牛一鳴

【摘 要】文章主要以青海省澤庫(kù)縣為例，對(duì)地方精英參與民族地區(qū)社會(huì)治理現(xiàn)狀做一個(gè)全面、真實(shí)的調(diào)研，在此基礎(chǔ)上運(yùn)用實(shí)證研究方法、案例分析等研究方法對(duì)當(dāng)前地方精英參與民族地區(qū)社會(huì)治理出現(xiàn)的問題做具體的分析，并提出相應(yīng)的對(duì)策和建議，以期促進(jìn)民族地區(qū)的穩(wěn)定和發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】地方精英；民族地區(qū)社會(huì)治理；法治化

【中圖分類號(hào)】F127 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1674-0688（2017）12-0108-03

地方精英作為民族地區(qū)社會(huì)治理主體中的重要組成部分，他們充分了解當(dāng)?shù)氐膬?nèi)在資源和文化底蘊(yùn)，并且擁有著先天的“領(lǐng)導(dǎo)者”優(yōu)勢(shì)地位，被當(dāng)?shù)厝嗣袼鹬?，因此研究地方精英參與民族地區(qū)社會(huì)治理已經(jīng)成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)，并且地方精英隊(duì)伍的建設(shè)事關(guān)全面建成小康社會(huì)大局，有助于民族地區(qū)的和諧穩(wěn)定，有助于基層治理研究范式的完善。然而在調(diào)研過程中，我們發(fā)現(xiàn)地方精英在民族地區(qū)社會(huì)治理的參與過程中出現(xiàn)了一些與現(xiàn)代民主法治不相適應(yīng)的問題，比如法治意識(shí)淡薄、自治的公平性與規(guī)范性的缺失等，這些因素阻礙了自治民主制度建設(shè)和導(dǎo)致了社會(huì)沖突，我們?yōu)榇俗隽藢ｉT調(diào)研，以期解決好這些問題，促進(jìn)民族地區(qū)的和諧穩(wěn)定。

1 地方精英在民族地區(qū)的構(gòu)成與現(xiàn)狀

1.1 部落文化背景下的地方精英

部落文化背景下的地方精英與宗族、族群有著極大的關(guān)聯(lián)性。所謂部落文化，其是以祖先崇拜和血緣關(guān)系為核心的全部的思想意識(shí)、行為規(guī)范、社會(huì)組織和組織形式，具有突出的歷史傳承功能、整合功能及規(guī)范功能[1]。在澤庫(kù)縣，部落文化背景下的地方精英主要指當(dāng)?shù)氐牟柯涫最I(lǐng)及部落首領(lǐng)的后裔，大部分分布在農(nóng)村地區(qū)。在實(shí)地走訪的2位部落首領(lǐng)后裔及其家族成員中我們發(fā)現(xiàn)，家族成員對(duì)成年的部落首領(lǐng)后裔視為“當(dāng)家的”，對(duì)其有著極高的認(rèn)同感。本身中國(guó)的“圈子文化”，就使得人們總是在找自己的圈子，并且努力地融入自己的圈子，而部落歷史的存在，天然形成固有的圈子，具有天然的親和力。部落家族內(nèi)部成員對(duì)于部落首領(lǐng)及其后裔都廣泛認(rèn)可，并愿意接受，家族成員內(nèi)部出現(xiàn)糾紛，也能夠及時(shí)調(diào)解。調(diào)研中我們還發(fā)現(xiàn)，在大部分家族內(nèi)部，還有其獨(dú)有的家規(guī)，這種家規(guī)能夠很好地規(guī)范家族成員的行為，從而有利于部落內(nèi)部的穩(wěn)定。

1.2 民間權(quán)威構(gòu)造下的地方精英

民間權(quán)威構(gòu)造下的地方精英包含的范圍是最廣的一個(gè)層面，可以從個(gè)人的能力、在某個(gè)特定領(lǐng)域的影響力及權(quán)威性等多個(gè)方面對(duì)“民間權(quán)威”進(jìn)行界定，因此從這個(gè)角度來講，這里的民間權(quán)威屬于廣義上的權(quán)威。在調(diào)研過程中我們發(fā)現(xiàn)，人們最認(rèn)可的民間權(quán)威大致可以分為2類，主要包括經(jīng)濟(jì)能人、社會(huì)能人。

具體而言，經(jīng)濟(jì)能人在當(dāng)?shù)鼗径际且恍ь^致富的企業(yè)家或者種養(yǎng)殖技術(shù)好、經(jīng)營(yíng)能力強(qiáng)的實(shí)干家。他們有著比一般民眾更敏銳的商機(jī)和市場(chǎng)洞察力，并且通過實(shí)踐致富。當(dāng)然最重要的是作為當(dāng)?shù)厝?，這些人不會(huì)忘記家鄉(xiāng)和父老，能夠很好地帶動(dòng)當(dāng)?shù)氐拿癖姽餐赂弧Ｉ鐣?huì)能人，主要是指能夠在當(dāng)?shù)啬硞€(gè)區(qū)域范圍內(nèi)充當(dāng)“法官”角色的精英人物，其又可以包含上述中的活佛及部落首領(lǐng)（后裔），當(dāng)然這里還包括當(dāng)?shù)氐囊恍┯型睦先思巴诵莸睦细刹咳后w，這些人在老百姓的日常生活，尤其在糾紛的解決方面有著不可替代的作用。民間權(quán)威來自基層社會(huì)，因此對(duì)當(dāng)?shù)氐那闆r有較為全面和細(xì)致的把握，對(duì)具體事務(wù)的處理更能代表當(dāng)事者的利益，可以彌補(bǔ)基層群眾因信息資源、話語(yǔ)權(quán)、社會(huì)背景等方面的匱乏而產(chǎn)生的無力感，促進(jìn)群眾在基層治理中主體地位的實(shí)質(zhì)回歸。同時(shí)，其本身作為基層民眾中的一員，對(duì)普通群眾在社會(huì)生活中遇到的問題和困難有切身的感受，能向政府表達(dá)百姓的心聲，進(jìn)而為政策制定和實(shí)施提供切實(shí)有益的參考。

1.3 地方自治推動(dòng)下的地方精英

澤庫(kù)縣隸屬青海省黃南藏族自治州，其自治屬性不言而喻。地方自治推動(dòng)下的地方精英在廣義上應(yīng)該包含一切能夠在當(dāng)?shù)厣鐣?huì)治理中發(fā)揮作用的精英主體，由于前文已經(jīng)介紹了一些“體制外”精英，因此這里主要介紹“體制內(nèi)”精英，即基層干部及一些社會(huì)組織中的精英群體。這些群體的構(gòu)成在很大程度上也包含著在當(dāng)?shù)氐耐?、?jīng)濟(jì)程度等因素，因此前述精英群體中的一部分，尤其是民間權(quán)威的大部分會(huì)通過選舉進(jìn)入這個(gè)群體，成為體制內(nèi)精英。與前述精英主體不同的是，其被法律賦予了自治權(quán)，因此其權(quán)力屬性一部分來自國(guó)家的賦予。這部分精英群體政治意識(shí)會(huì)比較強(qiáng)烈，在一定程度上彌補(bǔ)了體制外精英的政治參與不足的缺陷。

2 問題與困境

2.1 精英主體之間的利益沖突日益擴(kuò)大

這一點(diǎn)主要體現(xiàn)在不同類型精英之間，尤其是體制內(nèi)精英與體制外精英之間，以及相同類型中處于不同地位、不同利益訴求的精英主體之間。首先，就體制內(nèi)與體制外精英主體之間而言，由于體制內(nèi)的精英不可避免地存在一些固化思維，比如領(lǐng)導(dǎo)、命令型行政管理模式思想依然根深蒂固。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，地方政府的一些領(lǐng)導(dǎo)干部在很大程度上有意識(shí)地強(qiáng)化政府在社會(huì)治理中的唯一主體地位，有形或無形中弱化甚至擠壓了其他精英主體及社會(huì)自治組織等多元化的參與空間。這樣的做法不僅在很大程度上挫傷其他精英主體參與社會(huì)治理工作的積極性，甚至可能造成某種程度上與政府之間的對(duì)立。其次，就相同類型中處于不同地位、不同利益訴求的精英主體之間而言，利益分化導(dǎo)致各主體之間在地位、權(quán)力、財(cái)富方面的分化日益明顯，使處在不同社會(huì)階層、集團(tuán)、行業(yè)的人員對(duì)階層、集團(tuán)、本行業(yè)的利益問題十分敏感，成為誘發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定的潛在因素。

2.2 法治意識(shí)、規(guī)則意識(shí)的缺失

法治意識(shí)的缺失主要表現(xiàn)在2個(gè)方面，一是精英群體本身法治意識(shí)的缺失；二是地方性法規(guī)在規(guī)范精英群體參與社會(huì)治理過程中的缺位。在青海民族地區(qū)，由于區(qū)域封閉，受傳統(tǒng)文化的影響，很多人觀念依然保守，民族教育發(fā)展滯后，法治觀念更是難以深入。地方精英在參與社會(huì)治理過程中往往還是按照傳統(tǒng)的治理模式進(jìn)行，比如一件簡(jiǎn)單的民間糾紛，如果是精英主體或者公權(quán)力單一的指引可能不會(huì)出現(xiàn)大的沖突，而一旦兩者同時(shí)介入，公權(quán)力的法治屬性明顯高于精英群體，而老百姓在很大程度上又單純地相信精英治理的話語(yǔ)權(quán)，這就使得兩者出現(xiàn)沖突，法治在民族地區(qū)的治理過程中的構(gòu)建渠道遭到阻礙。除此之外，地方性法規(guī)也沒能夠很好地發(fā)揮地方精英在參與地區(qū)社會(huì)治理過程中的規(guī)范作用的價(jià)值，主要體現(xiàn)在地方性法規(guī)仍然只集中于個(gè)別領(lǐng)域；地方精英對(duì)于法規(guī)的法律規(guī)范價(jià)值認(rèn)識(shí)不到位，管理體制滯后，主體職責(zé)不明確，沒有充分發(fā)揮精英治理的積極性；責(zé)任條款尚待完善；落實(shí)法規(guī)的執(zhí)行力不足，等等[2]。

規(guī)則意識(shí)的缺失在調(diào)研過程中主要體現(xiàn)在精英群體參與基層選舉過程中存在捐資競(jìng)選與選舉的公平性、規(guī)范性問題。首先，不同精英主體對(duì)于加入“體制內(nèi)”、爭(zhēng)奪治理的主導(dǎo)權(quán)在一定程度上日趨激烈，這在我國(guó)基層民主治理制度仍然不規(guī)范的背景下，很容易導(dǎo)致爭(zhēng)奪過程派性、宗族和地方黑惡勢(shì)力的介入，從而脫離民主治理的規(guī)范軌道。其次，在選舉過程中，前文所述的經(jīng)濟(jì)能人在一定程度上存在賄選現(xiàn)象及捐資競(jìng)選現(xiàn)象。但值得注意的是，根據(jù)調(diào)研結(jié)果顯示，盡管大部分選民認(rèn)為這會(huì)造成事實(shí)上的不公，客觀上會(huì)影響選舉結(jié)果，但多數(shù)選民對(duì)于這種行為依然比較認(rèn)同。訪談中我們了解到，之所以認(rèn)同，是因?yàn)檫@些先富能人確實(shí)能夠給當(dāng)?shù)匕傩諑韺?shí)質(zhì)性利益，但長(zhǎng)此以往的選舉，勢(shì)必會(huì)產(chǎn)生諸多不利影響，影響基層民主的規(guī)范性和公平性。

2.3 精英隊(duì)伍治理的規(guī)范性及治理能力問題

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，雖然精英治理在很大程度上發(fā)揮著不可替代的作用，但其在治理過程中的失范行為及治理法治化的欠缺不可忽視，正所謂千里之堤毀于蟻穴，所以必須認(rèn)清問題所在。第一，精英治理行為的失范很容易導(dǎo)致地區(qū)社會(huì)沖突。雖然大部分的精英在治理過程中具備認(rèn)同感這一天然優(yōu)勢(shì)，但是作為其治理主體本身當(dāng)然具有人的屬性，即利益趨向性，加之不同派系之間的偏袒，很容易導(dǎo)致爭(zhēng)議的產(chǎn)生。并且前文所述的精英人物規(guī)則意識(shí)和法治意識(shí)的淡薄使得其在調(diào)解糾紛或處理其他事務(wù)時(shí)一旦與現(xiàn)代法治發(fā)生沖突，并且這種沖突實(shí)質(zhì)性地影響到當(dāng)事人切身利益或者與政府的協(xié)調(diào)出現(xiàn)矛盾時(shí)，就存在著潛在的危機(jī)。第二，精英治理能力遭受現(xiàn)實(shí)復(fù)雜問題的挑戰(zhàn)。首先，當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展空前迅速，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下的社會(huì)治理不可避免地會(huì)存在諸多轉(zhuǎn)型時(shí)期的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，地方精英作為當(dāng)?shù)厣鐣?huì)發(fā)展的“領(lǐng)頭羊”，能否順應(yīng)時(shí)代的發(fā)展，在風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)并存的當(dāng)下做出正確的決策，這一點(diǎn)，無論在理論還是在實(shí)踐中都存在較大爭(zhēng)議。其次，當(dāng)前社會(huì)貧富差距仍然存在，在調(diào)研地——澤庫(kù)縣更是突出，地方精英能否在這種利益沖突的環(huán)境中很好地協(xié)調(diào)各方利益、有效化解社會(huì)矛盾也是調(diào)研過程中廣大老百姓所擔(dān)憂的，比如作為典型的經(jīng)濟(jì)能人，其在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下能否保證一心為公，為廣大老百姓謀福利，我們不敢下定論，一旦由于利益協(xié)調(diào)不暢通，所引發(fā)的沖突和矛盾勢(shì)必不利于民族地區(qū)的團(tuán)結(jié)和穩(wěn)定。

3 對(duì)策與建議

3.1 協(xié)調(diào)利益杠桿，構(gòu)建公平合理的社會(huì)治理參與機(jī)制

利益沖突在當(dāng)今社會(huì)不可避免，但沖突之前的利益協(xié)調(diào)問題是可控的，一套有序合理并且公平公正的體制機(jī)制不可或缺。在此，建議政府相關(guān)部門應(yīng)該克服精英治理可能喧賓奪主的想象，給予地方精英更多的信任和運(yùn)作空間，而不是一種停留在表面和形式上的尊重?？傊?dāng)前的基層治理應(yīng)該遵循協(xié)商合作的原則，強(qiáng)化各個(gè)治理主體之間協(xié)調(diào)治理的理念，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，加快建立多元良性互動(dòng)的治理網(wǎng)絡(luò)和長(zhǎng)效機(jī)制，更好地發(fā)揮穩(wěn)定社會(huì)的作用。當(dāng)然，這套體制機(jī)制必須輔助于良好的監(jiān)督與制約機(jī)制，并且這種監(jiān)督與制約應(yīng)該在各類主體之間具有互動(dòng)性，只有形成這種良性制約監(jiān)督機(jī)制，才能保障機(jī)制良好地運(yùn)行。

3.2 提高地方精英的法治意識(shí)，引導(dǎo)“人治”向“法治”的轉(zhuǎn)變

伴隨依法治國(guó)理念的不斷深入，以及前述法治意識(shí)和規(guī)則意識(shí)缺失帶來的諸多弊端，傳統(tǒng)的精英治理已經(jīng)越來越不適應(yīng)當(dāng)今民主法治的發(fā)展。因此，結(jié)合調(diào)研結(jié)果，我們建議：一方面，要求精英群體應(yīng)該具備基本的法律素養(yǎng)和規(guī)則意識(shí)，在基層治理工作中更加重視對(duì)現(xiàn)行國(guó)家法律法規(guī)的貫徹和執(zhí)行，逐步將治理模式納入法治化的范疇。鑒于此，可以通過對(duì)精英群體進(jìn)行現(xiàn)代法律培訓(xùn)和教育，普及和提高法律知識(shí)和糾紛調(diào)解技能，在基層治理實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)和現(xiàn)代司法的銜接。調(diào)研結(jié)果也顯示，很多精英群體愿意并且渴望進(jìn)行再學(xué)習(xí)，以增強(qiáng)自身的法律素養(yǎng)。這樣一來，精英群體法律素養(yǎng)和規(guī)則意識(shí)的提高也會(huì)在很大程度上影響當(dāng)?shù)乩习傩?，從而促進(jìn)整體法律素養(yǎng)和規(guī)則意識(shí)的提高。另一方面，要完善地方性法規(guī)，保障精英參與社會(huì)治理的合法地位，這樣可以提高精英主體治理的積極性并且能夠推動(dòng)形成良性的監(jiān)督機(jī)制。在法規(guī)的運(yùn)作過程中，要注意執(zhí)行的落實(shí)，切忌紙上談兵，空談治理。

3.3 加強(qiáng)地方精英隊(duì)伍建設(shè)，規(guī)范精英治理行為

一是要著力形成一套精英隊(duì)伍建設(shè)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系，對(duì)精英群體的定性有一個(gè)合理的參考依據(jù)[3]。評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)可以從品德、知識(shí)、能力、業(yè)績(jī)等幾個(gè)方面進(jìn)行評(píng)價(jià)，指標(biāo)體系從數(shù)量和質(zhì)量上加以控制。數(shù)量上，要符合當(dāng)?shù)刂卫淼男枰|(zhì)量上要嚴(yán)把標(biāo)準(zhǔn)，不要將精英主體盲目擴(kuò)大化。二是要完善精英隊(duì)伍建設(shè)的政策支持體系。要加強(qiáng)資本的投入，實(shí)施人才投資優(yōu)先保證的財(cái)政金融政策。一方面可以引進(jìn)精英人才助力當(dāng)?shù)匕l(fā)展，另一方面可以通過有效的資金支持加強(qiáng)精英的再教育。三是要實(shí)施現(xiàn)代人才支撐計(jì)劃，結(jié)合當(dāng)前轉(zhuǎn)型時(shí)期的時(shí)代背景，制定一套合理的人才培養(yǎng)和人才引進(jìn)戰(zhàn)略計(jì)劃，促進(jìn)精英人才向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，順應(yīng)社會(huì)治理現(xiàn)代化和法治化的要求，提升精英群體的整體素養(yǎng)。

4 結(jié)語(yǔ)

轉(zhuǎn)型時(shí)期的民族地區(qū)社會(huì)治理需要發(fā)揮地方精英的作用和價(jià)值，但不是簡(jiǎn)單地重復(fù)之前的治理模式和機(jī)制，而是要借助精英群體在廣泛的文化意義上的整合力，實(shí)現(xiàn)和國(guó)家公權(quán)力體系的有機(jī)配合。在民族地區(qū)社會(huì)治理中傳承和發(fā)揮地方精英的價(jià)值是一個(gè)動(dòng)態(tài)過程，只有充分發(fā)揮其智慧，才能構(gòu)建一個(gè)鄉(xiāng)土性與現(xiàn)代性相統(tǒng)一、傳統(tǒng)治理理念與現(xiàn)代治理規(guī)律相融合的新型治理模式。

參 考 文 獻(xiàn)

[1]徐小龍.宗族文化對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的消極影響及其對(duì)策[J].陜西教育學(xué)院學(xué)報(bào)，2008（11）.

[2]王剛.民族地區(qū)社會(huì)治理問題論綱[J].青海民族研究，2016（1）.

[3]顧金喜.超越精英治理：農(nóng)村能人隊(duì)伍建設(shè)問題研究[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2015：176.

[責(zé)任編輯：陳澤琦]