李光

摘 要：本文從我國目前政府采購的發(fā)展現(xiàn)狀、問題以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢等角度出發(fā)，在借鑒西方發(fā)達(dá)國家政府采購領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)制度、發(fā)展模式等經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，深入分析我國政府采購過程中出現(xiàn)的困境及難題，不管是法律規(guī)制方面，還是經(jīng)濟(jì)層面，為了實(shí)現(xiàn)政府采購的穩(wěn)步、健康、可持續(xù)發(fā)展，都需要我們提出可行有效的解決方案，以促進(jìn)政府采購進(jìn)一步規(guī)范化、透明化、持續(xù)化的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：政府采購 經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢 規(guī)范化 透明化

中圖分類號：F812.45 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2096-0298（2017）03（b）-124-03

從2013年9月13日國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》到現(xiàn)在，我國的政府采購在經(jīng)歷了近二十年的發(fā)展，積累了許多寶貴的經(jīng)驗(yàn)，但在制度化、規(guī)范化的道路上步履維艱。我國政府采購的未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢之一就是要實(shí)現(xiàn)政府采購進(jìn)一步的規(guī)范化、透明化。我國目前在政府采購方面用得最廣泛、也是最具權(quán)威的法律規(guī)范性文件就是《中華人民共和國政府采購法》，然而，這一法律在實(shí)踐的過程中卻不斷遭受到挑戰(zhàn)。

從我國目前政府采購的發(fā)展現(xiàn)狀、出現(xiàn)的問題以及今后政府采購的宏觀發(fā)展趨勢等角度出發(fā)，并借鑒西方發(fā)達(dá)國家在政府采購領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，我們發(fā)現(xiàn)我國政府采購應(yīng)堅(jiān)持規(guī)范化、透明化的發(fā)展道路，從而實(shí)現(xiàn)政府采購的健康發(fā)展。

1 推進(jìn)政府采購進(jìn)一步規(guī)范化的背景

1.1 我國政府采購的發(fā)展現(xiàn)狀

我國政府采購始于20世紀(jì)90年代，總體上還是處于起步階段，并且在實(shí)踐與立法兩者穩(wěn)步推進(jìn)的過程中，呈現(xiàn)出一種實(shí)踐先于立法的趨勢。而實(shí)踐中不斷出現(xiàn)的政府與社會(huì)組織之間責(zé)任的不明確、主體之間的利益沖突等問題卻已經(jīng)成為其進(jìn)一步發(fā)展的障礙，使得我國政府采購屢遭瓶頸。在此背景之下，制定規(guī)范性文件或者通過行政協(xié)議明確政府與社會(huì)組織的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任，提升社會(huì)組織提供公共服務(wù)的積極性等就成為政府采購可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。

1.2 我國政府采購的立法現(xiàn)狀

我國一個(gè)法律體系的出臺(tái)，往往伴隨著一系列相應(yīng)的法規(guī)、規(guī)章以及有關(guān)的行政規(guī)范性文件。在我國政府采購這一立法領(lǐng)域，我國目前比較明確的與之有關(guān)系的就只有《中年人民共和國政府采購法》，但就像前面所提到的那樣，這只是一個(gè)宏觀的法律規(guī)范，所以，我國目前并沒有就政府采購這一法律關(guān)系，制定并出臺(tái)法律及行政法規(guī)層面的規(guī)范性文件。但是近年來，中央及地方政府相繼推出關(guān)于規(guī)制政府采購的指導(dǎo)意見及各項(xiàng)規(guī)定。這些政策的出臺(tái)，有助于厘清政府采購的基礎(chǔ)概念，也明確了各級政府在規(guī)制公共服務(wù)購買方面的著力點(diǎn)及發(fā)展目標(biāo)。如此一來，打破我國政府采購還沒有專門的一部法律來規(guī)范的尷尬局面就指日可待。其中，廣東省通過制定相關(guān)政策，重點(diǎn)扶持一批具有示范導(dǎo)向作用的公益服務(wù)性組織，在全省試行政府向社會(huì)組織購買公共性服務(wù)，在全國屬于領(lǐng)先的舉措，也為我國政府采購的立法規(guī)制開了個(gè)好頭。

1.3 政府采購的發(fā)展趨勢

在我國構(gòu)建服務(wù)型政府的大背景下，政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)換需要政府承擔(dān)對公民“生存照顧”的責(zé)任。與此同時(shí)，民眾對于公共服務(wù)的要求也越來越高，政府需要承擔(dān)的職能與責(zé)任也就會(huì)相應(yīng)遞增，而傳統(tǒng)的政府公共服務(wù)模式就難以滿足公眾的需求。這就需要政府完善購買公共服務(wù)職能，而政府采購立法，作為推進(jìn)政府公共職能更好發(fā)揮的關(guān)鍵，也是迫在眉睫的。

1.4 我國政府采購實(shí)踐中存在的問題

雖然不斷出現(xiàn)有關(guān)規(guī)制各地政府采購的制度及規(guī)定，我們不能否認(rèn)這些舉措帶來的正面效應(yīng)及積極影響，但我們需要用辯證的觀點(diǎn)看到在制度及規(guī)定運(yùn)行過程中存在的不足和問題。總所周知，長期以來，我國的公共服務(wù)大部分都是政府直接提供的，政府在這中間是掌舵人，也是決策者。但現(xiàn)在我們需要政府轉(zhuǎn)變職能，逐漸擺脫既定的模式，提供公共服務(wù)的主體由政府轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)組織，這必定需要磨合的過程。

總的說來，目前存在的問題有三個(gè)：一是政府與提供服務(wù)的社會(huì)組織的責(zé)任分配不明確，責(zé)任界定的不清晰容易影響提供服務(wù)的質(zhì)量并引起雙方推諉責(zé)任以致?lián)p害群眾利益的情形。二是政府、社會(huì)組織以及服務(wù)對象之間存在著的利益沖突，雖說存在利益沖突是必然的，但過度的利益沖突所帶來的后果也是嚴(yán)重的，如何平衡三者之間的利益沖突問題也是政府采購制度運(yùn)行的難題。三是社會(huì)組織在政府購買服務(wù)制度中發(fā)揮的作用有限，社會(huì)組織提供公務(wù)服務(wù)時(shí)，其本身缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性及能動(dòng)性，無法真正做出獨(dú)立的決策，尤其是在提供具體公共服務(wù)時(shí)還要聽從政府的領(lǐng)導(dǎo)，無法做到真正的平等及協(xié)商，影響其投入的熱情及積極性。

1.5 政府采購立法的現(xiàn)實(shí)性

政府采購?fù)ㄟ^引入市場經(jīng)濟(jì)中的競爭機(jī)制，利用契約化、民營化等公平、更加利于競爭等形式將公共服務(wù)這一具有公共屬性商品的生產(chǎn)與提供交由市場和眾多的社會(huì)組織力量來決定，這樣整體上有助于提高我國政府提供公共服務(wù)的效率與水平。

深入分析西方發(fā)達(dá)國家推進(jìn)政府采購的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，我們不難發(fā)現(xiàn)，利用法律手段對政府采購進(jìn)行規(guī)制是進(jìn)一步促進(jìn)其穩(wěn)步發(fā)展的基礎(chǔ)工作。其中，有不少國家以本國相對完備的政府購買法為基本立法指導(dǎo)，在此基礎(chǔ)上建立較為完善的政府購買全過程監(jiān)管機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)有效的監(jiān)督管理，也為政府購買服務(wù)提供強(qiáng)有力的法律支撐。

《政府采購法》的頒布實(shí)施一定程度標(biāo)志著我國現(xiàn)代意義上的政府采購實(shí)踐的開始，但它本身及其相關(guān)的規(guī)章制度對于政府采購立法層面的保障仍然不足。這與我國目前不斷擴(kuò)展的政府購買服務(wù)范圍、不斷豐富的政府購買服務(wù)方式以及不斷發(fā)展的政府購買服務(wù)法律需要之間存在著巨大的矛盾。碎片化趨向比較明顯的政府采購，在前進(jìn)的道路上步履維艱，不僅僅面臨系統(tǒng)化立法規(guī)定的缺失，還要為不明晰的監(jiān)管主體、建設(shè)滯后的監(jiān)管機(jī)構(gòu)、不全面的監(jiān)管方式以及不力的監(jiān)管執(zhí)行費(fèi)心費(fèi)力。這些問題確實(shí)已經(jīng)成為制約我國政府購買服務(wù)不斷創(chuàng)新、深化發(fā)展的瓶頸。綜上所述，我們非常有必要以促進(jìn)政府采購立法為主題，系統(tǒng)分析我國政府采購的立法保障基礎(chǔ)理論與實(shí)踐開展，并就法律保障的構(gòu)建途徑進(jìn)行理論和實(shí)踐的探討，以尋得構(gòu)建我國政府購買服務(wù)法律保障有效機(jī)制的可行途徑。

2 西方發(fā)達(dá)國家政府采購立法的借鑒

2.1 美國

美國政府在購買公共服務(wù)方面的法律制度建設(shè)，開始于20世紀(jì)70年代西方政府新公共管理運(yùn)動(dòng)時(shí)期。通過引入市場競爭機(jī)制，有效地刺激了政府內(nèi)部以及外部競爭，從而節(jié)約公共服務(wù)成本，縮減政府機(jī)構(gòu)規(guī)模以及政府開支。美國在促進(jìn)政府采購立法方面的措施，是非常值得我們借鑒的，首先，美國關(guān)于政府采購公共服務(wù)的法律是相當(dāng)完善的，尤其重視法治化的建設(shè)。其次是關(guān)于透明化問題，美國的法律規(guī)定，政府在購買公共服務(wù)時(shí)都采用透明化管理制度，透明化是基本原則之一。這樣可以有效保證政府采購在“陽光下”運(yùn)行，足夠透明，足夠公開。最后是關(guān)于市場化，這是美國政府采購制度另外一個(gè)基本原則，主要目的是在于堅(jiān)持社會(huì)組織之間的公平競爭，提高政府采購的效率及質(zhì)量。

2.2 英國

英國作為一個(gè)老牌的資本主義國家，從權(quán)利法案開始，就有著悠久的法治基礎(chǔ)，在公共服務(wù)改革的過程中也較好地發(fā)揮著法治精神，重視立法以及相關(guān)法律法規(guī)的制定，從而建立了較為完善的法治體系，也就為政府采購奠定了基石。與此同時(shí)，英國政府也深知單單有了一系列的法律法規(guī)，而沒有一個(gè)科學(xué)的管理體制，政府采購的推進(jìn)也不盡如人意。為了建立科學(xué)的管理體制，英國政府在中央和地方承擔(dān)的政府公共服務(wù)職能之間劃定了界限，進(jìn)行清晰的劃分，力求實(shí)現(xiàn)職能的分開治理。中央和地方政府都要非常重視自身承擔(dān)著的公共服務(wù)責(zé)任，并全力付諸行動(dòng)。有了法治，有了管理體制，接下來就是政府采購的績效評估和監(jiān)管，英國秉承社會(huì)契約論精神，通過建立嚴(yán)格的合同管理機(jī)制來對購買的公共服務(wù)進(jìn)行績效評估。在與各種社會(huì)組織的合作過程中，英國政府完全按照合同規(guī)定進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)控、績效評價(jià)，確保公共服務(wù)保質(zhì)保量得到供給。

3 對我國的啟示

總的來看，發(fā)達(dá)國家在政府公共服務(wù)購買改革的過程中，遵循“小政府、大社會(huì)”的原則，逐步將適合以市場化方式提供的公共服務(wù)事項(xiàng)交給具備條件、信譽(yù)良好的社會(huì)組織和企業(yè)等來承擔(dān)，能夠有效地解決某些領(lǐng)域公共服務(wù)產(chǎn)品短缺、質(zhì)量和效率低下等問題。而如何規(guī)范政府采購，實(shí)現(xiàn)其立法規(guī)制，我們不能忽視的一個(gè)問題就是避免購買公共服務(wù)過程中公共服務(wù)職責(zé)被削弱，需要在立法規(guī)制的過程中保證公共服務(wù)職責(zé)不丟失。這是我們需要注意的，與此同時(shí)，在借鑒國外發(fā)達(dá)國家購買公共服務(wù)立法的基礎(chǔ)上，我國的購買服務(wù)立法應(yīng)該做到以下幾點(diǎn)。

3.1 立法方面

首先，關(guān)于立法的模式，要從我國的國情出發(fā)，具有中國特色。我們吸取外國成功經(jīng)驗(yàn)，將其有效的政府服務(wù)采購管理制度與法律法規(guī)運(yùn)用到我國的立法實(shí)際中，這是值得推薦的，但是，我們也應(yīng)該意識到，任何一種制度或法律，都是不能直接照搬的，我們需要從自身的實(shí)際情況出發(fā)，制定出符合國情及實(shí)際的法律法規(guī)。就前面論述到的英國、美國的立法經(jīng)驗(yàn)來看，我國政府購買服務(wù)立法，第一步要做的就是如何在法律層面明確界定購買公共服務(wù)的范圍，避免以后出現(xiàn)范圍界定不清晰而出現(xiàn)爭議；也要正確地在法律上對中央和地方政府的公共服務(wù)職能進(jìn)行劃分，該誰管的事情就要管好，承擔(dān)責(zé)任，避免互相推諉。

其次，關(guān)于立法的主要內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)明確政府采購的職責(zé)分工，明晰政府在購買社會(huì)服務(wù)中的權(quán)利和義務(wù)。公共服務(wù)交由社會(huì)組織提供的前提下，涉及部門主要有政府購買服務(wù)主體單位、民政部門、財(cái)務(wù)部門、監(jiān)察部門以及審計(jì)部門等，各個(gè)部門都有自己獨(dú)特的權(quán)利與義務(wù)，只有各個(gè)部門都做好本職工作，也只有立法明確各政府部門的法定職責(zé)，才能使得政府購買的職能得以真正有效地發(fā)揮。與此同時(shí)，立法也要嚴(yán)格規(guī)范購買公共服務(wù)操作，完善購買公共服務(wù)程序。購買公共服務(wù)的程序規(guī)定不具體在實(shí)踐中會(huì)造成不公平競爭、腐敗滋生等嚴(yán)重問題。只有以公平、公正、公開的原則，完善政府購買的各項(xiàng)程序，保證社會(huì)組織的公平參與競爭，嚴(yán)禁暗箱操作、豪華購買等違法違規(guī)行為，筑牢預(yù)防腐敗的制度防線。除了這兩點(diǎn)，立法還要更加完善政府購買監(jiān)督評估機(jī)制，它作為購買公共服務(wù)制度的一道保障，在立法中必須加以強(qiáng)調(diào)。監(jiān)督機(jī)制不僅包括內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，還包括外部監(jiān)督機(jī)制，兩者缺一不可，只有這樣，才能防止購買“內(nèi)部化”導(dǎo)致的腐敗現(xiàn)象，保護(hù)政府財(cái)政公共性和防止損害公民利益。

3.2 與社會(huì)組織的關(guān)系方面

我國的購買服務(wù)立法不僅僅要從立法本身出發(fā)，在這之中也要考慮并明確政府與社會(huì)組織的關(guān)系。公共服務(wù)向社會(huì)組織購買，這兩個(gè)主體必然就存在著密切聯(lián)系，但也相互獨(dú)立。在這個(gè)問題上，我國不同于西方發(fā)達(dá)國家，他們擁有高程度的市場化背景條件，也擁有完善的民事法律體系，這些都是我國目前所不具備的，所以，在這一點(diǎn)上我們不能照抄照搬。也就是說，我國政府一直以來作為社會(huì)公共服務(wù)的主要推動(dòng)者，首先要認(rèn)識到社會(huì)組織的重要性，采取的措施及策略要有利于推動(dòng)社會(huì)組織的發(fā)展，使其最大程度地參與到公共服務(wù)中。這些是在出臺(tái)有效的符合我國實(shí)際情況的法律法規(guī)之前必須要明確的。

3.3 公共服務(wù)供給的多元化方面

關(guān)于政府采購中的公共服務(wù)的供給問題，如果處理不當(dāng)，勢必也會(huì)帶來諸多負(fù)面影響。不管是西方發(fā)達(dá)國家，還是我國，就公共服務(wù)的提供者這一方面，都或多或少地存在著由于供應(yīng)者過于單一而引起的公共服務(wù)領(lǐng)域的壟斷以及市場失控、失靈情況?；谶@個(gè)問題的考慮，公共服務(wù)供給的市場化、多元化就顯得很有必要。公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率的提高不能缺少競爭機(jī)制的引入以及眾多社會(huì)組織的參與，社會(huì)組織發(fā)揮其在推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變中的重要作用，能夠利用自身擁有的資源優(yōu)勢來促進(jìn)政府職能的更好發(fā)揮。因而，公共服務(wù)供給方式應(yīng)堅(jiān)持走多元化的道路。政府采用各種各樣的優(yōu)惠政策、利益共享等方式來吸引更多的社會(huì)組織積極參與到公共服務(wù)供給中來，并努力建立一個(gè)結(jié)構(gòu)科學(xué)、行為規(guī)范的公共服務(wù)供給體系。

綜上所述，我國政府采購立法過程中，努力形成具有中國特色的立法模式是首先要考慮的；關(guān)于立法的主要內(nèi)容，明確政府購買社會(huì)服務(wù)是基本前提，規(guī)范政府購買服務(wù)程序是重要條件，完善政府購買服務(wù)的監(jiān)督評價(jià)機(jī)制是最終保障。除此之外，處理好與社會(huì)組織的關(guān)系也是不可或缺的，社會(huì)組織參與購買服務(wù)積極性的高低也是重要的影響因素；至于公共服務(wù)供給的多元化道路，將會(huì)是規(guī)制政府采購過程中始終要貫徹實(shí)施的。

只有加快政府購買服務(wù)的立法，完善我國政府購買服務(wù)法律制度，才能有利于推進(jìn)公共利益的保護(hù)，有利于加快政府職能的轉(zhuǎn)變，有利于推進(jìn)樞紐型社會(huì)組織的發(fā)展。

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