肖光睿

財(cái)政部發(fā)文要求對(duì)武漢地鐵8號(hào)線一期PPP項(xiàng)目可能存在風(fēng)險(xiǎn)分配不當(dāng)?shù)葐栴}進(jìn)行核查的事件正在持續(xù)發(fā)酵，同時(shí)也引發(fā)了關(guān)于金融機(jī)構(gòu)是否能夠成為PPP項(xiàng)目中的社會(huì)資本，以及怎樣才是合格的社會(huì)資本的大討論。

一問 有多少金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)作為社會(huì)資本直接參與PPP項(xiàng)目？

金融機(jī)構(gòu)作為社會(huì)資本直接參與PPP項(xiàng)目是指直接作為投標(biāo)人參與PPP項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)，包括獨(dú)立競(jìng)標(biāo)或組成聯(lián)合體競(jìng)標(biāo)。龍?jiān)鞒荘PP研究中心和PPP知乎的相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截至2017年1月30日，銀行系金融機(jī)構(gòu)單獨(dú)或者通過聯(lián)合體直接參與PPP項(xiàng)目的中標(biāo)金額共計(jì)846.1億元人民幣，占所有已落地項(xiàng)目的2%，分布在30個(gè)項(xiàng)目中，共涉及13家銀行，金額從2.4億元到400億元不等，其中也包括廣受關(guān)注的濟(jì)青高鐵和青島地鐵1號(hào)線等PPP項(xiàng)目，如圖1所示。

二問：金融機(jī)構(gòu)能否作為社會(huì)資本直接參與PPP項(xiàng)目？

根據(jù)財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》規(guī)定，社會(huì)資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其他控股國(guó)有企業(yè)。另外，發(fā)改委頒布的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南》中描述，簽訂項(xiàng)目合同的社會(huì)資本主體，應(yīng)是符合條件的國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、外商投資企業(yè)、混合所有制企業(yè)，或其他投資、經(jīng)營(yíng)主體。 根據(jù)我國(guó)的商業(yè)銀行法，銀行是否能夠成為PPP項(xiàng)目公司股東的問題，留待律師們?nèi)ビ懻?，至少在目前?cái)政部和發(fā)改委公布的一系列PPP操作文件中，并沒有明確金融機(jī)構(gòu)不能作為社會(huì)資本中標(biāo)PPP項(xiàng)目。

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，政府方對(duì)項(xiàng)目公司的關(guān)注往往重點(diǎn)在于其通過融資能力衍生的整合實(shí)力，即傾向于項(xiàng)目公司成為PPP全生命周期的整合者和責(zé)任人，集中資金及管理，而非承接PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)的部分執(zhí)行工作，或者僅是融資功能。而我國(guó)《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)文也明確規(guī)定：“作為社會(huì)資本的境內(nèi)外企業(yè)、社會(huì)組織和中介機(jī)構(gòu)承擔(dān)公共服務(wù)涉及的設(shè)計(jì)、建設(shè)、投資、融資、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)等責(zé)任”，要求“綜合評(píng)估項(xiàng)目合作伙伴的專業(yè)資質(zhì)、技術(shù)能力、管理經(jīng)驗(yàn)、財(cái)務(wù)實(shí)力和信用狀況等因素。”

因此，并不能簡(jiǎn)單地以是否是金融機(jī)構(gòu)來(lái)判別能或者不能作為社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目，關(guān)鍵看其是否僅僅提供資金，還是具有資源整合的能力，真正承擔(dān)項(xiàng)目執(zhí)行并為績(jī)效負(fù)責(zé)。

金融機(jī)構(gòu)能否作為社會(huì)資本直接參與PPP項(xiàng)目并不是討論的關(guān)鍵，關(guān)鍵在于金融機(jī)構(gòu)是否具備通過融資能力衍生的整合實(shí)力并在項(xiàng)目中真正承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，成為合格的社會(huì)資本。

三問 什么才是合格的社會(huì)資本？

判別社會(huì)資本是否合格有兩個(gè)維度。從PPP項(xiàng)目資產(chǎn)特征及全生命周期里各方參與情況來(lái)看，PPP項(xiàng)目大致有以下幾種類型：一是以固定資產(chǎn)投入為主的公路、機(jī)場(chǎng)、港口、鐵路等項(xiàng)目；二是以核心技術(shù)或設(shè)備系統(tǒng)要求或投入為主的垃圾處理、水處理等項(xiàng)目；三是以運(yùn)營(yíng)服務(wù)能力要求為主的公用設(shè)施項(xiàng)目，如醫(yī)院、養(yǎng)老等項(xiàng)目。而軌道交通項(xiàng)目往往兼具上述三類特征，對(duì)資產(chǎn)投入、技術(shù)設(shè)備和運(yùn)營(yíng)維護(hù)等方面的綜合能力均有非常高的要求。

PPP項(xiàng)目應(yīng)根據(jù)不同的項(xiàng)目特征來(lái)選擇具備不同能力的社會(huì)資本或者社會(huì)資本聯(lián)合體。PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益共享的核心原則，正是在社會(huì)資本與項(xiàng)目特征的匹配中得到表現(xiàn)，即社會(huì)資本是否具備應(yīng)對(duì)項(xiàng)目全生命周期內(nèi)各階段風(fēng)險(xiǎn)的能力，或者社會(huì)資本聯(lián)合體的組成結(jié)構(gòu)是否能夠彌補(bǔ)和優(yōu)化應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力，這是判別合格的社會(huì)資本的核心要素，也是第一個(gè)維度。

但是，關(guān)鍵還不在此。對(duì)于任何單個(gè)項(xiàng)目而言，能夠滿足PPP項(xiàng)目招標(biāo)條件的社會(huì)資本就是“合格”的社會(huì)資本！這是判定合格的社會(huì)資本的第二個(gè)維度。社會(huì)資本的最終選擇完全取決于基于項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)、實(shí)施方案和風(fēng)險(xiǎn)分配等設(shè)定的招標(biāo)條件，籃子編成什么樣，就會(huì)裝進(jìn)什么樣的水果。所以對(duì)于一個(gè)真正的PPP項(xiàng)目，只有合格標(biāo)準(zhǔn)的兩個(gè)維度完全重合才有意義。如果項(xiàng)目本身的出發(fā)點(diǎn)就不是以吸引社會(huì)資本參與公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的投資、運(yùn)營(yíng)管理，提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給能力與效率為目的，那么選擇出的社會(huì)資本當(dāng)然也難以稱之為合格。

參考武漢軌道交通8號(hào)線PPP項(xiàng)目的資格預(yù)審文件中對(duì)業(yè)績(jī)的要求：

申請(qǐng)人自2012年1月1日至本預(yù)審公告發(fā)布之日參與至少一個(gè)以PPP模式（PPP范疇包括BOT、BOO、TOT、ROT、BOOT、BTO等）實(shí)施的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目（項(xiàng)目總投資規(guī)模不少于30億元人民幣），其中申請(qǐng)人在項(xiàng)目中的投融資金額應(yīng)不低于10億元人民幣（申請(qǐng)人須提供官方網(wǎng)站發(fā)布的PPP項(xiàng)目招標(biāo)公告、項(xiàng)目合作協(xié)議或融資協(xié)議等材料，證明材料中需體現(xiàn)PPP項(xiàng)目的總投資規(guī)模以及申請(qǐng)人承諾的投融資金額）。

對(duì)于一個(gè)對(duì)投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)等綜合能力要求很高的軌道交通PPP項(xiàng)目，且最終所設(shè)基金作為社會(huì)資本與政府簽署PPP協(xié)議并履行軌道交通項(xiàng)目實(shí)施責(zé)任，資格預(yù)審中除了資質(zhì)、財(cái)務(wù)和信譽(yù)等基本信息，對(duì)相關(guān)業(yè)績(jī)的要求僅為2012年1月1日后的一個(gè)PPP項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)。除了對(duì)申請(qǐng)人的投融資能力和經(jīng)驗(yàn)的關(guān)注，對(duì)相關(guān)軌道交通行業(yè)經(jīng)驗(yàn)未做任何要求。這樣的招標(biāo)要求，產(chǎn)生后面的中標(biāo)結(jié)果，自然也就不奇怪。相對(duì)于項(xiàng)目發(fā)起方的需求，這樣的社會(huì)資本可能是“合格”的，但是對(duì)于PPP項(xiàng)目的核心要義來(lái)說(shuō)，顯然存在巨大的疑問，有待官方核查的結(jié)果。

四問：怎樣才能選出合格的社會(huì)資本？

同樣是軌道交通PPP項(xiàng)目資格預(yù)審，看一下近期加拿大的一個(gè)軌道交通PPP項(xiàng)目。Eglinton Crosstown LRT項(xiàng)目長(zhǎng)19.7km，15個(gè)地下車站，10個(gè)地上車站，總投資55億美元，采用可用性支付按績(jī)效付費(fèi)，私營(yíng)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)融資、設(shè)計(jì)、建造和維護(hù)，運(yùn)營(yíng)委托線網(wǎng)已有的運(yùn)營(yíng)公司。

該項(xiàng)目資格預(yù)審文件中的評(píng)分細(xì)則從項(xiàng)目開發(fā)方案和經(jīng)驗(yàn)、設(shè)計(jì)方案和經(jīng)驗(yàn)、當(dāng)?shù)厥┕そ?jīng)驗(yàn)及維修養(yǎng)護(hù)方案和經(jīng)驗(yàn)四個(gè)方面進(jìn)行綜合評(píng)估。

投標(biāo)人或其聯(lián)合體競(jìng)標(biāo)時(shí)，除了提交自身相關(guān)要求文件外，還要求與包括設(shè)計(jì)、施工、養(yǎng)護(hù)和財(cái)務(wù)顧問等所有分包商簽訂意向分包協(xié)議，并提交相關(guān)資料。

資格預(yù)審評(píng)估時(shí)會(huì)對(duì)投標(biāo)人或其聯(lián)合體及其所有意向分包商的綜合經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行評(píng)估。分包商投標(biāo)時(shí)一旦確定，項(xiàng)目中標(biāo)后不得更改。評(píng)分時(shí)，每個(gè)大項(xiàng)的得分不得少于該項(xiàng)總分的60%。合格投標(biāo)人數(shù)不足3家時(shí)可考慮降低及格分?jǐn)?shù)線，除此以外任何其他情況各大項(xiàng)得分都必須滿足60%的及格線標(biāo)準(zhǔn)。最終資格預(yù)審階段確定三家進(jìn)入短名單。凡是進(jìn)入短名單但最終未能中標(biāo)的投標(biāo)人，都能獲得一定的補(bǔ)償。

由此看出，加拿大的軌道交通PPP項(xiàng)目在資格預(yù)審階段對(duì)匹配項(xiàng)目各階段風(fēng)險(xiǎn)的能力都做出了明確的要求，但并不限定投標(biāo)人或者聯(lián)合體自身融資、施工或者運(yùn)營(yíng)等某項(xiàng)專業(yè)能力，而更關(guān)注其作為牽頭人的項(xiàng)目整體開發(fā)和資源整合能力，以及各分包商組合的整體專業(yè)能力。

在這樣的招標(biāo)條件設(shè)置下，由于對(duì)參與軌道交通PPP項(xiàng)目的綜合能力提出了較高的要求，為了保證市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，幾乎所有此類項(xiàng)目投標(biāo)人都是以聯(lián)合體形式競(jìng)標(biāo)，鮮見單一的投標(biāo)人。

該項(xiàng)目的前兩名投標(biāo)聯(lián)合體，均采用了金融或者投資機(jī)構(gòu)加承包商的組合方式，ACS是西班牙的基礎(chǔ)設(shè)施投資公司，而 Fengate Capital是基礎(chǔ)設(shè)施投資基金，Aecon 、SNC和OHL是傳統(tǒng)的施工企業(yè)，但近年也都組建了各自的投資公司參與PPP項(xiàng)目的投資。

與Eglinton Crosstown LRT項(xiàng)目類似，近期加拿大的另外一個(gè)軌道交通PPP項(xiàng)目Edmonton Valley Line Project全長(zhǎng)13km，按照可用性付費(fèi)按績(jī)效支付。與Eglinton Crosstown LRT項(xiàng)目略有不同，該項(xiàng)目中私營(yíng)合作方除了負(fù)責(zé)融資、設(shè)計(jì)、施工和維護(hù)，還要承擔(dān)運(yùn)營(yíng)職責(zé)，所以可以看到龐巴迪和阿爾斯通等公司作為運(yùn)營(yíng)分包商參與該項(xiàng)目。在競(jìng)標(biāo)的投標(biāo)人聯(lián)合體中，依然可以看到由ACS、Fengate Capital和 Meridiam 等基礎(chǔ)設(shè)施投資或基金公司，和由施工起家轉(zhuǎn)投資的 Bechtel、Ellis Don、Aecon 、 Kiewit和SNC等公司作為項(xiàng)目的牽頭方參與競(jìng)標(biāo)，中標(biāo)后組建項(xiàng)目公司SPV與政府簽署PPP協(xié)議，管理各專業(yè)分包商。

結(jié)語(yǔ)

一點(diǎn)點(diǎn)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，看看同類項(xiàng)目其他國(guó)家的做法，只是幫助打開一扇窗。國(guó)別體系和市場(chǎng)環(huán)境有所不同，具體項(xiàng)目的需求更是千差萬(wàn)別。在選擇社會(huì)資本時(shí)，除了需求端的要求，還必須考慮供給側(cè)。目前國(guó)內(nèi)的PPP市場(chǎng)上，具備專項(xiàng)運(yùn)營(yíng)能力和投資、施工、運(yùn)營(yíng)一體化整合能力的社會(huì)資本還比較稀缺，不僅僅是金融機(jī)構(gòu)，真正具備這種綜合能力的其他類型的社會(huì)資本也不多。由于過去未給予市場(chǎng)這樣的機(jī)會(huì)，所以短期內(nèi)這樣的供給存在短缺，在具體項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)和風(fēng)險(xiǎn)分配方面必須要兼顧豐滿理想和骨感現(xiàn)實(shí)的平衡。 但采用PPP方式引入社會(huì)資本真正提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的質(zhì)量和效率的目的必須堅(jiān)持并毫不動(dòng)搖，這是履行政策制定和監(jiān)管職責(zé)的中央政府和發(fā)起項(xiàng)目的地方政府，必須給予市場(chǎng)持續(xù)而明確的信號(hào)。只有這樣，才能為市場(chǎng)樹立正確的導(dǎo)向，避免公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給改革的倒退，市場(chǎng)也才能在正確的導(dǎo)向下成長(zhǎng)。

問渠那得清如許，為有源頭活水來(lái)。只有真做PPP和做真PPP，才有真正合格的社會(huì)資本。