周英 唐小松

〔提 要〕日本一貫重視對東盟公共外交，安倍政府再次上臺后，對東盟公共外交在機制、內(nèi)容等方面出現(xiàn)了一些新特點：通過高層公共外交強化對東盟公共外交機制，以政府開發(fā)援助和對外文化交流為基礎豐富了對東盟公共外交內(nèi)容，以婦女、青年和意見領袖為抓手拓展人脈網(wǎng)絡。安倍所采取的系列公共外交舉措成效明顯，增強了日本在東盟的存在，也優(yōu)化了其在東盟的輿論環(huán)境。面對日本東盟公共外交的迅猛發(fā)展，中國應堅持“以鄰為伴、與鄰為善”的周邊外交，進一步優(yōu)化對東盟公共外交機制。

〔關 鍵 詞〕日本、東盟、公共外交、日本東盟政策

〔作者簡介〕周英，暨南大學國際關系學院講師

唐小松，廣東外語外貿(mào)大學教授

〔中圖分類號〕D831.3

〔文獻標識碼〕A

〔文章編號〕0452 8832（2017）4期0101-12

公共外交是由國家行為體組織策劃，主要通過媒體傳播、文化交流、學術往來等渠道，有意識地針對國外社會和公眾開展的外交活動，旨在贏得海外社會輿論、塑造良好國際形象和國際聲譽，進而使對象國權(quán)力機構(gòu)做出于己有利的政策決策。二戰(zhàn)后特別是“福田主義”出臺之后，日本歷屆政府在對待東盟國家關系上都尋求以經(jīng)濟關系為基礎，力圖在政治、外交、社會文化等方面結(jié)成親密關系。安倍晉三再次就任日本首相之后，對公共外交的重視程度超過了歷屆政府， 對東盟公共外交政策也出現(xiàn)新變化?？疾彀脖墩畬|盟公共外交舉措，對中國拓展對東盟公共外交具有一定的啟示意義。

一、安倍政府對東盟公共外交新變化

安倍政府大體遵循日本公共外交“行為主體多元性、行為對象廣泛性、目標政治性和手段多樣性”的一般路徑，但在新的形勢下，對東盟公共外交表現(xiàn)出一些新特點。

（一）通過高層公共外交，強化對東盟公共外交機制

再次出任首相的短短一年內(nèi)，安倍晉三遍訪東盟十國，創(chuàng)造了日本首相地區(qū)出訪紀錄。期間，安倍全力拉近與東盟關系，頻繁舉辦記者見面會、發(fā)表演講，推銷其政策路線， 重點闡述日本對東盟外交原則和目標，強調(diào)與東盟國家在海洋上的共同利益，展望日本與東盟關系的前景。安倍還借助出訪推銷日本發(fā)展經(jīng)驗和科技文化。2013年7月，日本在新加坡向東盟國家推銷本國醫(yī)療體系成功經(jīng)驗，“計劃以東南亞各國為視野，把日本醫(yī)院運營管理及醫(yī)療保險專業(yè)知識以捆綁式出售”； 同年10月，日本在印度尼西亞亞太經(jīng)合組織（APEC）工商領導人峰會上推銷超臨界電壓的高溫燃煤技術； 2015年，日本在東盟商務與投資峰會上推銷和食文化。

安倍全面強化以首相官邸為中心的對外宣傳體制，此前多關注領土、安全保障政策的首相官邸開始關注公共外交。 2012年，外務省將公共外交部升級為公共外交戰(zhàn)略課，并舉辦了7次“關于公共外交政策現(xiàn)狀的有識之士懇談會”。 2013年4月，首相官邸舉行首次“國際廣報強化聯(lián)絡會議”，統(tǒng)籌并協(xié)調(diào)各省廳對外宣傳，同年8月成立“對外廣報戰(zhàn)略計劃小組”，借舉辦日本東盟特別首腦會議之際構(gòu)建高層人脈網(wǎng)絡，邀請東盟各國領導人訪問日本地方。 2013年日本東盟建立友好合作關系40周年之際，日本精心安排百余場公共外交活動，包括經(jīng)濟合作研討會、政策對話會、投資說明會等。 此外，日本還用11種語言制作了其對釣魚島和獨島主張的宣傳冊和動畫，并通過外務省網(wǎng)站主頁與社交媒體積極宣傳。駐外使館也以舉辦研討會等非正式形式，加強與東盟各國意見領袖、智庫、政治家交流，表達日本政府對領土主權(quán)的主張。

（二）以政府開發(fā)援助和文化教育交流為基礎，豐富公共外交內(nèi)容

安倍政府對東盟國家展開全方位公共外交，其中以政府開發(fā)援助和文化教育交流最為突出。

在政府開發(fā)援助（ODA）方面，安倍政府保留了對東盟相當數(shù)量的援助金額，在援助領域上超越傳統(tǒng)基礎設施建設和能源開發(fā)，涉及更多促進東盟社會發(fā)展的領域，如人才培養(yǎng)、醫(yī)療保健、災害防治等。在2013-2014兩年間，安倍政府通過對外援助對東盟國家開展的人才培養(yǎng)獎學項目達32個，援助額高達30億日元。 2015年安倍在吉隆坡承諾幫助4萬名東盟等亞洲地區(qū)年輕人提高技能，計劃與日本企業(yè)合作在東盟20所大學內(nèi)開設產(chǎn)業(yè)人才新課程。為改善柬埔寨婦幼保健事業(yè)，日本政府通過派遣專家、赴日或海外研修、提供醫(yī)療器械等方式，幫助柬埔寨國立母子保健中心以及地方醫(yī)院提高婦幼保健水準。 日本政府還對2013年遭遇臺風的菲律賓提供近500億日元的緊急無償援助。

在文化教育交流方面，2013年日本內(nèi)閣設立“亞洲文化交流懇談會”，并于同年舉行5次會議，加強對日本文化宣傳及與東盟之間的文化交流。同年，日本在與東盟特別首腦會議上發(fā)表“文化的和計劃：認識亞洲”，表示將投入300億日元強化與亞洲文化交流事業(yè)。外務省于2014年4月在曼谷設立亞洲中心，舉辦日語教育、文化藝術交流和學術交流等活動。日本贏得奧運會舉辦權(quán)之后，日本又提出“Sport for Tomorrow”計劃，其對外援助機構(gòu)國際協(xié)力機構(gòu)（JICA）與亞洲殘疾人活動支援會合作實施對老撾殘疾人體育的技術援助項目，以努力拉近與東盟距離。 文部省繼續(xù)推進“國費留學項目”，在東盟國家舉辦日本留學展覽會以吸引東盟學生赴日留學。日本還將工學教育逐步導入東盟國家，如在馬來西亞工科大學設立日本國際工科院。日本大學紛紛在東盟設立海外事務所，推進學術交流和共同研究，培養(yǎng)國際化人才。

（三）以婦女、青年和“有識之士”為抓手，拓展公共外交人脈網(wǎng)絡

日本政府意識到，“想要強化在國際社會中的存在感，贏得國際社會對日本的信任和積極印象，必須接觸多元行為體，不僅包括政府，還有智庫、知識界、媒體以及個人都會創(chuàng)造影響輿論的網(wǎng)絡”。 為此，日本進一步擴大公共外交對象范圍，并重視構(gòu)筑人脈網(wǎng)絡。

首先，突出女性作用。 鑒于災害中女性群體的弱勢地位，JICA召集東盟各國行政、市民團體，討論如何在災害面前保護女性并培養(yǎng)應對災害的女性領導人才。 為改變柬埔寨性別不平等狀態(tài)，JICA通過派遣專家、研究員的形式，參與舉辦推廣女性預算的研究會，提供研究女性職業(yè)的援助。 在東京舉行世界婦女大會之際，日本政府邀請東盟國家女記者訪問日本，安排政府高官采訪。

其次，加強青年交流。這是安倍提出的對東盟外交五原則之一。早在2006年，安倍就倡議以東亞峰會成員國為中心，加強亞太各國高中生、大學生之間交流，并投入300億美元實施東亞青少年大交流計劃（JENESYS），在5年內(nèi)邀請6000名學生訪日。日本民主黨執(zhí)政期間被中斷后，再次上臺的安倍提出JENESYS2.0計劃，進一步擴大交流規(guī)模，邀請3萬名青少年、大學生訪日。 2013年4月，安倍親自接見參加青少年交流的東盟地區(qū)代表團，為日本與東盟國家公共外交確定主基調(diào)。

最后，將“有識之士”作為重點對象。日本政府定位的“有識之士”主要是知識界、政策智囊的意見領袖，“有識之士的論調(diào)不僅能夠直接影響決策者，對國際輿論還有一定的導向功能”。 日本政府強調(diào)，“將有深入洞察力和優(yōu)秀領導力的知識階層聚集在一起，通過對話建立信任關系，從而超越國家邊界，形成有影響力的市民社會網(wǎng)絡?！?2013年安倍五次出訪東盟，其中兩次演講都面向當?shù)刂菐?；安倍在第四屆亞洲文化交流懇談會上指出，東盟國家中有很多優(yōu)秀知識分子，日本應通過共同研究、研討會等形式，擴大與這些人的交流以面對共同課題。

（四）以中國為對手，爭奪公共外交上對東盟影響力

日本加強對東盟公共外交，不僅是配合美國“重返亞太”戰(zhàn)略，鞏固其在東盟地位，也是與中國開展“贏取民心”的競爭，平衡中國在東盟不斷提升的影響力?！叭毡菊种浦袊绊懙囊蛩夭粌H體現(xiàn)在安全保障和外交戰(zhàn)略中，也體現(xiàn)在對東盟公共外交實踐中?！?尤其是在中國提出“一帶一路”倡議后，安倍政府夸大其“不確定因素”和“抑制性因素”， 加大對東盟等沿線國家公共外交。

在安全上，日本宣揚中國在領土主權(quán)上的正當維權(quán)是對地區(qū)安全威脅，給中國制造輿論壓力。 在價值觀上，安倍借助公共外交平臺，對東盟傾銷日本價值觀，試圖在東亞乃至亞太地區(qū)構(gòu)建以日本為核心的價值觀同盟，遏制異質(zhì)價值觀影響，達到孤立中國的目的。 在經(jīng)濟上，安倍利用ODA與中國爭奪東盟基礎設施建設領域投資，大力向東盟推銷日本基礎設施體系，努力爭取訂單，如日本有意與中國競爭中泰鐵路建設項目，投資北碧—曼谷—沙繳府亞蘭縣—林查班港口和曼谷—清邁的復線鐵路，并希望將后者升級為高鐵。 在文化上，安倍試圖通過動漫文化促進與東盟相互理解與友好，將東盟國家對日本文化的興趣轉(zhuǎn)化為政治資本。

需要強調(diào)的是，日本政府在文化交流層面對中國的焦慮感非常嚴重，“由于對中國關注度的提高，近些年有識之士對日本的關注有下降趨勢”。 2009年外務省關于公共外交的調(diào)查表明，多數(shù)日本國民認為中國加強公共外交顯著提升了國際存在感，日本也要相應加強公共外交力度，且東盟被日本視為公共外交重點對象區(qū)域。 國際交流基金會調(diào)查顯示，海外日語教育機構(gòu)和學習日語人數(shù)都有減少趨勢，這被認為是中國崛起帶來的世界漢語熱所導致的?！昂Ｍ饨涣鲗徸h會”向外務省提議增設海外日語教育點，推廣日語教育，傳播日本文化，以應對中國不斷新建的孔子學院。 針對目前中國在東盟9國設立的64所孔子學院，日本加大在東盟日語推廣力度。2014年國際交流基金會亞洲中心成立之后，僅三年時間內(nèi)向東盟10國派遣日語教師508名，并在東盟各國設立事務所。 針對中國在新加坡和泰國建立的“中國文化中心”，日本也在新加坡建立“日本創(chuàng)意中心”。

二、日本對東盟公共外交的成效和局限

受益于戰(zhàn)后歷屆日本政府對發(fā)展與東盟關系的重視，東盟始終將日本視為重要伙伴，支持日本在地區(qū)政治、安全方面扮演重要角色。安倍政府對東盟公共外交強化了與東盟關系，且有數(shù)據(jù)表明，安倍再次上臺后對東盟的公共外交舉措效果明顯。

（一）日本在東盟存在感增強，輿論環(huán)境進一步優(yōu)化

通過強化與東盟國家民眾互動，日本在東盟輿論市場搶占了先機。據(jù)日本觀光局調(diào)查，2011年3月日本東北大地震引發(fā)核泄漏危機之后，東盟赴日人數(shù)減少；而在安倍放松東盟國家簽證申請條件之后，2013-2016年東盟赴日旅游人數(shù)大幅增加，其中泰國游客增加近7成，越南游客增加近5成，年增長率均接近20%。 日本借此向東盟展示良好國家形象，新加坡還開設“Hello， Japan！”頻道，全面介紹日本文化，提供日本旅游資訊。文部省教育白皮書也指出，安倍執(zhí)政之后，日本已成為東盟國家學生海外留學首選，2016年越南赴日留學人數(shù)比2012年翻了近10倍。 截至2015年，東盟是日語普及程度最高的地區(qū)，學習日語人數(shù)占27.1%。 安倍“首腦推銷”也成果頗豐，日本著名拉面店陸續(xù)在馬來西亞落戶，“假面騎士”成為印尼青少年心中英雄。在安倍“酷日本”戰(zhàn)略推動下，日本時尚、文化藝術與傳統(tǒng)的優(yōu)勢在東南亞聲名遠播，動漫文化更是俘獲東南亞國家一代人的心。安倍對東盟媒體公關也贏得好評，2013年被新加坡《海峽時報》授予“亞洲年度風云人物”稱號。由于在女性事業(yè)方面做出的努力，有印尼女記者在報道“2014年東京世界婦女大會”時撰文稱贊，“日本會成為女性友好型社會的先驅(qū)”。

日本在東盟民眾中形象趨于高位。2016年11月外務省發(fā)布的關于日本東盟關系輿論調(diào)查顯示，安倍再次執(zhí)政后，日本在東盟的國家形象、東盟對日本的信賴感、日本東盟的友好關系均維持在較高水平。在對日信賴感上，日本已成為東盟最信賴的國家，其次才是美國，中國排第三；在與日本的關系上，印尼和菲律賓最為友好，其次是越南、泰國和馬來西亞；在日本的國際貢獻上，絕大多數(shù)受訪者認為日本安全保障政策對世界和平作出了積極貢獻，印尼、菲律賓和泰國的評價最高。 2015年美國皮尤態(tài)度中心以“亞太國家對各自態(tài)度”為題進行調(diào)查，結(jié)果顯示日本在東盟國家中最受歡迎，是越南和馬來西亞最喜歡的國家，在菲律賓位列第二。調(diào)查還顯示，安倍再次上臺后，東盟國家對日本好感繼續(xù)呈上升趨勢，且東盟國家對安倍的積極評價高于對中國和印度領導人評價。

（二）日本對東盟公共外交受制于日本國家實力和外交戰(zhàn)略

冷戰(zhàn)結(jié)束后，日本經(jīng)濟持續(xù)低迷，且自安倍第一次出任首相之后政權(quán)更迭頻繁，幾屆政府未能扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟困頓局面，在國際社會中留下了政局不穩(wěn)的印象。隨著中日實力對比變化，日本在東盟民眾中形象定位正出現(xiàn)拐點。2013年外務省調(diào)查顯示，東盟最信賴的國家依次是日本（33%）、美國（16%）、中國（5%），這一排序在2016年調(diào)查結(jié)果中雖維持不變，但相應分值卻發(fā)生較大變化。安倍執(zhí)政三年，東盟總體對日本信賴感跌至22%，下滑11%，視中國為最信任國家分值增至18%，提升13%，中日之間差距大大縮小。與此同時，隨著東盟多個國家的最大貿(mào)易伙伴由日本變?yōu)橹袊?，東盟認可日本為目前和未來最重要伙伴的比例下降，對中國認可的比例上升。調(diào)查還顯示東盟國家對安倍執(zhí)政期間積極評價有下滑跡象。例如，在對日信賴感上，新加坡下降15%，泰國下降10%，菲律賓下降9%；在與日本的友好關系上，緬甸評價下降15%，新加坡下降14%，泰國下降12%，越南下降9%；在評價日本國際貢獻上，緬甸下滑15%，越南下滑9%。盡管東盟總體對日本評價維持良好，但東盟各國調(diào)查結(jié)果存在一定偏差，印尼、越南、菲律賓對日本評價最好，新加坡、馬來西亞、緬甸對日評價出現(xiàn)下滑，這些國家對中國好感則日益上升?？梢?，日本經(jīng)濟實力的相對下降制約其對東盟國家的經(jīng)濟貢獻，進而動搖日本在東盟國家民眾心中的地位。

安倍的地緣戰(zhàn)略意圖日漸引起東盟民眾猜疑與抵觸。安倍上臺之初拋出“俯瞰地球儀的外交”政策，推行“積極的和平主義”，在安全外交上大膽作為，積極謀求重整軍備，防衛(wèi)預算連續(xù)5年增長。 安倍內(nèi)閣還繞開和平憲法，積極推動日本防衛(wèi)政策轉(zhuǎn)型，意圖突破戰(zhàn)后體制對日本軍事實力發(fā)展限制。 安倍在政治、安全上的一系列舉措暴露其實現(xiàn)政治大國和軍事正?；囊靶摹Ｗ鳛槎?zhàn)受害國，東盟國家對日本窮兵黷武和軍國主義復蘇路線堅決抵制。安倍政府將ODA、自衛(wèi)隊提供能力培養(yǎng)、防衛(wèi)裝備合作等進行組合，為提高東盟國家提升海洋防衛(wèi)能力提供支援，“離間”中國與東盟關系的意圖非常明顯。目前，中國與東盟經(jīng)濟利益密切交織，并為建立“命運共同體”不懈努力，安倍所為與東盟意愿相違，也會招致東盟民眾反對。越南駐華大使阮文詩表示，“越南不會忘記二戰(zhàn)前后與日本那段不愉快的歷史，也不會與日本合圍中國”。 “侵略行為給周邊國家造成巨大痛苦，這種痛苦記憶至今依然鮮明，周邊國家很多民眾對日態(tài)度不友好，這是日本國家形象和公共外交的最大負資產(chǎn)?！?新加坡總理李顯龍在接受日本媒體來訪時表示，“東京積極拓展同東盟合作關系之余，不應忽略歷史問題可能造成的干擾”。 安倍錯誤的歷史觀必然使日本與東盟關系走向受到干擾。

三、日本東盟公共外交對中國的啟示

東盟是中國周邊外交的重點區(qū)域，面對安倍政府對東盟公共外交的新變化以及日本東盟關系的新發(fā)展，中國需從日本東盟公共外交中汲取經(jīng)驗。中國應繼續(xù)堅持“睦鄰、安鄰、富鄰”的周邊外交基本方針，積極貫徹“親、誠、惠、容”的周邊外交理念，全面優(yōu)化對東盟公共外交機制。

在主體上，主動構(gòu)建公共外交主體網(wǎng)絡。充分發(fā)揮本國智庫、媒體、民間組織、宗教團體及個人作用，在東盟國家培養(yǎng)知華的媒體代言人、意見領袖、甚至政府間組織，擴充公共外交主體資源、擴大影響力。重視對中國企業(yè)責任意識的培養(yǎng)和海外形象的維護，使之成為公共外交的一張名片。目前，中國對東盟公共外交主體主要是政府和企業(yè)，而民眾多對政府渠道信息持懷疑和抵觸情緒，中國企業(yè)則因缺少海外經(jīng)營經(jīng)驗留下了“只追求經(jīng)濟利益”的海外形象，在推進公共外交方面成效不彰。結(jié)合目前中國對東盟經(jīng)濟層面優(yōu)勢，中國企業(yè)走進東盟也呈增長之勢，應著力提升企業(yè)在對東盟公共外交中的重要主體作用，貫徹“義利相兼、以義為先”的正確義利觀。

在對象上，重點發(fā)展與基層關系，規(guī)劃設計更多面向大眾、草根群體的公共外交項目。積極開展前期調(diào)研，了解東盟基層所需，實施可持續(xù)性項目，鼓勵和支持非政府組織和志愿者隊伍參與到周邊交往，同時注重對項目進展的宣傳與信息公開。例如，在緬甸和柬埔寨的許多縣城，當?shù)氐尼t(yī)療資源匱乏，設備簡陋，藥品稀缺，婦幼保健水平落后，地方政府非常歡迎來自外部的健康服務和醫(yī)療援助，中國可大力規(guī)劃針對這些地區(qū)的醫(yī)療公共外交。由于基層民眾已成為影響各國外交的重要因素，做好對象國基層民眾工作日益重要。

在內(nèi)容上，針對具有潛力和優(yōu)勢的經(jīng)濟領域多做文章。目前，東盟國家正在加強互聯(lián)互通合作力度，推進基礎設施項目建設，這與中國“一帶一路”倡議高度契合，中國應根據(jù)東盟各國的特點因地制宜，積極推動與東盟國家發(fā)展戰(zhàn)略的對接。在對外援助方面，中國既要加大對東盟能力建設的援助，如人才培養(yǎng)，也可借鑒日本經(jīng)驗加強對東盟的服務援助，以更長遠的眼光將公共外交內(nèi)容擴展到關注東盟未來發(fā)展、社會民生等方面，如在城鄉(xiāng)發(fā)展、醫(yī)療保健、性別平等、防災減災等社會事業(yè)中加強合作，使東盟民眾切實感受到中國援助帶來的直接好處，真正夯實中國東盟關系的社會基礎。

在形式上，正確把握公共外交邏輯，創(chuàng)新表達模式，充分利用各類媒介，以有吸引力的方式傳達更多外交內(nèi)涵。公共外交較之傳統(tǒng)對外宣傳更加強調(diào)手段的多樣性。日本以漫畫、動畫方式闡釋政府對領土主權(quán)立場，中國也可以大膽嘗試、變換策略，通過文藝展演、廣播影視、新聞出版及新興媒體等途徑，以通俗易懂、易于接受的方式表達中方在相關問題上的看法和立場，真正發(fā)揮公共外交戰(zhàn)略杠桿的作用。

【完稿日期：2017-6-30】

【責任編輯：李 靜】