王萬華

摘要：修改《政府信息公開條例》要處理好《政府信息公開條例》與其他行政公開立法的分工，重大行政決策過程公開、行政執(zhí)法公開等為行政行為中的公開機制，可在行政程序立法中予以規(guī)定。修法應(yīng)當回歸《政府信息公開條例》作為權(quán)利法的法律屬性，實現(xiàn)知情權(quán)法定，確立公開原則，擴展公開范圍，取消限制公民知情權(quán)實現(xiàn)的相關(guān)機制。修法還應(yīng)回應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)時代對開放政府數(shù)據(jù)提出的立法需求，完善政府數(shù)據(jù)開放的內(nèi)部與外部機制。

關(guān)鍵詞：政府信息公開 開放政府 數(shù)據(jù)開放 知情權(quán)

中圖分類號：DF3 文獻標識碼：A 文章編號：1673-8330（2016）06-0016-12

《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）自2008年開始實施，對推動我國公開政府建設(shè)進程發(fā)揮了重要作用，但《條例》實施迄今未滿十年，其修訂工作已經(jīng)啟動，這在我國立法工作中并不多見，側(cè)面反映《條例》本身存在較大問題。如《條例》實施以來大量政府信息公開爭議集中在公開范圍領(lǐng)域，突顯《條例》沒有明確規(guī)定政府信息以公開為原則、不公開為例外造成可公開信息范圍模糊不清，實為立法之重大缺陷。再如由于依申請公開程序的規(guī)定較為原則、簡單，未能應(yīng)對實踐中復(fù)雜的政府信息公開申請問題。面對一些地方出現(xiàn)的申請人申請獲取大量政府信息，申請人向同一行政機關(guān)申請數(shù)百份不同政府信息等現(xiàn)象，山行政機關(guān)答復(fù)此類申請面臨制度供給不足。申請人在申請得不到處理之后，通常會申請行政復(fù)議和提起行政訴訟，給行政機關(guān)和法院帶來很大壓力，引發(fā)行政機關(guān)與法院的擔憂與抗拒。

修法要解決《條例》在實施中存在的諸多問題，對此并無爭議，但是修訂《條例》是否需要對全面推進政務(wù)公開和互聯(lián)網(wǎng)+行動計劃與國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的實施等對行政公開提出的新要求一并予以考慮，則存在爭議。修法的內(nèi)容定位目前有兩種觀點：一種觀點認為，修法在解決《條例》實施中具體問題同時，還應(yīng)當回應(yīng)移動互聯(lián)網(wǎng)時代的需求，在“四個全面”戰(zhàn)略布局中推動政務(wù)公開制度順勢邁上新臺階，打造升級版政務(wù)公開制度。在公開內(nèi)容方面，除政府信息公開以外，升級版政務(wù)公開制度要嘗試推進諸如決策會議公開、政府數(shù)據(jù)開放、電子參與、執(zhí)法過程公開、政府績效公開、專家咨詢論證意見與過程公開等，以豐富公開的內(nèi)容與形式；另一種觀點認為，修法應(yīng)針對《條例》實施中的具體狀況與具體問題，作出契合當前社會發(fā)展階段的修改，同時可通過行政政策等方式推動政府信息公開工作，“如果將作為政府專門公共服務(wù)的信息公開、作為行政程序一個環(huán)節(jié)的信息公開、作為行政處罰手段的信息公開、信息公開法所特別規(guī)定的信息公開等不作區(qū)分，全盤納入專門的信息公開范疇，可能混淆不同的法律要求，影響甚至阻礙相關(guān)工作?！?/p>

兩種修法內(nèi)容定位之間并無根本分歧，區(qū)別在于升級版政務(wù)公開制度力求修法時全面回應(yīng)中央關(guān)于政務(wù)公開新定位和互聯(lián)網(wǎng)時代對政務(wù)公開的新要求，在新《條例》中全面規(guī)定行政公開制度。完善的政府信息公開制度是開放政府的制度基礎(chǔ)，面對新的公開立法需求，修法不能僅拘泥于就事論事解決《條例》適用中的具體問題，還需要為公開政府向開放政府邁進提供制度保障，但是，《條例》僅為政府信息公開立法，并非行政公開立法，修法不應(yīng)將《條例》擴展為行政公開立法。筆者擬以開放政府之建設(shè)為目的，對修訂《條例》的內(nèi)容定位展開探討。

一、修法需處理好《條例》與其他行政公開立法的分工

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《依法治國決定》）在全面推進依法治國戰(zhàn)略之下提出全面推進政務(wù)公開的要求，互聯(lián)網(wǎng)與大數(shù)據(jù)時代的到來在世界范圍興起公開政府向開放政府邁進，時代的發(fā)展對行政公開立法提出了新的要求，修訂《條例》當如何回應(yīng)新的行政公開立法要求？要否在修訂《條例》時一并予以考慮作出規(guī)定？對此，應(yīng)基于《條例》為調(diào)整政府信息公開事項的法律這一基本定位，處理好《條例》與其他行政公開立法的分工，對新的行政公開立法要求進行分類處理，由不同的行政公開立法予以回應(yīng)。

（一）《條例》與其他公開立法共同構(gòu)成行政公開立法體系

公開原則是現(xiàn)代行政程序法的基本原則，我國雖尚未制定《行政程序法》，但在《行政處罰法》《行政許可法》等行政立法中都已規(guī)定公開原則。公開作為程序正當?shù)囊笾粸?004年國務(wù)院發(fā)布的《全面推進依法行政實施綱要》所規(guī)定：“行政機關(guān)實施行政管理，除涉及國家秘密和依法受到保護的商業(yè)秘密、個人隱私以外，應(yīng)當公開?！惫_原則貫穿行政權(quán)力運行始終，涵蓋行政行為依據(jù)、過程、結(jié)果等諸多事項的公開，其要求形成種類繁多的行政公開制度。不同類型的行政公開制度在公開對象、公開目的、公開階段、公開內(nèi)容等方面均存在差異。如閱覽卷宗制度作為行政執(zhí)法過程中的一項主觀信息公開制度，公開對象僅為執(zhí)法當事人，公開內(nèi)容為執(zhí)法卷宗，公開目的是保障當事人通過閱覽卷宗與執(zhí)法機關(guān)調(diào)查人員之間實現(xiàn)武器平等，更好為自己進行陳述、申辯，公開階段必須是在執(zhí)法決定作出之前，以讓當事人通過陳述申辯影響最終執(zhí)法決定。再如重大行政決策方案草案在征求公眾意見階段向公眾公開，公開對象是公眾，公開內(nèi)容是決策方案草案及其說明、公眾提交意見的途徑、方式、期限等，公開目的是實現(xiàn)公眾對重大行政決策的有效參與，公開時間為重大行政決策作出之前。政府信息公開制度作為客觀信息公開制度其公開對象是不特定公民、法人和其他組織，公開內(nèi)容是政府保管和持有的信息，公開目的是滿足公眾對政府信息知情的權(quán)利，公開時間為政府信息已經(jīng)完整形成之后。

由于不同類型行政公開制度存在諸多差異，行政公開制度通常分散在不同法律中予以規(guī)定，形成行政公開立法體系。行政公開立法體系的分工通常為：行政行為過程中的行為公開在行政程序法中規(guī)定，包括行政程序法典和分散單行行政程序立法，如閱覽卷宗一般規(guī)定在行政程序法或者行政執(zhí)法程序立法中，我國臺灣地區(qū)“行政程序法”第46條即規(guī)定了當事人申請閱覽卷宗制度；靜態(tài)的信息公開，不依托行政行為，且由于其涉及的內(nèi)容較多，一般規(guī)定在行政程序法之外的專門信息公開立法中。對此，我國臺灣地區(qū)“行政程序法”第44條“資訊公開原則”第1款規(guī)定：“行政機關(guān)持有及保管之資訊，以公開為原則，限制為例外。其公開及限制，除本法規(guī)定者外，另以法律定之?！雹菝绹?guī)章制定中的公開機制如規(guī)章草案在《聯(lián)邦登記》上公開規(guī)定在1946年的《聯(lián)邦行政程序法》中，調(diào)整政府信息政策的法律則由四部一般性法律和散見于具體信息類型的其他法律組成。四部一般性法律是：《信息自由法》《隱私法》《陽光下的政府法》《聯(lián)邦咨詢委員會法》。《信息自由法》規(guī)定了政府信息公開的一般制度；《隱私法》的立法取向是對公開進行限制以保護個人隱私，同時也規(guī)定了對記錄相關(guān)個人的強制公開；《陽光下的政府法》僅調(diào)整合議制機構(gòu)的會議公開，《聯(lián)邦咨詢委員會法》調(diào)整咨詢委員會的文件和會議的公開等事項。日本的開放政府立法則包括《信息公開法》《行政程序法》《行政復(fù)議法》《民事訴訟法》《個人信息保護法》等一系列立法，建構(gòu)了客觀信息公開制度和主觀信息公開制度。

（二）處理好《條例》與其他公開立法之間回應(yīng)新的公開立法要求的分工

信息公開立法作為行政公開立法體系的基本立法，在行政公開立法體系中最為重要，然而，《條例》有其調(diào)整對象，不能也不適宜替代其他公開立法?；貞?yīng)全面推進政務(wù)公開提出的新的立法要求，需要分類處理，由不同的公開立法分別規(guī)定?！兑婪ㄖ螄鴽Q定》提出全面推進政務(wù)公開，堅持以公開為常態(tài)、不公開為例外原則，推進決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開五項內(nèi)容，這些要求在《法治政府建設(shè)實施綱要（2015-2020年）》（以下簡稱《實施綱要》）中進一步得到重申。中辦、國辦2016年2月聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于全面推進政務(wù)公開工作的意見》，對五大公開的內(nèi)容與要求逐項進行解讀。五大公開內(nèi)容涉及行政的方方面面：以行政流程為標準，公開要求涵蓋行政行為的依據(jù)、過程、結(jié)果的公開；以行政的主體關(guān)系為標準，公開要求涵蓋外部管理信息和內(nèi)部管理信息；以行政職能為標準，公開要求涵蓋管理職能與服務(wù)職能；以公開制度的功能為標準，公開要求涵蓋靜態(tài)的信息公開與動態(tài)的以公開促進民主參與。五大公開內(nèi)容既包含完善公開機制推進行政民主如決策公開的目的，亦旨在完善公開機制推動政府信息向社會開放以降低企業(yè)經(jīng)濟活動成本，減輕人們的社會生活負擔，激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新，讓公眾有效參與公共事務(wù)治理，應(yīng)當說后一立法目的之實現(xiàn)對提出實施互聯(lián)網(wǎng)+行動計劃和國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的中國而言，更為重要。這一點在《關(guān)于全面推進政務(wù)公開工作的意見》中再次得到重申與印證，“推動簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力”成為當前推進政務(wù)公開的直接目的。

在全面推進政務(wù)公開目標實現(xiàn)機制方面，《依法治國決定》《實施綱要》《關(guān)于全面推進政務(wù)公開工作的意見》采用了分層要求、突出重點的規(guī)定方式。分層要求包括原則、制度、保障機制和能力提升三個層面的要求。突出重點指重點推進財政預(yù)決算、公共資源配置、重大建設(shè)項目批準和實施、社會公益事業(yè)建設(shè)等領(lǐng)域的政府信息公開，這些信息根據(jù)《條例》本已屬于應(yīng)當主動公開的政府信息，在工作層面予以貫徹落實即可，非為修法要解決的問題。

1.原則層面?！兑婪ㄖ螄鴽Q定》提出堅持以公開為常態(tài)、不公開為例外，《關(guān)于全面推進政務(wù)公開工作的意見》開篇點明“公開透明是法治政府的基本特征”。公開原則如能在行政程序法中予以規(guī)定最為理想，然而行政程序法立法目前看起來遙遙無期，可以在修訂《條例》時先在政府信息公開這一領(lǐng)域確立政府信息以公開為原則、不公開為例外。

2.制度層面。《依法治國決定》要求推行行政執(zhí)法公示制度、重大行政決策過程公開制度?！秾嵤┚V要》進一步要求“完善政府信息公開制度，拓寬政府信息公開渠道，進一步明確政府信息公開范圍和內(nèi)容，逐步試行專家信息和論證意見公開”，這是對完善《條例》的直接要求，應(yīng)當在修訂《條例》時予以體現(xiàn)。而行政執(zhí)法公示制度、重大行政決策過程公開制度、專家信息和論證意見公開等，并不適合在《條例》中規(guī)定，更適合在行政執(zhí)法程序立法和重大行政決策程序立法中予以規(guī)定。因為這些公開機制依托某一類型行政行為而發(fā)生，屬于行為公開范疇，制度設(shè)置目的不同于政府信息公開立法中僅滿足公眾對信息知情的權(quán)利，將重大行政決策過程公開既有監(jiān)督政府合法決策的目的，也是為了公眾能夠有效參與重大決策。此外，行政行為中的公開機制與政府信息公開之間有時會存在沖突，如過程性信息在政府信息公開立法中一般為免除公開的信息，但在重大行政決策活動中，過程公開是民主決策的重要體現(xiàn)，因而，如果將決策公開等行為中的公開機制規(guī)定在以信息公開為調(diào)整對象的《條例》中，并不適合。

3.保障機制和公開能力提升方面?！兑婪ㄖ螄鴽Q定》要求加強互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)信息數(shù)據(jù)服務(wù)平臺和便民服務(wù)平臺建設(shè)，《實施綱要》進一步要求提高政務(wù)公開信息化、集中化水平。平臺建設(shè)與政府信息公開的上游活動信息采集的規(guī)范化、標準化相關(guān)，可以在修訂《條例》時予以規(guī)范。

二、修法當以知情權(quán)為基礎(chǔ)實現(xiàn)有限公開向充分公開轉(zhuǎn)型

開放政府的概念并非開放數(shù)據(jù)運動興起之后才提出的，政府信息能夠為民眾周知的政府即具有開放政府之品質(zhì)，中外都有學(xué)者在公開政府與開放政府等同意義上使用開放政府這一概念。在開放數(shù)據(jù)運動興起之后出現(xiàn)的公開政府向開放政府邁進這一現(xiàn)象描述中，開放政府不再等同于公開政府，而是公開政府的發(fā)展版本，在周漢華教授使用的政務(wù)公開1.0版本、2.0版本、3.0版本分析框架中，2.0版本的政務(wù)公開制度服務(wù)于公開政府，3.0版本的政務(wù)公開制度服務(wù)于開放政府。在新的分析框架之下，開放政府為公開政府的更高發(fā)展階段，“升級版政務(wù)公開制度建立在2.0版本制度基礎(chǔ)之上，兩者是相互遞進的關(guān)系”。政府因公開而具有開放品質(zhì)，政府開放程度取決于政府行為和信息的可公開程度，政府信息公開制度因而構(gòu)成開放政府的基礎(chǔ)與基石。但是，《條例》所體現(xiàn)的有限公開思路使得開放政府的遞進缺乏厚重之基石，修法的首要任務(wù)即是要將有限公開轉(zhuǎn)型為充分公開，為開放政府之建設(shè)完善制度基礎(chǔ)。要實現(xiàn)這一目標，就不能僅滿足于解決行政機關(guān)在政府信息公開工作中遇到的實際問題，而需突破現(xiàn)有立法框架，擺脫《條例》過強的政策屬性，確立公民對政府信息享有知情權(quán)，回歸《條例》作為信息自由立法所應(yīng)具有的權(quán)利法的法律屬性，以公民知情權(quán)的實現(xiàn)與保障為基礎(chǔ)重構(gòu)《條例》，確立信息公開原則，擴展公開范圍，取消限制公民知情權(quán)實現(xiàn)的相關(guān)機制，完善依申請公開程序。

（一）修法應(yīng)考慮實現(xiàn)知情權(quán)法定

聯(lián)合國1946年第59（1）號決議中宣示：“信息自由是一項基本人權(quán)，也是聯(lián)合國所追求的所有自由的基石”。知情權(quán)作為一項獨立的權(quán)利類型得以確立的社會基礎(chǔ)在于行政民主的發(fā)展和人民在信息時代對信息的需求，政務(wù)公開制度在我國的發(fā)展歷程亦體現(xiàn)了這一發(fā)展規(guī)律，社會主義民主政治建設(shè)與信息時代的到來共同推動了政府信息公開進程。四遺憾的是，《條例》制定之時沒有充分回應(yīng)業(yè)已普遍存在的公眾對政府信息知悉的利益訴求，適時將之提升為法定權(quán)利予以保障，而是采用了折衷處理辦法，僅在第1條規(guī)定“為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息”。根據(jù)該條規(guī)定，公民、法人和其他組織獲得政府信息的法律基礎(chǔ)并非其對政府信息享有的知情權(quán)，公民能獲取哪些政府信息取決于立法關(guān)于可公開信息范圍的框定，且在依申請獲得政府信息時要受制于《條例》第13條規(guī)定的“根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研的特殊需要，申請獲取相關(guān)政府信息”?！稐l例》因而雖為行政法規(guī)，屬于法的范疇，卻帶有很強的政策色彩，法律屬性較弱，相應(yīng)地，政府信息公開之廣度與深度均呈現(xiàn)出政府自我調(diào)節(jié)分階段向社會輸出政府信息的特點，國辦定期發(fā)布年度政府信息公開工作要點，指導(dǎo)各級行政機關(guān)掌握年度應(yīng)當重點公開的政府信息類型。

人民主權(quán)原則之下政府信息為全民所有，人民對政府信息享有知情的權(quán)利，既為人民監(jiān)督政府所需，亦為人民使用政府信息所要，原則上所有政府信息都應(yīng)向人民公開，這是信息自由立法的預(yù)設(shè)前提。知情權(quán)在《條例》中的缺位使得政府信息公開制度繞開了這一預(yù)設(shè)前提，作為政府信息公開兩大核心制度的公開范圍與公開程序均出現(xiàn)不利于申請人知情權(quán)實現(xiàn)的情形?！稐l例》關(guān)于公開范圍的規(guī)定邊界非常模糊，形成事實上的有限公開，無盡爭議由此而生；《條例》關(guān)于公開程序的規(guī)定與域外立法相比較，依申請公開程序沒有能夠獨立成章，其規(guī)定也十分簡單、粗糙，政府信息公開申請的處理在實踐中顯得相當格式化、簡單化，公民申請獲得政府信息面臨很多實際困難?！稐l例》對知情權(quán)保障之不足，在作為權(quán)利救濟渠道的行政復(fù)議與行政訴訟中爆發(fā)?！稐l例》實施后，政府信息公開申請數(shù)量持續(xù)增長，與之相伴隨的是政府信息公開復(fù)議案件和行政訴訟案件也出現(xiàn)持續(xù)激增的現(xiàn)象，突顯知情權(quán)的缺位與業(yè)已存在的公民知悉政府信息的強烈利益訴求之間所存在的內(nèi)在激烈沖突與矛盾?！稐l例》開啟了政府信息公開的大門，擊破了行政權(quán)力封閉運行的傳統(tǒng)外殼，卻又半遮半掩，雖肯定要保障公民依法獲得政府信息，卻又沒有完善公民獲得政府信息所依之法，公民可獲得的政府信息邊界因而模糊不清?！稐l例》實施之后，國務(wù)院辦公廳于2010年發(fā)布的《關(guān)于做好政府信息依申請公開工作的意見》中將內(nèi)部管理信息與過程性信息排除在政府信息范圍之外，如何界定內(nèi)部信息與過程性信息，內(nèi)部信息與過程性信息是否都不公開，又成為司法與理論研究中的熱點問題。立法之后的行政政策不僅未能對立法進行釋明，反而加劇了問題的復(fù)雜性，側(cè)面反映立法者與主要執(zhí)行者在公開與不公開之間的疑慮與搖擺，公開背后各種利益的平衡考驗著行政機關(guān)的治理能力。立法本身的模糊性加上行政政策未能及時跟進釋明，實施層面不可避免使得擔心公開之后可能面臨追責的經(jīng)辦人員更傾向于選擇不予公開政府信息，其結(jié)果是申請人的申請得不到滿足，爭議由此而生，并流向行政復(fù)議和行政訴訟系統(tǒng)中。知情權(quán)之缺位及權(quán)利保障之不足是《條例》實施中諸多問題產(chǎn)生的根源，因而修法不能僅立足于解決法律適用的具體問題，需要回歸信息自由立法之權(quán)利法本源，確立公民對政府信息享有的知情權(quán)，以公民知情權(quán)的實現(xiàn)與保障為基礎(chǔ)重構(gòu)政府信息公開制度，方能從根本上解決問題。

由于《條例》實施過程中出現(xiàn)信息公開數(shù)量持續(xù)快速增長和政府信息公開復(fù)議訴訟案件持續(xù)快速增長的雙增長勢頭，給行政機關(guān)和法院都帶來很大壓力，修法過程中出現(xiàn)將公開步子放得慢一點的呼聲，這是修法需要特別注意的。《條例》極大改變了行政權(quán)力封閉運行的傳統(tǒng)運行方式，行政基于獨占信息而具有的優(yōu)越地位在逐步被侵蝕，對于行政機關(guān)而言，必將面臨很多挑戰(zhàn)與不適。信息保存歷史上不規(guī)范不完整、公開人員人手不夠、信息申請數(shù)量增長快、部分申請人申請公開政府信息量過大等諸多現(xiàn)實問題加劇了政府信息公開申請應(yīng)對的難度。面對《條例》實施給行政機關(guān)帶來的諸多挑戰(zhàn)，修法應(yīng)當堅持加強知情權(quán)保障的立法取向，不能走回頭路，弱化公開力度。對行政機關(guān)面臨的困難與問題，需要通過多種渠道解決，包括完善依申請公開制度，工作中加強信息公開工作的人員、財政保障，規(guī)范行政機關(guān)信息收集、保管工作機制等。

（二）修法應(yīng)當明確政府信息以公開為原則、不公開為例外

政府信息以公開為原則為域外信息自由立法所普遍遵循，此為信息公開制度的基石?！稐l例》出臺之前，部分地方政府信息公開立法中已明確規(guī)定政府信息以公開為原則、不公開為例外，如《廣州市政府信息公開規(guī)定》《湖北省政府信息公開規(guī)定》《河北省政府信息公開規(guī)定》《海南省政府信息公開辦法》《遼寧省政府信息公開規(guī)定》《武漢市政府信息公開規(guī)定》《鄭州市政府信息公開規(guī)定》《寧波市政府信息公開規(guī)定》等。然而，面對立法之時學(xué)界提出的確立政府信息以公開為原則的呼吁，地方立法已然先行先試，《條例》并沒有在條文中作出明確規(guī)定。

政府信息海量存在，涵蓋行政管理的各個部門，形成于行政管理的不同階段，涵蓋行政的外部管理與內(nèi)部管理，公開原則的缺失造成豁免公開信息之外的其他政府信息是否都屬于公開范圍，并不明晰，進而一系列機制逐步蠶食了可公開的政府信息的范圍，形成事實上的有限公開：

第一，《條例》窮盡列舉主動公開政府信息的范圍。根據(jù)《條例》規(guī)定，公開政府信息的方式分為主動公開和依申請公開，應(yīng)當主動公開的政府信息的范圍由《條例》第9條至第12條作出列舉規(guī)定，這四個條文都沒有兜底條款，而是采用了窮盡列舉類型的方式，由于《條例》所列舉的信息范圍僅為海量政府信息之一部分，其帶來的問題是限制住了主動公開的政府信息范圍。

第二，《條例》第13條規(guī)定的三需要條款控制依申請方式中可公開的政府信息。依申請公開方式中，申請人可獲得的政府信息要具備“根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”這一條件。陸紅霞案件中法院就適用該條款對陸紅霞申請信息公開的行為及提起行政訴訟的行為進行規(guī)制。

第三，《條例》第8條“行政機關(guān)公開政府信息，不得危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定”作為總則性質(zhì)的條款成為化解公開范圍的終結(jié)條款，這一條款具有終結(jié)第9條至第12條可主動公開信息范圍和第13條規(guī)定的依申請可公開政府信息的效力，即使政府信息根據(jù)前述條款屬于可以公開的信息范圍，行政機關(guān)還可根據(jù)三安全一穩(wěn)定條款決定政府信息不予公開。

公開原則的缺失與諸多機制一起形成了《條例》有限公開的基本格局?？晒_政府信息范圍直接決定政府開放程度，政府信息以公開為原則、不公開為例外是政府信息得以充分公開的基本保障，《條例》在實現(xiàn)權(quán)利法的法律屬性回歸基礎(chǔ)上，還需要明確規(guī)定政府信息以公開為原則、不公開為例外，為開放政府建構(gòu)充分公開的制度基礎(chǔ)。目前修法確立此項原則的條件已經(jīng)成熟：首先，《依法治國決定》中明確提出：堅持以公開為常態(tài)、不公開為例外原則，這一要求在《實施綱要》中得到重申。兩份中央文件為修法奠定政策基礎(chǔ)。其次，學(xué)界在《條例》制定之時就有此呼吁，修法之探討亦對此問題無爭議，確立這一原則早已形成理論共識。再次，《條例》實施八年來，行政機關(guān)對政府信息公開工作逐步由不熟悉轉(zhuǎn)化為日常工作，已經(jīng)普遍建立起正常開展政府信息公開工作的工作機制，《條例》實施八年自身為修法擴大公開范圍積累了經(jīng)驗與條件。最后，司法為完善政府信息公開范圍和公開程序創(chuàng)造了條件。大量政府信息公開爭議流向行政訴訟渠道尋求解決，盡管政府信息公開案件的司法裁判總體而言尚存在不少問題，但是法院通過發(fā)布典型案例、指導(dǎo)案例等方式逐步將《條例》實施中不清晰、存在爭議的一些問題予以明確，有利于修法更好確定免予公開的例外情形和完善依申請公開程序。如最高人民法院2014年9月12日發(fā)布的政府信息公開十大案例中多數(shù)案例與公開范圍有關(guān)，包括刑事案件信息能否公開，內(nèi)部信息、過程性信息如何認定及能否公開，商業(yè)秘密、個人隱私如何認定，歷史信息、檔案信息能否公開等。

（三）明確不予公開的政府信息范圍

一定意義上公開原則不是通過明確需要公開的政府信息范圍，而是通過明確不予公開的例外情形來實現(xiàn)的。不公開的例外情形越寬泛，公民知情權(quán)的實現(xiàn)程度就越低，因而，要實現(xiàn)公開原則，還需明確不予公開的政府信息范圍，同時刪除《條例》限制公民知情權(quán)實現(xiàn)的相關(guān)機制。

確立公開原則之后，明確列舉不予公開的政府信息是域外立法通常采用的立法技術(shù)，如美國《信息自由法》列舉了國家安全等九項豁免條款，蘇格蘭《信息自由法》明確列舉不予公開的情形多達十七項?！稐l例》列舉的豁免條款僅包括國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私，《關(guān)于做好政府信息依申請公開工作的意見》中進一步將內(nèi)部管理信息與過程性信息排除在公開范圍之外。實踐中，公安機關(guān)辦理刑事案件的相關(guān)信息、行政執(zhí)法卷宗、行政處罰決定全文能否公開等是困擾行政機關(guān)的問題。國辦文件將內(nèi)部管理信息與過程性信息規(guī)定為“一般不屬于《條例》所指應(yīng)公開的政府信息”是否符合《條例》規(guī)定存在很大爭議，最高人民法院在2014年發(fā)布的政府信息公開十大案例的余穗珠訴海南省三亞市國土環(huán)境資源局案中則堅持例外法定，強調(diào)“政府信息不公開是例外，例外情形應(yīng)由法律法規(guī)明確規(guī)定”。

不予公開的例外情形需要對不同利益進行綜合考量之后予以確定，是對公民知情權(quán)保障與其他利益保護進行平衡的結(jié)果，公開還是不公開實質(zhì)為對何種利益的保護更為優(yōu)先進行取舍，從域外立法來看，不予公開的情形有很多共性規(guī)定，可為我國修法借鑒。

第一，重新界定政府信息?！稐l例》關(guān)于政府信息的界定是信息能否公開的第一道關(guān)口，不屬于政府信息范疇的信息自然不能適用《條例》予以公開?！稐l例》將政府信息限定為“行政機關(guān)在履行職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息”，該定義的問題在于以信息的形成來源界定政府信息，而沒有將政府信息視為客觀存在之物，造成實踐中對履行職責進行狹義解釋，其典型表現(xiàn)形態(tài)就是將企業(yè)制作提交給行政機關(guān)的信息排除在政府信息之外。政府信息依附于一定載體客觀存在，為行政機關(guān)持有、保管，信息的形成方式與是否應(yīng)當將之公開無關(guān)，將信息的形成方式與能否公開相勾連，必然會對可公開的政府信息形成限縮。修法應(yīng)重新界定政府信息，不再使用“履行職責過程中制作或者獲取”的限制，修改為行政機關(guān)保管或者持有的信息，同時明確信息載體的各種形式，包括文書、記錄、圖片、電子數(shù)據(jù)、音像等。

第二，保留國家秘密、商業(yè)秘密的規(guī)定。《條例》關(guān)于個人隱私部分的規(guī)定需要進一步完善?！稐l例》既沒有明確個人隱私的內(nèi)涵，也沒有列舉個人隱私的情形，而民法上關(guān)于個人隱私的規(guī)定也并不清晰，造成何為個人隱私的判斷在實踐中充滿困惑，如獲得最低生活保障人的姓名能否公開，貧窮是否構(gòu)成其個人隱私？行政處罰當事人的姓名或者法人名稱能否公開，被處罰記錄是否構(gòu)成個人的個人隱私？是否對法人名譽權(quán)形成損害？故有學(xué)者認為應(yīng)舍棄個人隱私這樣模糊、不具有操作性的表述，改為“與個人有關(guān)，公開后可能對其合法權(quán)益造成損害的信息”。

與“個人隱私”相關(guān)的是“個人信息”這一概念，有學(xué)者傾向于將之界定為從屬關(guān)系，即個人資訊的核心部分為個人隱私，以此為中心逐漸向外擴展，離中心越遠，其隱私性質(zhì)越淡薄。在域外信息公開立法中，既有將個人信息與個人隱私等同的，如日本；亦有個人資訊范圍大于個人隱私，屬于個人隱私的個人信息不予公開，如我國臺灣地區(qū)。個人隱私的修改可以考慮兩種處理方案：第一種方案是用個人信息替代個人隱私，個人信息的公開將會對個人的名譽、安全造成損害的，不能公開，同時列舉個人信息的常見情形。政府信息公開立法保護個人隱私的目的是防止個人因信息公開而遭受損害，個人信息相對于個人隱私更易判斷，也更有利于保護因信息公開而受到不利影響的個人。有的個人信息雖不屬于個人隱私，但是該信息的披露將給其人身安全等造成威脅，也不應(yīng)公開。加拿大《信息獲取法》第17條規(guī)定：政府機構(gòu)的負責人可以拒絕公開任何可能因披露而對個人安全構(gòu)成威脅的信息的記錄。第二種方案是沿襲舊法，保留個人隱私的概念，列舉常見的要保護的個人隱私的具體情形，加強其可操作性，包括個人姓名、身份證號碼、家庭住址、收入情況、房產(chǎn)信息、家庭財產(chǎn)狀況、個人身體健康狀況等。美國《信息自由法》豁免條款之六采用“人事、醫(yī)療文件和其公開將構(gòu)成對于個人隱私的明顯無正當理由的侵犯的類似文件”的表述，既明確了特定信息因涉及個人隱私不能公開，同時明確了不予公開個人信息的標準。

第三，明確刑事偵查信息不屬于公開范圍，行政執(zhí)法信息在特定情形下免予公開。公安機關(guān)具有行政機關(guān)與刑事案件偵查機關(guān)的雙重性質(zhì)，刑事案件偵查活動受《刑事訴訟法》調(diào)整，不屬于《條例》的調(diào)整范圍。行政執(zhí)法信息要否應(yīng)對執(zhí)法當事人之外的人公開是一個非常復(fù)雜的問題，從監(jiān)督行政機關(guān)執(zhí)法和保障公眾知情權(quán)的立場應(yīng)當將執(zhí)法信息向當事人之外公眾公開，然而，這一機制很容易出現(xiàn)被申請人濫用的情形，需要立法者在公開與保障正常執(zhí)法和證人保護等因素之間進行權(quán)衡。美國《信息自由法》豁免條款之七“執(zhí)法記錄”條款在實施中引發(fā)了違法者的濫用，國會在1986年對該條款作出重大修改，擴大了豁免條款七的范圍而縮小了《信息自由法》的適用范圍。我國實踐中也有公民申請公開執(zhí)法卷宗中的證人證言的問題，申請人已經(jīng)知道調(diào)查中誰做了證人，進一步通過申請公開證據(jù)了解該證人的證言；有的申請人申請行政機關(guān)公開內(nèi)部執(zhí)法指南。這類信息是否向公眾公開很難從這類信息的屬性作出一般性規(guī)定，由行政機關(guān)根據(jù)具體情形就公開執(zhí)法信息可能出現(xiàn)的不利與要保護的公開利益之間進行平衡是一種更好的選擇。因此，可以在修法中明確不予公開執(zhí)法信息的一些特別情形，如公開執(zhí)法信息可能會影響正常執(zhí)法的。

第四，內(nèi)部信息豁免公開僅限于與行政機關(guān)人事管理相關(guān)等與其行使職責完全無關(guān)的信息。國辦文件將內(nèi)部管理信息排除在公開范圍之外，其范圍過于寬泛，法院在司法實踐中采用嚴格解釋內(nèi)部管理信息的方式，將內(nèi)部信息納入公開范圍。如在余穗珠訴三亞市國土環(huán)境資源局案中，法院認為該案涉及的《關(guān)于建設(shè)項目環(huán)評審批文件執(zhí)法監(jiān)察查驗情況的函》和《關(guān)于行政許可事項執(zhí)法監(jiān)察查驗情況的函》兩份文件雖然形式表現(xiàn)為內(nèi)部報告，實質(zhì)仍是行政管理職能的延伸，不屬于內(nèi)部管理信息，應(yīng)當公開。實踐中，內(nèi)部管理信息被進一步泛化為內(nèi)部信息，機關(guān)負責人職責分工、行政首長工資、執(zhí)法裁量基準等事項均被納入內(nèi)部信息范疇，不予公開。完整的行政行為由外部行為與內(nèi)部行為共同構(gòu)成，內(nèi)部行為構(gòu)成行政過程中必不可少的環(huán)節(jié)，如內(nèi)部請示、報批等，內(nèi)部信息不應(yīng)完全劃出信息公開范圍，只有與行政機關(guān)行使職責完全無關(guān)的人事管理信息等才能免予公開。

第五，過程性信息。過程性信息免予公開是基于行政程序尚未終結(jié)，為更好保護行政人員自由發(fā)表意見，避免尚未成熟的信息引起不必要的社會不安和過激反應(yīng)。如果行政程序已經(jīng)終結(jié)，保護過程性信息的基礎(chǔ)就已不存在，過程性信息就應(yīng)當公開。實踐中有的行政機關(guān)對過程性信息作寬泛理解，不管行政程序是否終結(jié)，只要是在最終決定作出之前形成的信息都因為過程性信息而不予公開。法院在姚新金、劉天水訴福建省永泰縣國土資源局案中法院對過程性信息作出狹義解釋。@修改《條例》應(yīng)將過程性信息納入免予公開范圍，同時應(yīng)對過程性信息作出界定。

（四）廢止限制公民知情權(quán)實現(xiàn)的相關(guān)機制，完善依申請公開程序

為保障屬于公開范圍的政府信息能夠為公眾和申請人知悉，還需要在修法時廢止限制公民知情權(quán)實現(xiàn)的相關(guān)機制，包括：

1.刪除《條例》第8條總則性質(zhì)的三安全一穩(wěn)定條款。三安全一穩(wěn)定條款屬總則性質(zhì)條款，屬于公開范圍的信息，亦可因為違反該條款而不予公開，該條款的存在使得《條例》難以擺脫限制公開的嫌疑。然而，該條款在公開實踐中并不好用，部分原因是國家秘密條款亦能解決該條款所要解決的問題，而國家秘密條款用起來更為方便；部分原因是行政機關(guān)如果不對為何公開會危及三安全一穩(wěn)定說明理由，一旦訴到法院往往得不到法院的支持，而一旦說明理由，理由本身就會對三安全一穩(wěn)定形成影響。所以，行政機關(guān)并不經(jīng)常適用《條例》第8條的規(guī)定拒絕申請人的公開，更多選擇適用國家秘密條款。

2.廢止《條例》第14條關(guān)于依申請公開的三需要條款的限制。知情權(quán)的享有并不需要權(quán)利主體具備其他主體沒有的特殊信息利益，因而三需要條款為申請人獲得政府信息附加了特殊信息利益的規(guī)定不符合知情權(quán)的特性，應(yīng)當廢止。

3.完善依申請公開程序。三需要條款廢止后還需要完善依申請公開程序跟進，使行政機關(guān)對政府信息公開申請的處理機制更加靈活，以應(yīng)對復(fù)雜的政府信息公開申請，包括對公開大量政府信息申請的處理延長處理期限、引入收費機制等。

三、修法應(yīng)考慮回應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)時代開放政府數(shù)據(jù)的立法要求

人類于21世紀進入互聯(lián)網(wǎng)與大數(shù)據(jù)時代，政府掌握海量信息，其開放程度越高，政府大數(shù)據(jù)所具有的潛在經(jīng)濟、社會價值釋放程度就越高。2009年1月美國總統(tǒng)奧巴馬簽署《開放透明政府備忘錄》，同年，美國數(shù)據(jù)用戶網(wǎng)站Date.gov上線；2011年，美國、英國等八個國家聯(lián)合簽署《開放數(shù)據(jù)聲明》，目前已有65個國家參與。政府開放數(shù)據(jù)運動在世界范圍方興未艾，越來越多的國家加入其中開放和擬開放自己的政府大數(shù)據(jù)。開放政府以公開政府為基礎(chǔ)發(fā)展而來，不僅將政府信息向公眾公開，還將政府數(shù)據(jù)開放給社會自由使用，以充分挖掘大數(shù)據(jù)潛在的創(chuàng)新價值，讓沉睡在數(shù)據(jù)庫中的政府信息發(fā)聲。隨著國家互聯(lián)網(wǎng)+行動計劃與國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的實施，中國開始加速推進政府數(shù)據(jù)開放，《關(guān)于全面推進政務(wù)公開工作的意見》即以布局開放政府之推動作為政務(wù)公開工作的重點。

（一）《條例》本身已為開放政府數(shù)據(jù)預(yù)留空間

中國目前已有網(wǎng)民近7億人，互聯(lián)網(wǎng)在深刻影響商業(yè)模式和人們生活方式的同時，也在悄然改變政府的治理方式。我國作為政府信息公開立法的后發(fā)國家，《條例》其實已經(jīng)把握住時代發(fā)展浪潮，其在立法目的中明確宣示“充分發(fā)揮政府信息對人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟社會活動的服務(wù)作用”，較之興起于20世紀60年代的以民主價值為主旋律的傳統(tǒng)信息自由立法，《條例》的立法目的更為多元，充分反映了21世紀信息時代的特色，這是《條例》特別值得肯定之處。遺憾的是，《條例》在公開制度建構(gòu)中，沒有能夠?qū)θ绾螌崿F(xiàn)“充分發(fā)揮政府信息對人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟社會活動的服務(wù)作用”這一立法目的提供有效的制度供給。此外，在《條例》實施之初，互聯(lián)網(wǎng)對社會介入程度還較低，發(fā)揮政府信息服務(wù)功能并未得到足夠重視，公開的民主價值依然是政府信息公開制度研究中的主要話題。我國的信息公開立法雖然超越了傳統(tǒng)的信息公開立法，卻在實施中依舊無法繞開傳統(tǒng)信息公開立法的實踐歷程，客觀上折射出沒有以民主價值為核心的充分政府信息公開為基礎(chǔ)，開放政府無從談起?！稐l例》的制定，為開放政府數(shù)據(jù)預(yù)留了空間；《條例》實施八年，為開放政府的實現(xiàn)積累了條件。互聯(lián)網(wǎng)近年來對經(jīng)濟、社會、人們生活的快速滲透，為激活《條例》這一立法較之實踐略為超前的功能定位創(chuàng)造了條件?；貞?yīng)開放政府數(shù)據(jù)的制度建構(gòu)需求，以規(guī)范政府數(shù)據(jù)采集、管理活動，在機關(guān)間實現(xiàn)政府數(shù)據(jù)共享，向社會開放政府數(shù)據(jù)，是修訂《條例》不能回避的時代話題。

（二）中央和地方關(guān)于政府數(shù)據(jù)開放的探索與嘗試

我國采用了中央出臺政策文件進行規(guī)劃和指導(dǎo)、國務(wù)院部門與地方政府先行試點的方式探索推動政府數(shù)據(jù)開放，以為中央立法將之轉(zhuǎn)化為法律制度積累經(jīng)驗。目前，河北省、浙江省、海南省、山東省、上海市、深圳市、三亞市、銅陵市、鹽城市、紹興市、漢中市、新余市等發(fā)布了政務(wù)信息資源共享相關(guān)管理辦法，這些管理辦法有的是政府規(guī)章，有的是行政規(guī)范性文件。

開放政府數(shù)據(jù)踐行層面，部分地方先行開始試點平臺建設(shè)開放政府數(shù)據(jù)。2015年9月23日，浙江省浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)“數(shù)據(jù)開放”專題網(wǎng)站（http：//data.zjzwfw.gov.cn/）正式上線，這是國家《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》發(fā)布后地方第一個推出的政府數(shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺。2015年復(fù)旦大學(xué)數(shù)字與移動治理實驗室和開放數(shù)據(jù)中國聯(lián)合推出了“中國開放數(shù)據(jù)探顯鏡報告”，該報告對北京、上海、武漢、無錫、湛江、寧波海曙和佛山南海七個在開放數(shù)據(jù)實踐走在前列的地方政府開展評估，其總體評價為：現(xiàn)在開放數(shù)據(jù)總量還是偏低，可機讀性差，大多為靜態(tài)數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)按承諾更新比例低，整體都未嚴格符合開放授權(quán)。地方實踐存在的這些問題與政府數(shù)據(jù)開放的基本要求尚存較大差距，這些都是修法所應(yīng)解決的問題。

（三）建構(gòu)和完善政府數(shù)據(jù)開放機制的修法設(shè)想

進入立法工作層面，修訂《條例》需要為開放政府數(shù)據(jù)建構(gòu)哪些制度？信息公開與行為公開的共同推進、公開與以參與為核心的政府治理方式的共同推進無疑使得這一問題顯得較為復(fù)雜與困難。學(xué)者們已從不同視角展開了探討，提出了很多立法建議。目前有些問題尚待進一步深入，如確立公開原則、拓展公開范圍、完善公開程序等都屬于為開放政府的推行創(chuàng)造前提性條件，而開放政府數(shù)據(jù)本身需要修法提供哪些制度供給則仍需進一步研究。近年來，歐洲公法學(xué)者亦在探尋通過完善立法推動政府大數(shù)據(jù)的開放，可為我國修法時提供參考。2014年9月1日，歐盟行政法研究網(wǎng)發(fā)布了由來自德國、法國、意大利、英國等國家公法學(xué)者歷經(jīng)五年完成的《歐盟示范行政程序法》，與德國、瑞士、意大利、北歐諸國等歐洲大陸國家已有的行政程序法典相比較，該法典的顯著變化之一就是增加了與政府數(shù)據(jù)有關(guān)的新內(nèi)容。法典第六部分“行政信息管理”下設(shè)五章，共計41條，為法典條款最多的部分，規(guī)定了信息技術(shù)系統(tǒng)的管理機關(guān)、數(shù)據(jù)質(zhì)量原則（準確、即時、合法）、結(jié)構(gòu)性信息機制、對其他機關(guān)通知義務(wù)、機關(guān)之間信息共享，數(shù)據(jù)與信息的使用、監(jiān)督與爭議解決、救濟與法律責任等內(nèi)容。這些機制對解決地方開放政府數(shù)據(jù)中存在的問題有借鑒意義，如“大多為靜態(tài)數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)按承諾更新比例低”違反了數(shù)據(jù)質(zhì)量原則。

探究修法需要建構(gòu)和完善哪些政府數(shù)據(jù)開放機制，可從開放政府數(shù)據(jù)涉及的法律關(guān)系為視角予以考慮。從公開走向開放不是簡單的公開范圍的拓展和信息技術(shù)系統(tǒng)的開放，正如英國學(xué)者維克托。邁爾一舍恩伯格在《大數(shù)據(jù)時代》一書中提出“大數(shù)據(jù)是人們獲得新的認知，創(chuàng)造新的價值的源泉；大數(shù)據(jù)還是改變市場、組織機構(gòu)，以及政府與公民關(guān)系的方法”，從公開到開放將對行政內(nèi)部關(guān)系和行政外部關(guān)系帶來深刻影響和變化，進而直接影響政府數(shù)據(jù)開放制度構(gòu)建。對內(nèi)，大數(shù)據(jù)時代要整體、不要抽樣的特征將使得政府信息公開由以單一行政機關(guān)為主體的碎片化公開走向以行政系統(tǒng)為主體的整體公開，部門各自為政發(fā)展起來的政府信息系統(tǒng)面臨信息采集、管理的標準化、規(guī)范化；存在于部門之間的信息孤島現(xiàn)象和隱性壁壘需要消除和打破，轉(zhuǎn)而加強部門之間的協(xié)力與合作。對外，開放政府數(shù)據(jù)將打破政府對與經(jīng)濟活動、社會生活相關(guān)的數(shù)據(jù)的壟斷，經(jīng)濟領(lǐng)域數(shù)據(jù)的開放將涉及利益格局調(diào)整，社會生活領(lǐng)域的數(shù)據(jù)開放將使政府面臨社會治理能力的潛在質(zhì)疑。此外，開放政府數(shù)據(jù)無疑還將直接增加行政在人員和財政上的負擔，動態(tài)的數(shù)據(jù)持續(xù)更新對機關(guān)工作效率將帶來很大挑戰(zhàn)。這些都有可能使得有的行政機關(guān)不愿意充分開放其數(shù)據(jù)庫，不能及時更新其數(shù)據(jù)庫。在此分析框架之下，修訂《條例》可以初步設(shè)想就以下方面完善政府數(shù)據(jù)開放：

1.可考慮在總則中明確和完善推進開放政府數(shù)據(jù)工作的工作體制和保障機制。體制方面，開放政府數(shù)據(jù)涉及不同部門之間的數(shù)據(jù)整合，需要在縣級以上政府設(shè)主管機關(guān)。保障機制則包括人員配備、資金保障、平臺建設(shè)等方面的內(nèi)容。

2.《條例》中專設(shè)一章規(guī)定數(shù)據(jù)的采集、保管、更新、機關(guān)間的告知義務(wù)等內(nèi)容，保障開放的政府數(shù)據(jù)是準確、合法、及時更新的數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)開放是信息采集、歸集、使用的末端環(huán)節(jié)，其成效取決于前端工作。開放給社會利用的政府數(shù)據(jù)應(yīng)當是合法、準確、及時更新的數(shù)據(jù)，否則，適得其反產(chǎn)生不利后果。修法可通過明確行政機關(guān)在數(shù)據(jù)采集、保管、及時更新數(shù)據(jù)所負有的義務(wù)來保障數(shù)據(jù)采集的規(guī)范化，確保質(zhì)量。

3.完善開放政府數(shù)據(jù)的內(nèi)部機制。政府數(shù)據(jù)開放不同于傳統(tǒng)的行政執(zhí)法，并不涉及法律決定的作出，內(nèi)部法律關(guān)系的規(guī)范與調(diào)整在某種意義上更為重要，沒有高質(zhì)量的政府數(shù)據(jù)庫和數(shù)據(jù)開放平臺為基礎(chǔ)，開放政府就是空中樓閣，難以實現(xiàn)。過度碎片化的部門體制是開放政府面臨的大問題。部門碎片化體現(xiàn)在政府信息領(lǐng)域就是部門各自為政，部門之間信息采集標準不統(tǒng)一，信息不流動、不共享，形成一個個信息孤島，如同一企業(yè)的信用信息分散在工商、稅務(wù)、質(zhì)監(jiān)、民政、公安、社保、統(tǒng)計等不同部門?！缎薹ā沸枰獙Σ块T采集信息和數(shù)據(jù)庫建設(shè)的標準化作出規(guī)定，完善數(shù)據(jù)在部門之間無障礙實現(xiàn)流動和共享的機制。為更好推進政府數(shù)據(jù)開放，《條例》可考慮鼓勵政府引入互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)等各方面社會力量參與到政府數(shù)據(jù)開放的推進中，單獨依靠政府難以很好完成政府數(shù)據(jù)開放中的“最后一公里問題”。政府數(shù)據(jù)開放的目的之一是促進公眾對公共事務(wù)的參與，政府數(shù)據(jù)開放的推進本身就需要社會力量的參與。

4.完善開放政府數(shù)據(jù)的外部機制。外部機制的建構(gòu)重點要保障政府所開放的政府數(shù)據(jù)庫具有真正利用價值，這就需要《條例》明確政府數(shù)據(jù)開放的基本要求，避免出現(xiàn)目前主動公開的政府信息雖然數(shù)量繁多，真正有價值的信息并不多的問題，很多有價值的信息都沒有主動公開，公開的很多信息沒有利用價值。修法還應(yīng)明確公眾有權(quán)自由使用政府數(shù)據(jù)，讓政府數(shù)據(jù)發(fā)聲是開放政府數(shù)據(jù)的核心，因此，修法需要明確公眾有權(quán)基于自身目的合法使用政府數(shù)據(jù)。