郭粟

我國的對外援助事業(yè)始于20世紀50年代，在建國初期國內條件極端困難的情況下，我國就對廣大亞非欠發(fā)達國家施以無償援助，贏得國際社會廣泛贊譽。農(nóng)業(yè)對外援助一直以來都是我國對外援助的重要內容，在促進受援國減少貧困、改善民生方面發(fā)揮了重要作用，業(yè)已成為我國農(nóng)業(yè)外交的優(yōu)勢資源。在我國經(jīng)濟社會發(fā)展進入新階段，世界經(jīng)濟格局深度變革的背景下，結合所做工作，談一些體會。

一、農(nóng)業(yè)對外援助的主要方式

我國提供對外援助，堅持不附帶任何政治條件、不干涉受援國內政，充分尊重受援國自主選擇發(fā)展道路和模式的權力，始終秉持相互尊重、平等相待、重信守諾、互利共贏的基本原則。我國提供對外援助的主要方式主要包括援建成套項目、提供一般物資、開展技術合作和人力資源開發(fā)合作、派遣援外醫(yī)療隊和志愿者、提供緊急人道主義援助以及減免受援國債務等。在農(nóng)業(yè)領域，主要是成套項目、技術合作和人力資源開發(fā)三種形式。

（一）成套項目援助

農(nóng)業(yè)領域的成套項目援助以援建農(nóng)業(yè)技術示范中心為主，是落實2006年中非合作論壇北京峰會我國領導人對非承諾的重要舉措。截至目前，我國已在非洲援建近30個農(nóng)業(yè)技術示范中心，將高產(chǎn)優(yōu)質品種以及國內先進實用的育苗、耕作、植保、施肥、灌溉、收獲等配套技術推廣到示范中心周邊和受援國各重點農(nóng)業(yè)地區(qū)，較好地發(fā)揮了技術示范和推廣的集成效應，對提高受援國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平發(fā)揮了巨大作用。

（二）技術合作援助

技術合作援助的主要形式是派遣高級農(nóng)業(yè)專家、技術員和農(nóng)業(yè)職教教師。2006年以來，我國已向非洲35個國家派出了49個援非高級農(nóng)業(yè)專家組713人次農(nóng)業(yè)專家；派出17個農(nóng)業(yè)職教組425人次農(nóng)業(yè)職教教師，通過在受援國開展實用培訓、試驗示范、理論教學等多種有效方式，累計培訓當?shù)毓賳T、教師、農(nóng)民、學生和技術人員超過5萬人，傳播中國先進實用技術100余項，贏得受援國廣泛好評。

（三）人力資源開發(fā)援助

人力資源開發(fā)援助主要以針對廣大發(fā)展中國家農(nóng)業(yè)官員、技術人員、企業(yè)管理人員等群體的各類培訓為主要形式。據(jù)統(tǒng)計，自2009年以來，我部系統(tǒng)承辦的商務部援外培訓項目63期，培訓人數(shù)1540人；部系統(tǒng)單位開展的其他類型援外培訓44期，培訓人數(shù)632人，為廣大亞非國家社會發(fā)展和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)培養(yǎng)了一批優(yōu)秀人才。

二、農(nóng)業(yè)對外援助的主要成效

一是服務我國政治外交大局。對外援助是政府主導的國家行為，帶有很強的政治性，是我國履行大國義務，營造良好國際輿論環(huán)境的有效手段。接受援助的廣大亞非欠發(fā)達國家經(jīng)濟落后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力弱，糧食安全和減貧形式嚴峻。農(nóng)業(yè)作為天然的民生產(chǎn)業(yè)，對這些國家至關重要。通過實施農(nóng)業(yè)對外援助，不斷提高受援國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平和發(fā)展能力，不僅能充實受援國“糧倉”，提高其糧食安全水平和減貧能力，也能穩(wěn)定我國“票倉”，讓我國在全球治理和大國博弈中贏得更多支持。此外，隨著我國農(nóng)業(yè)發(fā)展理念、生產(chǎn)技術和人才儲備水平日益提高，農(nóng)業(yè)對外援助已開始發(fā)揮外交應急手段的作用。2016年12月26日我國與圣多美和普林西比復交以來，我國根據(jù)圣普方請求，在20天內緊急遴選出畜牧、作物、沼氣等領域優(yōu)秀專家赴圣普開展農(nóng)業(yè)援助，有力配合了我國與圣普復交整體安排。

二是提高受援國“造血”能力。我國農(nóng)業(yè)對外援助始終堅持“授人以漁”的理念，注重提高受援國自身發(fā)展能力。示范中心、外派專家、援外培訓內外結合，立足受援國實際需求，把技術示范推廣和人員培養(yǎng)擺在重要位置，通過手把手傳幫帶，使中國適用技術和好的理念在受援國生根開花，極大提高了受援國內農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術和管理水平。以我國援布隆迪農(nóng)業(yè)高級專家組項目為例，2009年以來，我部累計向布方派出3批次共18名農(nóng)業(yè)專家執(zhí)行援助任務，中國專家在布開展的雜交水稻實驗，在全部使用當?shù)剞r(nóng)資情況下，采取中國技術和管理方式，每公頃產(chǎn)量達到13.86噸，創(chuàng)造當時非洲最高產(chǎn)記錄。

三是服務農(nóng)業(yè)對外合作。農(nóng)業(yè)對外援助借助國家平臺，充分發(fā)揮了先導引領作用，為我國農(nóng)業(yè)走出去全球配置資源營造了良好環(huán)境。首先，援外農(nóng)業(yè)技術示范中心平臺集成效應明顯，成為展示我國農(nóng)業(yè)技術、優(yōu)良適用品種和先進物資裝備的窗口，一些國內優(yōu)質產(chǎn)品通過示范中心平臺被廣大受援國所熟知，進而被市場接受，為后續(xù)企業(yè)順利進入受援國市場奠定了基礎；其次，我國農(nóng)業(yè)外派專家充分發(fā)揮民間大使和戰(zhàn)略前哨作用，宣介我國發(fā)展理念、農(nóng)業(yè)成就、產(chǎn)品技術；收集整理受援國資源稟賦、農(nóng)業(yè)概況、市場情況、政策法規(guī)等，為國內企業(yè)走出去提供一手資料和信息支撐；第三，通過開展援外培訓，大批亞非國家政府官員、農(nóng)業(yè)技術人員及企業(yè)管理人員到我國參觀學習，親歷我國農(nóng)業(yè)發(fā)展成就，極大增進了其對我國發(fā)展路徑、理念和農(nóng)業(yè)管理體制、生產(chǎn)技術的信賴，在中國參訓的不少學員都已成為高級別官員和政策制定者，對受援國對外策略均能施加影響，他們對中國的了解和對中國道路的認同對我國深化與受援國合作提供了有利條件。

三、農(nóng)業(yè)對外援助存在的主要問題

當前，我國所處的內外部環(huán)境都在發(fā)生深刻變化。從國內看，我國經(jīng)濟總量躍居世界第二，國際話語權日益提高，國內各領域改革處在爬坡過坎關鍵時期，供給側結構性改革深入推進；從國際看，世界經(jīng)濟復蘇乏力，美西方經(jīng)濟引領作用日微，亞非等新興經(jīng)濟體發(fā)展迅速，反全球化浪潮和世界多極化并行，世界政治經(jīng)濟秩序正在經(jīng)歷深度調整。在此大背景下，農(nóng)業(yè)對外援助的制度設計、理念、方式、手段與國內產(chǎn)業(yè)調整和受援國需求之間不相匹配的情況已經(jīng)開始出現(xiàn)：

頂層設計不匹配。我國經(jīng)濟發(fā)展已進入“新常態(tài)”，十三五規(guī)劃也明確提出“創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念；國際上，聯(lián)合國通過“2030年可持續(xù)發(fā)展議程”，2016年G20峰會和農(nóng)業(yè)部長會議在推進發(fā)展議程和農(nóng)業(yè)合作方面也達成重要共識，這都對我國對外援助產(chǎn)生了新的影響，需要加強頂層設計，系統(tǒng)謀劃新時期對外援助工作。目前，商務部作為對外援助牽頭部門，在頂層設計上做得還不夠，除了2014年公布的《對外援助管理辦法》，沒有綱領性的指導文件；援外司作為商務部內部司局，牽頭管理全國援外工作，對農(nóng)業(yè)等領域的專業(yè)認識還不深入，不能有效地指導專業(yè)領域對外援助；經(jīng)商參處作為國外援外管理機構，人手少、職能多，工作質量和效率無法滿足目前我國開展對外援助的需要。

援助理念不匹配。中國的對外援助已經(jīng)經(jīng)歷了從輸血到造血，再到協(xié)調合作的階段，目前，我國對外援助正在從物資、裝備、技術等物質性資源援助轉向輸出理念、經(jīng)驗和價值，打造利益共同體和命運共同體。但從實際情況看，我國在項目實施中大多還是以“援助者”自居，這種心態(tài)反映在日常工作中就是對受援國合作伙伴的尊重不足，工作關系不平等。迫切需要扭轉觀念，從單純的“援助者”向 “價值輸出者”和“合作伙伴”轉變。有數(shù)據(jù)顯示，目前全球經(jīng)濟增長最具活力的20個國家中有12個來自非洲，近十年，亞非各國經(jīng)濟社會實現(xiàn)長足發(fā)展，埃塞俄比亞貧困人口削減一半以上，布隆迪年均經(jīng)濟增長率超過9%，“南環(huán)經(jīng)濟帶”的概念越來越熱，中國對亞非各國投資和貿(mào)易迅速增長，中國與亞非各國經(jīng)濟交往正走向快車道，必須以“創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享”來指導和引領對外援助。

項目設計不匹配。我國對外援助目前仍堅持受援國主導的方針，主動性和引領性不足。實際上，受援國在提出需求時往往希望面面俱到，多點開花，什么都要覆蓋，什么先進要什么，一定程度上脫離了本國實際。按此照葫蘆畫瓢進行項目設計，開展援外工作，不但會使工作沒有抓手，不知所措，還會造成巨大資源浪費。例如援津專家組項目要求實驗室獸醫(yī)專家開展疫苗研發(fā)工作，可津國內沒有一家疫苗生產(chǎn)企業(yè)，即便實驗室研制成功也無法推廣，達不到實際效果。

人才儲備不匹配。任何工作要做好，歸根結底在于人。在我農(nóng)業(yè)對外援助中出現(xiàn)的農(nóng)業(yè)技術示范中心可持續(xù)發(fā)展問題，援外農(nóng)業(yè)專家違法違紀問題，或多或少都與人員素質欠缺有關，直接反映出當前我缺乏一只高素質的援外人才梯隊，難以滿足新形勢下對外援助需要，要在政治素養(yǎng)、專業(yè)水平、語言能力、遴選機制、學科設置等多方面發(fā)力，著力加強援外人才培養(yǎng)和選拔。

四、幾點建議

一是加強頂層設計，整合資源。立足國內實際和國際環(huán)境，推動對外援助立法進程，優(yōu)化調整部門設置，制定對外援助發(fā)展規(guī)劃，橫向整合資源，理順管理機制，增強中央和地方在對外援助工作上的聯(lián)系互動。

二是轉變發(fā)展理念，聚焦重點。樹立發(fā)展援助、合作援助的理念，以落實2030年可持續(xù)發(fā)展為契機，以“一帶一路”沿線發(fā)展中國家為重點，配合農(nóng)業(yè)對外合作空間和產(chǎn)業(yè)布局，設計安排農(nóng)業(yè)對外援助項目，積極引導企業(yè)和民間組織參與農(nóng)業(yè)對外援助，把受援國需求和我農(nóng)業(yè)對外合作訴求密切結合。

三是優(yōu)化項目設計，精準發(fā)力。轉變援外項目設計方式，更加注重發(fā)揮我主動引領作用，加強前期調研和信息溝通，減少雙方信息不對稱，提高援外項目可持續(xù)性和我援外資源利用效率。

四是重視多邊平臺，豐富手段。以我提供20億美元首期南南合作援助基金、向FAO提供8000萬美元信托基金為契機，以AIIB、絲路基金等多變機制安排為依托，引導南南合作發(fā)展合作的話語權和話語體系建設，密切與FAO、WFP和IFAD等聯(lián)合國糧農(nóng)機構聯(lián)系，充分利用多變平臺資源開展對外援助，豐富援助手段，消弭我過分依賴雙邊外援帶來的“新殖民主義”負面輿論。

五是加強教育培訓，儲備人才。在農(nóng)業(yè)院校開設國際發(fā)展援助類課程，在科研院所設立農(nóng)業(yè)對外合作與農(nóng)業(yè)走出去協(xié)同發(fā)展專題研究，成立對外援助民間智庫，安排財政專項開展各類培訓，優(yōu)化農(nóng)業(yè)外派專家遴選機制，逐步建立起一直對外援助人才梯隊。