史夢(mèng)清 張留雨 周蘭萍

2013年下半年以來(lái)，中央部委在交通運(yùn)輸、市政工程、環(huán)境保護(hù)、保障性安居工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域力推政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，全國(guó)各地的PPP項(xiàng)目呈井噴式增長(zhǎng)，但受限于“每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過(guò)10%”及國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文規(guī)范政府舉債的規(guī)定，地方政府的財(cái)政逐漸開(kāi)始緊縮，表現(xiàn)得有些“力不從心”。

雖然財(cái)力有限，但地方謀生存、圖發(fā)展的需求決定了政府不可能停止向社會(huì)公眾提供公共產(chǎn)品或服務(wù)。因此，實(shí)踐中，地方政府為了上馬可行性缺口補(bǔ)助或政府付費(fèi)等政府財(cái)政補(bǔ)貼支出責(zé)任較重的項(xiàng)目，開(kāi)始將大量商業(yè)項(xiàng)目（如商品住宅、酒店、商場(chǎng)、游樂(lè)設(shè)施等）納入PPP合作范圍中，以期以商業(yè)項(xiàng)目營(yíng)收平衡非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目或準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的現(xiàn)金流，實(shí)現(xiàn)減少財(cái)政補(bǔ)貼金額或?qū)崿F(xiàn)提供公共產(chǎn)品/服務(wù)與周邊商業(yè)配套有機(jī)組合的目的。

那么，將商業(yè)項(xiàng)目納入PPP合作范圍的操作是否合法合規(guī)？如不合規(guī)，該種操作面臨何種法律風(fēng)險(xiǎn)及后果呢？筆者結(jié)合現(xiàn)行法律法規(guī)、PPP相關(guān)規(guī)范性文件規(guī)定，對(duì)商業(yè)項(xiàng)目納入PPP合作范圍可能存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了仔細(xì)梳理，并對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的破解路徑進(jìn)行了進(jìn)一步探討。

商業(yè)項(xiàng)目不適宜采用PPP模式實(shí)施

PPP模式是政府提供公共產(chǎn)品/服務(wù)的機(jī)制創(chuàng)新

根據(jù)《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)）第一條規(guī)定：“政府和社會(huì)資本合作模式是公共服務(wù)供給機(jī)制的重大創(chuàng)新，即政府采取競(jìng)爭(zhēng)性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運(yùn)營(yíng)管理能力的社會(huì)資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會(huì)資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付相應(yīng)對(duì)價(jià)，保證社會(huì)資本獲得合理收益”，明確了PPP模式的三大特征：（1）PPP模式適用于公共服務(wù)領(lǐng)域，諸如能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等；（2）PPP模式是政府提供公共產(chǎn)品/服務(wù)的創(chuàng)新機(jī)制，即屬于政府職責(zé)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，提供的是公共產(chǎn)品或公共服務(wù)；（3）政府提供公共產(chǎn)品/服務(wù)的職責(zé)，可通過(guò)一定程序交由社會(huì)力量代為履行。

政府推廣和應(yīng)用PPP模式過(guò)程中應(yīng)有所不為

根據(jù)《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)金〔2014〕76號(hào)）第一條第（三）款規(guī)定：“政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)質(zhì)是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)?！奔啊秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2013〕96號(hào)）第三條第（三）款“購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容”中規(guī)定：“對(duì)應(yīng)當(dāng)由政府直接提供、不適合社會(huì)力量承擔(dān)的公共服務(wù)，以及不屬于政府職責(zé)范圍的服務(wù)項(xiàng)目，政府不得向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)”，明確了政府在PPP模式推廣上應(yīng)有所為有所不為，其中不屬于政府職責(zé)范圍應(yīng)提供的服務(wù)事項(xiàng)，是不適宜采用PPP模式實(shí)施的。

商業(yè)項(xiàng)目不屬于政府職責(zé)范圍內(nèi)應(yīng)提供的公共產(chǎn)品/服務(wù)

根據(jù)上述國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)、財(cái)金〔2014〕76號(hào)及國(guó)辦發(fā)〔2013〕96號(hào)文對(duì)于PPP模式的定義、實(shí)質(zhì)及政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)內(nèi)容等的規(guī)定，PPP模式是政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的一種方式，該模式的適用領(lǐng)域限于“有公益屬性的公共產(chǎn)品或者服務(wù)領(lǐng)域”。而商業(yè)項(xiàng)目性質(zhì)上“不屬于政府職責(zé)范圍的服務(wù)項(xiàng)目”范疇，不屬于政府應(yīng)當(dāng)提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)，不適宜采用政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)/PPP模式實(shí)施，不應(yīng)當(dāng)將商業(yè)項(xiàng)目納入PPP合作范圍交由中選社會(huì)資本/PPP項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)實(shí)施。因此，將商業(yè)項(xiàng)目納入PPP合作范圍的障礙在于：PPP模式的制度不適用性。

將商業(yè)項(xiàng)目納入PPP合作范圍的風(fēng)險(xiǎn)

不合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)

基于上述財(cái)金〔2014〕76號(hào)、國(guó)辦發(fā)〔2013〕96號(hào)、國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)及財(cái)金〔2016〕90號(hào)文等規(guī)定，商業(yè)項(xiàng)目不適宜采用PPP模式，如將商業(yè)項(xiàng)目直接納入PPP合作范圍，存在違反相關(guān)PPP規(guī)范性文件規(guī)定的風(fēng)險(xiǎn)，即該類(lèi)PPP項(xiàng)目的實(shí)施不符合規(guī)范性文件的要求。

存在無(wú)法納入財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫(kù)的風(fēng)險(xiǎn)

根據(jù)《財(cái)政部關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)運(yùn)行的通知》（財(cái)金〔2015〕166號(hào)）中《政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)運(yùn)行規(guī)程》第十九條規(guī)定：“省、市、縣級(jí)財(cái)政部門(mén)在項(xiàng)目庫(kù)中上傳的PPP項(xiàng)目信息不真實(shí)、不準(zhǔn)確、不規(guī)范、不完整的，將不予采用?！?/p>

因此，如存在項(xiàng)目合作范圍等不合規(guī)問(wèn)題的，財(cái)政部綜合信息平臺(tái)將不予認(rèn)可，存在無(wú)法納入財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫(kù)的風(fēng)險(xiǎn)。

存在無(wú)法將政府方應(yīng)支付的投資補(bǔ)助等資金通過(guò)預(yù)算安排列支的風(fēng)險(xiǎn)

1.未納入財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫(kù)的，不得列入各地PPP項(xiàng)目目錄且不得通過(guò)預(yù)算安排支出責(zé)任。根據(jù)《財(cái)政部關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)運(yùn)行的通知》（財(cái)金〔2015〕166號(hào)）中《政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)運(yùn)行規(guī)程》第十九條規(guī)定：“未納入PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)的項(xiàng)目，不得列入各地PPP項(xiàng)目目錄，原則上不得通過(guò)預(yù)算安排支出責(zé)任?！?/p>

2.政府財(cái)政預(yù)算列支范圍不包括對(duì)商業(yè)項(xiàng)目的投資補(bǔ)助，不得安排財(cái)政預(yù)算資金。根據(jù)《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《預(yù)算法》）規(guī)定，預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算；同時(shí)根據(jù)《預(yù)算法》對(duì)該四項(xiàng)預(yù)算科目收支范圍的規(guī)定可知，不具有公益屬性的商業(yè)項(xiàng)目不屬于各預(yù)算科目列支范圍。

《預(yù)算法》第十三條明確規(guī)定，“各級(jí)政府、各部門(mén)、各單位的支出必須以經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出?！?/p>

所以，根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，未納入PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)的項(xiàng)目，存在政府方無(wú)法將財(cái)政補(bǔ)助等PPP項(xiàng)目相關(guān)費(fèi)用支出列入地方政府預(yù)算和中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃的風(fēng)險(xiǎn)。

存在被財(cái)政部問(wèn)責(zé)并對(duì)直接負(fù)責(zé)人員追責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)

2016年下半年財(cái)政部曾印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展部分地區(qū)地方政府債務(wù)管理存在薄弱環(huán)節(jié)問(wèn)題專(zhuān)項(xiàng)核查工作的通知》（財(cái)辦預(yù)〔2016〕94號(hào)），據(jù)此，2017年1月初，財(cái)政部分別致函內(nèi)蒙古自治區(qū)、河南、重慶、四川等幾個(gè)地方政府及商務(wù)部、銀監(jiān)會(huì)2個(gè)部委，依法問(wèn)責(zé)部分縣市違法違規(guī)舉債、擔(dān)保的行為，并依法處理個(gè)別企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)違法違規(guī)行為，“要求嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)，并按照《預(yù)算法》的有關(guān)規(guī)定，對(duì)負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員予以處理”，并將結(jié)果于2月3日前反饋給財(cái)政部。

而將商業(yè)項(xiàng)目納入PPP合作范圍并將商業(yè)項(xiàng)目投入計(jì)入總投、給予財(cái)政補(bǔ)貼/付費(fèi)，并將該項(xiàng)費(fèi)用列入預(yù)算和中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃的，將涉及違法違規(guī)舉債等行為，存在因此而遭受財(cái)政部門(mén)的問(wèn)責(zé)、追究直接責(zé)任人的風(fēng)險(xiǎn)。

存在無(wú)法申報(bào)參評(píng)財(cái)政部等國(guó)家級(jí)示范項(xiàng)目或存在列入示范項(xiàng)目后被剔除的風(fēng)險(xiǎn)

1.存在無(wú)法列入財(cái)政部等國(guó)家級(jí)示范項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)。以財(cái)政部示范項(xiàng)目申報(bào)為例，根據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》（財(cái)金〔2015〕57號(hào)）規(guī)定：“地方各級(jí)財(cái)政部門(mén)要在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，篩選征集適宜采用PPP模式的項(xiàng)目”；《關(guān)于組織開(kāi)展第三批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目申報(bào)篩選工作的通知》（財(cái)金函〔2016〕47號(hào)）明確將“項(xiàng)目屬于能源、交通運(yùn)輸、市政公用、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化、體育等適宜采用PPP模式的公共服務(wù)領(lǐng)域”作為示范項(xiàng)目的定性評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)。

2.存在列入財(cái)政部示范項(xiàng)目后被剔除的風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)財(cái)政部等20部委《關(guān)于聯(lián)合公布第三批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目加快推動(dòng)示范項(xiàng)目建設(shè)的通知》（財(cái)金〔2016〕91號(hào)）第六條規(guī)定：按照“能進(jìn)能出”的示范項(xiàng)目管理原則，對(duì)不具備繼續(xù)采取PPP模式實(shí)施條件的第一批和第二批部分示范項(xiàng)目予以調(diào)出，包括：天津新能源汽車(chē)公共充電設(shè)施網(wǎng)絡(luò)項(xiàng)目、南京市垃圾處理設(shè)施項(xiàng)目、渭南市主城區(qū)集中供熱項(xiàng)目和蘭州市軌道交通2號(hào)線一期工程項(xiàng)目。

由此可知，即使是已經(jīng)入選示范項(xiàng)目，后續(xù)若經(jīng)查發(fā)現(xiàn)存在不合規(guī)，財(cái)政部也會(huì)按規(guī)定予以調(diào)出示范。

存在被審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)

項(xiàng)目中如需要政府方支付一定的財(cái)政補(bǔ)助資金或使用上級(jí)專(zhuān)項(xiàng)資金等特殊情形，后續(xù)可能會(huì)按規(guī)定接受審計(jì)單位的審計(jì)。而審計(jì)機(jī)關(guān)的重要職責(zé)是對(duì)本級(jí)各部門(mén)（含直屬單位）和下級(jí)政府預(yù)算的執(zhí)行情況和決算以及其他財(cái)政收支情況，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。因此，此類(lèi)項(xiàng)目在執(zhí)行過(guò)程中，可能還要面臨審計(jì)機(jī)構(gòu)的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

風(fēng)險(xiǎn)破解路徑探討

基于商業(yè)項(xiàng)目不適宜采用PPP模式實(shí)施的障礙以及納入PPP項(xiàng)目合作范圍將面臨諸多風(fēng)險(xiǎn)，那么，筆者在此圍繞以實(shí)現(xiàn)以商業(yè)項(xiàng)目營(yíng)收彌補(bǔ)政府缺口補(bǔ)貼金額或?qū)崿F(xiàn)提供公共產(chǎn)品/服務(wù)與周邊商業(yè)配套有機(jī)組合之目的，嘗試提供以下破解路徑，以供參考。

將商業(yè)項(xiàng)目與PPP項(xiàng)目的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入和產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)相關(guān)聯(lián)

可借鑒片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目中，將合作范圍內(nèi)的產(chǎn)業(yè)落地投資額、引入產(chǎn)業(yè)類(lèi)型等因素作為產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入和產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)的績(jī)效考核內(nèi)容，引導(dǎo)或督促社會(huì)資本或其指定機(jī)構(gòu)以及其他市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體參與該區(qū)域內(nèi)商業(yè)項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等，即由該等市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體通過(guò)招拍掛等方式依法取得商業(yè)項(xiàng)目的土地使用權(quán)，并根據(jù)該區(qū)域、該地塊的規(guī)劃要求進(jìn)行建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等，社會(huì)資本同時(shí)還能獲得相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入和產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)的績(jī)效考核服務(wù)費(fèi)用，以此實(shí)現(xiàn)政府方提供公共產(chǎn)品/服務(wù)與周邊商業(yè)配套有機(jī)組合之目的。

借鑒鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開(kāi)發(fā)的運(yùn)作思路

根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開(kāi)發(fā)的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2014〕37號(hào)）確立的“實(shí)施鐵路用地及站場(chǎng)毗鄰區(qū)域土地綜合開(kāi)發(fā)利用政策，支持鐵路建設(shè)”原則，借鑒“新建鐵路項(xiàng)目未確定投資主體的，可在項(xiàng)目招標(biāo)時(shí)，將土地綜合開(kāi)發(fā)權(quán)一并招標(biāo)，新建鐵路項(xiàng)目中標(biāo)人同時(shí)取得土地綜合開(kāi)發(fā)權(quán)”的思路，實(shí)現(xiàn)商業(yè)項(xiàng)目的投資主體與PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本合并招選，并將商業(yè)項(xiàng)目的營(yíng)收用于抵減PPP項(xiàng)目中政府方應(yīng)當(dāng)支付的可行性缺口補(bǔ)助或政府付費(fèi)金額。

但是，將鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開(kāi)發(fā)的操作直接移植到其他類(lèi)型PPP項(xiàng)目，尚缺乏明確的法律法規(guī)或政策依據(jù)，有待后續(xù)中央及地方進(jìn)一步出臺(tái)相關(guān)支持性文件，使商業(yè)項(xiàng)目與PPP項(xiàng)目同步招選、以商業(yè)項(xiàng)目營(yíng)收反哺PPP項(xiàng)目的設(shè)想能夠得以順利實(shí)施。

結(jié) 語(yǔ)

當(dāng)然，將商業(yè)項(xiàng)目納入PPP合作范圍的出發(fā)點(diǎn)是好的，即便是在財(cái)務(wù)安排上是合理的，但仍面臨PPP模式的制度不適用性風(fēng)險(xiǎn)。如何在合法合規(guī)的前提下實(shí)現(xiàn)兩者有機(jī)結(jié)合，達(dá)到減少財(cái)政補(bǔ)貼金額或?qū)崿F(xiàn)提供公共產(chǎn)品/服務(wù)與周邊商業(yè)配套有機(jī)組合的目的，已經(jīng)成為一道問(wèn)答題。目前，實(shí)操層面的片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目、鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中的操作路徑，為我們解題提供了有益參考。