云春雷

摘 要：文章以文昌市基層公共圖書館服務(wù)體系的發(fā)展現(xiàn)狀、存在的問題為例進(jìn)行了分析，針對(duì)存在的問題，提出以政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)為手段來破解這種困境，以便推動(dòng)基層圖書館服務(wù)體系的形成和可持續(xù)發(fā)展，滿足城鄉(xiāng)民眾享受公共圖書館服務(wù)的文化需求。

中圖分類號(hào)：G252文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-1588（2017）05-0019-03

關(guān)鍵詞：政府購(gòu)買；圖書館服務(wù)；基層公共圖書館；服務(wù)體系

1 購(gòu)買服務(wù)的政策及構(gòu)建服務(wù)體系的意義

1.1 政策鼓勵(lì)和推動(dòng)政府購(gòu)買公共服務(wù)

國(guó)家出臺(tái)一系列法律法規(guī)和政策措施，大力推動(dòng)政府購(gòu)買公共服務(wù)進(jìn)程，從2013年10月《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見》到2015年1月14日中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》，明確提出“創(chuàng)新公共文化設(shè)施管理模式，有條件的地方可探索開展公共文化設(shè)施社會(huì)化運(yùn)營(yíng)試點(diǎn)，通過委托或招投標(biāo)等方式吸引有實(shí)力的社會(huì)組織和企業(yè)參與公共文化設(shè)施的運(yùn)營(yíng)”。2015年5月11日，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)文化部等部門起草的《關(guān)于做好政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共文化服務(wù)工作的意見》，提出“到2020年，在全國(guó)基本建立比較完善的政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共文化服務(wù)體系”。海南省人民政府根據(jù)國(guó)務(wù)院的文件精神，出臺(tái)了《海南省政府購(gòu)買服務(wù)實(shí)施暫行辦法的通知》，海南省文化廣電出版體育廳起草的《政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共文化體育服務(wù)實(shí)施暫行辦法》，同時(shí)印發(fā)《政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共文化體育服務(wù)指導(dǎo)性目錄（2016—2020）》，其中就包括政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共圖書館（分館、室）、文化館（站）、村（社區(qū)）綜合文化服務(wù)中心（含農(nóng)家書屋）等運(yùn)營(yíng)和管理服務(wù)。因此，政府購(gòu)買圖書館服務(wù)有政策法規(guī)的支持和鼓勵(lì)，地方政府應(yīng)利用好政策，加快探索開展公共文化設(shè)施社會(huì)化運(yùn)營(yíng)試點(diǎn)工作。

1.2 構(gòu)建基層公共圖書館服務(wù)體系的意義

基層公共圖書館是政府向基層民眾提供公共文化服務(wù)的重要陣地，服務(wù)體系建設(shè)屬于民生工程，在實(shí)現(xiàn)平等保障公民的基本文化權(quán)利方面顯得尤為重要，基層圖書館在公共圖書館服務(wù)體系中發(fā)揮著不可或缺的作用。政府應(yīng)鼓勵(lì)社會(huì)積極參與，用足用好政策，創(chuàng)新公共文化設(shè)施管理模式，通過政府購(gòu)買服務(wù)構(gòu)建公共圖書館服務(wù)體系來實(shí)現(xiàn)保障公民文化權(quán)利的目標(biāo)，向基層民眾提供方便、快捷的圖書館服務(wù)，讓人民群眾享有更多文化發(fā)展成果，“倡導(dǎo)全民閱讀，建設(shè)書香社會(huì)”，落實(shí)“文化惠民”和實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)普遍均等化，對(duì)提高社會(huì)民眾的整體素質(zhì)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

2 文昌市公共圖書館服務(wù)體系建設(shè)現(xiàn)狀及原因

2.1 公共圖書館服務(wù)體系基礎(chǔ)情況

文昌市（縣級(jí)市）位于海南省東北部，共有17個(gè)鎮(zhèn)，255個(gè)行政村，人口59萬。目前，文昌市有市級(jí)公共圖書館1家，面積2，700平方米；鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站圖書館（室）17家，各個(gè)文化站大樓均為300余平方米，設(shè)有圖書閱覽室、電子閱覽室等，配有2，000冊(cè)以上圖書和報(bào)刊、10臺(tái)電腦及共享工程基層服務(wù)點(diǎn)的設(shè)備；255個(gè)行政村均建有文化室及農(nóng)家書屋，每個(gè)書屋配備有1，500冊(cè)圖書。全市建成共享工程市（縣）級(jí)支中心1個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層服務(wù)點(diǎn)17個(gè)，行政村基層服務(wù)點(diǎn)255個(gè)，基本實(shí)現(xiàn)了市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)的覆蓋。

2.2 文獻(xiàn)資源建設(shè)與自動(dòng)化建設(shè)

截至2016年年底，文昌市圖書館有紙質(zhì)圖書15.2萬冊(cè)，其中古籍3，000冊(cè)，電子圖書25萬種；全市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站圖書館（室）有紙質(zhì)圖書3.40萬冊(cè)，所有的行政村農(nóng)家書屋有圖書38.25萬冊(cè)，全市紙質(zhì)書總藏量57.15萬冊(cè)，人均0.96冊(cè)。目前，文昌市圖書館使用INTERLIB集成管理系統(tǒng)，該集成管理軟件具有與鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站圖書館（室）的總分館制功能。

2.3 網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)

文昌市圖書館（共享工程市支中心）及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站圖書館（室）分別接入由海南省圖書館承擔(dān)通信專項(xiàng)費(fèi)用的“中國(guó)有線海南分公司10M數(shù)據(jù)專網(wǎng)”或“中國(guó)聯(lián)通海南分公司10M數(shù)據(jù)專網(wǎng)”，讀者在電子閱覽室可直接閱讀海南省“共享工程分中心”及文昌市圖書館的數(shù)字資源。目前各個(gè)行政村文化室尚未開通通信專網(wǎng)。

3 存在的問題

3.1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站圖書館和行政村文化室的功能得不到充分發(fā)揮

近年來，文昌市新建的鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站和行政村文化室基本完成了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但因?yàn)楣矆D書館的建制只到縣一級(jí)，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)與行政村在經(jīng)費(fèi)、人員和業(yè)務(wù)開展方面都沒有形成有效的保障機(jī)制，設(shè)備被挪用借用、場(chǎng)地被擠占、人員不專職等問題比較嚴(yán)重，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)圖書館（室）和行政村文化室沒有真正提供服務(wù)的能力，工作不能實(shí)現(xiàn)常態(tài)化。共享工程基層點(diǎn)的設(shè)備到位后，由于缺乏專業(yè)人員和必要的經(jīng)費(fèi)保障，造成設(shè)備閑置，不能服務(wù)于民眾的現(xiàn)象普遍存在。行政村文化室（農(nóng)家書屋）大多由村委會(huì)干部兼職管理，沒有相應(yīng)報(bào)酬，服務(wù)積極性不高，只有少部分能夠保證正常開放，總體來看其功能作用未得到充分發(fā)揮。

3.2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站圖書館和行政村文化室宣傳不到位且選址不佳

文昌市的大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站圖書館（室）的開放時(shí)間短，宣傳不到位，沒有多少民眾知道文化站圖書館（室）是可以免費(fèi)借閱圖書和免費(fèi)上網(wǎng)的；有一部分行政村文化站選址離自然村太遠(yuǎn)，民眾感覺不方便。由此可見，基層文化設(shè)施重建設(shè)、輕管理、輕服務(wù)的現(xiàn)象依然存在。

3.3 專業(yè)人才隊(duì)伍匱乏

文昌市圖書館、各文化站圖書館（室）人員普遍不足，市圖書館在職在編4人，各個(gè)文化站圖書館（室）由鎮(zhèn)社會(huì)事務(wù)中心管理，圖書室大部分沒有專職管理員，其開放工作難以實(shí)現(xiàn)常態(tài)化，行政村文化室（農(nóng)家書屋）的管理員大部分均由村委會(huì)干部兼職管理。目前，基層圖書館（室）最缺乏的是電腦及網(wǎng)絡(luò)技術(shù)人才，因共享工程的設(shè)備及電子閱覽室都需要專業(yè)人員的管理才能保證正常的免費(fèi)開放。

3.4 缺乏有效管理

文昌市的各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站圖書館（室）和行政村文化室（農(nóng)家書屋）、文化共享基層服務(wù)點(diǎn)各自為政、互相獨(dú)立、資源分散、綜合服務(wù)能力低下的現(xiàn)象普遍存在。由于文化主管部門及文昌市圖書館對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站圖書館（室）和行政村文化室只有監(jiān)督、指導(dǎo)的職能，無法直接、有效地實(shí)施管理，因此，要保證基層圖書館服務(wù)體系的持續(xù)健康發(fā)展，必須創(chuàng)新和探索新的管理模式，有效整合基層圖書館的陣地、設(shè)備和資源，才能構(gòu)建完整的基層公共圖書館服務(wù)體系。

4 政府購(gòu)買服務(wù)和構(gòu)建基層公共圖書館服務(wù)體系的探索

4.1 購(gòu)買基層圖書館服務(wù)的必要性

目前，基層圖書館的公共服務(wù)與公眾日益增長(zhǎng)的多元文化需求之間的矛盾加劇，而社會(huì)力量憑借其掌握的人才、技術(shù)、管理和服務(wù)優(yōu)勢(shì)，將專業(yè)化和市場(chǎng)化的運(yùn)作方式引入圖書館服務(wù)，尤其是其人事管理和用人方面機(jī)制靈活，服務(wù)效率較高，能提高圖書館服務(wù)的效能。因此，政府購(gòu)買公共服務(wù)可以引入社會(huì)化管理機(jī)制，這將成為基層圖書館管理模式的一種嘗試和提高圖書館服務(wù)效能的必然選擇。

4.2 購(gòu)買基層圖書館服務(wù)的可行性分析

4.2.1 成功案例可借鑒。近年來，全國(guó)公共圖書館領(lǐng)域在實(shí)行社會(huì)化管理的過程中，除了將圖書館的物業(yè)、食堂等進(jìn)行外包，還將圖書編目、數(shù)據(jù)庫建設(shè)、電子閱覽室管理等業(yè)務(wù)進(jìn)行了外包，并已運(yùn)作成熟且普遍采用，取得初步成效。較早開啟圖書館業(yè)務(wù)外包的是廣州市南沙區(qū)政府，2011年南沙區(qū)政府將南沙區(qū)圖書館整體外包，即把該館的運(yùn)營(yíng)和管理通過政府采購(gòu)程序“外包”給企業(yè)，以合同的形式約束和細(xì)化圖書館的專業(yè)化服務(wù)，其外包就是購(gòu)買的一種方式。2013年，蕪湖市鏡湖區(qū)文廣新局與安徽儒林圖書館咨詢服務(wù)有限公司簽訂鏡湖區(qū)圖書館的服務(wù)外包合同；2014年，合肥市為加快濱湖世紀(jì)新區(qū)圖書館建設(shè)，也購(gòu)買了儒林圖書館咨詢服務(wù)有限公司的服務(wù)；2012年，海南省三亞市圖書館24小時(shí)自助圖書館運(yùn)行及維護(hù)項(xiàng)目也外包給北京人天書店有限公司運(yùn)營(yíng)和管理。上述圖書館的購(gòu)買服務(wù)經(jīng)幾年來的運(yùn)行證明是成功的，提供的服務(wù)總體上令人滿意。

4.2.2 基礎(chǔ)框架已基本形成有利于購(gòu)買服務(wù)構(gòu)建服務(wù)體系的實(shí)施。文昌市基層圖書館服務(wù)體系建設(shè)的網(wǎng)絡(luò)框架已基本形成，市圖書館、鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站已開通數(shù)據(jù)專網(wǎng)，市圖書館的INTERLIB集成管理系統(tǒng)具有與文化站圖書館（室）的總分館制功能，可以實(shí)現(xiàn)市圖書館與鄉(xiāng)鎮(zhèn)圖書館（室）文獻(xiàn)的通借通還，市圖書館的數(shù)字資源和共享工程的資源均能在鄉(xiāng)鎮(zhèn)圖書館閱讀，市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)框架的建成有利于購(gòu)買服務(wù)后的服務(wù)體系構(gòu)建。

4.2.3 實(shí)現(xiàn)基層民眾渴望就近、便捷地獲得圖書館服務(wù)的愿望。文昌市大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村的圖書館資源不足、服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)少，人們迫切需要有更多可供讀書休閑的圖書館和高效的服務(wù)。通過政府購(gòu)買圖書館服務(wù)構(gòu)建基層圖書館服務(wù)體系，免費(fèi)向民眾提供服務(wù)，不僅可以方便民眾就近閱讀與借閱，而且能免費(fèi)獲取文昌市圖書館的文獻(xiàn)信息資源，自然會(huì)受到基層民眾的歡迎。

4.3 以政府購(gòu)買服務(wù)促進(jìn)基層圖書館體系的格局調(diào)整

建立圖書館服務(wù)體系就是科學(xué)、合理設(shè)置圖書館服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，既要考慮城區(qū)密集人口的地點(diǎn)布局，又要兼顧農(nóng)村偏遠(yuǎn)的地方，網(wǎng)點(diǎn)設(shè)置要體現(xiàn)公平、合理、便民等。文昌行政區(qū)自1995年撤縣建市后，市區(qū)擴(kuò)建面積倍增，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)也快速發(fā)展，現(xiàn)有龍樓航天小鎮(zhèn)、高隆灣書香小鎮(zhèn)、東郊椰林風(fēng)情小鎮(zhèn)、會(huì)文互聯(lián)網(wǎng)小鎮(zhèn)等一批特色小鎮(zhèn)正在加快建設(shè)?，F(xiàn)圖書館服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)與文昌市的發(fā)展不相適應(yīng)，需要對(duì)圖書館網(wǎng)點(diǎn)進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃與合理設(shè)置?，F(xiàn)文昌市有兩個(gè)城區(qū)，老市區(qū)在文城鎮(zhèn)，新市區(qū)在清瀾港，兩個(gè)城區(qū)相距12公里，老市區(qū)居住人口集中，現(xiàn)有文昌市圖書館，而清瀾港新市區(qū)沒有設(shè)置圖書館或分館。清瀾港新市區(qū)是市委市政府的新辦公區(qū)，是國(guó)家一級(jí)開放口岸港口、三沙市補(bǔ)給基地、文昌航天發(fā)射中心中轉(zhuǎn)樞紐，人口正在逐步增多；龍樓鎮(zhèn)為“龍樓航天鎮(zhèn)”，是航天發(fā)射基地，目前該鎮(zhèn)以建設(shè)特色鮮明的國(guó)家航天城和銅鼓嶺濱海旅游度假項(xiàng)目為發(fā)展目標(biāo)，該鎮(zhèn)具有一定的影響力，吸引了國(guó)內(nèi)外人士相繼到該鎮(zhèn)購(gòu)房、置業(yè)、度假等，人口在快速增長(zhǎng)。文昌市政府應(yīng)以國(guó)家賦予的購(gòu)買服務(wù)政策構(gòu)建和完善本市區(qū)域內(nèi)的公共圖書館服務(wù)體系，建設(shè)“書香文昌”，帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、文化及旅游的發(fā)展，可以在清瀾新城區(qū)和龍樓鎮(zhèn)原有的圖書館（室）基礎(chǔ)上改建、擴(kuò)建或新建館舍，設(shè)置為市（縣）級(jí)分館，使圖書館分布設(shè)置更加合理。

4.4 分步驟、分層次實(shí)施

以市政府投資為主體，構(gòu)建市、鄉(xiāng)、村三級(jí)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，把文化站圖書館（室）逐步建成分館，把村級(jí)文化室建成服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，可先在有一定基礎(chǔ)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行建設(shè)，采取“以點(diǎn)先行，以點(diǎn)帶面，穩(wěn)步前進(jìn)”的方式，使市域服務(wù)網(wǎng)絡(luò)初步形成。同時(shí)，政府也要考慮到市、鄉(xiāng)、村館藏圖書資源存量不足的問題，應(yīng)將分散在文化站圖書館（室）、科技書屋和農(nóng)家書屋的圖書資源整合在一起，并納入服務(wù)體系之中，對(duì)整合的圖書資源進(jìn)行充分的利用，從管理運(yùn)營(yíng)、資源流通和服務(wù)共享等方面實(shí)現(xiàn)一體化。

4.5 政府購(gòu)買基層圖書館服務(wù)內(nèi)容及其運(yùn)行模式

4.5.1 購(gòu)買內(nèi)容。①市級(jí)分館和鄉(xiāng)鎮(zhèn)圖書館（室）全部項(xiàng)目。文昌市圖書館具有全公益性和專業(yè)性，是全市圖書館服務(wù)體系的龍頭，具有穩(wěn)定行業(yè)的作用，并具有指導(dǎo)基層圖書館工作的職責(zé)，故不列為社會(huì)化管理。市政府在一定期限內(nèi)將全市分館和鄉(xiāng)鎮(zhèn)圖書館（室）的業(yè)務(wù)管理、職能運(yùn)行、資源采購(gòu)、閱讀活動(dòng)、設(shè)施設(shè)備、館員招聘、后勤保障全部委托給社會(huì)力量來運(yùn)作和管理，即購(gòu)買整體服務(wù)。②行政村文化室（農(nóng)家書屋）服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)部分項(xiàng)目。因?yàn)樾姓宸?wù)網(wǎng)點(diǎn)多、分布廣，如購(gòu)買全部項(xiàng)目則會(huì)加重財(cái)政負(fù)擔(dān)，前期先購(gòu)買部分項(xiàng)目較為實(shí)際可行。部分項(xiàng)目為：圖書采購(gòu)、統(tǒng)一分編、著錄加工、圖書配送、圖書輪換、設(shè)備維護(hù)、技術(shù)支持。③系統(tǒng)管理平臺(tái)和數(shù)字資源管理。全市區(qū)域公共圖書館服務(wù)體系統(tǒng)一使用市圖書館的INTERLIB集成管理系統(tǒng)，政府購(gòu)買服務(wù)后承接方所采購(gòu)的紙質(zhì)文獻(xiàn)書目數(shù)據(jù)存貯于市圖書館系統(tǒng)，各鄉(xiāng)、村紙質(zhì)文獻(xiàn)各有標(biāo)注，條形碼加前綴區(qū)別，文獻(xiàn)實(shí)現(xiàn)通借通還。獨(dú)立式設(shè)備數(shù)字資源，如歌德電子借閱機(jī)由承接方采購(gòu)；網(wǎng)絡(luò)版數(shù)字資源由市圖書館采購(gòu)，平臺(tái)統(tǒng)一管理使用。④行政村服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)的管理。由文化主管部門協(xié)助，將行政村文化室（農(nóng)家書屋）、共享工程基層點(diǎn)、村郵站的管理整合為1—2人負(fù)責(zé)，政府財(cái)政資金進(jìn)行補(bǔ)助，調(diào)動(dòng)管理人員的積極性，管理好村級(jí)服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)。

4.5.2 運(yùn)行模式。①政府向社會(huì)力量購(gòu)買圖書館運(yùn)營(yíng)服務(wù)是一種“政府承擔(dān)、定項(xiàng)委托、合同管理、評(píng)估兌現(xiàn)”的新型公共服務(wù)提供模式。為使政府購(gòu)買圖書館服務(wù)得以持續(xù)、健康發(fā)展，應(yīng)由文昌市政府、財(cái)政局、文化主管部門依據(jù)法規(guī)建立規(guī)范的政府購(gòu)買圖書館運(yùn)營(yíng)服務(wù)的程序和制度，使其更具科學(xué)性、可操作性，體現(xiàn)公平、公正和客觀性，并符合政府采購(gòu)有關(guān)法規(guī)，以期達(dá)到政府減少行政管理成本和提高公共服務(wù)效率、承接方及社會(huì)民眾受益、合作共贏的目標(biāo)。②由文化主管部門、財(cái)政部門、市圖書館等編制政府購(gòu)買圖書館服務(wù)規(guī)劃、年度購(gòu)買服務(wù)目錄及實(shí)施方案，經(jīng)審定后購(gòu)買實(shí)施，并編制服務(wù)數(shù)量、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)對(duì)象滿意度等要素的指標(biāo)，建立政府購(gòu)買服務(wù)的規(guī)范文本，雙方簽訂合同按合同約定進(jìn)行管理和提供服務(wù)。③組建由文化主管部門、財(cái)政部門、市圖書館、第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)和讀者代表組成的核算小組，負(fù)責(zé)對(duì)承接方年度社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行核算、驗(yàn)收，政府根據(jù)該小組的統(tǒng)計(jì)評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)照評(píng)價(jià)體系按質(zhì)按量列出的相應(yīng)價(jià)格匯總支付，以年結(jié)算。

4.6 建立監(jiān)督評(píng)估機(jī)制

文化主管部門、財(cái)政部門、市圖書館、第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)和讀者代表組成監(jiān)督評(píng)估小組，監(jiān)督評(píng)估全部項(xiàng)目?jī)?nèi)容、實(shí)施情況、服務(wù)效果等，對(duì)政府購(gòu)買方和服務(wù)承接方進(jìn)行客觀的評(píng)估，讓讀者與公眾滿意，以期達(dá)到構(gòu)建基層圖書館服務(wù)體系的目的和可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，讓基層民眾享有普遍、均等、方便、快捷的圖書館服務(wù)。

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（編校：崔 萌）