胡中升

摘要：新式郵政是近代中國舉辦成功的洋務之一，其成功的主要原因有：該項事業(yè)利國便民，既是國家財政收入的一項來源，也有利于維護國家主權，因而政府積極創(chuàng)辦：新式郵政辦理得法，其在正式開辦前曾進行過幾十年的試驗，積累了多年的辦郵經(jīng)驗，開辦后又能穩(wěn)步推進，并妥善處理了與民信局及客郵的關系，對二者既聯(lián)合又斗爭，最終迫使民信局關閉，客郵裁撤，實現(xiàn)了郵政經(jīng)營的統(tǒng)一：新式郵政為國家事業(yè)，又長期由洋員主持，得到了政府的支持與保護。近代新式郵政在中國的成功表明：外來的新事物只要適合中國社會發(fā)展的需要，并盡量按照中國自己的方式去辦理，就有引入成功的可能。

關鍵詞：新式郵政；成功；原因

中圖分類號：K258 文獻標識碼：A 文章編號：1673-8268（2017）01-0109-06

郵政關乎經(jīng)濟發(fā)展與民眾生活，“故凡書信之往來，銀洋之匯兌，書報之傳遞，莫不賴是以為樞機”。中國新式郵政肇始于1866年的海關兼辦郵遞，至1896年，大清郵政正式開辦。之后，國家新式郵政發(fā)展迅速，不僅規(guī)模不斷擴大，業(yè)務種類日益增多，而且經(jīng)濟實力逐步增強，成為中國社會經(jīng)濟發(fā)展中的一個重要行業(yè)。關于新式郵政研究，學界已取得豐碩的成果，黃福才的《試論論近代海關郵政與民信局的關系》論述了海關兼辦郵遞到關郵分家時期新式郵政與民信局的關系演變，易偉新的《晚清國家郵政局創(chuàng)辦原因初探》探討了大清郵局創(chuàng)辦的原因，拙作《近代中國郵政人事制度探析》分析了中國近代人事制度的內(nèi)容及其作用，崔紅欣的《晚清中國郵政的近代化》和胡婷的《民信局的取締和郵政的近代化》對近代中國郵政近代化進行了專門研究，金燕、葉美蘭的《英國與晚清中國郵政發(fā)展研究（1840-1911）》探析了英國對晚清郵政發(fā)展所起的作用，蘇全有、白中陽的《論清末民初我國郵差的分類與管理》則對新式郵政郵差的分類及管理問題進行了專題探討。但是新式郵政作為近代中國興辦成功的一項洋務事業(yè)，其成功的原因是什么？目前學界對此問題尚無專文探討。有鑒于此，筆者不揣淺陋，擬對該問題略加分析，以拋磚引玉，求教于方家。

一、利國便民

新式郵政能夠開辦和推廣，主要歸因于其為利國便民之事業(yè)，因而中國政府才樂于興辦，使之成為國家事業(yè)，并給予支持與保護，使其能夠得以發(fā)展。

首先，新式郵政可以“裕國”。在近代西方國家，新式郵政是國民經(jīng)濟的一個重要行業(yè)，是國家財政收入的一項重要來源。鑒于此，負責兼辦郵遞和試辦郵政的海關洋員屢次向清廷陳述開辦國家郵政的益處。這對當時財政拮據(jù)的清政府而言無疑是一個巨大的誘惑，正如總理衙門請設國家郵政奏折所言：“杳郵政一事，有裨餉源，外洋各國，行之已久?！睕r且若由海關兼辦郵政，還可利用海關人員與設備，節(jié)省開支。

1896年，大清郵政正式創(chuàng)辦。開辦之初，國家郵政經(jīng)濟入不敷出，但當時正值初創(chuàng)時期，郵局各項支出繁多，在所難免。隨著國家郵政規(guī)模的擴張及經(jīng)營范圍的擴展，其經(jīng)濟實力亦不斷增強。從1915年起，國家郵政開始扭虧為盈，其不僅成為經(jīng)濟社會發(fā)展的助力，而且是國家收入的一項來源，實現(xiàn)了創(chuàng)辦的初衷。

其次，舉辦新式郵政也是抵制客郵侵權，維護國家郵政主權的需要。西方列強在近代用武力打開中國國門后，為了便利本國僑民通信，竟然在沒有條約允許的情況下擅自在中國通商口岸地區(qū)開設了各自的郵政機構——客郵。據(jù)統(tǒng)計，1870年時，西方國家在中國設立客郵4家。1896年，大清郵政正式創(chuàng)辦時，這一數(shù)字達到25家。而至1906年時，外國在華客郵增至65家：1913年更是高達187家之多，兩年后，這一數(shù)字幾乎又翻了一倍，為344家。

郵權是國家主權之一，客郵的設置無疑侵犯了中國的國家主權，“按萬國公法，此國官民不能在彼國境界開設郵局，此在本國以外開設郵局之事，在泰西各國視之，即與在他人之地建造炮臺、派兵駐守，開征稅項等蔑理之事無異，且均屬欺壓地主之權”。這些客郵“不僅收寄它們本國僑民的信件，而且還收寄中國人交寄的信件。不僅收寄中國寄往外國的郵件，而且還收寄中國國內(nèi)互寄的郵件”。它們在中國使用其本國郵票，行使各國自己的郵政章程。有些客郵甚至利用其特權進行非法活動，“反使商民珍貴之貨多一走私之門徑，殊于國家利權有損”。

客郵雖系恃強設置，但中國那時沒有經(jīng)營外國僑民通信的郵政機構，這的確為客郵的存在留下了借口。當時不少中外人士認為，中國若不設立自己的郵政官局，客郵會愈設愈多；反之，則可以對其進行抵制，使之失去存在的借口，自行從中國裁撤。長期擔任海關總稅務司的赫德就曾言：“日本和其他國家在通商口岸設立郵改機構，說明人們對于郵政局確有需要，中國為了維持自己的體面起見，也應當開辦郵政來滿足這個需要，而不是讓別的國家去辦?！敝袊鴥?nèi)部從封疆大吏到總理衙門請辦郵政的奏折以至光緒皇帝開辦大清郵政的“朱批”，無不認同這種觀點。由此可見，抵制與撤銷客郵成為近代中國政府創(chuàng)辦新式郵政的原因之一。

最后，開辦新式郵政不僅利國，也能便民。中國在開辦近代郵政之前，國內(nèi)主要通信機構有官辦驛站和民辦民信局（也稱民局或信局），但同新式郵政比較，兩者都有缺陷。驛站只遞公文不寄私函，每年耗費國家巨帑且弊端重重。而民信局雖寄遞私人信件，卻也存在不少問題“惟其所拓展者盡在獲利之路班，而于入不敷出之路，即不稍加留意”：；而且“信局多延擱或致浮沉銀兩珍物，甚致遭乾沒，既無條例以懲其罪，又無專責以分其勞，此其便捷可恃，遠不如泰西之郵局矣”；另外，民信局傳遞信件的速度太慢，這“在過去問題還不大，現(xiàn)在輪船已經(jīng)行駛各口岸，對于一個寄費低廉、穩(wěn)妥、經(jīng)常的傳遞信件的工具，就感覺有了需要……這些民信局任意收費，辦的并不能令人滿意”。顯然，驛站與民信局已經(jīng)不能適應和滿足近代中國社會的通信需求，仿照西法開辦新式郵政，為官民提供便捷的通信服務亦為時代之需要。

二、興辦得法

新式郵政在正式開辦前曾進行過長期的試驗，積累了多年的辦郵經(jīng)驗。其正式開辦后又能夠穩(wěn)妥推進，并根據(jù)自身實力，因時制宜地妥善處理與民信局的關系，不僅積極吸取民信局的長處，而且采用民信局的經(jīng)營方式來拓展郵政業(yè)務。同時，新式郵政通過努力，迫使客郵最終裁撤。民局的取締與客郵裁撤，掃除了官郵發(fā)展的兩大障礙，中國近代郵政取得了經(jīng)營權的統(tǒng)一。endprint

（一）新式郵政在正式開辦前進行過多年的試辦實踐，積累了辦郵經(jīng)驗

第二次鴉片戰(zhàn)爭結束后不久，外國使館與海關郵件由總理衙門交由驛站在北京和上海間運送。基于便利及安全等方面的考慮，1866年，總理衙門將之交于海關，由海關兼辦郵遞業(yè)務。1878年，海關開始試辦近代郵政，在北京、天津、大沽、牛莊、煙臺、鎮(zhèn)江等地之間設置陸運騎差運送郵件，并于次年向其他通商口岸推廣。至1895年底，全國24處設有海關的口岸都設立了郵政機構。1896年，清政府正式開辦大清郵政。海關從兼辦郵遞到開辦國家郵政，歷經(jīng)30年。其間，海關不僅設立了郵政機構，收寄華洋書信，而且參酌西方制度，發(fā)布郵政公告，擬定了郵政章程，不斷拓展郵務，并不時提出各項郵政改良的建議，游說中國政府興辦國家郵政?？偠悇账竞盏聦@項工作也十分負責，縝密規(guī)劃，謹慎從事。他認為，郵政“在著手開辦以前，有一大堆難題必須慎重考慮……哪些事情在中國的條件下是辦不到的，哪些事情將來可能證明是不必要的：哪些事情是開辦時必須要做的，哪些可以留待將來逐漸發(fā)展；在多大程度上可以不顧郵政制度的一些技術問題，用常識來代替；怎樣在中國的郵政工作里采取歐洲的方法，等等”。有赫德的精心籌劃，加之試辦郵政30年積累的經(jīng)驗，保證了大清郵政創(chuàng)辦后國家郵政工作的有序推進和穩(wěn)步發(fā)展。

（二）開辦后穩(wěn)妥推進，妥善處理了與民信局的關系

大清郵政開辦后，盡管有朝廷的上諭，海關是奉旨行事，但赫德依然采取穩(wěn)妥推進的辦法?！伴_始辦理時仍然要謹慎從事，逐漸發(fā)展。制定章則辦法時，應當防止對于現(xiàn)有的機構作不必要的干涉，以免影響有關人們的生計，并替官方引起麻煩和困難。”大清郵政初辦時，先在各通商口岸開展業(yè)務，在其還未開設內(nèi)地郵政分局之前，內(nèi)地的信件依然由民信局遞送。因此，官局開始時對其采取利用政策，“凡有民局仍舊開設，不奪小民之利。并準赴官局報明領單，照章幫同遞送，期與各電局相為表里”。在郵政開辦章程中也規(guī)定，信件“若寄送內(nèi)地，即用已設之民局代遞，……凡往來內(nèi)地不聯(lián)約各處之信件，其內(nèi)資多寡應由民局自行酌定”。至1902年又規(guī)定，“至尚未設立郵局之所，如有投寄信件者，可由附近掛號民局代送代收?！?/p>

但是，郵政官局在對民信局利用的同時，又從行政和業(yè)務方面采取措施控制并排擠民信局，維護官郵權益。據(jù)學者研究，從1896到1905年，“由于本階段郵政官局在內(nèi)地所設分局有限，許多地方還需由民信局遞送信件，所以官局對內(nèi)地民信局還是利用、控制為主”。而從1906年起，隨著郵政官局規(guī)模的擴張及實力的增強，其對民信局主要采取了控制、排擠的做法，民信局日趨衰落。至中華郵政時期，民國政府繼續(xù)對民信局進行限制和排擠，直至將其取締。1928年，國民政府交通會議議決：“所有各處之民信局應一律取消?！辫b于實際困難，為給民信局改謀他業(yè)的機會，國民政府又給予其數(shù)年的停業(yè)緩沖期。1933年11月，交通部令飭郵政總局“凡國內(nèi)民局，應嚴令逐漸停止營業(yè)，至二十三年年底為止”。以后雖有民信局請求政府再展期取締，但遭到交通部嚴詞駁斥和拒絕。交通部認為其已經(jīng)給了民信局改謀生業(yè)的充足時間，“所予時期已經(jīng)數(shù)年，不可謂不寬”。對于民信局自1935年1月1日起發(fā)出的信件，中華郵政拒絕遞送，并對其實行扣信制度。當年1月11日，上海就發(fā)生了當?shù)孛裥啪中挪罴捌渌鶖y帶信件被郵務管理局查扣事件。其結果是信差被逮入捕房，信件“一并扣留，送請第一特區(qū)地方法院發(fā)落”。迨郵局采取扣信行動后，民信局便逐漸絕跡，營業(yè)停頓。

近代國家郵政開辦后，根據(jù)自身實力情況，在不同時期對民間通信機構——民信局采取利用、限制、排擠、打擊以至最終取締的不同政策。這既保證了當時國人的用郵需要，也給了民信局改營其他生業(yè)以充裕時間，減緩了因興辦郵政造成的社會震蕩與沖擊，一定程度上也減輕了新式郵政自身發(fā)展的阻力。同時，民信局的取締有利于郵政的國家統(tǒng)一經(jīng)營，符合當時的世界通例，促進了中國郵政的近代化。

與民信局并存期間，新式郵政也會主動學習對方的長處，采用民信局的一些受到中國商民歡迎的經(jīng)營方式以拓展郵務。海關尚在試辦郵政時，浙海關稅務司葛顯禮給赫德的呈文中就明確指出，“要使一個洋式的郵政局能夠成功或者同民信局競爭，必須修改業(yè)務制度并且仿照大的民信局的慣例辦理。……以適應當?shù)氐男枰土晳T”，強調(diào)“海關不應當忽視舊習慣”。1893年，總稅務司赫德給中國海關住倫敦稅務司金登干的信函中也提道：“中國對于歐洲的任何制度都不會原封不動地接受，因此（新式郵政）必須改頭換面，才能適合中國人的眼光?！笨梢?，還在海關試辦郵政期間，洋郵政司們就已經(jīng)開始意識到：中國要成功開辦新式郵政，就不能完全照搬近代西方郵政制度，而應該借鑒該國傳統(tǒng)的民間通信機構——民信局的辦法與經(jīng)驗。

大清郵政開辦后，外籍郵政司們認識到，“照搬外國傳送郵件的辦法是不會完全適用于中國國土的，而民信局的經(jīng)驗是幾百年來的經(jīng)驗，……因而民信局的一些辦法在許多情況下被采用了”。郵政官局遂注意研究民信局的經(jīng)營方法，開辦能迎合中國商民習慣的郵政業(yè)務。如，民信局傳遞信件非常注重時效，經(jīng)常深夜派人赴各大商鋪登門收信，延長信件的封發(fā)時間。官局仿此設立郵政專羞，“一面特派專差于應交各商之來信立到立投；一面即令該專差等就便分往各商號，收取應發(fā)之信”。為了與民信局競爭這部分業(yè)務，郵局還開辦了快遞信函業(yè)務，“采用中國習慣做法，……只要交納快遞費，貼上快遞信件聯(lián)單，立刻蓋戳銷票”。此外，郵局復增加了投遞班次，開辟晝夜兼程郵路，以提高郵運速度，爭奪民信局的業(yè)務。又如，民信局有送信后捎回回信的做法，官局仿此設有“收信回執(zhí)”，其上載有“由收信本人于回執(zhí)上左邊，注明姓名畫押為憑”字樣，回執(zhí)需交給發(fā)信郵局，作為原件投到之證明，以方便寄件人查詢。官局開辦掛號郵件業(yè)務，也參照了民信局的做法。據(jù)記載，根據(jù)民信局鋪規(guī)，民眾交寄信件時，先付給一半信資，等信件送到后，再付另一半。寄件者認為這種先付半資的辦法比較穩(wěn)妥，可讓民信局盡心負責。“而郵局章程先付滿費，寄件者未免懷疑。既有掛號之章，故均樂于照辦，以其妥善。”endprint

官局借鑒民信局的經(jīng)營方式拓展郵政業(yè)務，迎合了中國社會的用郵習慣，使得自身能夠較容易為中國官民所接受。如此既擴大了官郵的業(yè)務種類和范圍，也提高了其服務質(zhì)量，增強了自身的經(jīng)濟實力和社會影響力，并逐步擠壓民信局的生存空間，為擠垮民信局、實現(xiàn)郵政的國家專營提供了有利條件。

（三）與客郵做積極斗爭，捍衛(wèi)了新式郵政經(jīng)營權及國家郵政主權

在妥善處置與民信局關系的同時，官郵還對客郵進行了聯(lián)合與斗爭，最終迫使客郵裁撤，既維護了郵政的國家專營權利，又捍衛(wèi)了國家主權。在海關試辦郵政時期，中國無辦理外國僑民通信的郵政機構，列強繼續(xù)以此為借口在中國設置客郵。因為那時無正式的國家郵政，一定程度上默許客郵的存在似乎“迫不得已”。新式郵政開辦后，仍無法令客郵撤回，只好暫時對其加以利用，“即不得不與訂立互相收發(fā)寄遞之合同，以期兩益”。但客郵的存在畢竟侵犯了中國郵政主權，并在業(yè)務上和新式郵政存在競爭關系，令其裁撤才能更有利于新式郵政的發(fā)展。故早在試辦郵政期間，海關郵政人員就不斷呼吁中國政府早日正式開辦國家郵政，以抵制客郵的侵犯。其中一些人還主張中國應早日加入萬國郵政聯(lián)盟，為客郵的裁撤創(chuàng)造條件。清政府亦有此意，總理衙門在1896年3月議辦郵政奏折中指出“萬國聯(lián)約郵政公會系在瑞士國，應備照會由出使大臣轉(zhuǎn)交該國執(zhí)政大臣為入會之據(jù)。自可援萬國通例，轉(zhuǎn)告各國在華所設信局一律撤回。……中國既經(jīng)入會開局，各國當無從借口”。海關稅務司兼郵政總辦阿里嗣在1901年7月21日致赫德的申呈中也主張中國應立即加入萬國郵政公會，“一經(jīng)入會，凡有外國郵政不按郵政公會章程辦理者，中國郵政自有理可辯，彼時雖有某國仍置諸不理，大約另有某國仗義直言，以相輔助”。清末郵傳部成立后，也曾積極交涉，主張收回郵權的態(tài)度十分明確。但由于種種原因，直到清朝滅亡，中國也未能加入萬國郵聯(lián)，客郵也未能撤銷。

民國時期，中華郵政為撤銷客郵繼續(xù)努力斗爭。交通部接管郵政之后：“政府繼續(xù)前議謀客郵之撤消”。1914年，中國加入萬國郵聯(lián)。入會后，“郵件與他國運寄機關直接交換，不經(jīng)客局之手”。在1919年1月的巴黎和會上，中國代表曾提出“裁撤客郵”的要求。次年10月，在馬德里召開的第七屆萬國郵聯(lián)大會上，中國交通部郵政司司長兼郵政總局局長劉符誠再次提出撤銷“客郵”之訴求，雖未成功，卻為裁撤客郵打下了一定的基礎。1921年，中國外交部正式照會美、英、法、日四國，要求撤銷各國在華客郵。在同年的華盛頓會議上，中國代表施肇基宣讀了中方要求撤銷客郵的宣言，聲明各國在華客郵的設置是非法的。1922年2月1日，太平洋會議終于通過了撤銷在華客郵之議案。之后，在人民反帝反封建斗爭的推動下，中國又逐步將郵政管理權從外國人手中收回，在收回郵權，實現(xiàn)郵政國家專營方面又邁出了重要一步。

三、政府的支持與保護

新式郵政在中國興辦成功還得益于政府的支持與保護。海關試辦郵政后，其快捷便民的服務逐步得到廣大民眾的認可與歡迎，中國政府及其官員認識到新式郵政具有官辦驛站和民辦民信局無可比擬的優(yōu)越性，還可以為國家財政帶來收入，為利國便民之要政。同時，中國也逐步認識到郵政由國家經(jīng)營為彼時之世界通例，郵權是國家主權的一部分，積貧積弱的中國只有開辦了自己的國家郵政，能有效滿足中外通信之需，才有足夠的理由促使客郵撤出中國。有鑒于此，清政府終于在海關試辦郵政取得成功的基礎上正式開辦了國家郵政。新式郵政從此有了國郵或官郵的地位，成為國家事業(yè)，獲得了政府的保護。

開辦國家郵政是中央政府的決策，地方政府自然不宜怠慢。當然，地方官們大多也認識到了興辦新式郵政的重要意義。1901年，山西巡撫在其發(fā)布的保護郵政告示中認為“郵置旁通，實經(jīng)邦之要政?！瓌?chuàng)設郵局為周恤商旅、收回利權之要圖”。他告誡山西民眾“其有不法匪徒，膽敢到局喧嘩滋擾者，則是故違功命，白干刑辟，定當拘獲重懲不貸”。1904年，河南巡撫亦發(fā)布了保護本省郵政的告示，主張“欲整頓農(nóng)工商務，先以開通郵政為要義，欲開通郵政，尤以保護推行為要義?！逼渚嬖撌∶癖?，“爾等須認明河南地方郵局是國家設立，為便民便商之美政，嗣后應當推誠交易，情意淡洽，至于小有齟齬，不妨和平調(diào)處，言歸于好；倘有不法之徒，借問訊為名，到局喧嘩，任意滋擾，有礙地方利便，則是故違功命，本部院當飭該管州縣拘獲嚴懲，決不寬貸，勿謂言之不預也”。1905年，山東巡撫亦告知該省民眾“倘有無知之徒借端滋擾，布散謠言，阻礙郵政，當由各府州縣隨時查明秉公究辦”。

政府積極保護近代郵政，除了認識到其為利國便民的良政外，還與中國近代郵政較長時間內(nèi)由洋人主持有關。1911年以前，新式郵政一直附設在海關內(nèi)，由把持中國海關的洋員主持。1911年，關郵分家，郵政從海關中獨立出來，但其由洋員把持的狀況依舊沒有改變，這種情況甚至一直持續(xù)到南京國民政府統(tǒng)治初期。郵政洋員雖為中國政府雇員，但其畢竟是具有外籍身份的客卿。他們受不平等條約的保護，在中國享受特殊權利，背后有帝國主義國家撐腰，中國政府開罪不起，政府官員們遂形成了一種懼外心理。同時，“政府在查禁鴉片走私、發(fā)送政府緊急公文、對違法郵件尤其是對煽惑性的報刊和書籍的檢查等方面，也需要取得郵局的同意與配合”。在這種情況下，中國各地方政府與洋員主持的新式郵政保持了密切的關系，政府官員們對于官郵提出的要求一般是能幫則幫，對郵局盡量提供支持和保護。而為了借助政府的力量推動郵政事業(yè)的進步，郵局也會積極維持與政府的良好關系，以尋求其奧援。大清郵政時期，郵局就曾通過總稅務司署轉(zhuǎn)咨各省督撫，要求“各府、州、縣地官應保護及輔助郵平各員役”。內(nèi)地新設郵政分局時，郵政官局也會要求各有關人員“照例恭送該管之州、縣官郵政章程一本，拜會時托其竭力保護”。到中華郵政時期，郵局與地方政府的良好關系繼續(xù)得以維持。例如，1914年，福建郵區(qū)郵務長史密斯曾向繼任者卜禮士坦誠，自己和中國官員的關系一直是真誠友好的，他交代卜禮士：到任后應該去拜會該省鎮(zhèn)守使、民政長和內(nèi)務司長。而在卜禮士卸任時也交代下任：“你接任后要去拜訪督軍、省長、政務廳長及特派交涉員?！?/p>

在近代動蕩的政治與社會環(huán)境中，政府對郵局的支持與保護是十分重要的。政府不僅在取締民信局和裁撤客郵方面多所作為，消除了新式郵政發(fā)展的外在障礙，而且?guī)椭]局擴大了對外宣傳和社會影響，使之能不斷增強自身實力，減少了外界不利因素的沖擊，降低了郵局所受損失。1919年，福建郵務長在其給下任的交代書中寫道：“與中國官員的關系一直是非常好的。對于我們報告的對于郵政的不軌之事，政務廳長會要求本省的官員們采取行動，……幾乎郵局所有的損失都會得到妥善處理，劫匪們發(fā)現(xiàn)在本省妨害郵務的行動是要付出代價的?！笨梢哉f，政府的保護是中國近代郵政成功的重要外因。

綜上所述，新式郵政是近代中國成功舉辦的一項洋務事業(yè)。其成功主要歸因于該項事業(yè)利國便民、興辦得法及政府的支持與保護。上述三方面是密切聯(lián)系的，其中利國便民是根本，為新式郵政成功的內(nèi)因：興辦得法保證了中國近代郵政的順利發(fā)展，減輕了因其興辦與推廣造成的社會震蕩，也減少了官郵所受的阻力與反對，是其興辦成功的重要原因：政府的支持與保護為新式郵政的發(fā)展提供了外部保證，是其成功的外因：三者缺一不可。新式郵政的成功促進了中國郵政的近代化，也適應與推動了中國近代社會經(jīng)濟的發(fā)展。

（編輯：段明琰）endprint