李代明

摘要：

地方官員生態(tài)環(huán)境損害責任追究是建設生態(tài)文明和實現(xiàn)綠色發(fā)展的有效途徑，黨政同責和終生追責，既抓住了問責的關鍵少數(shù)，又規(guī)定了問責時限。當前我國地方官員生態(tài)環(huán)境損害問責實踐中存在的問題：權責不明、認識偏差、規(guī)避問責、問責執(zhí)行不到位。解決路徑在于制定生態(tài)環(huán)境保護責任清單、建立地方官員生態(tài)政績考評機制、元問責機制和復出機制。

關鍵詞： 正向激勵；逆向懲罰；生態(tài)環(huán)境損害；控制機制；地方官員問責

2015年8月9日，《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》頒布實施，規(guī)定 “地方各級黨委和政府對本地區(qū)生態(tài)環(huán)境和資源保護負總責，黨委和政府主要領導成員承擔主要責任，其他有關領導成員在職責范圍內(nèi)承擔相應責任”，“中央和國家機關有關工作部門、地方各級黨委和政府的有關工作部門及其有關機構(gòu)領導人員按照職責分別承擔相應責任?！边@體現(xiàn)了“管事”與 “管人”、“管執(zhí)行”與“管決策”、“管主體責任”與“管監(jiān)督責任”的緊密結(jié)合，將黨政系統(tǒng)有機統(tǒng)一到生態(tài)環(huán)境與治理的統(tǒng)一行動上來，必將促使地方官員積極承擔起環(huán)境保護與治理的責任，帶動政府及其工作人員積極履行環(huán)保職責，滿足公眾對環(huán)境公共產(chǎn)品日益增長的需求，這是專門針對生態(tài)環(huán)境保護的問責規(guī)定。

一、問題的提出

為什么要對黨政領導干部進行生態(tài)問責？為什么政府要承擔環(huán)境責任？這應從環(huán)境問題的屬性說起，這是研究政府環(huán)境責任問題和責任追究問題的邏輯起點。生態(tài)環(huán)境具有準公共物品的屬性，環(huán)境污染治理很難通過私人的個體行動實現(xiàn)環(huán)境污染治理與保護效果，這就要求政府通過有組織的集體行動來保證所提供的準公共物品的質(zhì)量，使得環(huán)境問題轉(zhuǎn)化成一個公共性問題，成為“公域”治理的一部分。在我國，黨政領導干部作為公共權力的代表者和“受托方”，必須承擔起與其公共權力相匹配的公共責任，保證其在職權范圍內(nèi)所從事的公共事務獲得公眾滿意，接受公眾的監(jiān)督，并對其履職否定性后果承擔責任——問責。只有全面維護公眾權益的政府才是負責任的政府，其官員也才具有合法性和正當性。問責制作為一種制度安排，其主要功能在于制裁和懲罰失責或卸責行為，制約和監(jiān)督行政權力。問責提高了責任追究的概率，增加了約束和控制不負責任行為的正能量。隨著我國環(huán)境問題的日益嚴峻，對地方官員的生態(tài)問責也將成為問責的“新常態(tài)”。近年來一大批地方官員因環(huán)境問題被問責（見表1），對環(huán)境保護與治理不力官員的問責風暴在悄然來臨。由于我國生態(tài)環(huán)境損害問責還處于剛剛起步階段，如何通過生態(tài)問責牢牢守住生態(tài)保護紅線、如何進行 “山水林田湖”綜合治理，都還處于探索之中。因此，在建設生態(tài)文明的大背景下，通過正向激勵與逆向懲罰進行生態(tài)問責研究具有重要的理論意義和實踐意義。

二、文獻綜述

對行政責任的探討和研究幾乎一直伴隨著公共行政學發(fā)展的全過程，其中卡爾·弗瑞德里奇和芬納最具代表性，他們圍繞如何保證行政責任展開了深入而又有見地的爭論，為落實行政責任提供了兩種理論路徑。芬納認為：“將‘職責感，即有效的職責加以區(qū)分的重要性。職責感或責任感意味著一個行政官員感覺或理解義務（an obligation）。這是責任的主觀形態(tài)，相對應于一個人對其行為承擔的法律責任。前者是對治理者內(nèi)在的制約，后者是對行政行為的外在約束?！盵1]弗瑞德里奇認為“在現(xiàn)代大型的、復雜的政府體系之中，通過外在的約束，并沒有保證客觀責任實現(xiàn)有效途徑，而且有證據(jù)表明大多數(shù)行政官員在大多數(shù)時間里，事實上遵循著主觀的責任道德?！盵2]

行政學者特里·L·庫珀（Terry Cooper）則明確將行政責任分為客觀責任與主觀責任。他認為客觀責任的形態(tài)包括兩個方面：“職責和應盡的義務”“所有的客觀責任都包括對某人或某集體負責，也包括對某一任務、人員管理和實現(xiàn)某一目標負責。前者是職責而后者則是義務。職責和義務，對某人負責和某事負責，是客觀行政責任的兩個方面?！盵3]74他認為“主觀責任根植于我們自己對忠誠、良知、認同的信仰。行政管理角色過程中的主觀責任的履行是職業(yè)道德的反映，而職業(yè)道德是通過個人經(jīng)歷逐步建立起來的……推動我們行為的不是上級或者法律的要求，而是信仰、價值觀和被理解成稟性的個性特征等這樣一些內(nèi)部力量。這些內(nèi)部力量推動的責任源頭或許開始處于外部標準或期待，但伴隨著長時間不斷的培訓和社會化，我們把他們轉(zhuǎn)化成內(nèi)心的東西?！盵3]8485他認為“主觀責任就來源于基本的、堅定的、可成為價值觀的信仰之中?！?[3]88

隨著公共行政的發(fā)展，對責任的理解和訴求也在悄然發(fā)生變化，責任概念從“Responsibility”向“Accountability”轉(zhuǎn)變，“說明在建設責任政府過程中更強調(diào)說明責任與義務，更強調(diào)透明度、回應性與外部控制?！?[4]157最典型的是英國部長責任制，一是給予說明的義務（accountability），或說明責任——報告工作意義上的責任，二是承擔過錯責任的義務（responsibility），或過錯責任——應受責備意義上的責任。[5]說明責任就是要求“行政機關及其官員必須對其行為做出解釋和說明，要求政府要公開披露其行政及其績效的所有事實?！闭推涔ぷ魈峁┤?、準確、真實的信息……，還要說明其政策與施政措施的合理性，接受公眾對其合理性、合法性的檢驗……，只有在充分知情的情況下才能更好地追究政府責任?！?[4]158159“說明責任” 與“過錯責任”作為政府責任系統(tǒng)的兩個重要因素，他們之間發(fā)揮作用的大小也不相同，越來越側(cè)重于說明責任，更側(cè)重于事前和事中問責，“政府的說明責任是政府問責機制發(fā)揮作用的前提。” [4]158在政府責任追究過程中，實現(xiàn)“過錯責任”的單一路徑向“過錯責任”和“說明責任”相融合，并注重強調(diào)“說明責任”的轉(zhuǎn)變，這反映著責任政府建設和問責制發(fā)展的新趨勢。[6]

在我國建設生態(tài)文明的大背景下，強化對地方官員的生態(tài)問責，可以更好的將生態(tài)環(huán)保責任嵌入黨委、行政系統(tǒng)內(nèi)部，避免一些生態(tài)環(huán)境破壞行為無人負責的狀態(tài)，更好地發(fā)揮內(nèi)部控制機制的作用。這既是“藍天、綠水保衛(wèi)戰(zhàn)”的必然要求，也是責任政府建設的內(nèi)在要求。

三、地方官員生態(tài)環(huán)境損害責任追究存在的主要問題

（一）權責不明

權必先明責，清晰的權責邊界和權責歸屬是進行責任追究的前提和基礎，由于職能轉(zhuǎn)變和改革尚未完全到位，黨委和政府之間、政府之間、部門之間權力邊界還未完全明晰，權力“縫隙”和責任“真空”還不同程度的存在，失職瀆職、推卸責任的現(xiàn)象時有發(fā)生。雖然《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》規(guī)定了8類情形要追究相關地方黨委和政府主要領導成員的責任；規(guī)定了5類情形要追究相關地方黨委和政府有關領導成員的責任；規(guī)定了7類情形要追究政府有關工作部門領導成員的責任；同時還規(guī)定了黨政地方官員應追究責任的5種情形。從表面上看這是專門針對生態(tài)環(huán)境領域的黨政地方官員責任追究的最嚴格辦法，但是對于所述“生態(tài)環(huán)境明顯惡化”、“盲目決策造成嚴重后果”等，還存在“自由裁量”空間，何種程度稱之為“明顯惡化”、何種程度是造成了“嚴重后果”，多為定性界定，缺少定量界定，給問責的實際操作帶來困難。

（二）認識偏差

這主要是體現(xiàn)在對生態(tài)環(huán)境損害責任追究的態(tài)度和意識方面。在思想認識上主要存在三種偏差：第一，把責任追究當作緩解輿論壓力的暫時措施，很多環(huán)境類群體事件的發(fā)生，都是從小事件逐漸演變、擴大導致的危機事件，當環(huán)境事件引起輿論的廣泛關注時，不得不對“相關責任人”進行問責，以此來緩解輿論壓力。第二，把責任追究當作“批評干部”的一種方法，有些出了問題的官員被問責后，雖遵循“一年內(nèi)不得提拔任用”的紅線，但是一年過后，有的便會復出或者升遷重用，這種“批評式”的問責，無疑會傷害民心、損害政府公信力和問責的權威性。第三，把責任追究當作官員的“政治秀”，高調(diào)問責，低調(diào)復出，幾乎成了官場“新規(guī)”：“出事→問責→冷卻一段時間→悄然復出→被發(fā)現(xiàn)→輿論嘩然→解釋復出符合規(guī)定→不了了之。”問責的目的絕不是要使各級官員不敢做事、不去做事、害怕做事。問責不止要防止錯誤，制裁和懲罰官員，而是要通過明晰責任，推動政府官員更加負責任地去做事。[7]認識偏差不僅不利于發(fā)揮問責的正效益和外溢效益，還會有損政府公信力和政務誠信。

（三）規(guī)避問責

第一，是接受問責的意識比較淡薄。從環(huán)境領域的被追責的案例來看，責任追究幾乎都是上級主動啟動，主動請辭或“公開道歉”者寥寥無幾，甚至還出現(xiàn)巧言辯解者[8]，故意規(guī)避質(zhì)問和問責，只想行使權力不想負責任的權力觀造成“一些官員把上級對自己的問責視為跟自己過不去，把下級對自己的問責舉報視為找茬兒?！?[9]第二，具體責任的界定比較困難。環(huán)境保護問題與政績掛鉤，而且環(huán)境問題的出現(xiàn)有滯后性，這對當時的環(huán)境保護政策是否科學，是否更符合當?shù)氐膶嶋H，需要時間，對這樣一個具有滯后性、長遠性的責任，該如何界定是一個難點。第三，掩蓋責任的方式多樣。面對經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的雙重壓力，有的地方官員著重強調(diào)經(jīng)濟政績，忽視生態(tài)政績，把經(jīng)濟發(fā)展的成績擴大，將環(huán)境問題縮小或忽略，環(huán)境保護政策和措施寫在文件里、開在會議里、說在口頭上，但就是缺少實際行動。

（四）問責執(zhí)行不到位

制度的生命力在于執(zhí)行，但是在現(xiàn)實執(zhí)行過程中卻存在著執(zhí)行不到位或者變相執(zhí)行的“梗阻”，這主要表現(xiàn)在責任認定、追責尺度上和監(jiān)督力度上?！饵h政地方官員生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法》將追責的情形分得很細致，但是對追責形式只是籠統(tǒng)的羅列“誡勉、責令公開道歉、組織處理，包括調(diào)離崗位、引咎辭職、責令辭職、免職、降職等，黨紀政紀處分?！边@樣的規(guī)定在實際操作過程中彈性大，尺度不易掌握。具體來說還存在以下不足：一是情面關系。情面關系使得負有“監(jiān)督責任”的部門在責任追究深度與廣度上會慎之又慎，往往會大事化小，小事化了。二是領導意志。在我國的權力結(jié)構(gòu)與權力運行結(jié)構(gòu)中，“一把手”至關重要，可能在對生態(tài)環(huán)境損害的程度和量化空間上存在包庇行為，在出現(xiàn)環(huán)境污染事故對官員進行問責時，“一把手”的意見往往主導著追責的方向、深度和廣度，這種“領導意志”如果使用不當會使責任追究效果打折扣，造成問責過程中的失范。三是“監(jiān)督責任”缺失。分析目前已經(jīng)被問責的事件，大多都是群眾舉報、新聞媒體曝光后才引起的關注，其具有環(huán)境監(jiān)管職責的部門沒有盡到“監(jiān)督責任”。一些監(jiān)督部門對于生態(tài)環(huán)境問題“睜一只眼閉一只眼”，一些問責的“板子”也是“高高舉起輕輕放下”，監(jiān)督者、追責者“毫無壓力”。[10]組織部門、人事部門和環(huán)保部門對問責結(jié)果的監(jiān)督和執(zhí)行也受到削弱。

四、完善我國地方官員生態(tài)環(huán)境損害責任追究的路徑

（一）制定生態(tài)環(huán)境保護責任清單

責任追究的前提是確定責任。從政府過程來看，中國共產(chǎn)黨是我國政府系統(tǒng)的領導核心，左右著政府的運行過程，主導著公共政策的制定。[11]黨政領導干部作為我國政治體系中的關鍵人物，在職責上其代表民眾和政府行使職權，自然地，當他們沒有履行或者沒有正確履行其環(huán)境職責時，也要依法依規(guī)進行責任追究。特別是要將“集體責任”轉(zhuǎn)化為地方官員的“個人責任”，為生態(tài)環(huán)境保護與治理找準第一“責任人”，這樣才能避免借“集體責任”推卸“個體責任”。貴州省的《貴州省各級黨委、政府相關職能部門生態(tài)環(huán)境保護責任劃分規(guī)定》用“生態(tài)環(huán)境保護責任清單”將省內(nèi)各級黨委、政府及相關職能部門都納入追責范圍，還對黨委宣傳部門、機構(gòu)編制部門、省政府的職能部門其他部門、發(fā)展改革、工信、教育、公安、監(jiān)察、司法、財政、人力資源和社會保障、國土、住建、交通運輸、水利、林業(yè)、商務、衛(wèi)生計生、審計、國資監(jiān)督管理、工商行政、質(zhì)監(jiān)、安監(jiān)、統(tǒng)計、新聞廣電、能源監(jiān)管等部門都劃定了各自責任事項，通過“生態(tài)環(huán)境保護責任清單”落實 “客觀責任”和“主體責任”。

（二）建立地方官員生態(tài)政績考評機制

首先，要引導廣大官員樹立生態(tài)的政績觀?！耙越?jīng)濟增長、社會公平和改善環(huán)境為目標，實現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟、社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的政績理念”[12]來武裝各級地方官員及相關工作人員，將經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護統(tǒng)一起來，為生態(tài)政績考評創(chuàng)造思想基礎和輿論氛圍。通過正確的政績觀來強化“主觀責任”，變“要我環(huán)?！睘椤拔乙h(huán)?！?。其次，要健全地方官員生態(tài)政績考評指標和方法。指標解決考什么，考評方法解決怎么考，要實行“完善指標+目標考核”的形式將生態(tài)數(shù)量紅線和空間紅線納入地方官員生態(tài)政績考評之中，特別是要將單位GDP能耗降低率、單位GDP用水量降低率、生活污水無害化處理率、生活垃圾無害化處理率、污水集中處理率、主要污染物排放降低率、新能源使用率等指標科學設置，增大節(jié)能減排指標的權重，既要考核顯績，又要考核潛績。再次，要加大對考評結(jié)果的運用?？己私Y(jié)果是官員晉升和激勵的重要參考依據(jù)，要發(fā)揮政績考評“指揮棒”作用，強化 “主體責任”和“客觀責任”。防止和糾正以高投入、高排放、高污染換取經(jīng)濟增長速度和虛高GDP。通過結(jié)果運用機制促使官員更加注重增長質(zhì)量、資源利用、環(huán)境治理、環(huán)境質(zhì)量、生態(tài)保護和環(huán)境公眾滿意度。

（三）建立地方官員生態(tài)問責元問責機制

所謂元問責是指相關權力主體基于一定的價值標準或法律規(guī)定對問責機關和問責官員所實施的生態(tài)問責活動的質(zhì)量及結(jié)果進行評價并就其否定性后果進行責任追究的一種問責監(jiān)督制度。[13]就是針對問責的問責，就是專門針對問責機關和問責官員設計的一種監(jiān)督問責監(jiān)督機制，就是對“監(jiān)督責任”的制約和強化，如果問責機關和問責官員出現(xiàn)了不履行職責和履職不到位，也要依法依規(guī)進行問責。這也就促使問責機關和問責官員認真履行生態(tài)環(huán)境監(jiān)督和問責。從媒體報道出來的污染事件來看，很多都是缺乏對有問責權限的部門沒有正確履行自己的職責，又缺乏對這一些部門官員的問責機制，導致環(huán)境污染治理成了一塊久治不愈的“牛皮癬”。給從事生態(tài)環(huán)境問責與監(jiān)督的部門及官員的頭上也戴上“緊箍咒”，對履職不力、監(jiān)管不嚴、失職瀆職的環(huán)保部門、組織部門、人事部門、監(jiān)察督察部門，要依紀依法追究有關人員的監(jiān)管責任，促使他們正確履行和落實生態(tài)環(huán)境保護與治理的“監(jiān)督責任”，將監(jiān)督部門本身應履行的責任履行到位，使監(jiān)督者也置于監(jiān)督之下，保證監(jiān)督權“不缺位，不越位”。

（四）建立地方官員生態(tài)問責復出機制

對于生態(tài)環(huán)境被問責的地方官員，要一分為二的看待其過錯和責任，在“精準問責”的基礎上，建立復出機制。如對于因間接領導責任而被問責的地方官員，他們與責任后果之間的因果關系并不顯著，如果因此而將他們徹底“打入冷宮”而“永不再用”，對他們個人是不公平的，對國家也是一定程度的人力資源的損失。因為，他們作為地方官員的素質(zhì)、能力和品質(zhì)等，也是經(jīng)受了組織和事業(yè)的考驗，對他們的培養(yǎng)也有一定的代價。對這一類地方官員的復出既是必要的，也是合情合理的。但對于疏忽大意、消極無為、玩忽職守、失職瀆職而被問責的地方官員，也應該依法依規(guī)依紀進行問責，謹慎按法定程序復出。對于利用職務涉嫌犯罪的應當依法問責，剝奪其重新任職的資格?？傊?，要建立科學的復出機制并嚴格執(zhí)行，讓官員們有一個“容錯糾錯機制”，犯了錯有機會改正，改正后還能繼續(xù)發(fā)揮領導才能，關鍵就是要避免“問而不責”和“一邊問責一邊復出”的亂象，既讓官員對問責心存敬畏，又要讓被問責者有機會改錯。

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