張沐欣

摘要：本文闡述了中醫(yī)藥管理體制中存在的各種問題，認為管理主體不明確、管理體系不完善、管理梯隊不健全、配套制度不匹配等問題制約了中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展。提出將中醫(yī)藥事業(yè)上升到國家戰(zhàn)略高度，理清改革思路，形成發(fā)展合力，在健全管理組織體系、推動《中華人民共和國中醫(yī)藥法》順利實施、完善人才培養(yǎng)機制等方面發(fā)力，促進中醫(yī)藥行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

關鍵詞：中醫(yī)藥管理體制；改革；中華人民共和國中醫(yī)藥法

中圖分類號：R288 文獻編碼：A DOI：10.3969/j.issn.1003-8256.2017.02.010

中醫(yī)藥是中華民族千年傳承的瑰寶，是幾千年來我們的祖先在懸壺濟世、治病救人過程中的智慧結晶和經(jīng)驗積累，是我國傳統(tǒng)文化的精華和前人留給我們的寶貴財富，為中華民族的繁榮昌盛做出過巨大貢獻。經(jīng)過幾千年來無數(shù)中醫(yī)藥大師的探索和總結，逐漸形成了一套系統(tǒng)中醫(yī)藥理論體系。1949年新中國成立后，中醫(yī)承擔起了治病救人的重任，促成建立了新中國的初步醫(yī)療體系，一批中醫(yī)藥人才脫穎而出，整個行業(yè)進入繁榮期。

隨著醫(yī)療體系的改革和西醫(yī)主導地位的確立，中醫(yī)藥行業(yè)管理機制中存在的問題開始顯現(xiàn)，影響了整個中醫(yī)藥行業(yè)的發(fā)展。因此，推進中醫(yī)藥管理體制改革，形成系統(tǒng)的中醫(yī)藥管理體制和管理構架，是目前我國中醫(yī)藥改革的第一重任。

1 中醫(yī)藥管理體制的建立

1949年新中國成立后，中醫(yī)藥的發(fā)展工作得到了我國各級領導和政府的重視。毛澤東同志多次接見過我國中醫(yī)藥行業(yè)的代表，高度稱贊了中醫(yī)在抗日戰(zhàn)爭和解放戰(zhàn)爭期間做出的突出貢獻，并指出中醫(yī)藥行業(yè)的發(fā)展是我國發(fā)展的重要奠基石，可以在改善我國幾億人口的衛(wèi)生環(huán)境方面做出重要貢獻，提出中醫(yī)藥的主要任務就是要獲得快速發(fā)展，使其承擔治病救人，提升廣大人民群眾醫(yī)療水平的重任。1958年，毛澤東同志就曾做出指示，中醫(yī)是祖先留給我們的一個巨大的寶藏，要充分的挖掘并努力提高中醫(yī)醫(yī)學水平。在中共中央的政策引領下，中國醫(yī)療體系出現(xiàn)中醫(yī)、西醫(yī)和中西醫(yī)結合三足鼎立的局面。

1954年，衛(wèi)生部在《關于加強中醫(yī)工作的請示報告》中指出：“我國中醫(yī)工作目前還存在大量問題，因此要加強中醫(yī)的學習和研究，發(fā)掘中醫(yī)學的精華部分，并設立中醫(yī)院校，培養(yǎng)專門的中醫(yī)人才，為中醫(yī)的儲備大量的后備人才，推動中醫(yī)藥事業(yè)的蓬勃發(fā)展”。并著手開始中醫(yī)藥管理體系的建設，由此形成了完善的中醫(yī)藥管理體系構架。

改革開放后，中醫(yī)藥事業(yè)重新獲得黨和國家的重視，開始步入發(fā)展快車道。在《關于衛(wèi)生工作的決定》及《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展十年規(guī)劃和第十一個五年計劃綱要》兩個報告中，我國明確提出“中西醫(yī)并重”的發(fā)展策略，第一次確立了中醫(yī)的地位，成為推動我國中醫(yī)藥事業(yè)的蓬勃發(fā)展有效保障政策。

為推動中醫(yī)藥事業(yè)健康發(fā)展，國務院通過建立監(jiān)管部門、監(jiān)察制度和法律建設來完善中醫(yī)藥管理體制，確立了完整的中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展管理構架，推動了我國中醫(yī)藥事業(yè)健康發(fā)展。1988年，國務院專門批準成立了國家中醫(yī)藥管理局，隸屬于衛(wèi)生部，成為中醫(yī)藥管理的最高行政機構，負責管理全國的中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展。2003年，國務院出臺了《中華人民共和國中醫(yī)藥條例》，這是我國第一部為中醫(yī)藥行業(yè)制定的行政法規(guī)，從法律上規(guī)范了中醫(yī)藥行業(yè)的行醫(yī)準則，為保障中醫(yī)藥事業(yè)健康、有序發(fā)展提供了法律依據(jù)。與此同時，各地地方政府也專門針對轄區(qū)內(nèi)中醫(yī)藥事業(yè)的發(fā)展，出臺了系列規(guī)章制度，中醫(yī)藥發(fā)展全面獲得政策保障。黨的十八屆三中全會提出：“完善中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展政策和機制”，為中醫(yī)藥發(fā)展指明了方向，2016年12月25日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議通過《中華人民共和國中醫(yī)藥法》，成為我國第一部中醫(yī)藥方面的專門法律，將于2017年7月1日正式實施，將為我國中醫(yī)藥管理體制改革與發(fā)展提供法律保障。

2 香港、臺灣地區(qū)的中醫(yī)藥管理體制

臺灣地區(qū)和中國大陸的中醫(yī)藥行業(yè)同宗同源、一脈相承，受限于各種現(xiàn)實因素，臺灣地區(qū)的中醫(yī)藥管理體系在不斷發(fā)展中逐漸形成了自己的特色。了解臺灣地區(qū)的中醫(yī)藥管理體制，能夠為大陸中醫(yī)藥管理體制改革與完善提供借鑒。

臺灣地區(qū)在“行政院”專門設立了“衛(wèi)生署”，中醫(yī)藥管理是其職能之一，負責制定中醫(yī)醫(yī)療機構的行醫(yī)標準，審查中醫(yī)藥行業(yè)執(zhí)業(yè)人員資質(zhì)，并出臺中醫(yī)執(zhí)業(yè)人員標準對中醫(yī)執(zhí)業(yè)人員進行規(guī)范化管理。同時，針對中醫(yī)藥行業(yè)人才需求特點，發(fā)展成熟了一套中醫(yī)人才培養(yǎng)體系，擴大了中醫(yī)行業(yè)的人才儲備。此外，專門設立臺灣中醫(yī)藥委員會，以此推動中醫(yī)的現(xiàn)代化、國際化和中西醫(yī)的融合，推動中醫(yī)走向世界。

在中藥管理方面，臺灣地區(qū)專門設立了“衛(wèi)生署藥政處”，其職能之一就是加強中藥生產(chǎn)、采購和使用各環(huán)節(jié)的監(jiān)管，通過出臺一系列中藥生產(chǎn)規(guī)范、采購規(guī)范和使用規(guī)范，使中藥從生產(chǎn)到使用的整個流程都處于透明監(jiān)管之下，可以避免因藥物問題而出現(xiàn)重大醫(yī)療事故，推動臺灣地區(qū)中藥事業(yè)健康發(fā)展。

由于長時間被英國侵占，港英殖民政府不重視中醫(yī)藥事業(yè)的管理，西醫(yī)占據(jù)主導地位，1997年之前香港的中醫(yī)藥管理體系非?；靵y，問題頻出。1997年之后，香港地區(qū)中醫(yī)藥事業(yè)逐步走上正軌，1999年成立了香港中醫(yī)管理委員會，明確其主管中醫(yī)藥的職能，通過制定完善法律法規(guī)規(guī)范管理體制、人才培養(yǎng)、科研創(chuàng)新和藥物生產(chǎn)等環(huán)節(jié)，推動香港中醫(yī)藥事業(yè)有序健康發(fā)展。

3 現(xiàn)行中醫(yī)藥管理體制存在的問題

隨著醫(yī)療體系中西醫(yī)主導地位的確立，重西醫(yī)、輕中醫(yī)趨勢越來越嚴重，采取“一刀切”方式，用西醫(yī)模式管理中醫(yī)藥導致國務院的一系列中醫(yī)藥扶持性政策難以有效落實，嚴重制約了中醫(yī)藥發(fā)展。

3.1 管理主體不明確

中醫(yī)中藥實行分別管理，管理主體不明確是我國中醫(yī)藥管理體制中存在的首要問題。中醫(yī)管理方面，國家中醫(yī)藥管理局是主要管理機構，負責總體指導全國中醫(yī)工作，管理職責較為明確。而中藥管理體制方面則較為模糊，相關職責分別屬于發(fā)展和改革委員會、商務部、農(nóng)業(yè)部、工信部、林業(yè)總局、食藥監(jiān)局、科技部、教育部、質(zhì)檢總局、中醫(yī)藥管理局等多部門，每一個部門都有在某一個環(huán)節(jié)管理中藥生產(chǎn)的職能，各部門的職權范圍重疊。這種“九龍治水”的多頭管理模式造成部門職能交叉、管理主體缺乏、職責不明確，同時違背了中藥“源自臨床、用于臨床”的特殊性和“藥為醫(yī)用、醫(yī)因藥存”的相依相成的自然規(guī)律，導致中醫(yī)中藥學科分離，中醫(yī)藥整體發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃缺失，阻礙了中醫(yī)藥學科的正常發(fā)展，嚴重影響中醫(yī)藥發(fā)展。

3.2 管理體系不完善

與中央層面缺乏明確的管理主體相同，地方各級政府也沒有相應的管理機構與之匹配。雖然國家中醫(yī)藥管理局負責指導全國中醫(yī)藥事業(yè)，但是各級地方政府的管理體制卻較為松散，缺乏固定有效的地方管理機構，難以與國家中醫(yī)藥管理局實現(xiàn)有效對接，沒有形成上下統(tǒng)一的管理體系，政策落實難度增大。目前，在管理機構設置方面，全國有15個省區(qū)市設立了副廳級中醫(yī)藥管理局，有16個省市區(qū)成立了處級中醫(yī)藥管理機構，54個地級市成立了中醫(yī)藥管理局，僅占全國280個地級市的19.3%，不少地級市甚至沒有設置中醫(yī)科。至于縣市區(qū)等基層政府機構設置方面，更是缺乏統(tǒng)一的中醫(yī)藥管理機構，許多縣沒有專人負責中醫(yī)藥工作；在管理職能分配方面，各省市對中醫(yī)藥管理職能的分配不明確，也沒有統(tǒng)一規(guī)范中醫(yī)藥管理機構的行政級別和職能范圍。這種縱向不健全的中醫(yī)藥管理體系導致國家頒布的各項中醫(yī)藥政策和方針難以得到真正貫徹落實。

3.3 管理梯隊不健全

1998年以來，我國各級政府進行了多次政府機構的精簡與調(diào)整，處于政府機構邊緣的中醫(yī)藥管理部門受此影響較大，部分省級地方政府中的中醫(yī)藥管理單位人員被調(diào)整到其他崗位，由此導致這些機構中的人員配置不合理，出現(xiàn)工作體制不健全等問題。在地級市和縣市區(qū)等基層政府中，中醫(yī)藥管理人員隊伍更為薄弱，有些地方甚至沒有專門的管理人員，造成人員梯隊不完善，政策難以執(zhí)行等問題。同時，受到財力和物力等條件的限制，我國中醫(yī)藥各級管理部門的機構編制、管理人員素質(zhì)和監(jiān)管設備等都沒有達到應有的要求，難以開展正常的檢查管理工作，限制了中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展。

3.4 配套制度不匹配

近年來，借鑒西方發(fā)達國家經(jīng)驗與做法建立的西醫(yī)西藥管理體制逐漸占據(jù)中國醫(yī)療行業(yè)的主導地位，相關組織機構認為西醫(yī)和中醫(yī)同屬于醫(yī)學范疇，兩者在本質(zhì)上不存在任何差別，因此西醫(yī)西藥的管理體制同樣適用中醫(yī)藥管理，由此導致沒有根據(jù)中醫(yī)藥的特點制定合理的法律法規(guī)和政策，以此為基礎建立的管理配套制度并不能很好適應我國中醫(yī)藥事業(yè)的實際發(fā)展情況。簡言之，在中醫(yī)藥管理機構、人員、技術準入、中醫(yī)藥人才培養(yǎng)、從業(yè)資質(zhì)、中醫(yī)藥的研究與開發(fā)等方面，我國都沒有形成一套符合中醫(yī)藥行業(yè)發(fā)展實情的配套管理制度。

4 中醫(yī)藥管理體制改革方向

隨著中醫(yī)藥行業(yè)的整體發(fā)展，現(xiàn)有的管理體制已經(jīng)不再適合中醫(yī)藥市場現(xiàn)狀，制約了中醫(yī)藥事業(yè)的發(fā)展，改革管理體制，提升管理水平，是當前我國中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展的首要任務。應當遵守“循序漸進，逐漸深入”的原則，對中醫(yī)藥管理體制進行由內(nèi)到外、自上而下的徹底改革。

4.1 健全管理組織體系

建議將保護促進中醫(yī)藥發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，根據(jù)中醫(yī)藥行業(yè)的特點和內(nèi)在要求，做好頂層設計，完善中醫(yī)藥發(fā)展政策和機制，建立垂直領導體系，實現(xiàn)國家中醫(yī)藥管理局、省級中醫(yī)藥管理局、地市級中醫(yī)藥管理處、縣市區(qū)中醫(yī)藥管理科的四級機構有效對接，全面提升中醫(yī)藥組織管理水平。

在中央組織機構層面，明確國家中醫(yī)藥管理局的主體地位，將分散在其他相關機構中的中醫(yī)藥管理職能劃歸中醫(yī)藥管理局，建立“中央領導，一部門主管，多部門配合”模式，集中中醫(yī)藥生產(chǎn)、運行的各個環(huán)節(jié)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門，加強互聯(lián)互動，實現(xiàn)有機融合，形成多元主體共治的合力，促進中醫(yī)中藥協(xié)同發(fā)展。

在省級組織機構層面，規(guī)范地方政府中醫(yī)藥管理機構，建立省級中醫(yī)藥管理局，按照國家中醫(yī)藥管理局改革模式，將原本屬于省級政府其他直屬部門的中醫(yī)藥管理權力劃歸省級中醫(yī)藥管理局，賦予其更多中醫(yī)中藥方面的管理權，以便與國家中醫(yī)藥管理局相關職能銜接，解決政策難以有效貫徹的問題。

在地級市和縣市區(qū)基層政府層面，需要改革地方政府行政機構，增加人員編制，設立與省級中醫(yī)藥管理局對接的中醫(yī)藥管理處（局），其中尤為重要的是建立健全縣市區(qū)地方政府的中醫(yī)藥管理機構，鼓勵有條件的地方設立中醫(yī)藥管理科（局），形成完整有效的自上而下管理體系，并賦予這些部門以明確權力和責任，使其充分發(fā)揮管理組織引領作用，促進中央政策能夠得以貫徹落實。

強化各級中醫(yī)藥管理機構的監(jiān)督管理權，使其具備強大打擊各種中醫(yī)藥行業(yè)犯罪行為的能力，維持中醫(yī)藥行業(yè)的行業(yè)秩序，維護廣大中醫(yī)藥從業(yè)者和消費者的根本利益；明確中醫(yī)藥管理部門對中醫(yī)藥行業(yè)衍生行業(yè)的監(jiān)管職權，避免出現(xiàn)監(jiān)管真空地帶，避免出現(xiàn)損害消費者利益的現(xiàn)象，使中醫(yī)藥行業(yè)衍生的行業(yè)得到有效監(jiān)管，實現(xiàn)衍生行業(yè)健康有序發(fā)展。

4.2 推動《中醫(yī)藥法》順利實施

2017年7月1日，《中華人民共和國中醫(yī)藥法》將正式實施，這是我國第一部中醫(yī)藥方面的法律，其順利實施將是中醫(yī)藥發(fā)展的關鍵，因此，需要做好相關配套工作，確保各項條文落地生根。首先要清理現(xiàn)行的中醫(yī)藥政策和法規(guī)，廢止和修改不符合《中醫(yī)藥法》的法規(guī)條例；其次需要面向社會和民眾做好普法宣傳工作，為民眾解讀相關熱點和難點問題，同時在中醫(yī)藥管理系統(tǒng)內(nèi)部做好學法用法培訓，使相關管理人員能夠做到依法行政；再次盡快出臺配套文件及實施細則，確保相關法律條文順利實施，避免《中醫(yī)藥法》成為紙上空法。

4.3 完善人才培養(yǎng)機制

建立高效的支撐體系，鼓勵高等院校擴大中醫(yī)藥專業(yè)的招生規(guī)模，加強中醫(yī)藥特色高校建設，加大對中醫(yī)藥專業(yè)教育的財政投入，持續(xù)培養(yǎng)大批中醫(yī)藥人才。完善院校教育、師承教育以及家傳、自學等多層次、多元化的中醫(yī)藥教育與培養(yǎng)體系，以全體中醫(yī)藥工作者傳承為基礎，以名老中醫(yī)學術經(jīng)驗繼承為重點，重視民間醫(yī)療和民族醫(yī)療的傳承與發(fā)展，確保中醫(yī)藥可持續(xù)發(fā)展。學習免費師范生培養(yǎng)模式，采用院校與師承相結合方式，加大培養(yǎng)力度，為基層免費、定向、帶編制培養(yǎng)一批留得下、用得上的中醫(yī)大專生。對有一技之長的中醫(yī)藥從業(yè)人員，通過國家或省級一定程序考核后納入鄉(xiāng)村醫(yī)生管理。

5 結論

近年來，隨著中醫(yī)藥的發(fā)展，現(xiàn)有中醫(yī)藥管理體制不健全、機構薄弱、職能分散、人員缺失、中醫(yī)中藥分別管理等問題嚴重制約了我國中醫(yī)藥事業(yè)進一步發(fā)展，本文在分析這些問題基礎上，根據(jù)現(xiàn)有政策體系，提煉了一套體制改革方案，期望在實踐中摸索出一套適合我國中醫(yī)藥發(fā)展現(xiàn)狀的管理模式，提升中醫(yī)藥行業(yè)管理水平，促進本行業(yè)健康有序發(fā)展。

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