〔提 要〕特朗普政府上臺后對美國亞太政策進行大幅調(diào)整，強調(diào)以問題為導向，奉行美國優(yōu)先原則，堅定推行“以實力求和平”戰(zhàn)略。但其并非徹底否定奧巴馬政府的亞太政策，而是對其既有繼承、又有區(qū)分，繼續(xù)將亞太作為美國對外戰(zhàn)略重點，而在實施方式和途徑方面多一些功利主義、少一些理想主義。美國新政府亞太政策的推進與實施，受到國內(nèi)政治、同盟關(guān)系、域內(nèi)外因素等牽制，將在目標與能力之間尋找平衡。

〔關(guān) 鍵 詞〕特朗普政府、美國亞太政策、美國外交

〔作者簡介〕劉卿，中國國際問題研究院亞太研究所所長

〔中圖分類號〕D871.20

〔文獻標識碼〕A

〔文章編號〕0452 8832（2017）4期0061-18

特朗普上臺以來，不斷通過刺激、反應(yīng)等方式調(diào)試亞太政策，優(yōu)先應(yīng)對主要安全威脅，重申對盟國安全承諾，快速切換大國互動模式，增強實力基礎(chǔ)作用。與奧巴馬執(zhí)政風格相比，特朗普表現(xiàn)出“離經(jīng)叛道”的特點，但本質(zhì)上并未偏離美國歷屆政府在亞太長期經(jīng)營的經(jīng)驗，尤其是堅持了傳統(tǒng)共和黨亞洲政策要義，延續(xù)了進攻性、激進的外交風格。

一、特朗普亞太政策特點

與對歐洲、俄羅斯和中東政策不同，特朗普政府上臺以來的亞太政策并未在國內(nèi)引起多大爭議，強調(diào)強化軍事力量、堅持同盟關(guān)系基石作用、重塑地區(qū)經(jīng)貿(mào)規(guī)則等政策要點，顯示出民主、共和兩黨在亞太問題上的高度一致性。負責亞太事務(wù)代理助理國務(wù)卿董云裳稱，奧巴馬亞洲政策已經(jīng)壽終正寢，但美國強調(diào)亞太戰(zhàn)略重要性的精神猶存。 自執(zhí)政以來，特朗普亞太政策呈現(xiàn)三大特點：

（一）強調(diào)以問題為導向

特朗普政府亞太政策從著重處理難點問題入手，力圖通過抓主要矛盾和解決重點問題達到自身政策目標，主要思路是通過做好“項目工程”，來完成“系統(tǒng)工程”。特朗普政府上臺之初并未研究出臺系統(tǒng)的、綜合性的整體亞太政策和戰(zhàn)略規(guī)劃，而是列出“菜單式問題”，挑出主攻方向并務(wù)實應(yīng)對。這種政策選擇繼承了共和黨保守主義一貫作風，少了些民主黨的理想主義色彩。主要表現(xiàn)有：

第一，擴大聲勢，應(yīng)對朝核問題。針對朝鮮核導技術(shù)取得重大突破，特朗普上臺后迅速對朝核問題嚴重性做出評估，確定把處理朝核問題列為優(yōu)先應(yīng)對的安全問題。2017年4月中旬，美國對朝核問題的調(diào)查報告出爐，特朗普政府考慮了一系列政策選項，包括軍事打擊、推翻朝鮮政權(quán)、承認朝鮮核國家地位等，最終確認對朝“極限施壓”，即通過經(jīng)濟制裁和外交手段迫使朝鮮停止導彈和核活動，不尋求“政權(quán)更迭”，如果朝鮮改變行為，美國將與朝方進行“接觸”。

與此同時，美國與亞洲相關(guān)國家進行密集高層互動，動員國際力量對朝施壓。首先是與亞洲盟國接觸，向其解釋應(yīng)對朝核威脅之策，并尋求理解與支持。2017年2月，特朗普邀請日本首相安倍訪美，協(xié)調(diào)相關(guān)立場。副總統(tǒng)彭斯、國防部長馬蒂斯、國務(wù)卿蒂勒森先后訪問韓國、日本，討論應(yīng)對朝鮮核威脅。蒂勒森與東盟十國外長在華盛頓舉行特別會議，要求對朝鮮進行外交孤立和經(jīng)濟制裁。特朗普還邀請中國國家主席習近平訪美，希望利用中國“特殊影響力”阻止朝鮮一意孤行，回到“無核化”軌道。

特朗普通過推特對朝喊話，多次發(fā)出警告。在外界猜測朝鮮可能在紀念金日成誕辰105周年舉行核或?qū)椩囼炛H，特朗普更是派航母駛向半島。同時，以精準打擊敘利亞飛機庫和在阿富汗投擲“炸彈之母”顯示動武意志，敲山震虎。此外，美國加緊與韓國政府合作，提前部署“薩德”系統(tǒng)。文在寅當選韓國總統(tǒng)后，特朗普緊急召開內(nèi)閣安全會議，確立促韓無條件部署薩德、配合對朝施壓戰(zhàn)略。在增強對朝壓力的同時，美國并未排除與朝鮮進行外交對話的可能，給朝鮮留出一扇窗口，而非將其逼入死角。

第二，重審多邊協(xié)定，塑造貿(mào)易新規(guī)則。特朗普在就職演說中強調(diào)“一個中心”和“兩個原則”，即以振興經(jīng)濟為中心，買美國貨和雇傭美國人，把解決“不公正”貿(mào)易問題擺在優(yōu)先考慮位置。 特朗普認為，長期貿(mào)易赤字是美國經(jīng)濟走下坡路的罪魁禍首，亞洲國家利用美國市場發(fā)展了自己，而美國卻成為貿(mào)易失敗者。美國處理經(jīng)貿(mào)問題重心應(yīng)是正面阻擊不公平貿(mào)易，首要選擇就是與貿(mào)易伙伴重新分配貿(mào)易資源。美國需要保護自己的市場，“拿回屬于我們的工作，重新守住國界”。 特朗普要用經(jīng)濟民族主義取代經(jīng)濟自由主義，偏重貿(mào)易保護主義而非貿(mào)易自由化。

特朗普認為，多邊貿(mào)易安排不能確保美國利益，尤其是跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（TPP）。該協(xié)定繞開不公平競爭問題去尋求所謂地緣政治“重返”，是以美國市場資源換取地緣政治利益，美國所收獲的經(jīng)濟利益相對于其經(jīng)濟體量和國民收入來說并不匹配。為兌現(xiàn)競選諾言，特朗普一上臺就高調(diào)宣布退出TPP，推倒與亞太盟國和伙伴國已達成的貿(mào)易規(guī)則，這是美國第一次如此強烈地顯示出不愿尊重多邊貿(mào)易協(xié)定、原則和法律秩序。商務(wù)部長納瓦羅表示，美國再也不會為了顧忌外交關(guān)系而犧牲自己的經(jīng)濟利益。

特朗普退出TPP之后，要以多個雙邊貿(mào)易談判取而代之。美國將自己的市場資源、金融優(yōu)勢作為與其他國家談判的籌碼，發(fā)揮單邊議價能力，在對外貿(mào)易、商業(yè)和金融關(guān)系上對奧巴馬政府的相關(guān)政策進行全面糾偏，讓其他國家重新適應(yīng)、跟隨美國的新規(guī)則。美國著力推動與日本雙邊貿(mào)易談判，特朗普與安倍會見敲定構(gòu)建新的雙邊經(jīng)濟對話框架。美國對韓國發(fā)出修改貿(mào)易協(xié)定信號，稱《美韓自由貿(mào)易協(xié)定》是一個“單邊受益的協(xié)定”、“糟糕透頂”，并威脅表示“要么重開談判，要么中止這一協(xié)定”。

（二）重拾“以實力求和平”

特朗普重拾里根時期“實力政治”口號，欲把美國安全和發(fā)展建立在增加實力和使用實力基礎(chǔ)上，以實力做后盾增強美國主導地位，延長美國治下的亞太秩序。

第一，推出龐大的擴軍計劃。特朗普表示要終結(jié)奧巴馬時期建立的國防“自動減赤”機制，擴大各軍種規(guī)模，包括擴張核軍備。這一做法事實上全面改變了奧巴馬政府建軍方向，即由“減量增質(zhì)”轉(zhuǎn)向“全面擴軍”。

特朗普簽署了“重建”軍隊行政命令，敦促國防部在2018年1月前制定一項明確擴軍的新國家安全戰(zhàn)略。 2017年5月美國發(fā)布的新財年預(yù)算報告中，國防預(yù)算增加10%，增幅僅次于2007年的12%，是十年來的新高，這意味著美軍下一年度將增加500多億美元的額外資金。特朗普叫停陸軍裁軍計劃，將陸軍由49萬擴至54萬；大幅增加?？哲娧b備，海軍艦艇數(shù)量由當前274艘增至350艘，空軍戰(zhàn)機由1100架增至1200架以上；根據(jù)同時打贏兩場戰(zhàn)爭的原則擴充海軍陸戰(zhàn)隊規(guī)模，由現(xiàn)在的24個步兵營增加到36個，增加8000-12000名士兵。

特朗普政府通過“開源”和“節(jié)流”實現(xiàn)擴軍，以期在不擴大財政赤字的前提下增強國防安全“硬實力”。特朗普大幅削減國務(wù)院、環(huán)保局等12個內(nèi)閣部門支出，取消對19個獨立機構(gòu)的資助。特朗普還要求武器供應(yīng)商降價，與波音和洛克希德·馬丁公司高管進行會晤，促其降低數(shù)十億美元的國防合同。

特朗普積極謀求擴大海上力量，維護亞太海上霸主地位。馬蒂斯強調(diào)到2020年將把六成軍力轉(zhuǎn)移到亞太，且將與國會合作落實亞太穩(wěn)定倡議。這曾是奧巴馬政府時期“再平衡”戰(zhàn)略的重要組成部分，表明特朗普政府在軍事重返方面繼承了前任衣缽。

第二，鞏固軍事同盟。特朗普政府執(zhí)政后，一改競選期間強硬要求日韓增加對美駐軍經(jīng)費份額，急切向盟友重申安全承諾，主動致電日韓兩國元首，修復(fù)選戰(zhàn)時對雙邊關(guān)系造成的傷害。特朗普與安倍會晤后發(fā)表共同聲明，重申將根據(jù)《美日安保條約》履行對釣魚島防御義務(wù)， 明確了繼續(xù)干預(yù)的立場。馬蒂斯打破美國國防部長首訪北約國家慣例，訪問亞洲盟國。訪日期間，馬蒂斯改施壓為誘導，稱日本是“費用分擔和責任分擔的模范”，鼓勵日本繼續(xù)發(fā)揮帶頭作用。 蒂勒森敦促日韓擴軍，添置戰(zhàn)略資產(chǎn)尤其是反導設(shè)施。美國加快與日本聯(lián)手打造反導系統(tǒng)，成功試射美制SM-3防空導彈，大幅提升對中程彈道導彈的攔截能力。特朗普政府重申對韓國防御義務(wù)。彭斯等高官訪韓時未提及美駐軍經(jīng)費分攤要求。馬蒂斯盛贊朝鮮戰(zhàn)爭時期的美韓合作，建議兩軍建立保持全天候“無間隙的聯(lián)絡(luò)機制”。 美國還要求韓國考慮在濟州島部署美軍新一代多用途對地打擊“朱姆沃爾特”級驅(qū)逐艦，此艦也是美國有史以來建造的最大驅(qū)逐艦。

與此同時，特朗普重啟與澳大利亞關(guān)系，彌合難民安置問題上的意見分歧。在紀念二戰(zhàn)珊瑚海海戰(zhàn)75周年之際，特朗普邀請澳總理特恩布爾訪美。特朗普表示尊重菲律賓總統(tǒng)杜特爾特打擊販毒等國內(nèi)治理政策，并邀請其訪美，試圖拉回菲律賓。美菲舉行2017年度“肩并肩”聯(lián)合軍演，美軍為菲律賓軍方清剿馬拉維市伊斯蘭教極端分子行動提供支持。此外，特朗普還致電新加坡和泰國領(lǐng)導人，表示加強雙邊關(guān)系的意愿。

（三）奉行美國優(yōu)先原則

與奧巴馬時期廣泛的“國際主義”不同，特朗普強調(diào)“美國第一”，向孤立主義回擺。美國亞太政策以利益為標尺，強調(diào)美國利益優(yōu)先于同盟利益、優(yōu)先于其他地區(qū)國家利益。特朗普自身并無明顯意識形態(tài)偏好，對輸出美國民主、自由價值和制度不感興趣。相比戰(zhàn)略思考，特朗普更喜歡做交易，認為國家利益建立在交易基礎(chǔ)之上。具體表現(xiàn)如下：

第一，普世價值觀服從美國利益。奧巴馬政府時期，美國對外政策強調(diào)“國際社會”、“自由世界”、“地區(qū)秩序”等抽象概念，盡可能地在美國自身利益與盟國利益、地區(qū)國家利益之間尋求溫和平衡。而在特朗普的外交語錄中，突出強調(diào)“美國第一”、“對美國負責而非對世界負責”等價值理念，涉及“關(guān)稅”、“匯率”等切實利益的說辭頻頻出現(xiàn)。這一外交思路植根于美國民粹主義傳統(tǒng)，是杰克遜主義的翻版，即主張美國的外交政策必須以維護美國經(jīng)濟福祉和實際安全為歸依；主張推動和貿(mào)易伙伴建立更符合重商主義原則的貿(mào)易關(guān)系；疏離國際機構(gòu)，更多依靠現(xiàn)實政治大戰(zhàn)略而非在海外傳播民主或國家重建的方式來強化國家安全。 這種政策風格是傳統(tǒng)美國人對獨立、勇武、掌握自己命運等理念的追求之反映，認為美國無意卷入海外事務(wù)，但一旦美國利益遭受侵犯，必將不計代價地進行斗爭。 特朗普在就職演說中曾說，“美國不尋求把自己的生活方式強加給任何人，而是力求做他人的樣板”，由此可窺見這種政策思維的大致脈絡(luò)。

在推進亞太政策過程中，特朗普把美國利益置于其長期堅守的價值觀和準則之上，試圖拿原則做交易，觸碰“底線”。 為振興貿(mào)易和促使制造業(yè)回流，美國拋棄曾經(jīng)倡議、建立和主導的自由主義價值觀，揚言不惜發(fā)動“匯率戰(zhàn)”、“關(guān)稅戰(zhàn)”，在訛詐中國的同時也令日本等重要盟友無所適從。貿(mào)易代表萊特希澤表示，美國為了貿(mào)易利益不惜違反世界貿(mào)易組織規(guī)則，稱“世貿(mào)組織的約定不是宗教義務(wù)”，就算違反它，“世貿(mào)組織的警察也不能采取強制措施”。

在安全方面，特朗普的基本邏輯是美國實力不支，對盟國保護自然不力；若要保護得力，盟國必須先為美國減負，讓美國輕裝上陣，重振實力優(yōu)勢。每個接受美國安全保護的成員在分攤更多安全義務(wù)的同時，要采購更多美國裝備，為美國增加軍費做貢獻。為解決移民帶來的社會和治安問題，特朗普政府不顧對聯(lián)合國難民署承諾，發(fā)布“禁穆令”，遭到來自澳大利亞、印尼等盟國和伙伴國的批評。特朗普威脅要廢除奧巴馬時期與澳大利亞簽署的難民協(xié)定，在澳大利亞強烈抵制下又不得不回縮。

第二，維護利益基于交易能力。在地緣政治博弈方面，特朗普政府把重點放在塑造籌碼上，以增加美國議價能力。

在朝核問題上交替使用軟硬兩手，特朗普競選期間曾暗示愿直接與朝鮮領(lǐng)導人溝通建立友好關(guān)系，打破過去側(cè)重于多邊談判的策略；其上任后轉(zhuǎn)趨強硬，警告朝鮮美國將作出“有效的、壓倒性的”反應(yīng)， 并通過與韓國舉行最大規(guī)模聯(lián)合軍演、演練斬首行動等方式持續(xù)增加對朝軍事壓力。與此同時，特朗普政府也預(yù)留了對朝談判空間，表示在條件適合情況下同金正恩進行對話，蒂勒森釋放出不尋求政權(quán)更迭、不尋求搞垮朝政權(quán)、不尋求加速南北統(tǒng)一、不讓軍隊越過三八線的“四不政策”。同時，美國還在挪威奧斯陸和新加坡，通過1.5軌與朝鮮進行試探性對話，探尋朝鮮的談判條件。

在南海問題上采用一張一弛手法。特朗普上臺之初鋒芒畢露，蒂勒森稱不應(yīng)允許中國在南海有爭議地區(qū)建機場、港口和軍備設(shè)施。 但在提出對朝“極限施壓”政策后，美國希冀中國施壓朝鮮，遂降低調(diào)門。馬蒂斯稱沒有必要在南海進行大規(guī)模軍事行動，軍事途徑不應(yīng)是首選，最好通過外交途徑解決。 美國太平洋艦隊要求到南海進行“自由航行”也未得到國防部授權(quán)。但在朝核問題轉(zhuǎn)緩，中國與周邊國家就“南海行為準則”達成框架協(xié)議之后，美國又開始炒作南海問題，維持南海問題熱度。2017年5月，美國與日本等國在七國集團峰會發(fā)表涉南海問題聲明。美國太平洋艦隊“杜威”號驅(qū)逐艦進入美濟島12海里海域。在香格里拉會議上，馬蒂斯再次聲稱不會接受單方面改變南?，F(xiàn)狀，反對任何國家將島礁軍事化和采取越權(quán)的海洋主張。

利用臺灣問題與中國討價還價。在權(quán)力交接過渡期，特朗普挑戰(zhàn)“一中”原則，與臺灣地區(qū)領(lǐng)導人蔡英文通電話；在接受《華爾街日報》專訪時稱“每件事都可以磋商，包括‘一中政策”。而在中國強烈警告和美國輿論一致批評情況下，特朗普認識到臺灣問題對中美關(guān)系的敏感性，不再質(zhì)疑“一中”政策；在同習近平主席通話中表示尊重“一個中國”政策，愿意與中國發(fā)展建設(shè)性關(guān)系。

二、特朗普亞太政策的認知基礎(chǔ)

特朗普政府對奧巴馬時期“亞太再平衡”政策既有繼承，也有否定。在“轉(zhuǎn)向亞洲”問題上，兩者高度一致，特朗普政府比奧巴馬政府更覺緊迫，但在政策優(yōu)先排序、目標預(yù)期和選擇方式上則有所不同?？傮w來講，特朗普政府改變了上臺之初對亞洲各國咄咄逼人的姿態(tài)，顯現(xiàn)出向“中間路線”靠攏、向現(xiàn)實回歸、向傳統(tǒng)回擺的態(tài)勢。特朗普政府亞太政策傾向于謹慎的保守主義，這主要源于三個方面的再認識。

（一）對亞太復(fù)雜性再認知

特朗普上臺后，需要處理實實在在的棘手問題，不可能像競選時那樣圖口舌之快。亞太地區(qū)匯集世界主要大國，各種利益盤根錯節(jié)，特朗普需要了解問題的來龍去脈和真正癥結(jié)所在。

一是體悟到朝核問題的復(fù)雜性。朝核問題牽一發(fā)而動全身，不僅關(guān)系到同盟關(guān)系可持續(xù)問題，還涉及美國自身安全，關(guān)乎亞洲甚至世界和平和安寧。歷屆美國總統(tǒng)都把處理朝核問題作為重中之重，奧巴馬政府在任八年期間，對朝核問題傾注巨大精力。2012年2月29日美朝達成協(xié)議，朝鮮同意“三停一返”，即暫停核試驗、導彈試驗和鈾濃縮活動，邀請國際原子能機構(gòu)人員返回朝鮮，對暫停鈾濃縮和“去功能化”情況予以核查和監(jiān)督。美國則同意向朝鮮提供24萬噸“營養(yǎng)援助”。然而，協(xié)議很快因朝鮮宣布發(fā)射衛(wèi)星被棄。加之奧巴馬當時面臨大選，需要對朝鮮示強。正是在此僵局背景下，朝鮮先后進行3次核試驗，導彈研發(fā)步伐從短程、中程到洲際導彈越來越快，發(fā)射頻率越來越密。在朝核問題發(fā)生了從“涉核”到“擁核”的質(zhì)變過程后，朝鮮的談判立場和策略也發(fā)生了根本性變化。

經(jīng)過幾輪交手之后，特朗普政府對朝核問題的復(fù)雜性和緊迫性都有了更深刻的認識。特朗普雖然稱奧巴馬政府對朝“戰(zhàn)略忍耐”已死，事實上卻對該政策有所延續(xù)，“極限施壓”政策是“延伸版”的奧巴馬政策，只不過更加強調(diào)進一步制裁和加強與盟友對話，延伸戰(zhàn)略威脅。 同時也表示要“接觸”，對朝兩面下注。特朗普聲稱，“如果與他（金正恩）會面是一件可行之事，我肯定會這么做，并且會感到榮幸，但前提是情況要允許”。

特朗普不得不面對的另一個事實是：韓國保守黨政府對朝強硬政策宣告失敗，共同民主黨文在寅上臺后與朝鮮進行對話的需求升高。文在寅曾表示不排除和金正恩會晤的可能性， 同時強調(diào)，如果朝鮮擱置其核武與導彈活動，將與美國磋商縮減韓美聯(lián)合演習與美國戰(zhàn)略武器的部署。 文在寅對朝鮮拋出橄欖枝，顯示美韓在朝核問題上的溫差。特朗普不得不顧及韓國內(nèi)政和對朝政策的變化，與韓國新政府尋求對朝鮮政策的平衡點。

特朗普一度強烈認為中國對朝鮮有很大影響力，可以輕易消除“朝鮮威脅”，但目前認識到中國始終是解決朝核問題的一個外部因素。特朗普在與習近平主席進行了相關(guān)談話后，明白了朝核問題的復(fù)雜性、艱難性，寄希望于中國加強對朝制裁以化解整個問題的想法過于簡單。

二是認識到中美關(guān)系的復(fù)雜性。中美關(guān)系處理好不好，關(guān)系到美國自身戰(zhàn)略處境，也涉及亞太國家互動。自尼克松政府以來，美國歷任總統(tǒng)在臺灣問題上都堅持“一中”政策。特朗普上臺伊始在此問題上挑戰(zhàn)中國，引發(fā)美國國內(nèi)廣泛批評，普遍認為此舉將嚴重惡化美中關(guān)系。在朝核問題急需中國的情況下，美國這一做法得不償失。特朗普上臺后真正體會到“當家才知油鹽貴”，轉(zhuǎn)而守住對華政策底線，很快糾正在臺灣問題上的魯莽做法。

中國作為世界第二大經(jīng)濟體，已與美國構(gòu)成越來越相互依賴的密切經(jīng)貿(mào)關(guān)系，中國經(jīng)濟發(fā)展成為美國繁榮的重要依托。雖然目前中國對美貿(mào)易持續(xù)出現(xiàn)巨額順差，但兩國出現(xiàn)貿(mào)易戰(zhàn)無助于美國改善貿(mào)易問題。只有和中國合作，才能夠兌現(xiàn)特朗普所說的“美國經(jīng)濟復(fù)蘇”。中美元首會晤后，雙方確定了100天的密集磋商，商討雙邊經(jīng)貿(mào)問題。中美在貿(mào)易問題上的進一步協(xié)商，有助于緩解兩國之間貿(mào)易逆差問題，而中美之間進一步相互開放投資領(lǐng)域、放寬投資限制，將大大促進兩國投資往來，有利于從根本上解決雙邊貿(mào)易失衡問題。2017年5月，中國舉行“一帶一路”國際合作高峰論壇時，美國派出總統(tǒng)特別助理、白宮國安會亞洲事務(wù)資深主任波廷格為首的代表團，與中國在此倡議下進行試探性合作，展現(xiàn)促進兩國經(jīng)貿(mào)關(guān)系發(fā)展的積極姿態(tài)。

此外，特朗普政府也試圖避免讓地區(qū)問題綁架中美雙邊關(guān)系，認為地區(qū)熱點問題涉及第三方甚至多方，不應(yīng)決定中美雙邊關(guān)系發(fā)展走向。蒂勒森表示，“沒有任何一個（地區(qū)）問題能決定中美兩國關(guān)系……我想把朝鮮問題放在一邊。出于緊急局勢，它目前占據(jù)了我們的注意力，但我不希望有人覺得這個問題將決定（中美）關(guān)系。”

（二）對單邊主義有限性再認識

特朗普一開始試圖走單邊，奉行孤立主義政策，但很快發(fā)現(xiàn)行不通，受到諸多掣肘。

一是美國可交易籌碼減少。美國對外戰(zhàn)略受制于大國競爭的現(xiàn)實和經(jīng)濟相互依存的局面。小布什單邊主義的前車之鑒歷歷在目，更何況今非昔比，美國在全球和亞太力量優(yōu)勢已大幅下滑。2000年，美國、中國、印度、俄羅斯GDP分別為10.3、1.21、0.48、0.26萬億美元，到2016年分別為18.7、12.25、2.38、1.18萬億美元。 中國經(jīng)濟總量趕超美國的速度正在加快，到2025-2030年兩國將旗鼓相當。 中美經(jīng)濟實力對比變化勢必帶來軍力差距的縮小。美國在國際政治、經(jīng)濟和軍事的優(yōu)勢減少，維持霸權(quán)愈發(fā)顯得心有余而力不足。加之美國國內(nèi)政治、經(jīng)濟、社會制度的種種弊端日益顯露，引發(fā)了不少關(guān)于“美國世紀是否終結(jié)”的質(zhì)疑。 特朗普“讓美國再次偉大”，需要繼續(xù)增長實力和保障實力，而非掏空實力，這就要思考如何恢復(fù)美國實力，借助他國力量為美國安全利益和經(jīng)濟利益服務(wù)。

經(jīng)濟相互依存的狀況無法憑主觀意愿擺脫。特朗普很快發(fā)現(xiàn)，收縮也不是可行之路，即使退回全球貿(mào)易保護主義時代，美國企業(yè)也將是最大的輸家。美國市場有限，難以繼續(xù)無限容納自由貿(mào)易，加之美國全球市場份額正在縮小，特朗普的責任就是阻止美國國際市場份額的下降。退出TPP，是為了更好的保護自身全球市場份額，利用市場優(yōu)勢換取更大的市場資源。

二是同盟依然是維護霸權(quán)的戰(zhàn)略依托。特朗普提出的“美國第一”口號，令包括其盟友和伙伴國在內(nèi)的所有地區(qū)國家充滿疑慮。特朗普上臺伊始與傳統(tǒng)盟友在自由貿(mào)易、民主價值等基本理念上產(chǎn)生沖突，促使這些國家著手調(diào)整對美關(guān)系策略，甚至尋找替代方案。

在貿(mào)易方面，美國退出TPP標志其亞洲經(jīng)濟目標實現(xiàn)路徑發(fā)生改變。美國貿(mào)易規(guī)則突然改向無疑是對盟友和伙伴國的沉重一擊。對日本而言，與美國開展自由貿(mào)易協(xié)定談判是無奈之舉，在TPP協(xié)商中極力保護的農(nóng)業(yè)可能再次被要求自由化，并可能牽扯出TPP談判框架以外的匯率問題。對澳大利亞而言，美國退出TPP背叛了自由貿(mào)易精神，動搖了澳大利亞立國之本。澳總理特恩布爾稱，將挽救沒有美國參與的TPP，保護澳大利亞人的工作。 新西蘭總理英格利希稱，通過雙邊貿(mào)易談判來取代TPP沒有那么容易，“能達成讓新西蘭滿意的協(xié)議可能性不大”， 顯示出對與美國進行雙邊貿(mào)易協(xié)定談判缺乏信心。

在安全方面，特朗普曾提出要從日韓撤軍，暗示兩國應(yīng)考慮發(fā)展核武器以對抗朝鮮，減少美國防衛(wèi)負擔。這迫使日韓更多地為自己謀出路。日本加快與地區(qū)國家合作，建立獨立于中美之外的第三勢力，使地區(qū)國家有更多選擇。澳大利亞也在懷疑美國安全保障的可靠性，加快與日本、印度和東盟的安全合作，對美國在地區(qū)問題上的冒險行為表態(tài)謹慎。

盟國政策調(diào)整給特朗普以強烈信號，使其認識到將美國國家利益從其國際承諾和同盟關(guān)系中抽離出來并不現(xiàn)實，美國大部分戰(zhàn)略目標難以靠一己之力實現(xiàn)，因而對同盟關(guān)系重新審視，平衡處理“取”和“予”的關(guān)系。特朗普政府變得更加謹慎和回歸傳統(tǒng)，重申對亞洲盟友的支持。

（三）對內(nèi)部政治撕裂深刻認識

經(jīng)過大選激烈競爭，共和黨與民主黨嚴重對立，甚至共和黨內(nèi)部也出現(xiàn)嚴重分歧，特朗普如要將政策推行下去，必須學會折中和妥協(xié)。

特朗普政府上臺后推出一系列激進政策引發(fā)國內(nèi)如潮反對：退出TPP在外交和戰(zhàn)略界產(chǎn)生尖銳的矛盾和政策辯論，至今仍未平息；“限穆令”與美國長期堅持的自由、民主價值觀背道而馳，嚴重影響高級人才交流和引進，受到立法和司法機構(gòu)強烈抵制；對同盟關(guān)系的怠慢言辭引發(fā)對美國霸權(quán)基礎(chǔ)的擔憂，受到國會、軍隊和軍需民用服務(wù)人員牽制；與中國打貿(mào)易戰(zhàn)的言辭則使得擁有大型農(nóng)業(yè)游說團體和波音工廠的州向國會施壓。

國內(nèi)抵制力量洶涌消耗了特朗普政府太多的政治能量，勢必限制其實施過激的亞洲政策，這也使得美國亞洲政策“向傳統(tǒng)回歸”，具有更多連貫性、預(yù)知性。 當然，美俄關(guān)系改善受到國內(nèi)反俄政治力量強力阻撓也是其轉(zhuǎn)向亞洲、爭取在亞洲有所建樹的原因之一。俄羅斯黑客事件、“通俄門”、“涉密門”等問題被美主流媒體、反對黨、國會、司法部門緊追不放，美俄關(guān)系反而成為特朗普的軟肋，避之唯恐不及。

特朗普競選時的孤立主義論調(diào)引發(fā)建制派近乎絕望的情緒以及對美國完全放棄影響力的擔憂。特朗普正在學習向傳統(tǒng)共和黨人回歸，安撫建制派、商界領(lǐng)袖和一些民主黨人，并為此采取了向朝鮮示強、拉住盟友、不挑戰(zhàn)“一中”政策、未將中日設(shè)定為匯率操縱國等一系列經(jīng)濟和外交政策，以期贏得建制派的好感。

特朗普這一轉(zhuǎn)變與其周圍人事調(diào)整密不可分。特朗普執(zhí)政之初，身邊人物主要分為兩派，以其女婿庫什納為領(lǐng)導的“全球思維派”和以白宮首席戰(zhàn)略家班農(nóng)為代表的“民粹主義派”，前者屬于溫和派，希望將特朗普拉到主流位置，后者則屬于激進派，希望獨樹一幟。兩派斗爭日漸公開化，最終以庫什納為代表的傳統(tǒng)溫和派占上風，以班農(nóng)為代表的極端派失勢。特朗普改組國家安全委員會，取消班農(nóng)職務(wù)，調(diào)離前國家安全顧問弗林的助手麥克法蘭，提名主流保守派稅務(wù)專家、經(jīng)濟學家哈西特為白宮經(jīng)濟顧問委員會主席，提升國家安全事務(wù)助理麥克馬斯特和國防部長馬蒂斯話語權(quán)。上述人事調(diào)動限制了民粹主義，特朗普的支持者稱，從一開始特朗普就提名了一個有軍事領(lǐng)導人、建制派共和黨人以及商界領(lǐng)袖的內(nèi)閣，力求尋求政策平衡。

三、美國亞太政策未來走向

特朗普政府亞太政策尚未定型，一些具體政策制定仍需時日。未來美國亞太政策走向仍將體現(xiàn)“美國第一”理念，繼續(xù)遵循美國亞洲政策的基本、有效原則，尤其是共和黨外交政策要義，如下可能動向值得關(guān)注。

（一）奉行有選擇的多邊主義

特朗普政府不會像奧巴馬政府那樣熱衷于亞洲多邊主義，但也不會完全退出，而是采用功利主義做法，“有選擇”地參與一些能推進美國利益目標的機制。

特朗普重視東盟在應(yīng)對恐怖主義威脅、維護海洋安全方面的作用，認為可以有選擇地同一些國家通過雙邊協(xié)商建立合作關(guān)系。特朗普已邀請新加坡、越南領(lǐng)導人訪美，還向菲律賓總統(tǒng)和泰國總理發(fā)出訪問邀請。彭斯宣布特朗普將出席2017年11月在菲律賓舉行的東亞峰會、美國—東盟峰會和在越南舉行的亞太經(jīng)合組織（APEC）非正式領(lǐng)導人會議。

在一系列與東盟國家領(lǐng)導人互動中，特朗普政府將領(lǐng)悟到地區(qū)多邊機制的利益和必要性，可能把更多要嘗試的措施帶到討論中。 例如，通過美國領(lǐng)導的“打擊伊斯蘭國全球聯(lián)盟”將地區(qū)國家置于美國安排之下；利用東亞峰會平臺推銷自己的觀點，包括應(yīng)對朝核問題和敦促其他國家參與美國行動；通過在印尼雅加達駐東盟使團密集外交，調(diào)動地區(qū)力量，取得對朝施壓的廣泛合法性。 特朗普有選擇地多邊參與行動能否延伸至經(jīng)濟領(lǐng)域還要視情而定，比如，特朗普可能參與已有較好基礎(chǔ)的“美國—東盟互聯(lián)互通合作倡議”。

（二）阻止地區(qū)熱點危及美國利益

美國力圖引導朝核問題走向，但不會單獨背負解決朝核問題重擔，在朝鮮未做出無核化承諾情況下難以與之展開“一對一”會談。在“美國第一”理念指引下，美國可能傾向于甩包袱，將朝核問題推向地區(qū)國家。只要朝鮮不對美國本土構(gòu)成威脅、造成美國民眾恐慌，美國對朝不大可能采取極端措施。特朗普加大對朝核問題因應(yīng)力度，目的在于將其納入可控軌道，至于能否徹底解決則并無多大決心。即便與朝鮮談判，也很可能限于軍備控制和防擴散，如同處理伊核問題，美國難以解除對朝敵意，與朝建立正常外交關(guān)系。加州蒙特利爾詹姆斯·馬丁中心東亞防擴散項目主任杰弗里·劉易斯認為，美國未來可能有兩個選擇：一是響應(yīng)朝鮮“雙停止”方案，即美國停止大規(guī)模軍演、朝鮮停止核導試驗，美國對此可能采取妥協(xié)方法，如提高軍演透明度、限制演習規(guī)模等。如此一來，朝美關(guān)系將得以喘息，半島緊張關(guān)系暫時緩和。二是如若朝鮮繼續(xù)沖撞美國“紅線”，則美國將動員一切力量采取更加強硬的經(jīng)濟制裁手段，包括向中國企業(yè)施壓迫使朝鮮做出讓步，同時加快推進反導系統(tǒng)部署和更具威脅性軍事演習，抵消朝鮮取得的技術(shù)優(yōu)勢。

美國將在南海問題上采取主動利用而非被動應(yīng)對策略，維護“照舊的”南?！白杂珊叫小薄Ｃ绹鴮②吚芎Γ砣氲幌萑?，以顯示美國利益存在，同時不使自己變成矛盾中心。目前，美國在南海乃至亞太的利益并未發(fā)生轉(zhuǎn)移，其在南海問題上的相對克制并不意味著放棄南海這張牌。美軍太平洋艦隊司令斯威夫特稱，美軍在南海爭議區(qū)的“自由航行”政策沒有改變。特朗普需要綜合觀察、平衡局勢，以謀劃如何補位介入南海。蒂勒森稱，即使所有相關(guān)國家停止在南海爭議島礁的建設(shè)與軍事化行動，美國也會繼續(xù)在南海水域進行“自由航行”。

（三）重整地區(qū)經(jīng)濟關(guān)系

特朗普政府宣布退出TPP并不意味美國在亞太經(jīng)濟秩序建設(shè)中空位，美國不會放棄重塑亞太經(jīng)濟秩序的主動權(quán)。 特朗普反對的是有損美國利益的多邊自由貿(mào)易協(xié)定，而非貿(mào)易本身。特朗普政府拋棄TPP，旨在破舊立新，必然要把建立新的地區(qū)經(jīng)濟秩序提上日程。

特朗普政府將優(yōu)先與日本重開雙邊自貿(mào)談判。安倍訪問美國時，兩國都表示對雙邊自貿(mào)談判持開放態(tài)度，表示將提升對話級別，重新安排雙方經(jīng)濟關(guān)系。此外，美國還可能向澳大利亞、韓國等施壓，要求重新修訂雙邊自貿(mào)協(xié)定。

特朗普最希望推動的是重塑中美經(jīng)濟關(guān)系。特朗普要求中方為解決貿(mào)易赤字做出更多讓步，包括減少對美出口、擴大進口、擴大鋼鐵去產(chǎn)能規(guī)模等具體要求。隨著貿(mào)易談判的深入，美國還可能推動雙邊投資領(lǐng)域談判，包括要求開放美國互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)入華，考慮吸引中國資本進入美國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。

盡管特朗普政府亞洲政策利益明確、目標清晰，但受美國國內(nèi)政治極化、亞洲復(fù)雜形勢以及美國全球戰(zhàn)略布局等因素影響，美國新政府亞太政策的實施成效仍有待觀察。

第一，內(nèi)部矛盾困擾。特朗普尚未補全國務(wù)院和國防部等關(guān)鍵部門崗位，未來要制定一套連貫性政策，要配以相關(guān)人事任命和清晰的戰(zhàn)略指向。目前，反對特朗普的勢力伺機而動，“通俄門”持續(xù)發(fā)酵。在左派看來，特朗普早已違法違憲，應(yīng)該受到彈劾，只待調(diào)查出確鑿證據(jù)。此外，特朗普還觸及憲法未明確提及的領(lǐng)域和法律模糊地帶，尤其表現(xiàn)在倫理道德、總統(tǒng)行為準則等方面。情報局長科米被開除引發(fā)特朗普與團隊的信任危機。蒂勒森坦言每天都在努力贏得總統(tǒng)的信任?！靶姑荛T”曝光后，白宮國安顧問馬斯特更是強調(diào)，不敢讓特朗普單獨和外國領(lǐng)導人相處。 彭斯曾經(jīng)站出來為“泄密門”滅火，將司法部副部長羅森斯坦當做“替罪羊”。后者對此頗為不滿，甚至考慮提出辭職?？傊乩势彰媾R的執(zhí)政風險仍然存在，其亞太政策實施將存在不確定性。

第二，盟國擺脫“路徑依賴”。特朗普將“美國第一”轉(zhuǎn)化為對外政策理念讓亞太盟國和伙伴國感到緊張，紛紛制定自己的“B計劃”。澳總理特恩布爾在香格里拉對話會開幕式上說：“在這個全新的世界里，我們不能再依靠大國維護我們的利益。我們必須承擔起維護自身安全與繁榮的責任，同時意識到，當我們與可靠伙伴和朋友分擔集體領(lǐng)導權(quán)的重任時，我們會更加強大。”韓國總統(tǒng)文在寅上臺后，在部署“薩德”問題上出現(xiàn)波折，韓國思考盡早收回作戰(zhàn)指揮權(quán)，以掌握軍事主動權(quán)，增加外交獨立性。在半島事務(wù)上韓國也在努力爭取主動權(quán)，防止被矮化。日本、澳大利亞等國都越來越強烈地感受到，不能被美國牽著鼻子走，在美國退出TPP情況下，仍堅持繼續(xù)推動這個多邊貿(mào)易協(xié)定實施。

第三，東盟中心主義。中心主義是東盟自身定位的關(guān)鍵。美國放棄TPP使得原本寄希望于該貿(mào)易安排的東南亞國家看到美國的本來面目，重新考慮對美貿(mào)易政策。馬來西亞等國表示，不會輕易重啟同美國貿(mào)易談判進程。在南海問題上，東盟不希望美國加劇南海緊張局勢。菲律賓等當事國愿意擱置分歧、共同開發(fā)，有效進行雙邊管控，美國掀起新波瀾只能引發(fā)南海周邊國家質(zhì)疑美國南海政策動機。。

第四，域外因素掣肘。中東是美國全球戰(zhàn)略的重要一環(huán)，美國在該地區(qū)的戰(zhàn)略運籌勢必影響到亞太政策推進和實施。美國國家安全當務(wù)之急是應(yīng)對伊斯蘭極端勢力威脅，中東地區(qū)不可避免地牽扯其大量外交和軍事資源。特朗普政府力圖回歸傳統(tǒng)中東政策，包括支持以色列、沙特等地區(qū)盟友，以阻止伊朗勢力坐大。美國強化對中東事務(wù)介入，如不能取得預(yù)期效果，有可能再一次陷入中東，牽制其對亞太干涉能力。反之，如美國能從中東超脫，則對亞太的介入會進一步增強。美國對歐洲戰(zhàn)略投入減少，使得歐洲策應(yīng)美國亞洲政策的意愿減少。如果美國加大對歐洲和北約介入，又會在與俄羅斯周旋中消耗更多精力。

總之，特朗普政府亞太政策會在不斷學習和糾偏中推進，某些方面可能會有所斬獲，實現(xiàn)部分戰(zhàn)略目標，但政策推行不會一帆風順，也有可能出現(xiàn)爛尾工程。

【完稿日期：2017-6-30】

【責任編輯：李 靜】