吳江 李力揚(yáng)

摘要：從21世紀(jì)80年代初開(kāi)始，我國(guó)老年人口大量增加，比重逐步上升，正步入中度老齡化社會(huì)。德國(guó)和我國(guó)在老齡化程度、社會(huì)結(jié)構(gòu)方面情況相似。因此，德國(guó)在完善養(yǎng)老保障體系過(guò)程中的優(yōu)秀做法和成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展有著重要的借鑒價(jià)值。

關(guān)鍵詞：老齡化；“時(shí)間儲(chǔ)蓄”；養(yǎng)老保險(xiǎn)

中圖分類號(hào)：F812.44文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1008-2921（2017）01-0071-05

收稿日期：2016-11-10

基金項(xiàng)目：江蘇省老齡委重點(diǎn)課題項(xiàng)目“江蘇養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)十三五規(guī)劃研究”（JSLLW20150501）的階段性成果。

作者簡(jiǎn)介：吳江（1982-），男，江蘇贛榆人，南京理工大學(xué)公務(wù)學(xué)院2013級(jí)博士研究生，江蘇省人民政府研究室機(jī)關(guān)黨委委員，江蘇省社區(qū)發(fā)展研究會(huì)理事，淮陰工學(xué)院特約研究員，主要從事公共政策研究；李力揚(yáng)（1991-），男，江蘇徐州人，南京大學(xué)社會(huì)學(xué)院2015級(jí)社會(huì)工作專業(yè)碩士研究生。從20世紀(jì)80年代初開(kāi)始，我國(guó)老年人口逐漸增加，且老年人口增長(zhǎng)速度逐步加快。

目前，我國(guó)人口年齡結(jié)構(gòu)類型不僅完全進(jìn)入了老年型，而且老化程度日益上升。加快推進(jìn)養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展，建立科學(xué)合理且符合我國(guó)國(guó)情的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系是社會(huì)民生建設(shè)的重要內(nèi)容。德國(guó)是目前歐洲最“老”的國(guó)家，也是養(yǎng)老事業(yè)最發(fā)達(dá)的國(guó)家。德國(guó)在完善養(yǎng)老保障體系過(guò)程中的優(yōu)秀做法和成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展有著重要的借鑒價(jià)值。

一、德國(guó)養(yǎng)老模式的現(xiàn)狀和特點(diǎn)

德國(guó)作為世界上首個(gè)建立基于保險(xiǎn)的社會(huì)養(yǎng)老體系的國(guó)家，與那種確保老年的生活水平不低于貧困線的基于稅收的養(yǎng)老體系不同，德國(guó)養(yǎng)老體系是以保障老人退休后的生活水平與工作期間基本相同為主要設(shè)計(jì)理念，其養(yǎng)老體系的發(fā)展主要經(jīng)歷了三個(gè)階段。

（一）從1889年社會(huì)保險(xiǎn)制度設(shè)立至1957年。德國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)完全依賴融資體系，即政府依靠雇主和雇員共同繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用進(jìn)行籌資，以此達(dá)到基金積累的目的，作為德國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)養(yǎng)老的唯一支柱。這種設(shè)立國(guó)家基金的做法逐漸演變?yōu)榉ǘB(yǎng)老保險(xiǎn)的通用模式。

（二）1957年至2001年，德國(guó)政府以現(xiàn)收現(xiàn)付作為保障老人正常生活水平的通用做法。在這一體系下，養(yǎng)老體系雖然得以擴(kuò)展，但是隱含著對(duì)雇主和雇員的傷害，即處于勞動(dòng)力市場(chǎng)的勞動(dòng)者向政府支付的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用被立刻用于同一時(shí)代的養(yǎng)老事業(yè)中，而并不能確保在自己年老之時(shí)依然能夠獲得與年輕時(shí)支付費(fèi)用相當(dāng)?shù)酿B(yǎng)老保險(xiǎn)服務(wù)。這種代際之間的養(yǎng)老體系的確立以1957年以阿登納為首相的聯(lián)邦德國(guó)政府改革養(yǎng)老保險(xiǎn)體系為主要標(biāo)志。

（三）2001年至今。隨著經(jīng)濟(jì)總量、社會(huì)結(jié)構(gòu)和政治風(fēng)氣（1992年，東德正式并入西德的養(yǎng)老體制）的不斷變化，德國(guó)現(xiàn)收現(xiàn)支體系的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式受到挑戰(zhàn)。在保持以往“三大支柱”（基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，個(gè)人自愿養(yǎng)老保險(xiǎn)）體系的情況下，不斷增加能夠支撐國(guó)內(nèi)養(yǎng)老資金要求的其他元素，比如涵蓋穩(wěn)定繳費(fèi)水平、延遲退休時(shí)間等關(guān)鍵參數(shù)的調(diào)整，形成了多支柱的養(yǎng)老體系，史稱“里斯特改革”。面對(duì)養(yǎng)老體系回報(bào)率的下降和養(yǎng)老金成本的上升，德國(guó)持續(xù)推進(jìn)養(yǎng)老體系改革，逐步形成了三種成功的養(yǎng)老模式。

一是居家養(yǎng)老護(hù)理模式。這種模式下，原有的居住場(chǎng)所仍是老年人的主要活動(dòng)場(chǎng)所，對(duì)于那些生活能夠自理的老年人，不需要提供特殊護(hù)理，社區(qū)只對(duì)他們進(jìn)行日常起居類的簡(jiǎn)單服務(wù)。對(duì)于那些能夠部分自理的老年人，以不離開(kāi)原有生活環(huán)境為原則，依托居住場(chǎng)所周邊的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)上門(mén)提供的護(hù)理服務(wù)，針對(duì)老年人無(wú)法自理的活動(dòng)和事項(xiàng)進(jìn)行服務(wù)。同時(shí)，為了抑制老年人社會(huì)化功能降低等現(xiàn)象，機(jī)構(gòu)還提供日間護(hù)理中心，不僅能夠?yàn)槔夏耆颂峁┤粘Ｗo(hù)理，還能夠增強(qiáng)社區(qū)內(nèi)部老年人的資源鏈接。還有一部分老人可以享受托老所提供的短期照護(hù)服務(wù)，如家庭成員因故無(wú)法完成日常照顧服務(wù)的，或在康復(fù)階段無(wú)法接受來(lái)自家庭照顧的，都可進(jìn)入托老所享受短期托老服務(wù)，其時(shí)間以兩個(gè)月為上限。

二是老年住區(qū)模式。受城市管理中網(wǎng)格化思維的影響，作為一種新型的居家養(yǎng)老模式，老年住區(qū)式養(yǎng)老降低了政府和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)對(duì)老年人提供服務(wù)的難度。通過(guò)集中居住的方式，將養(yǎng)老的空間格局變得緊湊，提高了服務(wù)效率。老年住區(qū)式養(yǎng)老以照護(hù)式公寓為主要服務(wù)場(chǎng)所，具體的操作方法是，老年人從原有老舊社區(qū)搬離，入住政府統(tǒng)一修建的居家服務(wù)監(jiān)護(hù)式公寓，老年人可以通過(guò)支付一定數(shù)額的資金，以購(gòu)買或租賃的的方式取得居住權(quán)，但大部分個(gè)體選擇租賃而不是購(gòu)買。由于入住主體的特殊性，政府在設(shè)計(jì)公寓時(shí)就充分考慮了老年人因生理因素變化可能導(dǎo)致的行動(dòng)不便等問(wèn)題，因此公寓整體進(jìn)行了適老化設(shè)計(jì)，充分配備無(wú)障礙設(shè)施，同時(shí)考慮到部分老年人面臨精神健康的困擾，公寓內(nèi)部還在部分場(chǎng)所添加了其他諸如遠(yuǎn)程電子求助器或閉路電視監(jiān)控等硬件設(shè)施。老年居住區(qū)模式與居家養(yǎng)老護(hù)理模式各有異同，相同的在于二者都以居家養(yǎng)老為服務(wù)原則，相異之處在于對(duì)“家”的定義為何，即前者強(qiáng)調(diào)搬離原址，聚群而居，以統(tǒng)一服務(wù)為指導(dǎo)思想；后者強(qiáng)調(diào)保留原址，機(jī)構(gòu)入駐社區(qū)，減少老人對(duì)環(huán)境改變所產(chǎn)生的不適，以“落葉歸根”作為主要服務(wù)理念。相比老舊社區(qū)，新型公寓無(wú)論在硬件配套設(shè)施上，還是在服務(wù)獲得的方便程度、專業(yè)程度等軟件設(shè)施上都更適合老人在此安享晚年，而西方國(guó)家鮮有類似“落葉歸根”的中國(guó)傳統(tǒng)思想，因此這一養(yǎng)老模式得到較多德國(guó)老年人的認(rèn)可。

三是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)型模式。大多數(shù)情況下，居家養(yǎng)老護(hù)理和老人住區(qū)護(hù)理模式能夠囊括大部分老年人的日常生活，多數(shù)機(jī)構(gòu)也能夠在這一模式下提供完善和高效的居家養(yǎng)老護(hù)理和養(yǎng)老住區(qū)服務(wù)。因此，只有當(dāng)上述兩種模式都無(wú)法為老人提供所需服務(wù)的情況下，德國(guó)老年人才選擇最后時(shí)刻接受養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)。目前德國(guó)共有1.24萬(wàn)家類似的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，按照舉辦方式的不同，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可以分為三種，即慈善組織舉辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、個(gè)人舉辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和公立養(yǎng)老院。

德國(guó)老人沒(méi)有養(yǎng)兒防老的概念，主要靠國(guó)家和社會(huì)維持，他們多數(shù)是幾個(gè)老年人在一起相互扶持或者是依托社會(huì)組織的照料，快樂(lè)、自由而又獨(dú)立的安享晚年?？v觀德國(guó)養(yǎng)老保障體系建設(shè)，呈現(xiàn)出四大特點(diǎn)。

第一，基于養(yǎng)老地產(chǎn)的社區(qū)養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老已經(jīng)成為德國(guó)最主要的兩大養(yǎng)老體系。在資金來(lái)源方面，政府的財(cái)政撥款占據(jù)絕大部分。在政府資金的支持和國(guó)家政策的扶持下，催生了很多本土的著名養(yǎng)老地產(chǎn)。如德國(guó)奧古新諾集團(tuán)、不來(lái)梅老年住宅以及蕾娜范集團(tuán)等。這些養(yǎng)老地產(chǎn)在德國(guó)享有較高的知名度，有的甚至走出國(guó)門(mén)，為他國(guó)帶去先進(jìn)的養(yǎng)老范本和提供一流的養(yǎng)老服務(wù)。2006年德國(guó)奧古新諾集團(tuán)在中國(guó)設(shè)立了首家頤養(yǎng)中心，通過(guò)高品質(zhì)、多樣化的服務(wù)為老年人在志趣相投的群體中提供自主、穩(wěn)定和高水準(zhǔn)的生活。在養(yǎng)老地產(chǎn)建設(shè)方面，政府考慮到應(yīng)當(dāng)為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)獲取資源提供便利。政府采取的做法是縮小空間距離，因此德國(guó)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和社區(qū)一般會(huì)毗鄰養(yǎng)老地產(chǎn)。這樣，養(yǎng)老地產(chǎn)與社區(qū)養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老能夠獲得充足的資源，并使之能夠提供給社區(qū)內(nèi)的老年人，以此來(lái)滿足轄內(nèi)老人的養(yǎng)老需求。

第二，“儲(chǔ)蓄時(shí)間”計(jì)劃高效實(shí)用。養(yǎng)老體系中的“時(shí)間儲(chǔ)蓄”是指低齡人群以志愿者的身份為高齡老人提供養(yǎng)老服務(wù)，服務(wù)時(shí)間和內(nèi)容由工作人員記錄并形成檔案，當(dāng)志愿者滿足接受養(yǎng)老服務(wù)的條件后，可以獲得檔案中記錄的與其之前服務(wù)時(shí)間相等長(zhǎng)度的服務(wù)。這一計(jì)劃的實(shí)施使養(yǎng)老服務(wù)人員隊(duì)伍得以壯大。由于志愿者數(shù)量眾多，因此老人獲得的服務(wù)具有及時(shí)性和可調(diào)性。另一方面，大量的低齡群體以參加志愿服務(wù)的方式來(lái)進(jìn)行個(gè)人的“時(shí)間儲(chǔ)蓄”，降低了德國(guó)養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍的壓力。

第三，政府補(bǔ)貼充足合理。德國(guó)法定養(yǎng)老保險(xiǎn)資金主要來(lái)源于繳費(fèi)，[1]長(zhǎng)期以來(lái)，政府一直通過(guò)調(diào)整養(yǎng)老保險(xiǎn)金的繳費(fèi)率來(lái)應(yīng)對(duì)財(cái)政壓力。在這部分收繳的養(yǎng)老金和其他用以民政服務(wù)的財(cái)政收入中，政府根據(jù)老人的需要，將需要接受服務(wù)的老人按照不同護(hù)理級(jí)別區(qū)別對(duì)待，給予包括資金支持在內(nèi)的各種不同類型的支持。具體說(shuō)來(lái)，居家養(yǎng)老型老人或入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的老人因不同護(hù)理級(jí)別獲得的支持不同，而相同護(hù)理級(jí)別的居家養(yǎng)老型老人和入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的老人獲得的支持也不同。這種對(duì)不同類別、級(jí)別采取不同的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的做法，使得財(cái)政支出的利用率得到顯著提升，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)也能“對(duì)癥下藥”，避免了政府“大包大攬”式的投資。為了鼓勵(lì)民間力量的參與，政府還對(duì)參與護(hù)理的企業(yè)給予財(cái)稅支持。對(duì)于開(kāi)辦護(hù)理機(jī)構(gòu)或養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的企業(yè)不僅可以享受政府給予的稅收豁免，還能從政府那里獲得相應(yīng)的補(bǔ)貼，國(guó)家將財(cái)政補(bǔ)貼的職權(quán)下放到地方，方便掌握一線情況的地方政府能夠根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行財(cái)政撥款，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)也避免了大而化之的統(tǒng)一給付，而是以床位作為標(biāo)準(zhǔn)，給予每個(gè)床位16 000歐元的一次性財(cái)政補(bǔ)貼。這一做法催生了大量民間力量參與養(yǎng)老服務(wù)，使德國(guó)養(yǎng)老模式的參與主體朝著更加多元化的方向發(fā)展。

第四，居家養(yǎng)老與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老相互依托。居家養(yǎng)老不等同于家庭養(yǎng)老。傳統(tǒng)意義上的家庭養(yǎng)老適應(yīng)于農(nóng)業(yè)社會(huì)，其基本支持系統(tǒng)為血緣關(guān)系，責(zé)任主體和支撐單位為家庭或宗親，[2]而現(xiàn)代意義上的居家養(yǎng)老導(dǎo)源于工業(yè)化，其基本支持系統(tǒng)為社會(huì)關(guān)系，責(zé)任主體與支撐單位包括家庭、社會(huì)與政府。[2]同時(shí)，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老也不等同于市場(chǎng)化養(yǎng)老，西方養(yǎng)老體系以養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)作為主要支撐，民間和市場(chǎng)的力量帶動(dòng)了整個(gè)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的進(jìn)步，但養(yǎng)老事業(yè)本質(zhì)上是公益性的，市場(chǎng)化只是為了豐富不同經(jīng)濟(jì)實(shí)力老年人的選擇。在德國(guó)，以年齡為界，年齡在80周歲以下的老人以居家養(yǎng)老護(hù)理為主，以機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為主要選擇的是80周歲以上的老人。滿足獲取護(hù)理?xiàng)l件的老人首先可以享受居家養(yǎng)老和社區(qū)服務(wù)為其提供的養(yǎng)老照護(hù)，而隨著年齡的增加和自理能力的下降，部分老人選擇進(jìn)入機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。中國(guó)在2013年提出，加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的原則是注重統(tǒng)籌發(fā)展，即統(tǒng)籌發(fā)展居家養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老和其他多種形式的養(yǎng)老，實(shí)行普遍性服務(wù)和個(gè)性化服務(wù)相結(jié)合。這一目標(biāo)在德國(guó)基本上已經(jīng)實(shí)現(xiàn)。

二、我國(guó)養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和存在問(wèn)題

隨著老齡化程度的加劇，我國(guó)老年人群體呈現(xiàn)基數(shù)大、增速快、壽齡高、空巢多等特點(diǎn)。60周歲以上老年人口比重逐年加大，2009年全國(guó)老年人口達(dá)到1.6714億，占總?cè)丝诘?2.5%，2015年底已達(dá)到2.22億人，占總?cè)丝诘?6.1%，其中65歲及以上人口1.4386億人，占總?cè)丝诘?0.5%。養(yǎng)老問(wèn)題關(guān)系國(guó)計(jì)民生，關(guān)系社會(huì)穩(wěn)定與發(fā)展。推動(dòng)和加快養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展，是構(gòu)建和諧社會(huì)的迫切任務(wù)之一。

隨著我國(guó)人口老齡化速度加快，高齡化、家庭小型化、需求多層次化等因素對(duì)現(xiàn)行養(yǎng)老體系帶來(lái)巨大沖擊，養(yǎng)老服務(wù)供給雙方的矛盾日趨激化，單一、純粹的“供養(yǎng)”模式不能適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展的需要，養(yǎng)老服務(wù)存在的問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)。

（一）養(yǎng)老服務(wù)供給數(shù)量不足。雖然我國(guó)在推進(jìn)社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)方面花了大量的精力，但客觀地講，我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)資源供給能力和隊(duì)伍專業(yè)化水平亟待提高，僅在床位的提供方面，我國(guó)較西方老齡化國(guó)家尤其是德國(guó)的床位數(shù)的最低標(biāo)準(zhǔn)還有不小差距。從老年人接受專業(yè)化服務(wù)的角度來(lái)看，在所有提供的床位中，自理型床位居多，醫(yī)護(hù)型、護(hù)理型等包含附加專業(yè)服務(wù)型的床位較少，千人擁有床位數(shù)與“一床難求”的現(xiàn)象依然存在，服務(wù)提供的專業(yè)化水平相對(duì)不高?？茖W(xué)完善的養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)當(dāng)十分重視老年人的需求，應(yīng)包括生活照料、醫(yī)療保健、康復(fù)護(hù)理、精神關(guān)愛(ài)、文化娛樂(lè)、體育健身、法律維權(quán)和臨終關(guān)懷等。目前，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)仍側(cè)重于生活照料和日常護(hù)理，而對(duì)醫(yī)療保健和精神慰藉等其他服務(wù)重視不夠。[3]

（二）社會(huì)力量養(yǎng)老相對(duì)薄弱。近年來(lái)，國(guó)家加快推進(jìn)民生保障工作，養(yǎng)老事業(yè)得以迅速發(fā)展。在保障以政府為主導(dǎo)的法定養(yǎng)老模式的基礎(chǔ)上，不斷鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)各界以不同程度地參與老齡事業(yè)建設(shè)，但在政策引導(dǎo)和資金支持方面仍有可完善之處。受制于養(yǎng)老服務(wù)立法的滯后和政府工作職能轉(zhuǎn)變的效果，在資金、場(chǎng)地、人員等方面，仍存在較高的門(mén)檻，另外在手續(xù)簡(jiǎn)化、程序規(guī)范、信息公開(kāi)等可以為社會(huì)力量舉辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供便捷服務(wù)的方面，仍然存在可完善之處。社會(huì)力量在興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)時(shí)普遍面臨著土地難落實(shí)、補(bǔ)貼難享受、融資渠道少、投資收益低等困境。這也導(dǎo)致了雖然在數(shù)據(jù)上，社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的數(shù)量令人鼓舞，但是在微觀層面，多數(shù)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在規(guī)模小、床位少、發(fā)展慢等問(wèn)題，嚴(yán)重制約了我國(guó)養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展。

（三）養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容形式單一。雖然我國(guó)養(yǎng)老模式種類相對(duì)齊全，但是服務(wù)項(xiàng)目不多、服務(wù)質(zhì)量和水平不高，康復(fù)護(hù)理、醫(yī)療保健、精神慰藉等服務(wù)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)談不上。醫(yī)、養(yǎng)、護(hù)一體的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量較少，多數(shù)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)仍然停留在基本生活照料上，對(duì)面臨不同困境的老年人如失能和失智等困難老年人缺乏分類照護(hù)，基本項(xiàng)目雖多，但菜單式服務(wù)項(xiàng)目缺乏，為失獨(dú)、半失獨(dú)老人和社會(huì)困難老人服務(wù)能力偏低，服務(wù)缺乏針對(duì)性。同時(shí)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與醫(yī)療機(jī)構(gòu)合作程度低，在一定程度上影響了社區(qū)醫(yī)院與老年人家庭醫(yī)療契約服務(wù)關(guān)系的建立，也對(duì)雙方獲取有效資源產(chǎn)生制約，本應(yīng)方便老年人的諸如上門(mén)診視、健康查體、保健咨詢等服務(wù)受到影響。

四是區(qū)域和城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡。我國(guó)東西部和城鄉(xiāng)發(fā)展還不平衡，總體上城市相較農(nóng)村更好。而在養(yǎng)老事業(yè)方面，鑒于城鄉(xiāng)二元格局的對(duì)立，政策適用范圍的局限性，農(nóng)村敬老院不僅在獲得資金支持的力度上，還是所獲得的政策傾斜上，其彰顯出來(lái)的保障水平明顯低于城市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。隨著農(nóng)村勞動(dòng)力向城市遷徙，養(yǎng)老的壓力大量轉(zhuǎn)移到城市，進(jìn)一步加劇了農(nóng)村人口老齡化和城市養(yǎng)老工作的難度。尤其在西部較落后地區(qū)，養(yǎng)老設(shè)施非常少甚至沒(méi)有，部分地區(qū)仍是空白。而一些設(shè)立了敬老院的農(nóng)村地區(qū)，也存在條件差，管理服務(wù)不到位，基本生活設(shè)施配置不齊等現(xiàn)象，老人生活很不方便。養(yǎng)老設(shè)施的缺乏，一方面說(shuō)明養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)存在巨大的需求，但另一方面也說(shuō)明有效需求不足。農(nóng)村老年人得到的社會(huì)保障不足，如收入水平較低、生活缺乏保障等，都可能成為影響農(nóng)村老年人享受養(yǎng)老服務(wù)的重要原因。

三、德國(guó)養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展對(duì)我國(guó)養(yǎng)老體系建設(shè)的啟示

我國(guó)在社會(huì)結(jié)構(gòu)、市民化程度和社會(huì)組織的發(fā)展程度等方面與德國(guó)雖然存在一定差異，但德國(guó)養(yǎng)老事業(yè)的改革過(guò)程和發(fā)展現(xiàn)狀與我國(guó)養(yǎng)老保障體系建設(shè)在外部發(fā)展環(huán)境、發(fā)展階段以及養(yǎng)老保障主體等方面都有一定的相似性，因此高度發(fā)展的德國(guó)養(yǎng)老事業(yè)對(duì)我國(guó)養(yǎng)老保障體系的建設(shè)和改革仍然具有十分重要的借鑒價(jià)值。

（一）歸位政府責(zé)任，輔以補(bǔ)貼、扶持和監(jiān)管

“養(yǎng)兒防老”作為中國(guó)傳統(tǒng)的生育理念，為中國(guó)家庭中的宗族延續(xù)提供了理論支撐，但是在德國(guó)一類的西方國(guó)家并不適用，由于西方資本主義國(guó)家發(fā)展起步較早，在資本和經(jīng)驗(yàn)方面都得到了豐富的積累，因此德國(guó)的養(yǎng)老問(wèn)題基本依靠國(guó)家和社會(huì)而非家庭。鑒于此，國(guó)家在民生工程建設(shè)的開(kāi)展過(guò)程中不僅提出，要在持續(xù)增加城鄉(xiāng)居民收入的前提下，應(yīng)當(dāng)充當(dāng)養(yǎng)老保障體系建設(shè)的主體，在政策的制定和完善、財(cái)政補(bǔ)貼以及專項(xiàng)監(jiān)管等方面，充分發(fā)揮其重要職責(zé)，確保養(yǎng)老事業(yè)高效發(fā)展，因此，政府應(yīng)當(dāng)將養(yǎng)老事業(yè)聚焦于以下幾個(gè)方面。

第一，頂層設(shè)計(jì)科學(xué)化。依賴現(xiàn)有人才隊(duì)伍，通過(guò)人民代表大會(huì)、政協(xié)、網(wǎng)上調(diào)查和直接走訪等手段，不斷收集適合我國(guó)具體發(fā)展情況的養(yǎng)老體系建設(shè)實(shí)施意見(jiàn)，對(duì)意見(jiàn)進(jìn)行科學(xué)評(píng)估和分析并作出設(shè)計(jì)，具體包括：政策制定、資金扶持、技術(shù)完善等方面進(jìn)行科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)。在政策制定方面，應(yīng)當(dāng)對(duì)相關(guān)政策進(jìn)行更細(xì)致的梳理、更科學(xué)的完善、更條理的細(xì)化，建立科學(xué)合理、配套完備的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)管理機(jī)制，加快養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)及與之相關(guān)的產(chǎn)業(yè)的合法性構(gòu)建，給予社會(huì)有志之士以建設(shè)資金、土地征用、稅收、信貸等方面的更大、更多的政策扶持，促進(jìn)民間力量參與養(yǎng)老，推動(dòng)我國(guó)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

第二，加大投入力度。中央政府和地方各級(jí)政府要持續(xù)推進(jìn)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的財(cái)政資金投入，確保增幅不低于地方財(cái)政收入增幅。要通過(guò)貸款貼息、直接融資補(bǔ)貼、融資擔(dān)保等形式，引導(dǎo)包括本國(guó)和境外資本進(jìn)入養(yǎng)老行業(yè)。要建立分類明確、重點(diǎn)幫扶，建立健全對(duì)特殊群體如經(jīng)濟(jì)困難的高齡、失能老人補(bǔ)貼制度。要加大政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)力度，激勵(lì)專業(yè)服務(wù)人員進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)。要通過(guò)稅收減免、簡(jiǎn)化手續(xù)等方式對(duì)社會(huì)力量舉辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)和日常補(bǔ)貼。

第三，要注重管理評(píng)估。通過(guò)完善法律法規(guī)，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)評(píng)估指標(biāo)進(jìn)行強(qiáng)制性的統(tǒng)一，并以此形成確立養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管的制度基礎(chǔ)。地方各級(jí)政府要明確自身發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)權(quán)責(zé)，形成規(guī)章制度，建立完善嚴(yán)密的問(wèn)責(zé)機(jī)制，對(duì)擅用職權(quán)占據(jù)省內(nèi)養(yǎng)老資源等違法亂紀(jì)現(xiàn)象進(jìn)行規(guī)制，確保適齡老人能夠公正、平等地獲得服務(wù)。對(duì)于一線服務(wù)人員，要通過(guò)建立養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)督機(jī)制來(lái)促進(jìn)服務(wù)水平的提升。應(yīng)當(dāng)十分重視來(lái)自服務(wù)對(duì)象的聲音，收集他們的評(píng)價(jià)和意見(jiàn)，輿論媒體應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮正向引導(dǎo)和監(jiān)督作用，利用其受眾群體多、傳播能力強(qiáng)等優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)社會(huì)公信力。同時(shí)，要將專業(yè)評(píng)估從行政權(quán)力中分立出來(lái)。通過(guò)設(shè)立養(yǎng)老服務(wù)業(yè)第三方專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行專業(yè)化評(píng)估，并嘗試建立養(yǎng)老服務(wù)績(jī)效考核制度。

（二）鼓勵(lì)社會(huì)投入，有類別、分層次地實(shí)現(xiàn)有效供給

社會(huì)化養(yǎng)老參與養(yǎng)老事業(yè)是德國(guó)養(yǎng)老保障體系的重要特色之一。我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)必須堅(jiān)持在政府主導(dǎo)下，大力鼓勵(lì)社會(huì)參與，以此建立投資主體多元化、運(yùn)行機(jī)制市場(chǎng)化、服務(wù)方式多樣化、服務(wù)對(duì)象公眾化和服務(wù)隊(duì)伍專業(yè)化的現(xiàn)代社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)目標(biāo)。

第一，要十分重視引導(dǎo)社會(huì)力量參與養(yǎng)老事業(yè)，將市場(chǎng)規(guī)律和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制融入養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展中來(lái)，提高公眾、社會(huì)組織、企業(yè)等主體參與養(yǎng)老事業(yè)建設(shè)的積極性，努力實(shí)現(xiàn)資金投入的多元化和服務(wù)運(yùn)作的市場(chǎng)化，切實(shí)提高養(yǎng)老事業(yè)的公益性和高效性。要采用公辦民營(yíng)、民辦公助、政府購(gòu)買等多種形式，不斷激發(fā)社會(huì)組織參與養(yǎng)老事業(yè)的活力，發(fā)揮專業(yè)服務(wù)優(yōu)勢(shì)，保證老年人享受高質(zhì)量的服務(wù)。要規(guī)范社會(huì)組織評(píng)估和退出機(jī)制，明確準(zhǔn)入資格、機(jī)構(gòu)等級(jí)并不斷發(fā)揮機(jī)構(gòu)特色服務(wù)的專長(zhǎng)。

第二，要?jiǎng)?chuàng)新服務(wù)內(nèi)容方式。建立健全老年群體養(yǎng)老需求評(píng)估機(jī)制，根據(jù)老年群體的不同需求提供針對(duì)性的服務(wù)。政府應(yīng)當(dāng)提倡并鼓勵(lì)社會(huì)力量加大對(duì)老年醫(yī)學(xué)、護(hù)理、營(yíng)養(yǎng)和心理的研究，構(gòu)建專業(yè)化、現(xiàn)代化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的養(yǎng)老護(hù)理機(jī)制。要加快創(chuàng)新以房養(yǎng)老和醫(yī)養(yǎng)結(jié)合等養(yǎng)老模式，探索發(fā)展適合我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的養(yǎng)老地產(chǎn)業(yè)。要統(tǒng)籌推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度創(chuàng)新，發(fā)揮法定養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)、自愿保險(xiǎn)等多險(xiǎn)種的保障能力。

第三，要全面提升服務(wù)水平。要豐富養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)涵，不斷提升對(duì)老人的物質(zhì)保障、醫(yī)療保健、生活照料和精神慰藉等方面的服務(wù)能力。要注重養(yǎng)老服務(wù)人才隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化護(hù)理人員的專業(yè)能力和道德建設(shè)，通過(guò)免費(fèi)培訓(xùn)、外出參觀等多種方式，提高持證護(hù)理人員的比例和護(hù)理水平。要提高養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員的社會(huì)保障和福利待遇，增加從業(yè)崗位吸引力，減少人才流失，引進(jìn)和培養(yǎng)高級(jí)護(hù)理人才，不斷壯大養(yǎng)老事業(yè)人才隊(duì)伍。

（三）強(qiáng)化群眾參與，促進(jìn)供求雙方和諧雙贏

德國(guó)養(yǎng)老模式最大的特點(diǎn)就是全民參與養(yǎng)老，無(wú)論是年輕人參與的“時(shí)間計(jì)劃”，還是老人之間的互助養(yǎng)老，都在優(yōu)化養(yǎng)老資源配置的同時(shí)，大大增強(qiáng)了服務(wù)針對(duì)性和有效性，這些都值得我們廣泛借鑒。

第一，要樹(shù)立科學(xué)養(yǎng)老理念。一方面，加大對(duì)養(yǎng)老知識(shí)和養(yǎng)老重大意義的宣傳，努力轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)社會(huì)觀念，形成尊老、養(yǎng)老、愛(ài)老的人文社會(huì)環(huán)境，切實(shí)做到“以人為本”，提升老年群體的生活質(zhì)量。另一方面，在全社會(huì)倡導(dǎo)科學(xué)合理的養(yǎng)老觀念，引導(dǎo)老人由被動(dòng)的家庭型養(yǎng)老轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)參與養(yǎng)老事業(yè)建設(shè)、養(yǎng)老模式選擇和養(yǎng)老服務(wù)效果反饋。同時(shí)，要關(guān)注老年人身心健康和權(quán)益保護(hù)，努力實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)科學(xué)化、綜合化、均等化和社會(huì)化發(fā)展。

第二，要發(fā)揮社區(qū)鄰里作用。要借鑒德國(guó)互助式養(yǎng)老模式的經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮鄰里照顧在老年人晚年生活中的積極作用。要充分整合各方有效資源，積極推動(dòng)社區(qū)養(yǎng)老，全面提升社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心的功能，發(fā)揮社區(qū)在養(yǎng)生健體、托老助餐、康復(fù)照顧、心理疏導(dǎo)和精神關(guān)愛(ài)方面的重要作用，積極引導(dǎo)老人參與社區(qū)活動(dòng)，不斷豐富老年人的社會(huì)生活。要發(fā)揮社區(qū)轄內(nèi)社會(huì)組織專業(yè)作用。

第三，要彰顯志愿服務(wù)價(jià)值。要大力倡導(dǎo)志愿服務(wù)精神，引導(dǎo)廣大群眾積極參與養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)。要加大養(yǎng)老服務(wù)志愿者的培訓(xùn)力度，提升志愿者的服務(wù)能力和道德倫理觀念，拓展養(yǎng)老服務(wù)人才隊(duì)伍。要借鑒德國(guó)“時(shí)間計(jì)劃”模式，建立科學(xué)長(zhǎng)效的志愿者服務(wù)時(shí)間累積兌換和評(píng)價(jià)機(jī)制，建立安全穩(wěn)定統(tǒng)一的“時(shí)間管理”系統(tǒng)，提升志愿者參與養(yǎng)老公益事業(yè)的積極性和有效性。

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