摘要： 作為東南沿海省會(huì)城市，杭州在1987年就已進(jìn)入老齡化社會(huì)。為破解養(yǎng)老難題，杭州出臺(tái)了一系列政策措施。為積極應(yīng)對(duì)老齡化加速，鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，有效推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在2014年1月28日，杭州出臺(tái)了《杭州市人民政府辦公廳關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的實(shí)施意見(jiàn)（試行）》（杭政函[2014]174號(hào)）。被認(rèn)定為非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的，可免征企業(yè)所得稅，在杭養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)可享受相應(yīng)的配套優(yōu)惠。本文針對(duì)杭州社會(huì)力量養(yǎng)老運(yùn)行存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，提出相關(guān)政策建議，提供決策參考。

Abstract： As the capital city of the southeastern coastal province， Hangzhou had entered the aging society in 1987. To solve the pension problem， Hangzhou has introduced a series of policy measures. In order to actively respond to the acceleration of aging， encourage social forces to set up old-age service institutions and effectively promote the development of the old-age service industry， on January 28， 2014， Hangzhou introduced the "On the Implementation Opinion to Encourage Social Forces Setting up Pension Service Agencies（Trial） of the Office of the People 's Government of Hangzhou Municipality"（Hangzhou Government letter[2014] No. 174）， which recognized that the non-profit pension institution can be exempted from the enterprise income tax and the pension service in Hangzhou can enjoy the corresponding subsidy. This paper analyzes the existing problems of Hangzhou social forces pension management and puts forward relevant policy suggestions to provide decision reference.

關(guān)鍵詞： 社會(huì)力量養(yǎng)老；杭州；策略

Key words： social strength pension；Hangzhou；strategy

中圖分類號(hào)：D669.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-4311（2017）17-0057-03

0 引言

隨著老年人口快速增長(zhǎng)、高齡老人逐年遞增，社會(huì)日益多樣化的養(yǎng)老服務(wù)需求已無(wú)法僅依靠傳統(tǒng)的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)來(lái)滿足，社會(huì)力量養(yǎng)老正逐漸成為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的重要力量。敬老養(yǎng)老是重大的社會(huì)問(wèn)題，政府是理應(yīng)承擔(dān)養(yǎng)老的基礎(chǔ)保障。同安全、醫(yī)療、教育和社會(huì)保障等領(lǐng)域一樣，政府始終是最基本的托底者。但政府的作用不是萬(wàn)能的，這就需要加快職能轉(zhuǎn)變，以市場(chǎng)化的思維，放開(kāi)行業(yè)準(zhǔn)入，鼓勵(lì)社會(huì)力量共同參與承擔(dān)養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)責(zé)任。引導(dǎo)扶持社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，一方面可以彌補(bǔ)公辦養(yǎng)老的資源的不足，另一方面也可以提升養(yǎng)老服務(wù)的行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)和服務(wù)水平。

截至2015年底，杭州老年人口達(dá)151萬(wàn)，平均5個(gè)人中就有1位老人。為積極應(yīng)對(duì)老齡化加速，鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，有效推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在2014年1月28日，杭州出臺(tái)了《杭州市人民政府辦公廳關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的實(shí)施意見(jiàn)（試行）》（杭政函[2014]174號(hào)）。2016年，中共浙江省委、浙江省人民政府把推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)綜合改革作為牽頭聯(lián)系的重點(diǎn)突破改革項(xiàng)目。同年，杭州被確定為浙江省養(yǎng)老服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)。

1 杭州社會(huì)力量參與養(yǎng)老的現(xiàn)狀及其存在問(wèn)題

杭州社會(huì)力量養(yǎng)老參與的深度如何，社會(huì)力量養(yǎng)老在杭運(yùn)營(yíng)中遇到了哪些困難，這些問(wèn)題是由什么原因造成的，如何解決？通過(guò)問(wèn)題，找出切實(shí)有效的辦法加以解決，是今后杭州社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的健康發(fā)展的必由之路。

1.1 杭州養(yǎng)老服務(wù)的現(xiàn)狀

杭州的老齡化問(wèn)題由來(lái)已久，早在1987年杭州就進(jìn)入了老齡化社會(huì)，60歲以上老人差不多占到了杭州總?cè)丝跀?shù)的25%左右。多年以來(lái)，杭州各級(jí)政府一直高度關(guān)注社會(huì)養(yǎng)老工作，先后出臺(tái)了一系列法規(guī)和政策措施，有效地推動(dòng)了杭州的養(yǎng)老保障工作平衡有序地開(kāi)展，建成了一套具有杭州特色的養(yǎng)老服務(wù)體系①。杭州的養(yǎng)老工作，總體上是在居家養(yǎng)老的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)，推行醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，實(shí)施養(yǎng)老服務(wù)政府專項(xiàng)補(bǔ)貼制度。突出政府在養(yǎng)老服務(wù)工作中的基礎(chǔ)保障引領(lǐng)作用，啟動(dòng)了以市場(chǎng)化養(yǎng)老為導(dǎo)向，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的可喜局面。

1.2 杭州在養(yǎng)老服務(wù)存在的問(wèn)題

經(jīng)過(guò)努力，杭州在養(yǎng)老服務(wù)方面取得了一些成績(jī)，但依然存在不少需要改進(jìn)之處。比如說(shuō)，在居家養(yǎng)老服務(wù)方面供給有限，而且社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容項(xiàng)目有限、老年人對(duì)此滿意度不高等問(wèn)題；再比如說(shuō)，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的推進(jìn)還不夠深入。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，杭州僅有50多家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可以提供醫(yī)療服務(wù)，其中社區(qū)養(yǎng)老和社區(qū)醫(yī)療服務(wù)之間仍缺乏有效協(xié)作，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合不能讓群眾滿意。同時(shí)，在養(yǎng)老服務(wù)實(shí)踐中，也暴露出養(yǎng)老服務(wù)人員素質(zhì)不高，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)缺少養(yǎng)老專職人員，很多人沒(méi)有接受過(guò)崗前培訓(xùn)。而且很多社區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)人員都身兼數(shù)職，能在養(yǎng)老服務(wù)方面的投入精力有限；一線的養(yǎng)老護(hù)理員普都年齡大，文化程度低，薪資待遇低也造成養(yǎng)老護(hù)理人員流動(dòng)性較大。即便是一些已經(jīng)開(kāi)展的工作，在進(jìn)行過(guò)程中遇到了很多困難，比如說(shuō)一些社區(qū)的老年食堂，在營(yíng)業(yè)后很多都因經(jīng)營(yíng)問(wèn)題而關(guān)閉。此外，很多養(yǎng)老服務(wù)措施還沒(méi)跟上發(fā)展的需要，由于土地、金融等一些配套政策還沒(méi)有跟上等因素，民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展仍然舉步維艱。如何調(diào)動(dòng)養(yǎng)老社會(huì)化的市場(chǎng)的潛力，做好“市場(chǎng)化+”的文章，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)仍有許多工作要做。

2 相關(guān)對(duì)策建議

浙江省把杭州作為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)，對(duì)杭州養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的影響意義深遠(yuǎn)。杭州該如何做好養(yǎng)老攻堅(jiān)，今后會(huì)在哪些方面發(fā)力？通過(guò)廣泛的意見(jiàn)建議征集得到的反饋信息，廣大市民希望杭州今后的養(yǎng)老服務(wù)突出市場(chǎng)化導(dǎo)向，形成一套市場(chǎng)化運(yùn)作、政府主導(dǎo)、社會(huì)力量參與的養(yǎng)老服務(wù)體系。

2.1 在廣泛調(diào)研，征求民意的基礎(chǔ)上，了解老年人口的服務(wù)需求，科學(xué)安排民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的規(guī)劃建設(shè)

民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)很多是在對(duì)投資金額、經(jīng)營(yíng)周期、市場(chǎng)需求、收益回報(bào)等多方面進(jìn)行廣泛調(diào)研論證后，再行確定配備人員設(shè)施和相應(yīng)服務(wù)的。這樣的服務(wù)只能是局部的、不完善的，因?yàn)樗吘共徽莆丈鐣?huì)大眾的最迫切的養(yǎng)老需求。值得注意的是，雖然杭州養(yǎng)老市場(chǎng)經(jīng)過(guò)了多年的發(fā)展，服務(wù)的種類也比較齊全，但市場(chǎng)的細(xì)分也還不夠，很多機(jī)構(gòu)提供的是同質(zhì)化的養(yǎng)老服務(wù)。同時(shí)，在各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的布局和扶持力度上，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)所享受的政府補(bǔ)貼遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。在養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)部局上，原先的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)往往位于市區(qū)，交通便利，一床難求。但很多民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)卻只能安排到遠(yuǎn)郊，交通不便使得民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)需求有限，較低的政府補(bǔ)貼使得民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)成本提高，相對(duì)于公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收費(fèi)較高，很少有老人愿意去。

2.2 加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)人員的專業(yè)培訓(xùn)，提升養(yǎng)老護(hù)理服務(wù)專業(yè)水平

總體來(lái)看，杭州養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員很多都不是專職人員，養(yǎng)老護(hù)理水平普遍一般，而且因待遇不高等問(wèn)題人員流失現(xiàn)象比較普遍。因此，政府一方面需要對(duì)在崗的養(yǎng)老護(hù)理人員進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，使第一線養(yǎng)老護(hù)理人員的專業(yè)素養(yǎng)和服務(wù)態(tài)度有所提升。另一方面，政府應(yīng)利用好現(xiàn)有資源，鼓勵(lì)有條件的高校開(kāi)設(shè)養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)，逐步建立起以職業(yè)教育為主體，多層次的的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)人才培養(yǎng)體系，以適應(yīng)滿足未來(lái)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)的人才需求。

杭州今后要利用在杭高校較多的優(yōu)勢(shì)，支持有條件的高校增設(shè)養(yǎng)老護(hù)理相關(guān)專業(yè)，加強(qiáng)養(yǎng)老護(hù)理員從業(yè)人員的培訓(xùn)。廣泛開(kāi)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)校企合作，并根據(jù)用人單位的用人需求開(kāi)設(shè)訂單班，保證從人才隊(duì)伍上緊跟養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)的需要。建立健全養(yǎng)老服務(wù)護(hù)理人才激勵(lì)，實(shí)施入職獎(jiǎng)補(bǔ)等各項(xiàng)行業(yè)優(yōu)先政策，以吸引更多的大學(xué)生成為具有較高專業(yè)素養(yǎng)的養(yǎng)老護(hù)理專業(yè)人員，從而提升杭州的養(yǎng)老護(hù)理水平。

2.3 落實(shí)各項(xiàng)養(yǎng)老優(yōu)惠政策，縮小不同性質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)間的政府補(bǔ)貼差額

當(dāng)前，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相比，其獲得的政府補(bǔ)貼還存在著不小差距。今后應(yīng)加大對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的扶持力度，減少公辦和民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的差別待遇，加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的優(yōu)勝劣汰，進(jìn)而推動(dòng)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在現(xiàn)有掌握養(yǎng)老床位數(shù)量的基礎(chǔ)上，政府應(yīng)逐年增加養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的補(bǔ)貼，同時(shí)對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)購(gòu)置的醫(yī)療設(shè)備的給予補(bǔ)貼。養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)在水、電的收費(fèi)上實(shí)現(xiàn)與居民用戶同價(jià)。在稅費(fèi)優(yōu)惠政策方面，除免征民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的企業(yè)所得稅外，免征其營(yíng)業(yè)稅。

2.4 深入開(kāi)展杭州市召開(kāi)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)工作，增加惠及老年人的便民服務(wù)，擴(kuò)大老年食堂覆蓋面，推進(jìn)既有住宅加裝電梯

民以食為天，老年人的吃飯問(wèn)題，以滿足孤寡、獨(dú)居、困難、殘疾和高齡等五類老人為重點(diǎn)對(duì)象，以全面完善深化居家養(yǎng)老“五金”計(jì)劃為主要載體，著力解決老年人的就餐問(wèn)題，通過(guò)設(shè)立社區(qū)老年食堂，培育連鎖養(yǎng)老服務(wù)餐飲企業(yè)，力爭(zhēng)老年食堂服務(wù)在主城區(qū)實(shí)現(xiàn)有效全覆蓋。進(jìn)一步推進(jìn)對(duì)老舊住宅的電梯加裝工作。杭州很多老舊小區(qū)沒(méi)有電梯，老年人上下樓梯困難，給出行帶來(lái)不便。為解決老舊小區(qū)老年人出行難的問(wèn)題，杭州應(yīng)積極研究出臺(tái)既有住宅加裝電梯實(shí)施辦法，加快推進(jìn)老舊住宅的電梯加裝。

注釋：

①具有杭州特色的“9064”養(yǎng)老服務(wù)體系是指：在老齡人口中，以社區(qū)養(yǎng)老為依托、社會(huì)化養(yǎng)老為輔的居家養(yǎng)老大約占96%，其中享受政府購(gòu)買服務(wù)的居家養(yǎng)老大約占6%；入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)集中養(yǎng)老大約占4%。

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