郭婭麗

[摘要]京津冀文化遺產(chǎn)保護與利用區(qū)域協(xié)同法律治理承載著疏解非核心功能與突出首都核心功能的目標(biāo)，但是須直面區(qū)域性立法法律位階不明與文化遺產(chǎn)立法零散并存、解決急需問題立法的優(yōu)先順位與解決長遠(yuǎn)問題劣后立法關(guān)系、遺產(chǎn)資源稟賦差異與行政力量強弱懸殊難以完全對等協(xié)作的三重困境。區(qū)域法律治理中遵循效率原則、公平原則和正義原則，加強突出首都核心功能的區(qū)域文化遺產(chǎn)保護與利用的立法協(xié)同、加強京津冀區(qū)域文化遺產(chǎn)保護與利用的行政協(xié)同、加強京津冀區(qū)域文化遺產(chǎn)保護與利用的司法協(xié)同。

[關(guān)鍵詞]京津冀；文化遺產(chǎn)；區(qū)域協(xié)同；法律治理

[中圖分類號]D672[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A[文章編號]16724917（2017）01011107

2014年2月，習(xí)近平總書記在視察北京重要講話中明確了北京是全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心的城市戰(zhàn)略定位。2015年4月30日，中共中央政治局審議通過《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡稱《規(guī)劃綱要》），京津冀整體定位是：以首都為核心的世界級城市群、區(qū)域整體協(xié)同發(fā)展改革引領(lǐng)區(qū)、全國創(chuàng)新驅(qū)動經(jīng)濟增長新引擎、生態(tài)修復(fù)環(huán)境改善示范區(qū)，為北京及京津冀區(qū)域發(fā)展指明了方向。京、津、冀地緣相接，人緣相親，文脈相承，在長期的歷史發(fā)展中，形成了豐富而獨特的區(qū)域文化遺產(chǎn)，保護、利用并傳承區(qū)域文化，突出北京作為文化中心的首都功能，文化遺產(chǎn)是非常重要的載體，人才是文化傳承的關(guān)鍵要素，法律是不可或缺的手段。本文基于法律治理的視角，梳理京津冀三地相關(guān)立法，探尋京津冀區(qū)域文化遺產(chǎn)保護與利用區(qū)域協(xié)同的基本特點，揭示其中面臨的困境，在此基礎(chǔ)上，提出區(qū)域協(xié)同治理遵循的法律原則及其實施的法律路徑。

一、京津冀文化遺產(chǎn)保護與利用區(qū)域協(xié)同的基本特點

關(guān)于區(qū)域協(xié)同發(fā)展的法理基礎(chǔ)，學(xué)者有深入探討，主要有法律全球化與地域性理論、跨域治理理論、區(qū)域規(guī)劃理論等。[1]京津冀區(qū)域協(xié)同除符合一般區(qū)域協(xié)同的法理之外，還承載著調(diào)整首都功能的戰(zhàn)略任務(wù)，因此，京津冀區(qū)域文化遺產(chǎn)保護與利用表現(xiàn)出以下兩個特點：

（一）疏解首都非核心功能的區(qū)域整體規(guī)劃

北京作為我國首都，其承載的首都功能進行了多次轉(zhuǎn)變和調(diào)整。元代之前，北京一直是我國的軍事重鎮(zhèn)和戰(zhàn)略要地；元明清時期是我國的政治中心；新中國成立之后，解決人民生計是首要任務(wù)，北京的城市定位作出調(diào)整，變消費型城市為生產(chǎn)型城市，首都事實上成為了我國的政治、經(jīng)濟和文化中心。直到20世紀(jì)80年代以后，北京城市性質(zhì)調(diào)整為“全國的政治中心和文化中心”以及“去經(jīng)濟化”的定位。進入20世紀(jì)90年代以后，過多的功能聚集給首都帶來了前所未有的壓力，人口擁擠、交通擁堵、資源不平衡等問題突出，調(diào)整疏解首都的非核心功能成為共識。2006年北京市政府組織編制的《北京城市總體規(guī)劃》（2004—2020年）得到了國務(wù)院的批準(zhǔn)，提出了北京城市發(fā)展目標(biāo)：國家首都、國際城市、文化名城、宜居城市。[2]2014年2月，習(xí)近平總書記在視察北京重要講話中明確了北京是全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心的城市戰(zhàn)略定位。因此，京津冀區(qū)域協(xié)同以疏解首都非核心功能為目標(biāo)，具有不同于其他區(qū)域合作的特點。

（二）突出首都核心功能的特定產(chǎn)業(yè)規(guī)劃

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展最早源于經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域的發(fā)展經(jīng)濟學(xué)和區(qū)域經(jīng)濟學(xué)，20世紀(jì)中葉之前，在經(jīng)濟增長是衡量發(fā)展的唯一標(biāo)準(zhǔn)的背景下，所謂的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展即使不能說實際上指的就是區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，也可以說主要指的就是區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。但是之后各國的發(fā)展實踐表明，單純的追求經(jīng)濟增長帶來一系列的社會問題，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展還包含著經(jīng)濟與社會、文化、環(huán)境之間的協(xié)調(diào)。[3]我國的經(jīng)濟發(fā)展也經(jīng)歷了這一階段，國家已經(jīng)充分認(rèn)識到這一點，《規(guī)劃綱要》蘊含著促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的指導(dǎo)思想，基于京津冀三地的歷史發(fā)展現(xiàn)狀以及未來發(fā)展規(guī)劃，對京津冀三地作出明確定位：北京是“全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心”，天津是“全國先進制造研發(fā)基地、北方國際航運核心區(qū)、金融創(chuàng)新運營示范區(qū)、改革開放先行區(qū)”，河北省是“全國現(xiàn)代商貿(mào)物流重要基地、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級試驗區(qū)、新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)、京津冀生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)”。北京有著悠久的歷史和文化，文化遺產(chǎn)的保護與利用實行區(qū)域協(xié)同，能夠突出首都核心功能，符合京津冀的整體產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。

二、京津冀文化遺產(chǎn)保護與利用法律治理的困境

基于京津冀的特定區(qū)域與文化遺產(chǎn)的特定領(lǐng)域，在我國現(xiàn)行的法律體系框架內(nèi)，進行法律協(xié)同治理存在以下困境：

（一）區(qū)域性立法法律位階不明與文化遺產(chǎn)立法零散并存的困境

2015年4月，河北省人大常委會與北京市人大常委會、天津市人大常委會出臺《關(guān)于加強京津冀人大協(xié)同立法的若干意見》（以下簡稱《若干意見》），立法協(xié)同是法律治理的關(guān)鍵性一步，通過立法統(tǒng)一協(xié)調(diào)三地各項法規(guī)所調(diào)整的社會關(guān)系、規(guī)范內(nèi)容、法律責(zé)任，有利于執(zhí)法和司法的統(tǒng)一。但是我國現(xiàn)行立法中關(guān)于區(qū)域性立法權(quán)限主要有三處規(guī)定：（1）《憲法》第3條第4款：“中央和地方的國家機構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則。”這里只是對地方權(quán)限作出原則性規(guī)定。（2）《立法法》第72條

《立法法》第72條第1款：“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)?！焙偷?3條

《立法法》第73條第1款：“地方性法規(guī)可以就下列事項作出規(guī)定：（一）為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況作具體規(guī)定的事項；（二）屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項?！薄⒅饕槍ζ毡檫m用于本地區(qū)行政區(qū)域的制定主體、權(quán)限與范圍作出規(guī)定。（3）《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（2015年）第7條

《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第7條：“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定和頒布地方性法規(guī)，報全國人民代表大會常務(wù)委員會和國務(wù)院備案。設(shè)區(qū)的市的人民代表大會根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后施行，并由省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會報全國人民代表大會常務(wù)委員會和國務(wù)院備案?！焙偷?3條

《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第43條：“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會在本級人民代表大會閉會期間，根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定和頒布地方性法規(guī)，報全國人民代表大會常務(wù)委員會和國務(wù)院備案。

設(shè)區(qū)的市的人民代表大會常務(wù)委員會在本級人民代表大會閉會期間，根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后施行，并由省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會報全國人民代表大會常務(wù)委員會和國務(wù)院備案。”內(nèi)容與（2）基本相同。對幾個省級人大常委會之間制定的區(qū)域協(xié)同立法，在我國現(xiàn)行的法律效力層級體系中，其法律位階、法律效力如何，未置可否。區(qū)域立法實踐中存在的地方性合作協(xié)議大多屬于框架性的意見，不具有法律規(guī)范嚴(yán)密的行為模式與法律后果的邏輯結(jié)構(gòu)，缺少法律責(zé)任的規(guī)范充其量是一種政治宣言，難以產(chǎn)生法律意義的強制約束力，其實施效果可想而知。

就我國文化遺產(chǎn)的行業(yè)立法而言，國家層面的立法主要有：《文物保護法》（2013年）、《文物保護法實施條例》（2003年）、《大運河遺產(chǎn)保護管理辦法》（2011年）、《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護法》（2011年）、《長城保護條例》（2006年）、《博物館條例》（2015年）等。京、津、冀三地的相關(guān)立法情況是：第一，關(guān)于國家層面立法的地方性法規(guī)。如《天津市文物保護條例》（2007年）、《天津市文物拍賣管理暫行辦法》（2015年）、《河北省實施〈中華人民共和國文物保護法〉辦法》（2007年）。第二，補缺性立法。如《北京市地下文物保護管理辦法》。第三，地方性規(guī)章。如《北京市利用文物保護單位拍攝電影、電視管理暫行辦法》《北京市文物行業(yè)行政處罰裁量基準(zhǔn)》《天津市文化市場相對集中行政處罰權(quán)規(guī)定》（2009年）、《河北省文物局行政權(quán)力清單》（共53項）（2015年）、《河北省文物局行政責(zé)任清單》（2015年）等。總體上看，三地立法數(shù)量較少，比較零散，尚未形成一個有機體系。

（二）解決急需問題的優(yōu)先立法與解決長遠(yuǎn)問題劣后立法的順位困境

《規(guī)劃綱要》與《若干意見》均明確提出，要針對現(xiàn)實急需、具備條件的交通一體化、生態(tài)環(huán)保、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等重點領(lǐng)域先行啟動協(xié)同，各相關(guān)部門積極行動，2015年已經(jīng)陸續(xù)發(fā)布行動規(guī)劃：（1）2015年12月8日，國家發(fā)展改革委和交通運輸部發(fā)布《京津冀協(xié)同發(fā)展交通一體化規(guī)劃》提出，扎實推進京津冀地區(qū)交通的網(wǎng)絡(luò)化布局、智能化管理和一體化服務(wù)，到2020年基本形成多節(jié)點、網(wǎng)格狀的區(qū)域交通網(wǎng)絡(luò)；[4]（2）國家發(fā)展改革委、環(huán)境保護部于2015年12月30日對外發(fā)布《京津冀協(xié)同發(fā)展生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》，從國家層面首次給出京津冀地區(qū)PM25年均濃度紅線，即2017年控制在73微克/立方米左右，2020年控制在64微克/立方米左右。[5]（3）財政部、國家稅務(wù)總局2015年6月3日印發(fā)《京津冀協(xié)同發(fā)展產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對接企業(yè)稅收收入分享辦法》（財預(yù)[2015]92號），明確提出遷出地、遷入地分享方案和保障措施。

以上這些規(guī)劃圍繞疏解非首都功能為目標(biāo)，突出首都核心功能的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃尚未出臺。文化遺產(chǎn)是一種歷時性的動態(tài)延續(xù)的財產(chǎn)，包含有“集合性”“公共性”特征，屬于公共利益領(lǐng)域，具有“民族認(rèn)同感”“歷史傳承性”“文化原屬性”“國家凝聚力”等重要內(nèi)涵，能夠滿足世代傳承的精神性需求。在當(dāng)前，通過文化遺產(chǎn)這一文化功能的載體，塑造文化上的互通性和認(rèn)同感，夯實中華民族文化的根基，相較于急需解決的生態(tài)、交通、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移立法，對于提高文化自信、民族自信具有更為長遠(yuǎn)的意義。可喜的是，有專家已經(jīng)建議盡快啟動編制京津冀文化發(fā)展專項規(guī)劃，搞好文化遺產(chǎn)協(xié)同保護和利用頂層設(shè)計，以規(guī)劃的剛性、長期性、整體性來規(guī)避以往地域性、階段性、零敲碎打的保護模式。[6]在區(qū)域協(xié)同立法規(guī)劃中，解決急需問題的立法與解決長遠(yuǎn)問題的立法何者優(yōu)位，實質(zhì)是如何處理好基礎(chǔ)性立法和前瞻性立法的關(guān)系，是當(dāng)前不容回避的問題。

（三）遺產(chǎn)資源稟賦差異與行政力量強弱懸殊難以完全對等協(xié)作的困境

京津冀地區(qū)歷史傳承的燕趙文化是共同的區(qū)域文化，但建國以來行政區(qū)劃的設(shè)置、資源稟賦的異同及制度資源配置的多寡，逐漸形成了各具特色的三種不同文化：皇城文化、漕運文化和直隸文化，北京作為首都獨具多重優(yōu)勢，不僅注重文化遺產(chǎn)的保護，而且在運用科技手段合理利用文化遺產(chǎn)方面更勝一籌，因而皇城文化蜚聲中外。相形之下，漕運文化聲譽頹危，直隸文化大有式微之勢。鑒于三地的城市定位不同，基于北京作為我國首都的城市定位，通過立法保障文化遺產(chǎn)的保護和利用，遠(yuǎn)超天津和河北兩地在該領(lǐng)域的立法需求。

然而，區(qū)域協(xié)同要求以統(tǒng)一的法律適用于區(qū)域范圍，津、冀兩地基于《規(guī)劃綱要》的定位，加上三地的行政力量、經(jīng)濟實力懸殊，[7]而文化遺產(chǎn)的保護和利用程度差異較大，越是財力弱小的地區(qū)，目前越?jīng)]有較大的積極性推動文化遺產(chǎn)的保護與利用協(xié)同立法，導(dǎo)致完全對等的合作很難實現(xiàn)。因此，必須認(rèn)識到，區(qū)域協(xié)同并不是嚴(yán)格意義上的“齊步走”，其本質(zhì)是在區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略基礎(chǔ)上的區(qū)域內(nèi)不同主體之間各有側(cè)重的協(xié)調(diào)合作，共同解決彼此關(guān)注且需要共同應(yīng)對的公共問題，其中必然存在各方在某一方面的讓步妥協(xié)，這樣才可能各得其所、互利共贏。京津冀區(qū)域協(xié)同也要包容區(qū)域發(fā)展的差異，平衡區(qū)域內(nèi)部的利益協(xié)調(diào)關(guān)系。河北承接北京非首都核心功能的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，本身蘊含著一種讓步和犧牲，文化遺產(chǎn)的公益屬性決定了對其保護與利用不可避免地有一定程度的財政屬性，應(yīng)該有相應(yīng)的利益補償制度設(shè)計。

三、京津冀文化遺產(chǎn)保護與利用遵循的法律原則

文化遺產(chǎn)體現(xiàn)了一種文化認(rèn)同與文化傳承，蘊含著特定民族深厚的歷史情感，建立在燕趙文化基礎(chǔ)上的京津冀文化遺產(chǎn)保護與利用，應(yīng)通過保護共同的精神家園走協(xié)同發(fā)展的道路。依據(jù)首都城市定位，突出首都功能為目標(biāo)，針對以上現(xiàn)實困境，京津冀區(qū)域文化遺產(chǎn)保護與利用協(xié)同治理應(yīng)堅持以下三個法律原則。

（一）文化遺產(chǎn)區(qū)域性整體保護與利用遵循效率至上原則

京、津、冀三地文化遺產(chǎn)資源豐富，“經(jīng)統(tǒng)計，京津冀區(qū)域內(nèi)現(xiàn)有世界文化遺產(chǎn)8項、中國歷史文化街區(qū)4個、國家歷史文化名城7個、中國歷史文化名鎮(zhèn)8個、中國歷史文化名村16個、中國傳統(tǒng)村落74個、全國重點文物保護單位451個、國家級非物質(zhì)文化遺產(chǎn)290項?！盵8]梳理三地文化遺產(chǎn)資源，大致包括以下幾類：（1）以北京為中心的皇家文化遺產(chǎn)資源，包括皇城皇宮遺產(chǎn)、皇家園林遺產(chǎn)、皇家陵寢遺產(chǎn)、皇家宗教遺產(chǎn)；（2）以長城為中心的軍事防衛(wèi)遺產(chǎn)；（3）京杭大運河文化遺產(chǎn)；（4）地域民俗文化遺產(chǎn)；（5）紅色革命遺產(chǎn)資源；（6）館藏文化；[9]（7）工業(yè)文化遺產(chǎn)等。各類文化遺產(chǎn)資源可以基于同源的歷史文化基礎(chǔ)設(shè)計特定主題，通過主題提煉、闡釋、規(guī)劃，以點成線，形成較大的“線性遺產(chǎn)”（如長城、大運河）、“廊道文化”等文化遺產(chǎn)區(qū)域，采用同一標(biāo)準(zhǔn)給予同等保護，從而從整體上保護京津冀的文脈環(huán)境，以此設(shè)計區(qū)域文化旅游線路，可以使游客在旅游中感受歷史，觸摸歷史，從而達(dá)到通過公眾教育傳承文化的目的。[10]京津冀文化遺產(chǎn)保護和利用的協(xié)同發(fā)展，既要集聚三地資源優(yōu)勢，同時包含京津輻射帶動河北發(fā)展的內(nèi)涵，有利于提高保護和利用的效率，解決當(dāng)前京津冀區(qū)域文化遺產(chǎn)保護與利用不足、區(qū)域發(fā)展不平衡的現(xiàn)實困境。

（二）文化遺產(chǎn)區(qū)域性保護與合理利用體現(xiàn)實質(zhì)正義原則

我國現(xiàn)行立法中對文化遺產(chǎn)保護方面尚有不足，以文物保護為例，《文物保護法》存在三方面的問題：一是責(zé)任配置不合理，如對非國有移動文物的修繕責(zé)任規(guī)定由所有人承擔(dān)，對不具備經(jīng)營條件的非國有不可移動文物，所有人并無動力去修繕；

《文物保護法》第21條：“國有不可移動文物由使用人負(fù)責(zé)修繕、保養(yǎng)；非國有不可移動文物由所有人負(fù)責(zé)修繕、保養(yǎng)。非國有不可移動文物有損毀危險，所有人不具備修繕能力的，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)給予幫助；所有人具備修繕能力而拒不依法履行修繕義務(wù)的，縣級以上人民政府可以給予搶救修繕，所需費用由所有人負(fù)擔(dān)?！倍菣?quán)利配置不到位，僅有一條對權(quán)利人利用文物作出原則性規(guī)定，

《文物保護法》第4條：“文物工作貫徹保護為主、搶救第一、合理利用、加強管理的方針?！?015年12月28日，國務(wù)院法制辦公布的《文物保護法》（修訂草案送審稿）專章規(guī)定了“合理利用”，強調(diào)擴大社會參與，拓展活化利用，但對利用的方式、利益相關(guān)者的利益分享等均未明確規(guī)定；三是地方立法中規(guī)定不一，如地方立法中曾有引入社會力量通過認(rèn)領(lǐng)或認(rèn)養(yǎng)的方式保護與利用不可移動文物的規(guī)定，但在認(rèn)養(yǎng)期限、認(rèn)養(yǎng)的標(biāo)準(zhǔn)方面差異較大，

如認(rèn)養(yǎng)期限方面，2010年《曲沃縣古建筑認(rèn)領(lǐng)保護暫行辦法》規(guī)定認(rèn)養(yǎng)期限不超過30年，2013年《常州市不可移動文物認(rèn)養(yǎng)管理辦法》規(guī)定認(rèn)養(yǎng)期限不超過5年；曲沃縣還要求對文物使用必須體現(xiàn)公共利益，常州沒有要求。認(rèn)養(yǎng)人享有經(jīng)營權(quán)，同時要承擔(dān)修繕等保護義務(wù)。具體經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容并未進一步明確。京津冀區(qū)域內(nèi)文化遺產(chǎn)保護與利用的程度不同，北京的文化遺產(chǎn)保護與利用程度最高，而河北多地文化遺產(chǎn)限于財政實力，部分文化遺產(chǎn)處于無人養(yǎng)護的狀態(tài)，面臨自然滅失的風(fēng)險，更枉談對文化遺產(chǎn)的利用。本文認(rèn)為，基于京津冀文化遺產(chǎn)保護與利用區(qū)域不平衡與僅靠財政投資不足的現(xiàn)實，應(yīng)以立法認(rèn)可社會參與者合理的利益訴求，理由如下：首先，確保最少受惠者通過區(qū)域合作分享制度紅利符合實質(zhì)正義原則。法國哲學(xué)家約翰·羅爾斯明確提出，正義是評價社會的首要價值，正義應(yīng)該是合乎最少受惠者的最大利益。[11]京津所具有的經(jīng)濟優(yōu)勢很大程度上受益于國家的制度紅利，首都核心功能與非核心功能的調(diào)整需要津冀兩地承接非首都核心功能的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移概莫能外。京津冀協(xié)同發(fā)展，本質(zhì)上是利益互補的多贏戰(zhàn)略，通過制度設(shè)計吸引社會力量參與文化遺產(chǎn)的保護與利用工作，可以避免區(qū)域內(nèi)的文化遺產(chǎn)因某地經(jīng)濟發(fā)展的歷史基礎(chǔ)不同而成為被遺忘的角落，確保之前的最少受惠者通過京津冀區(qū)域協(xié)作達(dá)到共同發(fā)展，符合實質(zhì)正義原則。其次，認(rèn)可投資人的合理利益分享符合實質(zhì)正義原則。保護是對風(fēng)險的預(yù)防，沒有保護，就談不上利用，在保護與利用的關(guān)系上，保護始終居于首位；而保護需要必要的投資，在所有人、使用人均無力承擔(dān)的條件下，第三人出資保護是雪中送炭之舉，否則文物由于自然規(guī)律可能導(dǎo)致滅失，文物的歷史、藝術(shù)、科學(xué)等價值蕩然無存；在保護文物的基礎(chǔ)上，基于資本的天然逐利性，對于投資人利益分享的合理訴求予以尊重和滿足，符合實質(zhì)正義原則。

（三）文化遺產(chǎn)區(qū)域性保護與合理利用體現(xiàn)資源配置公平原則

京津冀文化遺產(chǎn)利用不當(dāng)與不夠的問題客觀存在，河北情況可能更為嚴(yán)重。在正視現(xiàn)實的基礎(chǔ)上，區(qū)域文化遺產(chǎn)整體保護與利用應(yīng)體現(xiàn)公平原則，具體表現(xiàn)在：一是區(qū)域之間的公平。以制度保障為引導(dǎo)，充分挖掘三地各自的資源優(yōu)勢，通過市場機制將人力資源（投資人才、文化遺產(chǎn)人才）、經(jīng)濟資源（京津資本）配置到文化遺產(chǎn)領(lǐng)域和區(qū)域，協(xié)調(diào)市場配置資源與公共利益的關(guān)系，較好地體現(xiàn)公平性原則。二是代際之間的公平。京津冀文化遺產(chǎn)首先是本區(qū)域范圍內(nèi)的人們共有的財產(chǎn)，任何人對文化遺產(chǎn)均沒有絕對的所有權(quán)，任何人都無權(quán)對文化遺產(chǎn)獨自享有占有、使用、收益、處分的權(quán)利。從不同代際的角度來看，文化遺產(chǎn)具有特定性，屬于不可替代物，對文化遺產(chǎn)不加以積極保護意味著放任自然滅失，原物之外的其他任何賠償都無法彌補喪失原物的精神痛苦。因此，每一代人對文化遺產(chǎn)既享有權(quán)利，同時承擔(dān)保護的義務(wù)，具有權(quán)利義務(wù)的復(fù)合性。作為當(dāng)代人不僅要保護預(yù)防滅失，而且權(quán)利的行使均應(yīng)受到限制，要合理利用、自覺傳承，這是代際公平的必然要求。

四、京津冀區(qū)域文化遺產(chǎn)保護與利用協(xié)同治理的法律路徑

京津冀區(qū)域文化遺產(chǎn)保護應(yīng)在體現(xiàn)效率、公平、正義的三個法律原則基礎(chǔ)上，從京津冀區(qū)域文化遺產(chǎn)的特點出發(fā)，遵循文化遺產(chǎn)保護與利用的一般規(guī)律，確定京津冀區(qū)域文化遺產(chǎn)保護與利用協(xié)同治理的法律路徑。

（一）加強突出首都核心功能的文化遺產(chǎn)區(qū)域保護與利用的立法協(xié)同

基于疏解非首都功能的緊急需求，建立京津冀區(qū)域性立法合作機制是實現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的重要法律保障。[12]區(qū)域協(xié)同立法一般涉及的主要領(lǐng)域有：基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人力資源開發(fā)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)環(huán)境保護等。京津冀跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和跨區(qū)域環(huán)境保護、產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移最為緊迫和現(xiàn)實，如前所述，相關(guān)部門已出臺交通一體化、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對接稅收辦法。相較而言，文化遺產(chǎn)保護與利用植根于人們的觀念之中，關(guān)乎長遠(yuǎn)和未來，而文化遺產(chǎn)具有兩個特性：第一，文化遺產(chǎn)是特定物。這是根據(jù)物是否具有獨立特征和相互代替性為標(biāo)準(zhǔn)劃分的結(jié)果，正是由于文化遺產(chǎn)的特定性，一旦滅失，無法用其他物來代替，無法以賠償或補償來解決。第二，文化遺產(chǎn)是具有人格屬性的物。文化遺產(chǎn)的形成往往基于一定的歷史背景、自然環(huán)境，它與特定的主體相聯(lián)系，如非物質(zhì)文化遺產(chǎn)與其傳承人有密切的人格屬性，屬于具有象征意義的物，在民事物格中屬于倫理物格，著名民法學(xué)者楊立新教授提出了與“民法人格”相對應(yīng)的“民法物格”制度，將民法上的物分為三個不同的物格：第一種物格是倫理物格，第二種是特殊物格，第三種是一般物格，不同物格具有不同的民法地位，受到不同的民法保護。參見張莉：《人格的具體性和物格的類型化——楊立新教授民事主體客體思想研究》，《福建師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2010年第6期。處于民法物格的最高格，主體對其行使權(quán)利受到最多的限制，且不得違背公序良俗。京津冀區(qū)域文化遺產(chǎn)承載了共有的地域文化特色，基于特定物屬性，從效率原則出發(fā)，應(yīng)以憲法、法律為依據(jù)，進行三地的法規(guī)清理，盡快出臺區(qū)域協(xié)同立法。首先應(yīng)有類似交通、生態(tài)、產(chǎn)業(yè)優(yōu)先領(lǐng)域的規(guī)劃，應(yīng)確定各地的主管機關(guān)，并通過財政、投資、稅收、金融等各項政策加以鼓勵，相應(yīng)地制定法律、法規(guī)以保障文化遺產(chǎn)的保護利用落到實處；同時，基于人格屬性，在制度設(shè)計上必須尊重人們對文化遺產(chǎn)的歷史情感，確立文化遺產(chǎn)保護和利用的基本原則、影響評價、監(jiān)管機制、法律責(zé)任、獎勵措施（非遺傳承人的利益保護）等。

（二）加強突出首都核心功能的區(qū)域文化遺產(chǎn)保護與利用的行政協(xié)同

京津冀區(qū)域文化遺產(chǎn)保護與利用的行政協(xié)同至少包括三方面：一是保護與利用實施細(xì)則的統(tǒng)一。確立文化遺產(chǎn)保護與利用的具體規(guī)則及實施細(xì)則，行政執(zhí)法才能于法有據(jù)，包括方案征集、專家論證、評估等環(huán)節(jié)細(xì)化，具有可操作性。二是三地財政的協(xié)同。從京、津、冀三地的財政能力來看，由于京津兩地屬于直轄市，在制度資源上有天然優(yōu)勢，河北實質(zhì)上對京津給予了變相的財政補貼和財政輸出。京津冀應(yīng)制定文化遺產(chǎn)保護與利用方面針對財政事項的立法，通過橫向轉(zhuǎn)移支付等制度，彌補河北與京津財政能力上的鴻溝，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的財政協(xié)同治理。[13]三是加強引導(dǎo)京津冀區(qū)域文化遺產(chǎn)利用方面的產(chǎn)業(yè)化特色。文化遺產(chǎn)的保護歸根結(jié)底是為了利用、展示、闡釋，更好地開展公眾教育，提升民族自信心和文化認(rèn)同感。由于原物的不可轉(zhuǎn)讓性及人格屬性等特點，要求必須開發(fā)相關(guān)的文化產(chǎn)品，包括虛擬化數(shù)字利用，該產(chǎn)品具有與特定物類似的物理屬性，可以達(dá)到公眾教育、文化傳承的目的，同時使文化遺產(chǎn)保持完整性、原真性，服務(wù)于子孫后代，成為中華民族世代持續(xù)擁有的財產(chǎn)，如恭王府根據(jù)“?！弊直_發(fā)生產(chǎn)的拓片、徽章等系列產(chǎn)品屬于種類物，一定程度上可以在更廣范圍內(nèi)傳播“福”字文化內(nèi)涵，弘揚中國優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化。此外，在京津冀區(qū)域文化遺產(chǎn)利用方面，立法應(yīng)在必要的準(zhǔn)入限制基礎(chǔ)上，引導(dǎo)社會資本進入該領(lǐng)域，探索政府和社會資本合作進行文化遺產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、文化遺產(chǎn)商業(yè)性利用的模式，以公益性為基礎(chǔ)，處理好公益性和私益性的矛盾，以彌補單純財政投資的缺口。

（三）加強突出首都核心功能的區(qū)域文化遺產(chǎn)保護與利用的司法協(xié)同

2016年1月，《最高人民法院關(guān)于為京津冀協(xié)同發(fā)展提供司法服務(wù)和保障的意見》出臺，規(guī)定圍繞疏解非首都功能，依法審理疏解過程中發(fā)生的糾紛；突出北京作為文化中心的首都功能，進一步加大京津冀知識產(chǎn)權(quán)司法保護的力度，營造有利于文化藝術(shù)保護、傳承、創(chuàng)新的良好法治環(huán)境等。

《最高人民法院關(guān)于為京津冀協(xié)同發(fā)展提供司法服務(wù)和保障的意見》（法發(fā)〔2016〕5號）。京津冀三地法院聯(lián)席會議首次會議已于2016年5月31日召開，積極探索特定類型案件集中管轄或?qū)ｉT管轄制度，結(jié)合三地的特點，探索建立跨區(qū)劃知識產(chǎn)權(quán)案件集中在北京、涉外海事商事案件集中在天津、跨區(qū)劃環(huán)境資源案件集中在河北管轄的制度，促進司法統(tǒng)一，破解地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展壁壘。[14]文化遺產(chǎn)的保護、利用與北京作為首都的文化功能緊密相關(guān)，且具有不可逆轉(zhuǎn)性，因此對圍繞首都文化功能的文化遺產(chǎn)保護與利用中的糾紛當(dāng)未雨綢繆，加強司法協(xié)同，研究地域管轄、專屬管轄和集中管轄的具體適用問題。由于地方財政能力的有限性，應(yīng)吸引社會資本投資文化遺產(chǎn)的保護和利用，彌補財政投資的缺口，以公私合作的方式最大限度實現(xiàn)文物的社會價值。但是，公私合作的雙方有著不同的利益訴求，“公共利益主導(dǎo)、正確詮釋、平衡文化與資本之間的關(guān)系同樣是原則性的要求，在規(guī)范利用的過程中也需要一定的解釋?！盵15]司法實踐中文化遺產(chǎn)的合理利用之“合理”應(yīng)確立兩個判斷標(biāo)準(zhǔn)：其一，以社會公共利益為判斷的基本點。何謂社會公共利益，在物權(quán)法起草過程中，曾經(jīng)進行過廣泛爭論，但最終一致認(rèn)為，在不同領(lǐng)域內(nèi)，不同情形下，公共利益情況相當(dāng)復(fù)雜，應(yīng)由單行法律規(guī)定較為切合實際。學(xué)者提出對公共利益的界定主要通過立法控制、行政初步確認(rèn)和司法最終判定，[16]文化遺產(chǎn)的利用與保護以公共利益為標(biāo)準(zhǔn)，即有利于發(fā)揮公眾教育功能和文化傳承功能，有利于實現(xiàn)以文化價值和社會價值為標(biāo)準(zhǔn)。其二，行業(yè)專家判斷是文化遺產(chǎn)利用的專業(yè)要求。文化遺產(chǎn)的多元性和復(fù)雜性，決定了對該遺產(chǎn)利用是否合理的判斷有較高的專業(yè)性要求，依靠行政機關(guān)工作人員難以作出準(zhǔn)確的判斷。因此，具體到文化遺產(chǎn)的利用，可借鑒我國反壟斷法中已設(shè)置的專家輔助人制度，聘請行業(yè)專家出具專業(yè)的評估報告作出相應(yīng)的判斷。只要符合以上兩個標(biāo)準(zhǔn)的行為應(yīng)予以認(rèn)可，司法實踐中對社會力量參與文化遺產(chǎn)保護與利用所獲得的商業(yè)利益要求分享的訴求應(yīng)予以尊重和滿足，實現(xiàn)社會效益和經(jīng)濟效益相統(tǒng)一。在立法出臺之前，可以嘗試以最高法院指導(dǎo)性案例的方式作為審理類似案件的參照，對各地跨區(qū)域文化遺產(chǎn)保護與利用起到示范作用，對提高國家文化軟實力具有重要意義。

五、結(jié)語

綜上所述，京津冀區(qū)域文化遺產(chǎn)保護與利用的程度是首都文化功能的重要標(biāo)志，也是國家文化軟實力的重要體現(xiàn)，以法律手段保障首都區(qū)域文化遺產(chǎn)保護與利用，處理好公益性與私益性的關(guān)系，需要立法推動、行政協(xié)同、司法協(xié)作，如何充分發(fā)揮三地各自優(yōu)勢形成合力，并吸引社會公眾的參與，以法律保障區(qū)域性協(xié)同取得實效，任重而道遠(yuǎn)。

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Legal Governance of Cultural Heritage Protection and Utilization

in BeijingTianjinHebei Region

GUO Yali

（College of Applied Arts and Sciences of Beijing Union University， Beijing 100191， China）

Abstract： The legal governance of cultural heritage protection and utilization in BeijingTianjinHebei region with a collaboration view should endure the extracting functions which do not fit into the core functions of the capital. But there are three dilemmas that need to be solved as a whole. The first one is the uncertainty of regional legislation and scattered cultural heritage legislation. The second one is the order of solving urgent problems or longterm problems. The third one is an incomplete peer of heritage resource and its power of government. The cooperation legislation of BeijingTianjinHebei region for cultural heritage protection and utilization should abide by some rules， such as efficiency， fairness and justices rules. The legislation path should include regional collaboration so as to build laws which focus on the corefunction of the capital， collaboration on administrative law enforcement and collaboration on regional judicial.

Key words：BeijingTianjinHebei region； cultural heritage； regional synergy； legislation governance

（責(zé)任編輯孫俊青）