于麗娜

摘 要：近年來，大數(shù)據(jù)迅速發(fā)展，帶來了一場社會變革。而這種社會變革又伴隨并呼喚著公共服務(wù)與城市管理領(lǐng)域的變革。本文以北京市為例，介紹了政府將大數(shù)據(jù)應(yīng)用到城市管理實踐中的嘗試，分析了在實踐過程中存在的問題。建議政府從頂層設(shè)計入手，破除數(shù)據(jù)信息壁壘、加快大數(shù)據(jù)人才培養(yǎng)，推動大數(shù)據(jù)在政府管理過程中的開發(fā)和利用。

關(guān)鍵詞：大數(shù)據(jù) 城市管理 實踐 應(yīng)用

中圖分類號：F299.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2096-0298（2017）09（c）-005-02

近幾年來，大數(shù)據(jù)的理念蔓延至各個國家，甚至各個領(lǐng)域。大數(shù)據(jù)是未來信息時代“石油和金礦”，是一種重要的生產(chǎn)資料，這在全球范圍內(nèi)已然達(dá)成共識。許多國家和國際組織都制定了大數(shù)據(jù)的國家戰(zhàn)略，以期在未來的國家競爭中占據(jù)制高點。如美國、英國、澳大利亞、日本、韓國都將大數(shù)據(jù)作為國家戰(zhàn)略進(jìn)行了規(guī)劃和投資。大數(shù)據(jù)時代的到來，對各個領(lǐng)域都是一種變革。正如《哈佛商業(yè)評論》中所稱，大數(shù)據(jù)本質(zhì)上是“一場管理革命”，它帶來的不僅僅是技術(shù)變革，更是一個全社會的變革，從人們的生活領(lǐng)域到與政府的管理領(lǐng)域。

1 大數(shù)據(jù)的涵義及其價值

什么是大數(shù)據(jù)，從國內(nèi)外學(xué)者對大數(shù)據(jù)的界定來看，雖然目前沒有統(tǒng)一的定義，但基本上都從數(shù)據(jù)規(guī)模、處理工具、利用價值三個方面來理解。所以，大數(shù)據(jù)是數(shù)據(jù)的集合，其規(guī)模特別巨大，是用一般數(shù)據(jù)工具難以處理因而必須引入數(shù)據(jù)挖掘新工具，具有重大的經(jīng)濟(jì)、社會價值[1]。本文認(rèn)為對于大數(shù)據(jù)的理解要注意以下三個方面：一是大數(shù)據(jù)的“大”。大數(shù)據(jù)一方面是指數(shù)據(jù)體量上的大，另一方面是指大數(shù)據(jù)類型的多樣化。大數(shù)據(jù)不僅包括互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)的信息，也包括線下的各種文本、圖片、音頻、視頻等，還包括結(jié)構(gòu)化的信息和非結(jié)構(gòu)化的數(shù)據(jù)。二是大數(shù)據(jù)是一種工具，不要低估它，也不要“神話”它。因為當(dāng)前有很大一部分人對大數(shù)據(jù)大加贊揚(yáng)，認(rèn)為它在引起社會各個方面的大變革。但是我們應(yīng)該清楚的是，任何事物都有正反兩面。三是大數(shù)據(jù)雖然具有重大社會價值，但它只是為我們的決策提供了一個參考，而不是決定性的因素。

“建立在相關(guān)關(guān)系分析法基礎(chǔ)上的預(yù)測是大數(shù)據(jù)的核心[2]?！鳖A(yù)測是大數(shù)據(jù)的核心，這也是大數(shù)據(jù)最大的價值。大數(shù)據(jù)可以捕捉大量的信息，并在大量數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，分析事物的相關(guān)聯(lián)系，從而幫助我們捕捉現(xiàn)在和預(yù)測未來。大數(shù)據(jù)使我們在理解這個世界的時候，不再完全依靠假設(shè)。取而代之的是利用大數(shù)據(jù)，進(jìn)行相關(guān)關(guān)系的分析，讓數(shù)據(jù)說話，取代建立在假想基礎(chǔ)上易出錯的判斷方法。事實上，我們在生活中也真切地感受到了大數(shù)據(jù)的存在。例如，我們在亞馬遜購書時，經(jīng)常會看到亞馬遜為你推薦的書籍。你會很驚訝地發(fā)現(xiàn)，這些推薦正是你想找的專業(yè)書籍。這是因為亞馬遜在對你前期購書數(shù)據(jù)分析的基礎(chǔ)上，掌握了你的選書偏好，對你進(jìn)行了精準(zhǔn)地推薦。亞馬遜的工作人員甚至想象著推薦給讀者的書，恰恰就是讀者將要買的下一本書。未來，大數(shù)據(jù)將跟公路、自來水、電一樣，成為人們生活不可或缺的一部分。

對于城市管理來說，大數(shù)據(jù)價值在于，政府能夠通過分析龐大的數(shù)據(jù)庫資源，發(fā)掘事件的相關(guān)規(guī)律，從而達(dá)到有效預(yù)防預(yù)警、降低風(fēng)險或損失的目的，進(jìn)而在整個社會范圍內(nèi)降低政府的行政成本，提高公眾福利。2015年8月，我國印發(fā)了《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》（以下簡稱《行動綱要》）。2015年11月，黨的十八屆五中全會公報提出要實施“國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”，大數(shù)據(jù)第一次寫入黨的全會決議，標(biāo)志著大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略正式上升為國家戰(zhàn)略。大數(shù)據(jù)的國家戰(zhàn)略意味著國家對大數(shù)據(jù)全面開發(fā)和應(yīng)用?！缎袆泳V要》提出了建立“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的管理機(jī)制。大數(shù)據(jù)正在成為政府加強(qiáng)城市管理，提高公共服務(wù)水平的一種重要手段。

2 大數(shù)據(jù)在北京市城市管理實踐中的應(yīng)用

北京市作為首都，集聚著豐富的資源，吸引著大量的人流、物流和信息流，在城市快速發(fā)展的同時，也面臨著諸多的城市管理問題。對此，北京市在城市管理過程中積極改變傳統(tǒng)的城市管理思維模式，積極推進(jìn)大數(shù)據(jù)的運(yùn)用，致力于提高城市管理水平。

大數(shù)據(jù)在網(wǎng)格化管理中的應(yīng)用。北京市東城區(qū)在2004年首創(chuàng)網(wǎng)格化管理模式。網(wǎng)格化管理就是將城區(qū)行政性地劃分為一個個的網(wǎng)格，使這些網(wǎng)格成為政府管理基層社會的單元，并對每一網(wǎng)格實施動態(tài)、全方位管理。經(jīng)過多年的實踐，網(wǎng)格化管理發(fā)展成為了一種數(shù)字化管理模式，依托現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)建立了一套精細(xì)、準(zhǔn)確、規(guī)范的綜合管理服務(wù)系統(tǒng)。例如朝陽區(qū)的“全模式”社會服務(wù)系統(tǒng)，運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，通過流程再造、業(yè)務(wù)集成，構(gòu)建現(xiàn)代化城市治理數(shù)字化、精細(xì)化、高效化和系統(tǒng)化的社會服務(wù)體系。運(yùn)用網(wǎng)格地圖技術(shù)和測繪技術(shù)，將城市區(qū)域劃分為若干邊界清晰的地域單元，形成一個個無縫拼接的單元網(wǎng)格，實現(xiàn)區(qū)域分塊管理。監(jiān)督員發(fā)現(xiàn)問題并上報，通過“城管通”手機(jī)作為信息交互平臺[3]。該平臺包含了治安維穩(wěn)、安全生產(chǎn)、市容環(huán)境、交通安全、環(huán)保綠化、人口管理等8大類。以這些數(shù)據(jù)組成的數(shù)據(jù)庫，以網(wǎng)格為基礎(chǔ)，對網(wǎng)格內(nèi)的人、地、事、物、組織等要素逐一建立和完善社區(qū)（鄉(xiāng)村）級數(shù)據(jù)庫和電子圖層。朝陽區(qū)的“全模式”社會服務(wù)系統(tǒng)實現(xiàn)了非互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化的政府管理。

大數(shù)據(jù)在公共安全管理中的應(yīng)用。當(dāng)前社會，由于社會流動性的增強(qiáng)，人流、物流、資金流、信息流大量快速流動，相互之間交錯融合，形成了一個流動空間，巨大而復(fù)雜，在為社會創(chuàng)造活力的同時，也帶來了公共安全風(fēng)險，增加了城市管理的難度。單純地依靠人防、技防手段已經(jīng)不能適應(yīng)快速變化的社會形勢，而大數(shù)據(jù)將會在其中發(fā)揮自己的優(yōu)勢。美國早就嘗試在警務(wù)系統(tǒng)利用大數(shù)據(jù)預(yù)測犯罪行為，從而達(dá)到預(yù)防犯罪的目的。北京市也作出了一些嘗試，比如懷柔區(qū)犯罪時空預(yù)測系統(tǒng)。懷柔區(qū)公安分局與天津工業(yè)大學(xué)合作，探索研發(fā)了“犯罪預(yù)測時空定位信息管理系統(tǒng)”?！胺缸镱A(yù)測時空定位信息管理系統(tǒng)”通過對刑事案件歷史數(shù)據(jù)的分析，推理預(yù)測未來可能發(fā)生犯罪的時間和地點，具有犯罪行為的時空預(yù)測功能。大數(shù)據(jù)除了在犯罪預(yù)防中應(yīng)用，還可以應(yīng)用在城市公共安全管理的其他方面，比如自然災(zāi)害的預(yù)測、事后的救助工作等。

大數(shù)據(jù)在交通管理中的應(yīng)用。北京市作為一個國際型的大都市，交通問題是城市管理的難點。為了破解難題，優(yōu)化交通管理和服務(wù)的質(zhì)量，北京市交管部門打破傳統(tǒng)思維，全面引入大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等技術(shù)，對原有的智能交通管理體系進(jìn)行重構(gòu)，打造了新一代智慧交通管理體系。這個智慧交通管理體系包括：“一云”，即交通管理警務(wù)云；“一中心”，即交通管理大數(shù)據(jù)中心；“三張網(wǎng)”，即公安網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)、感知網(wǎng)；五大綜合應(yīng)用，包括：交通監(jiān)測控制應(yīng)用、指揮調(diào)度應(yīng)用、信息服務(wù)應(yīng)用、分析研判應(yīng)用、警務(wù)綜合應(yīng)用等。在實戰(zhàn)中，大數(shù)據(jù)可以實現(xiàn)優(yōu)化信號燈配時，利用互聯(lián)網(wǎng)交通路況大數(shù)據(jù)信息，北京市交管部門在分析研判區(qū)域交通特點的基礎(chǔ)上，配套制定“互聯(lián)網(wǎng)+信號”配時優(yōu)化機(jī)制，提升了道路通行速度。在信息方面，交管部門對交通信息誘導(dǎo)發(fā)布系統(tǒng)進(jìn)行重新布局，強(qiáng)化交通流、互聯(lián)網(wǎng)、手機(jī)等多源數(shù)據(jù)融合，生成旅行時間、交通預(yù)測預(yù)報等多樣化交通信息（參見http：//news.ynet. com/2017/08/23/406052t70.html#636）。

3 大數(shù)據(jù)在城市管理中應(yīng)用存在的問題及對策

政府各部門、各系統(tǒng)已經(jīng)意識到大數(shù)據(jù)的重要性，并在工作實踐中推進(jìn)大數(shù)據(jù)的開發(fā)和利用。但是由于大數(shù)據(jù)在我國發(fā)展的時間并不長，大數(shù)據(jù)的應(yīng)用仍然面臨一些棘手的問題和困難。

一方面是政府?dāng)?shù)據(jù)信息不完善。大數(shù)據(jù)應(yīng)用的前提或基礎(chǔ)是豐富有效的數(shù)據(jù)源。據(jù)中國電子政務(wù)發(fā)展報告（2015-2016）稱，我國數(shù)字化的數(shù)據(jù)資源還遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于美歐，每年新增數(shù)據(jù)量僅為美國的7%，歐洲的12%，其中政府和制造業(yè)的數(shù)據(jù)資源積累遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于國外。已有的數(shù)據(jù)資源存在標(biāo)準(zhǔn)化、準(zhǔn)確性、完整性低的特點，利用價值相當(dāng)有限（參見http：//www.pishu.cn/zxzx/xwdt/379861.shtml）。由于我國對各個部門沒有統(tǒng)一的開發(fā)規(guī)劃，各部門管理平臺所用的網(wǎng)站平臺、操作軟件各不相同，所采集的數(shù)據(jù)資源用的標(biāo)準(zhǔn)也不相同，導(dǎo)致大量非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)的生成。加之，由于這些政府部門的數(shù)字資源各自為戰(zhàn)，造成了信息系統(tǒng)的獨(dú)立、封閉，使各部門之間的信息流通、共享和更新成為瓶頸。最終導(dǎo)致信息孤島、數(shù)據(jù)壁壘的出現(xiàn)。同時，對于政府來說，這些數(shù)據(jù)信息多平臺重復(fù)采集輸入，不僅增加了政府行政成本，而且降低了公共數(shù)據(jù)資源的利用率和政府的行政效率。如何打破不同部門間的數(shù)據(jù)壁壘，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共融、共享，為政府管理決策提供數(shù)據(jù)支持，是大數(shù)據(jù)應(yīng)用過程中急需解決的問題。建議政府從頂層設(shè)計入手，規(guī)范數(shù)據(jù)采集的標(biāo)準(zhǔn)，建立數(shù)據(jù)信息格式統(tǒng)一、內(nèi)容完整準(zhǔn)確的統(tǒng)一的公共數(shù)據(jù)信息平臺，提高數(shù)據(jù)信息的可利用性，推進(jìn)技術(shù)融合、業(yè)務(wù)融合、數(shù)據(jù)融合，實現(xiàn)多層級、多地域、多系統(tǒng)、多部門、跨業(yè)務(wù)的協(xié)同管理和服務(wù)。

另一方面是大數(shù)據(jù)人才缺乏。數(shù)據(jù)收集只是大數(shù)據(jù)的第一步，最為重要的是數(shù)據(jù)的開發(fā)利用，要在分析收集的數(shù)據(jù)信息的基礎(chǔ)上，找出事物發(fā)展的規(guī)律，為今后的管理工作提供數(shù)據(jù)支持，避免管理工作的盲目性、隨意性、無針對性。事實上，政府部門在數(shù)據(jù)信息資源收集和掌握中占有絕對的優(yōu)勢，擁有大量內(nèi)容豐富的數(shù)據(jù)，但是如何挖掘出這些數(shù)據(jù)的價值，需要專業(yè)的大數(shù)據(jù)人才。這樣的大數(shù)據(jù)人才不僅需要計算機(jī)、數(shù)學(xué)、統(tǒng)計學(xué)等專業(yè)知識，還需要政府管理的業(yè)務(wù)知識。這樣的大數(shù)據(jù)專家才是未來大數(shù)據(jù)開發(fā)利用的關(guān)鍵因素。建議政府注重大數(shù)據(jù)人才的培養(yǎng)，有意識地利用市場需求來推動大數(shù)據(jù)人才的培養(yǎng)。另外，政府可以加強(qiáng)與一些科技企業(yè)合作，通過購買服務(wù)來實現(xiàn)大數(shù)據(jù)有效開發(fā)和利用。

北京市政府為了落實中央大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，于2016年8月發(fā)布了《北京市大數(shù)據(jù)和云計算發(fā)展行動計劃（2016—2020年）》，努力促進(jìn)政府管理工作朝著精細(xì)化管理、協(xié)同化管理、預(yù)見型管理方向發(fā)展。大數(shù)據(jù)能夠披露深埋在海量數(shù)據(jù)下的潛信息、隱信息，讓我們獲得“第三只眼”，能夠給我們提供一種相當(dāng)有用的參考和指引。我們要深刻認(rèn)識大數(shù)據(jù)等科學(xué)技術(shù)在國家管理中作用，更好地利用大數(shù)據(jù)手段感知社會態(tài)勢，輔助政府決策，提高城市服務(wù)管理的能力和水平。

參考文獻(xiàn)

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