呂晶華

美國(guó)發(fā)展網(wǎng)絡(luò)空間的關(guān)鍵詞是：“融合”而非“建設(shè)”，美國(guó)軍隊(duì)與私營(yíng)部分之間形成了關(guān)系密切的軍工復(fù)合體。

美國(guó)是打造網(wǎng)絡(luò)空間軍事力量的始作俑者。從2009年率先建立網(wǎng)絡(luò)空間司令部，到2013年公開(kāi)承認(rèn)建有專司“進(jìn)攻”任務(wù)的網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)部隊(duì)，從2011年、2015年國(guó)防部接連發(fā)布兩份網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略文件，到網(wǎng)絡(luò)安全國(guó)防預(yù)算持續(xù)攀升，美國(guó)的網(wǎng)軍建設(shè)始終是國(guó)際社會(huì)關(guān)注焦點(diǎn)。然而，這從來(lái)都不是美國(guó)國(guó)防部一家的單打獨(dú)斗，軍民融合始終是美網(wǎng)絡(luò)空間力量建設(shè)與運(yùn)用的基本思路。美國(guó)網(wǎng)絡(luò)空間力量發(fā)展關(guān)鍵詞是“融合”而非“建設(shè)”。借鑒美國(guó)這方面的做法與經(jīng)驗(yàn)，吸取其教訓(xùn)與不足，走出有本國(guó)特色的軍民融合式網(wǎng)絡(luò)空間發(fā)展之路，將有助于包括中國(guó)在內(nèi)的世界各國(guó)實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)實(shí)力的飛速躍升。

核心目標(biāo)：政府主導(dǎo)、體系統(tǒng)籌

近年來(lái)，美國(guó)接連發(fā)布網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略文件，強(qiáng)調(diào)將政府民事機(jī)構(gòu)、軍事力量、私營(yíng)企業(yè)、學(xué)術(shù)精英以及普通民眾等力量整合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)多要素的體系融合，不僅指明了戰(zhàn)略方向，而且列出了具體的規(guī)劃與方案，成為美國(guó)網(wǎng)絡(luò)空間軍民融合的頂層設(shè)計(jì)。

2001年，小布什政府發(fā)布第13231號(hào)行政令《信息時(shí)代的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)》，宣布建立由國(guó)務(wù)卿、國(guó)防部長(zhǎng)、司法部長(zhǎng)、商務(wù)部長(zhǎng)等組成的部委問(wèn)機(jī)構(gòu)，代表政府全面負(fù)責(zé)國(guó)家的信息安全工作，為軍事與民事機(jī)構(gòu)合作奠定了機(jī)制保證。2008年，小布什政府又在“國(guó)家網(wǎng)絡(luò)空間安全綜合計(jì)劃”提出12項(xiàng)舉措，其中之一是基于國(guó)家安全局開(kāi)發(fā)的技術(shù)、國(guó)土安全部與國(guó)防部配合實(shí)施“愛(ài)因斯坦3”項(xiàng)目，以有效防護(hù)聯(lián)邦政府網(wǎng)絡(luò)。2011年，美國(guó)國(guó)家科學(xué)技術(shù)委員會(huì)發(fā)布《可信網(wǎng)絡(luò)空間：聯(lián)邦網(wǎng)絡(luò)安全研發(fā)戰(zhàn)略規(guī)劃》，要求統(tǒng)籌運(yùn)用國(guó)防部、國(guó)土安全部、能源部等軍事與民事部門下屬研究力量，依據(jù)各自優(yōu)勢(shì)承擔(dān)不同的研發(fā)項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的新突破。2015年7月，奧巴馬頒布關(guān)于高性能計(jì)算機(jī)的總統(tǒng)令，要求國(guó)防部、能源部和國(guó)家科學(xué)基金會(huì)作為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，聯(lián)合推進(jìn)百萬(wàn)兆級(jí)超級(jí)計(jì)算機(jī)的研發(fā)進(jìn)度。

美國(guó)國(guó)防部對(duì)于網(wǎng)絡(luò)空間軍民融合更是高度重視。2011年，美國(guó)國(guó)防部頒布首份《網(wǎng)絡(luò)空間行動(dòng)戰(zhàn)略》，列舉了美國(guó)防部在網(wǎng)絡(luò)空間的五大戰(zhàn)略舉措，其中之一是要與其他政府部門、機(jī)構(gòu)及私營(yíng)企業(yè)合作，打造全政府網(wǎng)絡(luò)空間安全戰(zhàn)略，內(nèi)容包括與國(guó)土安全部建立更密切的伙伴關(guān)系，以及基于創(chuàng)新、開(kāi)放和信任激勵(lì)私營(yíng)部門參與國(guó)防部網(wǎng)絡(luò)空間安全行動(dòng)。2012年7月，國(guó)防部發(fā)布《云計(jì)算戰(zhàn)略》，明確提出打破軍民界限，運(yùn)用成熟的商業(yè)技術(shù)推動(dòng)云計(jì)算在軍隊(duì)中的廣泛運(yùn)用。2015年4月，國(guó)防部發(fā)布新版《網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略》，同樣提出要加強(qiáng)與美國(guó)政府民事機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)，以實(shí)現(xiàn)最大限度的信息共享、協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)、分享經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。鑒于“國(guó)防部在構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)、提供網(wǎng)絡(luò)空間安全服務(wù)和研發(fā)先進(jìn)能力等方面都依賴于私營(yíng)部門”，未來(lái)需進(jìn)一步加強(qiáng)與私營(yíng)企業(yè)的密切合作。而且，新戰(zhàn)略的發(fā)布地點(diǎn)選在網(wǎng)絡(luò)企業(yè)匯聚的硅谷。國(guó)防部長(zhǎng)卡特在演講一開(kāi)始便呼吁，商業(yè)界、民間和政府應(yīng)建立“公開(kāi)的伙伴關(guān)系”，包括重建五角大樓和奎地之間的“橋梁”，

對(duì)借私企之力發(fā)展網(wǎng)絡(luò)空間的重視程度可見(jiàn)一斑。應(yīng)當(dāng)看到，以發(fā)布戰(zhàn)略文件的方式強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)空間軍民融合的重要性，不僅意在展示姿態(tài)，更是要確保政府在整合各類網(wǎng)絡(luò)力量過(guò)程中的主導(dǎo)地位。美國(guó)政府大力推行網(wǎng)絡(luò)安全政策，一定程度上是由于他們看到了互聯(lián)網(wǎng)蓬勃興起帶來(lái)的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，希望將網(wǎng)絡(luò)主導(dǎo)權(quán)由民間收歸政府，期間觸發(fā)了一系列政治敏感問(wèn)題。在緊急情況下歸私人公司所有的“關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施”能否由政府接管、總統(tǒng)能否下令限制或者關(guān)閉被攻破的政府機(jī)構(gòu)或網(wǎng)絡(luò)的互聯(lián)網(wǎng)通訊等問(wèn)題上，政府與民間形成了尖銳的對(duì)立。而斯諾登不斷曝料的監(jiān)控丑聞，也使各網(wǎng)絡(luò)企業(yè)亟欲與美國(guó)政府、軍方“拉開(kāi)距離”。以出臺(tái)戰(zhàn)略文件的方式引導(dǎo)和籌劃軍民融合，有助于軍事與民事機(jī)構(gòu)形成合力，逐漸削減民間特別是私營(yíng)企業(yè)“自行其事”的空間。

主要標(biāo)準(zhǔn)：資源共享、能者多責(zé)

隨著網(wǎng)絡(luò)在社會(huì)生活各領(lǐng)域的延伸，各個(gè)政府機(jī)構(gòu)的管理職能也相應(yīng)地延伸到網(wǎng)絡(luò)當(dāng)中，導(dǎo)致相關(guān)部門越來(lái)越多，戰(zhàn)略重心不明、工作職能重疊、缺乏協(xié)調(diào)配合等問(wèn)題日趨嚴(yán)重。特別是，以國(guó)家安全局和網(wǎng)絡(luò)空間司令部為代表的軍事機(jī)構(gòu)，和以國(guó)土安全部為代表的民事機(jī)構(gòu)，就誰(shuí)應(yīng)主導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)空間展開(kāi)了激烈的爭(zhēng)奪。

2009年，隸屬白宮的網(wǎng)絡(luò)空間辦公室和隸屬戰(zhàn)略司令部的網(wǎng)絡(luò)空間司令部相繼成立，美國(guó)基本確定了軍民兩分的基本模式，即在網(wǎng)絡(luò)空間辦公室協(xié)調(diào)下，國(guó)土安全部保護(hù)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)即“gov”的安全，網(wǎng)絡(luò)空間司令部和國(guó)家安全局保護(hù)軍事網(wǎng)絡(luò)即“mil”的安全。相關(guān)部門首腦均擺出合作姿態(tài)，宣稱將努力確保資源共享。時(shí)任美國(guó)防部副部長(zhǎng)威廉·林恩、網(wǎng)絡(luò)空間司令部司令基思·亞歷山大多次在不同場(chǎng)合表示，愿意運(yùn)用軍事力量為民事機(jī)構(gòu)提供支援，屆時(shí)軍事資源“將處于民事領(lǐng)導(dǎo)人控制之下，根據(jù)民事法律運(yùn)用”。2010年10月，國(guó)防部和國(guó)土安全部領(lǐng)導(dǎo)人簽署諒解備忘錄，建立正式的伙伴關(guān)系，互派支援小組進(jìn)駐對(duì)方機(jī)構(gòu)，以整合軍政網(wǎng)絡(luò)空間安全手段，互通有無(wú)、協(xié)調(diào)合作。

但是，這種看似簡(jiǎn)單的切割與合作未能根本解決問(wèn)題，軍地機(jī)構(gòu)并未真正形成合力，各自為政、重復(fù)建設(shè)的事情仍時(shí)有發(fā)生。例如，2009年10月和11月，國(guó)家安全局、國(guó)土安全部分別建立了旨在整合網(wǎng)絡(luò)安全力量的新機(jī)構(gòu)，彼此之間的職能嚴(yán)重重疊。

軍隊(duì)與民事機(jī)構(gòu)職責(zé)的重新理順，是由2015年4月國(guó)防部新版《網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略》確定的。文件稱，國(guó)防部不僅要負(fù)責(zé)國(guó)防部網(wǎng)絡(luò)的安全，還要保衛(wèi)國(guó)土和國(guó)家利益免受后果嚴(yán)重的網(wǎng)絡(luò)攻擊。這就意味著，軍事機(jī)構(gòu)將在保護(hù)民用網(wǎng)絡(luò)空間資源和基礎(chǔ)設(shè)施方面發(fā)揮較大的作用，民事機(jī)構(gòu)的權(quán)力則相應(yīng)縮減。而其背后的原因，無(wú)非是技術(shù)資源的不對(duì)稱。在美國(guó)，最先進(jìn)技術(shù)通常首先在國(guó)防科技領(lǐng)域應(yīng)用，網(wǎng)絡(luò)空間與通信、電子偵察的密切關(guān)系，又使得以國(guó)家安全局為代表的軍隊(duì)情報(bào)機(jī)構(gòu)，在網(wǎng)絡(luò)空間事務(wù)主導(dǎo)權(quán)的爭(zhēng)奪上具備了先天優(yōu)勢(shì)。

內(nèi)在機(jī)理：需求牽引、利益驅(qū)動(dòng)

在美國(guó)，90%的網(wǎng)絡(luò)空間基礎(chǔ)設(shè)施歸私營(yíng)部門所有和控制，核心網(wǎng)絡(luò)技術(shù)與設(shè)備主要由以“八大金剛”為代表的網(wǎng)絡(luò)私企掌控，大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)更是網(wǎng)絡(luò)人才匯聚的巨大寶庫(kù)。為充分利用這些民間的資源，美軍采取了多方面措施。

美軍將多數(shù)網(wǎng)絡(luò)裝備的研發(fā)生產(chǎn)工作交由私營(yíng)企業(yè)承擔(dān)。華盛頓郵報(bào)“美國(guó)最高機(jī)密”調(diào)查顯示，參與承擔(dān)美國(guó)網(wǎng)絡(luò)空間防務(wù)的私人承包商多達(dá)1930家，其中僅國(guó)防部總部就擁有291家承包商。洛克希德·馬丁公司、波音公司、諾斯羅普·格魯曼公司及雷聲公司等軍工企業(yè)都有大規(guī)模的網(wǎng)絡(luò)相關(guān)產(chǎn)品與服務(wù)線，并直接參與網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)相關(guān)工作中。國(guó)防高級(jí)研究規(guī)劃署的“x計(jì)劃”和“國(guó)家網(wǎng)絡(luò)靶場(chǎng)”項(xiàng)目等，都由多個(gè)私營(yíng)企業(yè)分包。2015年，網(wǎng)絡(luò)空間司令部發(fā)布信息征詢書(shū)，在全源情報(bào)、網(wǎng)絡(luò)作戰(zhàn)、網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃、網(wǎng)絡(luò)演訓(xùn)等10余個(gè)領(lǐng)域公開(kāi)招募承包商，以盡早完成構(gòu)建133支網(wǎng)絡(luò)任務(wù)部隊(duì)。國(guó)防部長(zhǎng)卡特也在2015年4月宣布“國(guó)防創(chuàng)新x部隊(duì)”計(jì)劃，表示將在硅谷設(shè)立辦事機(jī)構(gòu)，開(kāi)發(fā)尖端突破性技術(shù)，實(shí)現(xiàn)國(guó)防部與私營(yíng)企業(yè)的更高層級(jí)融合。

美國(guó)軍方還與私營(yíng)企業(yè)合作，共同提升網(wǎng)絡(luò)安全水平。2011年，國(guó)防部發(fā)起“國(guó)防工業(yè)基地網(wǎng)絡(luò)導(dǎo)航”試點(diǎn)項(xiàng)目，為20個(gè)參與國(guó)防部網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)的公司提供平臺(tái)，使其能夠及時(shí)獲得網(wǎng)絡(luò)安全情報(bào)信息，各公司則借助這些情報(bào)與專業(yè)力量，保護(hù)他們?yōu)閲?guó)防部運(yùn)轉(zhuǎn)的網(wǎng)絡(luò)。在90天試運(yùn)行期內(nèi)，該項(xiàng)目便成功阻止了數(shù)百起網(wǎng)絡(luò)入侵行動(dòng)。2012年5月，該項(xiàng)目向所有符合條件的國(guó)防工業(yè)基地公司開(kāi)放。2015年10月，對(duì)如何實(shí)現(xiàn)信息共享做出了更詳盡的規(guī)定。據(jù)估計(jì)，目前已有近千家公司參與該項(xiàng)目。為加強(qiáng)協(xié)同，在組織開(kāi)展“網(wǎng)絡(luò)暴風(fēng)”、“網(wǎng)絡(luò)衛(wèi)士”等網(wǎng)絡(luò)演練時(shí)，大量民事機(jī)構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)企業(yè)、學(xué)術(shù)界代表均與軍隊(duì)共同參與，以便通過(guò)實(shí)踐共同發(fā)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)威脅和網(wǎng)絡(luò)漏洞，提高應(yīng)急響應(yīng)能力。

網(wǎng)絡(luò)空間作為人造環(huán)境，對(duì)人才的需求極其旺盛。美軍不僅在軍事院校開(kāi)設(shè)網(wǎng)絡(luò)課程，還積極到地方延攬人才。國(guó)家安全局在多個(gè)大學(xué)開(kāi)設(shè)網(wǎng)絡(luò)課程，空軍研究實(shí)驗(yàn)室網(wǎng)絡(luò)空間行動(dòng)部每年為大學(xué)生提供為期10周的培訓(xùn)，以培養(yǎng)更多的網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)人才。自1994年起，國(guó)防部就依據(jù)“企業(yè)職員項(xiàng)目”計(jì)劃，每年派出15～20名軍官到頂級(jí)商業(yè)公司工作約11個(gè)月時(shí)間。2015年國(guó)防部宣布將派駐時(shí)間增至2年，以確保這些軍官能夠在私營(yíng)企業(yè)最大限度地汲取營(yíng)養(yǎng)。在每年8月舉行的“黑帽”大會(huì)上，國(guó)家安全局局長(zhǎng)及高級(jí)官員經(jīng)常親臨現(xiàn)場(chǎng)，甚至公開(kāi)發(fā)表演講，以招募民間高手入伍。新版《網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略》還提出，國(guó)防部必須有能力從國(guó)內(nèi)最好的網(wǎng)絡(luò)空間安全與信息技術(shù)公司當(dāng)中借用技術(shù)專家，讓他們?cè)趪?guó)防部?jī)?nèi)發(fā)揮獨(dú)特的工程設(shè)計(jì)與分析作用。

其實(shí)，經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，美國(guó)軍隊(duì)與私營(yíng)部門之間形成了關(guān)系密切的軍工復(fù)合體，在網(wǎng)絡(luò)空間同樣如此。對(duì)于企業(yè)而言，與軍事機(jī)構(gòu)建立密切關(guān)系，使他們能夠及時(shí)捕捉和準(zhǔn)確把握軍事需求，在龐大的網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)訂單中分得一杯羹。對(duì)于軍隊(duì)而言，私營(yíng)企業(yè)運(yùn)營(yíng)方式靈活，可以繞開(kāi)軍事官僚機(jī)構(gòu)固有的繁文縟節(jié)，技術(shù)裝備研發(fā)成本更低、效率更高。在新興技術(shù)日新月異的網(wǎng)絡(luò)空間，這種優(yōu)勢(shì)更顯重要。顯然，確保雙方合作長(zhǎng)期有效運(yùn)行的，不僅是機(jī)制、法規(guī)方面的保障，更是共同需求與利益的驅(qū)動(dòng)。

負(fù)面效應(yīng)發(fā)酵教訓(xùn)值得警惕

當(dāng)然，美國(guó)的網(wǎng)絡(luò)空間軍民融合并非無(wú)懈可擊，仍有諸多明顯的缺陷和難以克服的不足，負(fù)面效應(yīng)一旦顯現(xiàn)極有可能持續(xù)發(fā)酵。

從機(jī)構(gòu)整合角度看，美國(guó)在前期設(shè)定的軍地機(jī)構(gòu)職責(zé)劃分頻出問(wèn)題，除資源上的不對(duì)稱之外，另一個(gè)重要原因是頂層領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)缺乏足夠的權(quán)威?！熬W(wǎng)絡(luò)沙皇”職位創(chuàng)建6年來(lái)，多位就任者的資質(zhì)、能力都相當(dāng)過(guò)硬，但政績(jī)平平，根源在于職權(quán)過(guò)低。按照授權(quán)，這一職務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)只向國(guó)家安全委員會(huì)和國(guó)家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)負(fù)責(zé)，充當(dāng)協(xié)調(diào)與顧問(wèn)的角色，無(wú)法直接向總統(tǒng)匯報(bào)，也不能直接掌管網(wǎng)絡(luò)空間安全事務(wù)的實(shí)質(zhì)權(quán)利。頂層機(jī)構(gòu)權(quán)力有限，直接導(dǎo)致軍、地機(jī)構(gòu)爭(zhēng)斗不斷。雖然當(dāng)前基本確定了軍事部門為主導(dǎo)的網(wǎng)絡(luò)防御模式，但最大的問(wèn)題在于，擔(dān)負(fù)防御任務(wù)的網(wǎng)絡(luò)空間司令部同時(shí)兼負(fù)有網(wǎng)絡(luò)進(jìn)攻職能，更有可能在遭受網(wǎng)絡(luò)攻擊后實(shí)施報(bào)復(fù)性反擊，或是在預(yù)期可能遭受網(wǎng)絡(luò)攻擊時(shí)就采取“預(yù)期自衛(wèi)”行動(dòng)，因判斷錯(cuò)誤或意外事件引發(fā)網(wǎng)絡(luò)軍事沖突的風(fēng)險(xiǎn)明顯增大。

而私營(yíng)企業(yè)、軍事機(jī)構(gòu)等組成的軍工復(fù)合體，雖然有助于以低成本提升美軍網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)斗力，代價(jià)也是巨大的。企業(yè)在制定決策時(shí)，不愿為提升網(wǎng)絡(luò)安全開(kāi)列大筆預(yù)算，也不愿為了降低安全風(fēng)險(xiǎn)而改變?nèi)蚪M裝的生產(chǎn)供應(yīng)模式，結(jié)果使美國(guó)不得不始終面對(duì)無(wú)法防范的“供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)”，即“某些軟硬件有可能在國(guó)外生產(chǎn)時(shí)被所在國(guó)政府借機(jī)添加惡意代碼”。國(guó)防部《網(wǎng)絡(luò)空間行動(dòng)戰(zhàn)略》也指出，“國(guó)防部無(wú)權(quán)直接對(duì)其采取可有效降低風(fēng)險(xiǎn)的措施。”

將網(wǎng)絡(luò)裝備技術(shù)研發(fā)分包給私營(yíng)承包商，對(duì)美國(guó)而言還有另一重風(fēng)險(xiǎn)，就是大量政府與軍隊(duì)之外的人員將有機(jī)會(huì)接觸到涉及網(wǎng)絡(luò)核心機(jī)密的信息，但他們的“忠誠(chéng)度”顯然低于軍人和長(zhǎng)期供職于軍事機(jī)構(gòu)的文職人員，構(gòu)成了所謂的“內(nèi)部威脅者”。蘭德公司知名網(wǎng)絡(luò)專家馬丁·利比奇在2009年為美國(guó)空軍撰寫(xiě)的研究報(bào)告《網(wǎng)絡(luò)空間威懾與網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)》中指出，這些人技術(shù)嫻熟、深受信任、了解內(nèi)情，一旦發(fā)生問(wèn)題將構(gòu)成嚴(yán)重威脅。聯(lián)想到2013年以來(lái)持續(xù)發(fā)酵的“棱鏡門事件”，曾供職于國(guó)防項(xiàng)目承包商博思·艾倫咨詢公司的斯諾登，正是這種所謂的“內(nèi)在威脅者”。

客觀而言，斯諾登揭露的大量材料顯然有力地抑制了美國(guó)肆無(wú)忌憚的全球網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控行徑，但從美國(guó)自身角度看，其謀求網(wǎng)絡(luò)空間霸權(quán)的行動(dòng)因此遭受了嚴(yán)重的負(fù)面沖擊，所造成的影響幾乎是不可逆轉(zhuǎn)的。