)定的隱患。另外，不少縣市采取“攤大餅”的方式推進城市化，一些縣市建超高層寫字樓、大搞“城市綜合體”，一些城市以建設工業(yè)園區(qū)為名，以獲取土地出讓收入及相關稅費為目的，大搞擴城、造城運動。盲目造城的同時，城市基礎設施、產(chǎn)業(yè)基礎和公共服務缺失，城鎮(zhèn)化有變成“炒地皮”、“房地產(chǎn)化”的風險。

蘇北一些縣市的建成區(qū)與蘇南、蘇中一些縣市的建成區(qū)面積相差無幾，但是縣市地區(qū)生產(chǎn)總值差距極大，通常有2-3倍差距。例如，2015年睢寧、濱海與丹陽建成區(qū)面積均為33平方公里，但是丹陽的地區(qū)生產(chǎn)總值分別是睢寧、濱海的2.37倍和2.96倍；灌云與溧陽、啟東建成區(qū)面積均為28平方公里，但是溧陽、啟東的地區(qū)生產(chǎn)總值分別是灌云的2.46倍和2.68倍；射陽與如東、海門建成區(qū)面積均為25平方公里，但是如東、海門的地區(qū)生產(chǎn)總值分別是射陽的1.65倍和2.245倍。另外，從行政區(qū)域單位面積地區(qū)生產(chǎn)總值看，蘇北縣市的單位面積地區(qū)生產(chǎn)總值僅相當于蘇南一些經(jīng)濟發(fā)達縣市（昆山、江陰、張家港、常熟、太倉）的1/10，甚至與中西部地區(qū)一些國家級貧困縣市差不多。

2.城（鎮(zhèn)）鄉(xiāng)二元結構凸顯。蘇北地區(qū)普遍存在半城鎮(zhèn)化現(xiàn)象，其實質就是蘇北地區(qū)超過500萬的異地進城農(nóng)民既不能平等地享有所在城市市民權利，又不能割斷與戶籍地土地、宅基地以及與原農(nóng)村集體的聯(lián)系?！鞍氤擎?zhèn)化”雖然減少了城鎮(zhèn)化、城鎮(zhèn)現(xiàn)代化建設的即期成本，但是增加了農(nóng)民工市民化成本；解決的僅僅是農(nóng)村剩余勞動力的就業(yè)城鎮(zhèn)化（也就是非農(nóng)就業(yè)化），而非人的城鎮(zhèn)化。因此，化解城（鎮(zhèn)）鄉(xiāng)二元結構問題是蘇北地區(qū)城鎮(zhèn)化進程中需要迫切解決的問題。

3.土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化。蘇北地區(qū)土地城鎮(zhèn)化明顯快于人口城鎮(zhèn)化，許多縣市開發(fā)區(qū)和新城新區(qū)數(shù)量過多、面積過大，產(chǎn)城結合和人口集聚能力不足。

本來城鎮(zhèn)化集約了人口，可耕作的土地因此可以增加，但現(xiàn)實情況是蘇北地區(qū)城鎮(zhèn)化進程中占用國土空間過多，基本農(nóng)田和優(yōu)質耕地減少過快。蘇北地區(qū)以平原為主，城市主要為農(nóng)田包圍，城市邊界任意擴張，不利于形成分工明確、布局科學的城鎮(zhèn)體系和空間分工格局，也影響城市運行效率提高，一些縣市“城中村”和“城市貧民區(qū)”問題突出。

蘇北地區(qū)新型城鎮(zhèn)化的方向與策略

1.蘇北地區(qū)新型城鎮(zhèn)化的方向

第一，蘇北全域：網(wǎng)絡型城鎮(zhèn)化。隨著高速鐵路網(wǎng)絡化建設推進，蘇北地區(qū)網(wǎng)絡型城鎮(zhèn)化階段即將到來，各個區(qū)域中心城市只有精準定位，找準差異化發(fā)展方向，才能找到終極產(chǎn)業(yè)和過程產(chǎn)業(yè)。在不久的將來，蘇北地區(qū)五個地級城市都是國家高鐵網(wǎng)上的節(jié)點城市，其中，徐州憑借“陸上交通區(qū)位優(yōu)勢+科研教育優(yōu)勢+經(jīng)濟總量優(yōu)勢”，可發(fā)展成為淮海城市群核心城市；連云港憑借“海陸交通優(yōu)勢+區(qū)位優(yōu)勢”，可發(fā)展成為淮海城市群對外門戶城市和臨港工業(yè)城市；淮安憑借江蘇中北部（蘇北+蘇中）幾何中心和陸上交通樞紐，可發(fā)展成為江蘇中北部中心城市；鹽城憑借蘇北沿海經(jīng)濟帶地理中心區(qū)位優(yōu)勢、沿海高速鐵路（上海—青島）和徐淮鹽（徐州—淮安—鹽城）高速鐵路樞紐交通優(yōu)勢，可發(fā)展成為江蘇沿海經(jīng)濟帶工業(yè)基地城市；宿遷憑借合青（合肥—青島）高速鐵路和徐淮鹽（徐州—淮安—鹽城）高速鐵路樞紐交通優(yōu)勢、農(nóng)產(chǎn)品食品優(yōu)勢，可發(fā)展成為蘇皖邊界中心城市和蘇北地區(qū)制造基地。

第二，中心城市：離散型城鎮(zhèn)化。離散型城鎮(zhèn)化也就是以某一中心城區(qū)為核心，向多個方向輻射發(fā)展，其城鎮(zhèn)化主要特點：一是除了繼續(xù)強化區(qū)域中心城市（區(qū)）的競爭力外，向多個方向的縣域中心鎮(zhèn)（城）、特色小鎮(zhèn)（城）發(fā)展構成了城鎮(zhèn)化核心內(nèi)容；二是以非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為基礎，發(fā)達的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)足以支撐整個重點鎮(zhèn)（城）發(fā)展，并逐漸成為城市副中心；三是整個鎮(zhèn)域經(jīng)濟以本土民營經(jīng)濟為基礎，但不排斥吸收其他外來經(jīng)濟成份，如外來民間資本、海外資本和國有資本等。

蘇北區(qū)域中心城市徐州、淮安、連云港、鹽城、宿遷等，要以市區(qū)乃至整個市域為范圍，充分利用離散型城鎮(zhèn)化動力機制，以所轄縣市城區(qū)為依托，構建“1+N”城鎮(zhèn)群體系。

第三，縣級市：極化型城鎮(zhèn)化。蘇北21個縣級市應以縣城（縣市城區(qū)）為中心，集聚資源發(fā)展極化型城鎮(zhèn)化，加速城鎮(zhèn)化與產(chǎn)業(yè)化同步發(fā)展。

極化型城鎮(zhèn)化以資源和人口向城區(qū)集中為主要特點：一是城鎮(zhèn)化以縣市為單位，由于許多縣市的鎮(zhèn)村主要以農(nóng)業(yè)為主，只有縣市城區(qū)存在少量工業(yè)，城鎮(zhèn)化重點是完善縣域城區(qū)中心功能，尤其是完善縣域城區(qū)經(jīng)濟中心、文化中心、衛(wèi)生醫(yī)療中心、交通中心等；二是在發(fā)展經(jīng)濟中心方面，大力發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，尋找能夠帶動整個縣域發(fā)展的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)作為主導產(chǎn)業(yè)，同時，規(guī)劃、引導三次產(chǎn)業(yè)合理有序健康發(fā)展；三是整個縣域經(jīng)濟以民營經(jīng)濟為基礎，但不排斥吸收其他外來經(jīng)濟成份，如外來民間資本、海外資本和國有資本等；四是城鎮(zhèn)化主要以縣市城區(qū)為主體，重點推進縣市城區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，把縣市城區(qū)經(jīng)濟做大、做強，走公私合作型（PPP模式）城鎮(zhèn)化、內(nèi)外資本聯(lián)合型工業(yè)化同步發(fā)展道路。

蘇北地區(qū)經(jīng)濟落后根源在于縣域經(jīng)濟不發(fā)達，而縣域經(jīng)濟不發(fā)達在于縣域工業(yè)化與城鎮(zhèn)化滯后；縣域范圍內(nèi)極化型城鎮(zhèn)化重點是突出城區(qū)發(fā)展。在縣域范圍內(nèi)的縣城、中心鎮(zhèn)和特色鎮(zhèn)、一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村社區(qū)（村）四個人口聚落層次中，縣市城區(qū)居于核心位置，中心鎮(zhèn)和特色鎮(zhèn)、一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村社區(qū)（村）大多沒有工業(yè)，以分布滿足本地需要的農(nóng)村服務業(yè)為主。因此，在極化型城鎮(zhèn)化推動下，蘇北地區(qū)每個縣市必須以縣市城區(qū)開發(fā)區(qū)為載體，做大、做強縣市城區(qū)經(jīng)濟，大力推進“工業(yè)化帶動城鎮(zhèn)化”和“民營資本助推城鎮(zhèn)化”兩種發(fā)展模式，積極推進中心鎮(zhèn)、特色鎮(zhèn)的特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村社區(qū)（村）農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

2.蘇北地區(qū)新型城鎮(zhèn)化的策略

第一，優(yōu)化行政區(qū)劃和交通規(guī)劃，培育新興中小城市。首先，改洪澤縣為洪澤區(qū)，推動淮安市由運河時代進入大湖時代；其次，合并豐縣、沛縣為副地級市豐沛市，由徐州管轄，統(tǒng)一整合漢源文化資源，重點建設豐沛新城，使之成為徐州北部副中心和蘇皖魯豫邊界中心城市，豐縣、沛縣改為副地級市豐沛市兩區(qū)，管轄范圍與原來兩縣相同；再次，合并邳州、新沂兩市為副地級市新邳市（名稱暫定），由徐州管轄，使之成為東隴海經(jīng)濟帶中心城市、蘇魯邊界中心城市和徐州東部副中心，邳州、新沂兩市改為副地級市新邳市（名稱暫定）兩區(qū)，管轄范圍與原來兩市相同；最后，一些縣可改為縣級市，如沭陽、盱眙、東海等縣改市，擴大人口就地城鎮(zhèn)化比重。

第二，加大省級財政轉移力度，深入推進產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整。蘇北地區(qū)可以從交通區(qū)位、人力資源、產(chǎn)業(yè)基礎、自然資源等多個維度選擇發(fā)展產(chǎn)業(yè)。從存量產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況看，蘇北地區(qū)主要存量產(chǎn)業(yè)可概括為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化型產(chǎn)業(yè)（板材家具、食品飲料等）、礦產(chǎn)資源加工型產(chǎn)業(yè)（煤電、煤化工、鹽化工等）、外來轉移型產(chǎn)業(yè)（化工、造船、紡織服裝、電子裝配、醫(yī)藥、石油化工、鋼鐵等）、新生發(fā)展型產(chǎn)業(yè)（汽車、工程機械、風電裝備、光伏等），但這些產(chǎn)業(yè)有的屬于資源枯竭型產(chǎn)業(yè)、水土不服產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)能過剩產(chǎn)業(yè)，必須找到與蘇北地區(qū)交通區(qū)位、人力資源、自然資源、產(chǎn)業(yè)基礎和市場需求匹配的能夠持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，對存量產(chǎn)業(yè)進行篩選和排序。

蘇北地區(qū)應當逐步通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展（定期規(guī)劃和年度計劃），政策制定，吸引農(nóng)民工、大學畢業(yè)生返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)，政府通過一切辦法解決小微企業(yè)在創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)過程中遇到的市場準入問題和“融資難、融資貴”問題。對于淮河—蘇北灌溉總渠以北的真正蘇北地區(qū)，要加大省級財政扶貧轉移力度，提高國家級貧困線以下人口補助標準，對于留守婦女、兒童、老人問題，要引起各級政府高度關注；降低創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)門檻，對于主要解決就業(yè)問題的小微企業(yè)和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)型小微企業(yè)，實行企業(yè)所得稅低稅或免稅政策；對于承接蘇南以及其他地區(qū)適宜蘇北發(fā)展產(chǎn)業(yè)，給予一定財稅減免和土地建設指標，盡一切可能降低企業(yè)因產(chǎn)業(yè)轉移造成的成本上升；對于農(nóng)民工、大學生返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，既要降低稅負，同時，政府要放寬市場準入門檻，并成立創(chuàng)業(yè)引導基金，通過政府搭建平臺，加強企業(yè)與銀行對接，解決小微企業(yè)融資問題。

第三，引導和支持民營企業(yè)以多種形式有序參與城鎮(zhèn)化建設。民營企業(yè)參與小城鎮(zhèn)和新農(nóng)村社區(qū)建設，解決了城鎮(zhèn)化過程中“錢從哪里來、人往哪里去、持續(xù)發(fā)展的內(nèi)生動力是什么”等瓶頸問題。民營企業(yè)將自身的優(yōu)勢與城鎮(zhèn)的特點相結合，發(fā)展適合城鎮(zhèn)的工業(yè)、商業(yè)、旅游業(yè)等產(chǎn)業(yè)，為城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展奠定了產(chǎn)業(yè)基礎；民營企業(yè)參與小城鎮(zhèn)建設，改變了農(nóng)民的生產(chǎn)方式、生活方式；通過土地流轉，農(nóng)民由一家一戶的傳統(tǒng)農(nóng)耕方式轉為現(xiàn)代化、規(guī)?；纳a(chǎn)方式，加速推進傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉變；農(nóng)民搬進現(xiàn)代化社區(qū)，提高了生活質量，并享受市民的公共服務和社會保障，農(nóng)民成為企業(yè)員工有了工資性收入，加入了農(nóng)業(yè)合作社有了分紅收入，土地出租有了固定的財產(chǎn)性收入。倡導采用PPP模式，鼓勵民營企業(yè)積極參與城鎮(zhèn)的供電、供水、道路、通信、燃氣、熱力、垃圾污水處理等項目的投資建設。

第四，全面系統(tǒng)規(guī)劃，有效對接新興產(chǎn)業(yè)與新型城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化也是轉變發(fā)展方式的過程，蘇北地區(qū)要將新能源、智慧城市、循環(huán)經(jīng)濟解決方案和連鎖商業(yè)、連鎖醫(yī)療和養(yǎng)老、連鎖技術服務等新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式等引入城鎮(zhèn)規(guī)劃，高質量、高起點地推進城鎮(zhèn)建設。鼓勵工業(yè)企業(yè)、房地產(chǎn)企業(yè)和商業(yè)企業(yè)組團式參與蘇北地區(qū)城鎮(zhèn)綜合規(guī)劃和建設，使蘇北地區(qū)在城鎮(zhèn)化過程中三次產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。充分調(diào)動民營企業(yè)創(chuàng)造性，探索更加豐富多彩的城鎮(zhèn)化建設模式，如創(chuàng)新中心城市老城區(qū)、中心城市新城區(qū)、中心鎮(zhèn)（城）、特色小鎮(zhèn)（城）建設模式，避免千城一面、千鎮(zhèn)一業(yè)。

第五，加強規(guī)劃管理，建立城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的指標評價體系。一是銀行針對城鎮(zhèn)化特點設計新的信貸品種，區(qū)別于一般房地產(chǎn)貸款，對參與基礎設施建設、新農(nóng)村建設等領域的民營企業(yè)給予信貸傾斜，開發(fā)農(nóng)村消費金融產(chǎn)品；鼓勵發(fā)展民間金融，大力發(fā)展村鎮(zhèn)銀行、社區(qū)銀行、小額貸款公司、農(nóng)村擔保機構等小微金融，以小微金融服務小微企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。二是降低參與城鎮(zhèn)化建設民營企業(yè)的稅費負擔，對參與蘇北偏遠貧困地區(qū)城鎮(zhèn)、新農(nóng)村社區(qū)建設，以及參與城鎮(zhèn)準公益性和經(jīng)營性基礎設施、公共服務的企業(yè)給予所得稅優(yōu)惠。三是按照市場規(guī)律建立多主體、多元化融資渠道，防范地方融資平臺風險，支持設立新型城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)投資基金。

（作者為河海大學區(qū)域經(jīng)濟研究中心主任、中國民營經(jīng)濟研究會專職研究員）