仲叢利 馬凱

土地開發(fā)的商業(yè)模式隨著宏觀經(jīng)濟的變化在不斷創(chuàng)新。2010年前后，BT（Build-Transfer，建設(shè)-移交）模式大行其道，隨之而來的是政府債務(wù)的極度擴張，為了不至于失控，中央從2014年開始推行PPP（Public-Private Partnership）模式，2016年2月，四部委4號文又提出政府購買服務(wù)的模式。從實踐層面講，政府購買服務(wù)將成為土地開發(fā)的主流模式。

土地一級開發(fā)業(yè)務(wù)涉及拆遷安置補償、通路通水通電通氣場地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，政府的資金壓力極大，早期主要通過平臺融資、土儲貸款解決，而安置房、基礎(chǔ)設(shè)施等工程建設(shè)多通過BT完成，對于政府而言可以緩解當(dāng)期資金壓力，但同時也導(dǎo)致了各地方政府負債的劇增。

中央政府意識到了問題的嚴重性，2012年底出臺463號文禁止平臺公司融資，禁止BT模式，對土儲貸款用途進行了明確的限制。但另一方面，宏觀經(jīng)濟轉(zhuǎn)向又讓“保增長”成為政府的重要工作。而傳統(tǒng)三駕馬車投資、出口、消費中，投資一直是效果最明顯、政府最好把控的，但因為限制政府債，投資上不去，政府轉(zhuǎn)而鼓勵民間資本參與各種基礎(chǔ)設(shè)施投資。

PPP作為鼓勵社會資本參與投資的一種方式，在國務(wù)院、財政部、發(fā)改委的大力推廣下，在全國范圍內(nèi)掀起了PPP高潮，雖然PPP主要適用于“有一定經(jīng)營性收入的公益性事業(yè)”，但經(jīng)過精心“改造”“包裝”，涌現(xiàn)出以中信濱海新城項目、華夏幸?；鶚I(yè)河北固安工業(yè)園區(qū)新型城鎮(zhèn)化項目為典型代表的城鎮(zhèn)綜合開發(fā)類PPP項目。

筆者有幸作為一線員工，全程參與了某區(qū)域綜合改造PPP項目的全過程，其間也觀察了一些其他的PPP項目，發(fā)現(xiàn)雖然國家在大力推廣PPP模式，但在實踐過程中還是存在一些問題，特別是PPP模式與土地一級開發(fā)業(yè)務(wù)相結(jié)合的時候。

當(dāng)PPP遇到土地一級開發(fā)業(yè)務(wù)

第一，國家對于PPP模式的定位是用于自身有造血能力的項目上。在國發(fā)〔2014〕43號文《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》中，第二部分第三條，“推廣使用政府與社會資本合作模式，鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運營”。同時在實踐中我們也切實感受到了這一點：財政部關(guān)于PPP的負面清單中明確“使用BT模式”的不受認可。簡單的建設(shè)—移交是不行的，一定要有運營內(nèi)容，并且這部分運營必須能給項目帶來收益，收益應(yīng)該可以全部或部分抵消投資，不足部分才由政府財政進行補貼，這也是做財政承受能力論證時政府支出不得超過一般預(yù)算10%的考量之所在。但是土地一級開發(fā)業(yè)務(wù)中通過運營而產(chǎn)生收益的內(nèi)容實在是少之又少，比如為了滿足財政部關(guān)于運營的要求，有些項目設(shè)計了回遷房物業(yè)管理、道路維護、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入三項內(nèi)容，但這些都不是一級開發(fā)的主業(yè)。

第二，PPP模式對項目的合作時間要求很明確：不低于十年。而土地一級開發(fā)業(yè)務(wù)中拆遷安置補償、場地平整、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，工期最長的也就是安置房建設(shè)，一般要求三年左右完成回遷。如果把回款期放在十年以上，對于社會資本的現(xiàn)金流壓力就非常大。有些項目為了滿足合作期十年的要求，將運營期設(shè)置為十年，運營收入僅為很小一部分，不至于對公司現(xiàn)金流產(chǎn)生重大影響，但這也難免給人一種虎頭蛇尾的感覺。

第三，財政部113號文《PPP項目操作指南》規(guī)定了一個完整的PPP項目，共有五大階段19個步驟，在某個具體項目實踐中，在進行到第四階段第一步項目公司成立時，共計有54項工作內(nèi)容。操作流程復(fù)雜，多部門多環(huán)節(jié)審批已成為了制約PPP項目落地實施的重要原因。根據(jù)2016年7月11日財政部PPP中心披露的全國PPP綜合信息平臺項目庫第三期季報，截至當(dāng)年6月底，財政部兩批示范項目中，2014年公布的一期示范項目30個，落地19個，2015年公布的二期項目206個，落地86個，總體落地率不足50%。

同時，第三期季報還顯示兩批示范項目中，105個落地示范項目中有53個已錄入落地周期信息，落地周期在6個月到43個月之間，平均13.5個月。

此外，在PPP的實踐中，需要完成政府財政承受能力論證，根據(jù)《財政部PPP項目財政承受能力論證指引》規(guī)定：每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。那么隨著PPP模式的推廣，PPP項目會越來越多，財承論證會越來越難做。在財政部2016年6月公布的《關(guān)于申報第三批PPP示范項目的通知》中，還列出了其他一些負面清單，如融資平臺公司作為社會資本方的、不屬于公共產(chǎn)品或公共服務(wù)領(lǐng)域的、項目不符合總體規(guī)劃的、新建項目未完成可研立項的等。

不得不說，將土地一級開發(fā)業(yè)務(wù)與PPP模式相結(jié)合，的確可以解決如地方關(guān)于土地一級開發(fā)法律法規(guī)缺位、約束政府行為、保證還款等棘手問題，對項目實施的合法合規(guī)以及風(fēng)險防控都有著非常重要的作用，但上述種種限制，又在實踐中給項目的推進帶來了一些困擾。

九條通知字字千金

可否有一種模式，既能解決合法合規(guī)的問題，又能保證還款，同時操作起來還不至于那么復(fù)雜呢？

2016年2月2日，財政部、國土資源部、中國人民銀行、銀監(jiān)會四部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關(guān)問題的通知》【財綜4號】。通知共九條，除了關(guān)于土儲貸款的所有限制性規(guī)定以外，最大的亮點是第七條，短短340余字，對于從事土地一級開發(fā)業(yè)務(wù)的企業(yè)來說，字字千金。

首先，“地方國土資源主管部門應(yīng)當(dāng)積極探索政府購買土地征收、收購、收回涉及的拆遷安置補償服務(wù)。土地儲備機構(gòu)應(yīng)當(dāng)積極探索通過政府采購實施儲備土地的前期開發(fā)，包括與儲備宗地相關(guān)的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)?！鼻皟删涿鞔_，土地一級開發(fā)業(yè)務(wù)中的拆遷安置補償服務(wù)以及土地開發(fā)的八通一平均可通過政府購買服務(wù)的模式進行。

“地方財政部門、國土資源主管部門應(yīng)當(dāng)會同轄區(qū)內(nèi)土地儲備機構(gòu)制定項目管理辦法，并向社會公布項目實施內(nèi)容、承接主體或供應(yīng)商條件、績效評價標(biāo)準(zhǔn)、最終結(jié)果、取得成效等相關(guān)信息，嚴禁層層轉(zhuǎn)包?！钡诙糠置鞔_要求地方政府要出臺相應(yīng)的管理辦法及配套措施，而在此之前，只有北京、昆明、貴陽等少數(shù)幾個地方出臺了明確支持社會資本參與土地一級開發(fā)的政策法規(guī)。

“項目承接主體或供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)嚴格履行合同義務(wù)，按合同約定數(shù)額獲取報酬，不得與土地使用權(quán)出讓收入掛鉤，也不得以項目所涉及的土地名義融資或者變相融資。對于違反規(guī)定的行為，將按照《預(yù)算法》《政府采購法》《政府采購法實施條例》《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》等規(guī)定進行處理。”最后一部分兩層意思：一是明確以前有很大爭議的土地溢價分成今后是違法違規(guī)的；二是政府購買土地開發(fā)服務(wù)適用《預(yù)算法》《政府采購法》《政府采購法實施條例》《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》。

可以說，4號文對于從事土地開發(fā)業(yè)務(wù)的企業(yè)具有劃時代的意義——從此可以作為服務(wù)供應(yīng)商向地方政府提供土地開發(fā)相關(guān)的服務(wù)，同時地方政府用于支付服務(wù)對價的資金是列入財政預(yù)算的。也就是說，工程還沒開始，錢已經(jīng)有了著落。如此，既解決了合法合規(guī)問題，又確保了還款，控制了風(fēng)險。同時如前文對比中所提到的，政府購買服務(wù)模式不要求有運營內(nèi)容和運營收益，對合作期限沒有明確要求，操作起來也沒有PPP那么復(fù)雜，具有更強的實用性。

至此，再來回顧梳理一下自463號文以來一系列的政策和文件，可以看出政府的思路轉(zhuǎn)換：2012年12月四部委聯(lián)合發(fā)布著名的463號文《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》，目的是要限制地方政府債近乎失控的增長，由于BT模式帶來的政府債隱形化和不可控而被明令禁止。但BT項目多為地方政府改善民生的基礎(chǔ)設(shè)施、公租房等，這部分需求無法釋放，保增長又要求真金白銀。2013年7月，國務(wù)院總理李克強提出，吸引民間資本參與經(jīng)營性項目建設(shè)與運營（在控制政府債的情況下用民間資本來滿足被463號文遏制的需求），同年9月，國務(wù)院發(fā)布《政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，推廣政府購買服務(wù)的模式。2014年9月，國發(fā)43號文《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》，鼓勵和推廣使用政府與社會資本合作模式。當(dāng)月，財政部下發(fā)《財政部關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》，推廣PPP模式。一個多月之后，財政部印發(fā)113號文《財政部關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》，對于PPP模式給出了非常詳細的操作指南。2014年12月，財政部印發(fā)《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》，就政府購買服務(wù)給出了操作辦法。2016年2月，財政部等四部委聯(lián)合發(fā)布的4號文明確鼓勵探索以政府購買服務(wù)的形式進行土地開發(fā)及相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作。

以上各項政策出臺的內(nèi)在邏輯就是：控制政府債——463號文限制BT——導(dǎo)致政府無法進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等一系列民生工程——鼓勵政府與社會資本服務(wù)（在PPP模式和政府購買服務(wù)模式下政府債務(wù)可控）——土地開發(fā)相關(guān)業(yè)務(wù)嘗試以PPP模式進行——4號文明確鼓勵以政府購買服務(wù)的形式開展土地開發(fā)業(yè)務(wù)。

本屆政府面臨著復(fù)雜的國際國內(nèi)宏觀經(jīng)濟問題，也在不斷地進行著務(wù)實的調(diào)整。BT因為各種操作不規(guī)范而被取締后，為解決基礎(chǔ)設(shè)施及土地開發(fā)相關(guān)的投資問題，政府及時送來PPP模式和政府購買服務(wù)的模式。2016年6月27日，國務(wù)院成立政府購買服務(wù)改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，副總理張高麗任組長，財政部部長樓繼偉、國務(wù)院副秘書長丁向陽任副組長。如此高規(guī)格的配置，也可見中央寄厚望于政府購買服務(wù)模式。

土地開發(fā)業(yè)務(wù)五大趨勢

筆者預(yù)測，4號文后，土地一級開發(fā)相關(guān)業(yè)務(wù)將會有以下趨勢。

一是政府購買服務(wù)模式將迅速發(fā)展。之前因為BT被禁，大量有切實需求但因為財力所限不敢上馬的自身無收益的城鎮(zhèn)綜合開發(fā)相關(guān)的公益性項目、土地開發(fā)項目將會噴涌而出——畢竟這既是彰顯地方政府官員政績的最好方式，又是在當(dāng)前低迷的宏觀面下拉動地方經(jīng)濟的不二法寶。

二是原有的城投、部分土儲機構(gòu)、園區(qū)開發(fā)公司按照相關(guān)規(guī)定進行轉(zhuǎn)制后將成為服務(wù)提供方（項目承接主體或供應(yīng)商）參與土地開發(fā)業(yè)務(wù)。從2010年中央開始清理地方融資平臺公司開始，政府就一直在嘗試剝離、轉(zhuǎn)制各類融資平臺，4號文的出臺也給這類公司提供了出路——轉(zhuǎn)制成為社會資本提供土地開發(fā)服務(wù)。

三是項目還款來源將不再是土地出讓收入（財綜4號文：“不得與土地使用權(quán)出讓收入掛鉤”），而是具有法律效力的《政府采購服務(wù)合同》項下的列入預(yù)算的財政資金（包括政府發(fā)行債券籌集的資金），相比于BT，風(fēng)險更小，但對應(yīng)的收益將在合理區(qū)間。同時，土地溢價分成將不會成為投資回報的一部分。

四是融資創(chuàng)新，積極探索政府購買服務(wù)協(xié)議收益權(quán)抵押貸款。總體上，相對于一般企業(yè)，各級政府具有更高的信用級別，通過政府財政預(yù)算而承諾的未來收益權(quán)對于銀行等金融機構(gòu)來說應(yīng)該是安全系數(shù)很高的優(yōu)質(zhì)資源，在政府出臺的多個鼓勵政府與社會資本合作的文件中，都可以見到“積極探索政府購買服務(wù)協(xié)議收益權(quán)抵押貸款”這一表述，隨著政府購買服務(wù)的實踐越來越多，這種融資創(chuàng)新模式也會迅速發(fā)展。

五是在土地一級開發(fā)業(yè)務(wù)中可能會形成PPP與政府購買打包的組合模式。有運營內(nèi)容、運營能帶來收益，且收益能沖抵全部或部分投資的項目采用PPP模式（如垃圾處理廠、自來水廠等）；而主要是解決政府資金問題、無運營內(nèi)容和收益的項目，則采用政府購買服務(wù)的模式（如道路、安置房等）。

根據(jù)以上分析并結(jié)合業(yè)務(wù)實踐，可以判斷政府購買服務(wù)將在土地一級開發(fā)業(yè)務(wù)中占更大的比重。