■ 汪利娜

房地產(chǎn)業(yè)

房地產(chǎn)稅 的要義、難點(diǎn)與政策建議

■ 汪利娜

房地產(chǎn)稅法列入了本屆人大五年立法規(guī)劃，但今年并沒(méi)有把房地產(chǎn)稅法草案提請(qǐng)人大常委會(huì)審議的安排。房地產(chǎn)稅法草案年內(nèi)無(wú)審議安排，說(shuō)明草案尚不成熟，理應(yīng)多加強(qiáng)調(diào)研，結(jié)合現(xiàn)有法律法規(guī)審慎出臺(tái)。

一提到建立房地產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制，人們關(guān)注的焦點(diǎn)從去庫(kù)存的多項(xiàng)政策刺激再次轉(zhuǎn)到房地產(chǎn)稅。主張開(kāi)征房地產(chǎn)稅的邏輯起點(diǎn)一是可以抑制高房?jī)r(jià)；二是給地方政府一個(gè)穩(wěn)定的收入來(lái)源。但筆者認(rèn)為，開(kāi)征房地產(chǎn)稅真正的要義是縮小財(cái)富、收入和消費(fèi)差距。

一、房地產(chǎn)稅可以抑制高房?jī)r(jià)嗎？

從理論上講，在保有環(huán)節(jié)開(kāi)征房地產(chǎn)稅，增加持有成本，可以抑制過(guò)度投資投機(jī)炒高房?jī)r(jià)。但國(guó)外的相關(guān)研究表明：其抑制房?jī)r(jià)上漲的效應(yīng)十分有限。美國(guó)和日本的實(shí)踐也表明：房地產(chǎn)稅未能抑制房?jī)r(jià)上揚(yáng)和房地產(chǎn)泡沫的破滅。

日本早在 1871年就開(kāi)始對(duì)土地所有者征收地租，可算是地價(jià)稅的雛形，并逐步形成由固定資產(chǎn)稅、城市規(guī)劃稅、繼承稅和贈(zèng)與稅相互協(xié)調(diào)的房地產(chǎn)稅收體系。

但征稅并沒(méi)有阻止日本地價(jià)的上漲。在房地產(chǎn)泡沫破裂前，日本地價(jià)上漲大體經(jīng)歷了三個(gè)階段：第一階段1956～1965年，制造業(yè)高速發(fā)展和住宅需求旺盛使全國(guó)工業(yè)用地價(jià)格增長(zhǎng)了9倍，住宅用地價(jià)格增長(zhǎng)7倍；六大都市的工業(yè)、住宅和商業(yè)用地價(jià)格分別增長(zhǎng) 15 倍、10 倍和 7倍，此間工業(yè)用地的價(jià)格漲幅遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于住宅和商業(yè)用地。第二階段 1965～1975年，全國(guó)和六大都市的住宅用地價(jià)格增長(zhǎng)了4倍，工業(yè)用地價(jià)格增長(zhǎng)3倍，商業(yè)用地價(jià)格增長(zhǎng)了6倍，高于住宅和工業(yè)用地。這二十年地價(jià)飆升的原因：一是經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，GDP年均增速高達(dá) 9.1% ；二是城市化進(jìn)程加快。城市化率從 1950年的 37.5%，提高到 1975年的75%，顯然實(shí)體經(jīng)濟(jì)因素是地價(jià)上漲的主要推手。第三階段1975～1990年，受石油危機(jī)的沖擊日本經(jīng)濟(jì)步入中速增長(zhǎng)期，GDP年均增速為 4.2% ；城市化已接近尾聲。但作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體的自信和經(jīng)濟(jì)全球化、信息化和服務(wù)化的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整推動(dòng)了六大都市地價(jià)上漲：商業(yè)用地增長(zhǎng)了4倍，住宅用地增長(zhǎng)了3倍，全國(guó)的平均地價(jià)漲幅2倍多。地價(jià)上漲不斷印證著“土地神話”，廣場(chǎng)協(xié)議后日元升值及寬松貨幣政策，誘使大量資金流入房地產(chǎn)領(lǐng)域。1991年日本政府為抑制地價(jià)飆升開(kāi)征的特種地價(jià)稅，反而加劇了房地產(chǎn)泡沫的破滅，自此，日本經(jīng)濟(jì)陷入二十年的低增長(zhǎng)，1991～2009年 GDP年均增速僅為 0.8%。

美國(guó)早在 18世紀(jì)中期就開(kāi)征收財(cái)產(chǎn)稅，囊括了住宅、商業(yè)和工業(yè)各類(lèi)不動(dòng)產(chǎn)。在 2001年前，美國(guó)房?jī)r(jià)增長(zhǎng)較為平穩(wěn)，年均增幅在 3% 左右。但 2001年網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)泡沫破滅后，為避免經(jīng)濟(jì)滑坡，刺激房市成為政府刺激經(jīng)濟(jì)的首選。零首付、次貸、再融資、次貸證劵化、CDO，CDOs等金融衍生品大行其道。融資便利加之美聯(lián)儲(chǔ)多次降息使越來(lái)越多的低收入者開(kāi)始借助次貸進(jìn)入住宅市場(chǎng)。扭曲的金融創(chuàng)新和住房需求促使房?jī)r(jià)快速上漲。2001～2008年間，新建獨(dú)戶住宅均價(jià)從 20 萬(wàn)美元上升至 32 萬(wàn)美元 ；存量住宅均價(jià)從 14.5萬(wàn)美元上升至 22.2 萬(wàn)美元，增幅超過(guò) 50%。房?jī)r(jià)大幅上漲的誘惑使越來(lái)越多的美國(guó)人把住房當(dāng)作提款機(jī)或“現(xiàn)金奶?！保ㄟ^(guò)房產(chǎn)抵押、房產(chǎn)增值和重新融資獲得更多的消費(fèi)信貸。

然而，當(dāng)美國(guó)人在慶幸美元資產(chǎn)的全球化可以使其債務(wù)經(jīng)濟(jì)無(wú)休止延續(xù)下去時(shí)，次貸引發(fā)了波及全球的金融危機(jī)，房?jī)r(jià)暴跌和金融體系陷入崩潰邊緣，使居民家庭凈資產(chǎn)損失達(dá)7萬(wàn)億美元之巨。

日美兩國(guó)的房?jī)r(jià)及地產(chǎn)泡沫破滅表明：房?jī)r(jià)的漲跌主要是實(shí)體經(jīng)濟(jì)的因素所致，開(kāi)征房地產(chǎn)稅抑制房?jī)r(jià)上漲并不存在“放之四海而皆準(zhǔn)”的影響力和抑制作用。

二、房地產(chǎn)稅應(yīng)是地方財(cái)政收入主要來(lái)源嗎？

開(kāi)征房地產(chǎn)稅理由之二就是給地方政府一個(gè)穩(wěn)定的收入來(lái)源。的確，房地產(chǎn)的空間固定性和不可磨滅的特點(diǎn)使其具備地方性、可預(yù)見(jiàn)性和可持續(xù)征收稅種的基本要素，使之成為各國(guó)地方政府稅收收入的主要來(lái)源，但并不是地方財(cái)政收入的主要來(lái)源。澄清各國(guó)房地產(chǎn)稅的概念與內(nèi)涵、地方財(cái)政的收入結(jié)構(gòu)及各國(guó)宏觀稅負(fù)的差異，才能減少對(duì)這一國(guó)際慣例的誤解和誤用。

（一）房地產(chǎn)稅與財(cái)產(chǎn)稅定義與內(nèi)涵

美國(guó)的房地產(chǎn)稅是在財(cái)產(chǎn)稅（Property tax）項(xiàng)下征收的。根據(jù)美國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的定義，財(cái)產(chǎn)稅或物業(yè)稅是對(duì)財(cái)產(chǎn)所有人按財(cái)產(chǎn)價(jià)值征稅的一個(gè)稅種。其課稅對(duì)象包括一般的不動(dòng)產(chǎn)（土地和地上的改良物），也包括選定的動(dòng)產(chǎn)，如汽車(chē)和某些無(wú)形資產(chǎn)。顯然，美國(guó)的財(cái)產(chǎn)稅與中國(guó)即將要推出房地產(chǎn)稅在定義和征稅對(duì)象上都是有差別的。換言之，房地產(chǎn)稅只是美國(guó)財(cái)產(chǎn)稅的一部分或主要部分，并不是全部。在定義和內(nèi)涵不同的情況下，盲目引用財(cái)產(chǎn)稅占地方稅收收入比重高達(dá) 90% 的數(shù)據(jù)，有失偏頗。

（二）稅收收入和財(cái)政收入是兩個(gè)不同的統(tǒng)計(jì)口徑

在美國(guó)，地方政府主要指除聯(lián)邦、州以外的縣、市和鎮(zhèn)級(jí)政府。地方稅收收入是從當(dāng)?shù)囟愒传@得的收入，主要包括財(cái)產(chǎn)稅、銷(xiāo)售稅、個(gè)人所得稅、公司所得稅和其他。而地方財(cái)政收入是指政府在一個(gè)財(cái)政年度內(nèi)獲得的全部收入，它不僅包括地方稅收收入，還有聯(lián)邦和州政府的轉(zhuǎn)移支付、收費(fèi)收入、公共設(shè)施使用、酒牌收入和資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)（保險(xiǎn)信托）收入等。盡管財(cái)產(chǎn)稅占地方政府稅收收入占比較高，如1977～2013年間，平均占比在 80.5～72.8%，但占地方政府財(cái)政收入的比重并不高。以 2008年為例，在地方財(cái)政收入中，地方稅收收入占比為 35.8%，聯(lián)邦和州政府撥款占 34%，收費(fèi)收入占 21%，其余為公共設(shè)施使用、酒牌收入和保險(xiǎn)信托的收入。財(cái)產(chǎn)稅占地方稅收收入的比重為 72.3%，但占地方財(cái)政總收入的比重僅為25.9%（見(jiàn)表 1）。近年來(lái)隨著聯(lián)邦政府和州政府的轉(zhuǎn)移支付增加和銷(xiāo)售稅的增長(zhǎng)，財(cái)產(chǎn)稅占比逐年下降。

（三）宏觀稅負(fù)的國(guó)際比較

如果說(shuō)地方政府事權(quán)財(cái)權(quán)不匹配、缺錢(qián)，解決的辦法可能有多種：一是調(diào)整存量；二是開(kāi)辟增量；三是存量調(diào)整與開(kāi)辟增量并舉。這包括對(duì)現(xiàn)有稅種的增、減、并等調(diào)整，也包括中央與地方財(cái)稅收入的再分配。無(wú)論哪種方式都需要對(duì)中國(guó)的宏觀稅負(fù)與公共福利水平做出客觀分析，不能因土地出讓收入下降就急于推出房地產(chǎn)稅，這種征稅的理由并不充分。

所謂的宏觀稅負(fù)，即政府財(cái)政總收入占GDP的比重。國(guó)外政府總收入包括：財(cái)政收入加社會(huì)保障繳款和一些非稅收收入。上世紀(jì)末世界銀行研究表明：人均GDP不足785 美元低收入國(guó)家，宏觀稅負(fù)通常為 13% ；人均 GDP 為785～3125 美元的中下等收入國(guó)家，宏觀稅負(fù)為 18.59% ；人均 GDP 為 3126～9655 美元的中上等收入國(guó)家，宏觀稅負(fù)約為 21.59%，人均 GDP 為 9656 美元以上的高收入國(guó)家，宏觀稅負(fù)在 28% 或更高。

表1 2008年美國(guó)地方政府財(cái)政收入規(guī)模與結(jié)構(gòu)（單位 ：百萬(wàn)美元）

經(jīng)合組織的統(tǒng)計(jì)數(shù)字也表明 ：在 1980～2012年，人均GDP 超過(guò) 1.7 萬(wàn)美元的高收入國(guó)家宏觀稅負(fù)遠(yuǎn)高于低收入國(guó)家。北歐福利國(guó)家（瑞典、芬蘭、丹麥和挪威）和大陸法系的法國(guó)、意大利的宏觀稅負(fù)更是高達(dá) 40% 以上 ；只有美國(guó)人均 GDP 雖排名居前，但宏觀稅負(fù)比較低為 24.3%。2012年經(jīng)合組織成員國(guó)的宏觀稅負(fù)平均值為 34.1%（見(jiàn)表 2）。顯然，宏觀稅負(fù)與一國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平密切相關(guān)，只有經(jīng)濟(jì)發(fā)展人均GDP超過(guò)1萬(wàn)美元之后，有雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ)作支撐，該國(guó)才有向高稅收、高福利轉(zhuǎn)化的基礎(chǔ)。此外，各國(guó)人口規(guī)模、政府執(zhí)政理念的差異也使高收入國(guó)家的稅負(fù)有所不同。

表2 宏觀稅負(fù)水平與人均GDP國(guó)際比較（單位：美元）

表3 不同口徑中國(guó)宏觀稅負(fù)估算（單位：億元）

中國(guó)的宏觀稅估算比較復(fù)雜。按政府財(cái)政收入（預(yù)算收入）占 GDP 的比重來(lái)看，中國(guó)宏觀稅負(fù)在 20% 左右 ；但按大口徑—政府總收入，即將政府性基金收入（主要是土地出讓金）、社會(huì)保險(xiǎn)基金收入和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入計(jì)算在內(nèi)，2012～2016年中國(guó)的宏觀稅負(fù)分別為 36.4%，38.2%，36.6%，35.1% 和 34.5%。此間中國(guó)的人均 GDP 只有 6154～7938 美元，剛剛步入中上等收入國(guó)家，宏觀稅負(fù)不僅超過(guò)了中上等國(guó)家 21.59% 的稅負(fù)水平，甚至超過(guò)高收入國(guó)家，如英、美、日和加拿大（見(jiàn)表 3）。

也許簡(jiǎn)單地將預(yù)算收入和其他收入相加有重復(fù)計(jì)算之嫌，夸大政府財(cái)政收入導(dǎo)致宏觀稅負(fù)“虛高”。但也有遺漏導(dǎo)致低估的可能，如諸多制度外收入包括：上萬(wàn)億住房公積金的增值收入被當(dāng)作“增加政府投入”用于保障房建設(shè)；屢禁不止的亂收費(fèi)、亂罰款和亂攤派都沒(méi)列入非稅收收入，卻由政府支配和使用著。將體制外的收入計(jì)算在內(nèi)很難得出宏觀稅負(fù)偏低的結(jié)論。

中國(guó)雖沒(méi)有房地產(chǎn)稅，但政府在開(kāi)發(fā)環(huán)節(jié)征收的土地出讓金、土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、城市建設(shè)維護(hù)稅，在交易環(huán)節(jié)征收的印花稅、契稅、營(yíng)業(yè)稅和二手房轉(zhuǎn)讓所得稅，都為地方政府帶來(lái)不菲的收入。

在中國(guó)宏觀稅負(fù)較重的格局下，顯然，解決地方財(cái)政收入問(wèn)題不能簡(jiǎn)單靠增量，存量的調(diào)整、加強(qiáng)財(cái)政收支的預(yù)算管理，提高使用效率，調(diào)整中央與地方財(cái)政關(guān)系都必不可少。

三、房地產(chǎn)稅的要義是調(diào)節(jié)財(cái)富分配

從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)看，房地產(chǎn)稅是以社會(huì)財(cái)富存量—不動(dòng)產(chǎn)為課稅對(duì)象，具有稅基不易隱藏、稅負(fù)不易轉(zhuǎn)移的特點(diǎn)，其主要功能是彌補(bǔ)所得稅只對(duì)收入流量無(wú)法對(duì)財(cái)富存量征稅的缺陷，以實(shí)現(xiàn)稅收縮小貧富差距的目的。

從財(cái)富、收入和消費(fèi)差距的視角，人們不難發(fā)現(xiàn)：第一，房產(chǎn)是家庭財(cái)富或資產(chǎn)的重要組成部分。其道理很簡(jiǎn)單，一是住房是民生必需品，使住房自有率遠(yuǎn)高于股票等其他金融資產(chǎn)的持有率；二是房產(chǎn)價(jià)值高、經(jīng)濟(jì)壽命長(zhǎng)、兼有投資品和消費(fèi)品的雙重特點(diǎn)使它具有家庭財(cái)富積累之錨的美譽(yù)。因此，在國(guó)外，房產(chǎn)一般占居民家庭資產(chǎn)的 30～50% 不等（見(jiàn)表 4）。在中國(guó)，城鎮(zhèn)居民住房自有率已高達(dá) 89.3%，房產(chǎn)占家庭財(cái)富比重 50～70% 不等。

第二，房產(chǎn)的財(cái)富杠桿作用。通常人們只需較少的自有資本，借助銀行信貸就可獲得價(jià)值不菲的房產(chǎn)。如在金融發(fā)達(dá)的美國(guó)，居民只需 5%～10%，甚至是零首付，就可擁有價(jià)值幾十萬(wàn)、上百萬(wàn)的房產(chǎn)。然而財(cái)富的杠桿及靠資產(chǎn)致富的故事并沒(méi)有就此完結(jié)。房產(chǎn)是最好的抵押品，人們有了房產(chǎn)，就可以以房產(chǎn)作抵押獲得更多的金融支持，用于二次置業(yè)或其他投資，以獲取更多的投資收入。

第三，房產(chǎn)的財(cái)富效應(yīng)，即財(cái)富價(jià)值變化對(duì)消費(fèi)的影響。按照新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，消費(fèi)是收入和財(cái)富的函數(shù)。人們的消費(fèi)不取決于當(dāng)期暫時(shí)性收入，而是取決于持久收入，這不僅包括勞動(dòng)收入，也包括財(cái)產(chǎn)性收入。而相關(guān)的實(shí)證研究也表明：房產(chǎn)的財(cái)富效應(yīng)明顯大于股票的財(cái)富效應(yīng)。

第四，房產(chǎn)財(cái)富的占有，杠桿作用和財(cái)富效應(yīng)還會(huì)對(duì)貧富差距和消費(fèi)差距產(chǎn)生不可低估的影響。特別是在中國(guó)，城鄉(xiāng)分治的土地制度和二元住宅市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，使城鄉(xiāng)房產(chǎn)財(cái)富價(jià)值差異極大。過(guò)去 10年間，城鎮(zhèn)房?jī)r(jià)上漲了 10 多倍，農(nóng)村住房雖有很大改善，卻因無(wú)法進(jìn)入市場(chǎng)，難實(shí)現(xiàn)其資產(chǎn)價(jià)值收益。制度安排的扭曲可能是當(dāng)今中國(guó)城鄉(xiāng)貧富差距和消費(fèi)差距的重要原因。在城鎮(zhèn)，人們獲得房產(chǎn)的方式不同和擁有房產(chǎn)的多寡，不僅會(huì)擴(kuò)大收入差距，還會(huì)加劇消費(fèi)差距。房?jī)r(jià)上漲對(duì)有房者可產(chǎn)生正向財(cái)富效應(yīng)，卻會(huì)導(dǎo)致無(wú)房戶者購(gòu)房可支付能力和消費(fèi)能力的下降。在縮小財(cái)富差距和收入差距的進(jìn)程中，人們之所以更關(guān)注消費(fèi)差距，是因?yàn)樗婕暗饺松谋匦杵?，是人生存在與發(fā)展的基本保障，體現(xiàn)了社會(huì)的公平，也是社會(huì)和諧與安定的基礎(chǔ)。因此，縮小財(cái)富、收入和消費(fèi)差距才是開(kāi)征房地產(chǎn)稅的要義。

表4 房產(chǎn)占家庭資產(chǎn)、可支配收入和GDP 的比重（%）

四、房地產(chǎn)稅制度設(shè)計(jì)的難點(diǎn)與挑戰(zhàn)

開(kāi)征房地產(chǎn)稅涉及到千家萬(wàn)戶的存量財(cái)富，對(duì)如此巨大的一筆財(cái)富征稅，其難點(diǎn)是對(duì)課稅的對(duì)象、范圍、稅基和稅率等細(xì)節(jié)進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，確保房地產(chǎn)稅的公平性、合理性。

（一）征稅對(duì)象和范圍

國(guó)外的房地產(chǎn)稅是建立在土地住宅私有化和產(chǎn)權(quán)清晰基礎(chǔ)之上的。在中國(guó)，除土地公有制和住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿能否自動(dòng)續(xù)期外，住房的產(chǎn)權(quán)也五花八門(mén)，按產(chǎn)權(quán)性質(zhì)大體可分為：央產(chǎn)、軍產(chǎn)、單位產(chǎn)權(quán)和私有產(chǎn)權(quán)房；按取得和交易的方式，可細(xì)分為：原有私房、房改房、商品房、經(jīng)適房、安居房、限價(jià)房、自住商品房和共有產(chǎn)權(quán)房等。面對(duì)如此之多的產(chǎn)權(quán)種類(lèi)，國(guó)外見(jiàn)房就征的做法似乎很難在中國(guó)實(shí)施，但只對(duì)商品住房征稅，將諸多非商品住房排除在外，而一些單位產(chǎn)權(quán)房、限價(jià)房，甚至是經(jīng)適房也不乏有面積大、品質(zhì)高的住房和高中等收入群體，其享有的占有、使用和收益權(quán)也不次于商品房。在中國(guó)住房從福利向商品的轉(zhuǎn)化中，人們?nèi)〉梅慨a(chǎn)機(jī)會(huì)的不公使房產(chǎn)財(cái)富大相徑庭。如果房地產(chǎn)稅課稅對(duì)象界定不清、征稅范圍過(guò)窄，應(yīng)納稅戶占比過(guò)低，將無(wú)法矯正房產(chǎn)分配的不公，反而會(huì)加大居民財(cái)富和消費(fèi)差距。

此外，房地產(chǎn)稅征收的范圍也值得商榷。中國(guó)實(shí)行城鄉(xiāng)土地和住房二元制度，得利于城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和土地市場(chǎng)化，富裕地區(qū)農(nóng)村農(nóng)戶的收入和房產(chǎn)價(jià)值都在不斷提高，一些經(jīng)營(yíng)性房地產(chǎn)雖以“小產(chǎn)權(quán)房”“畫(huà)家村”“生態(tài)院”“大棚別墅”和“文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)基地”等多種形式存在著，卻可獲得不菲的財(cái)產(chǎn)性收入。在城鄉(xiāng)土地高度市場(chǎng)化的地區(qū)，國(guó)有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地難以辨別，兩者相互滲透、互為補(bǔ)充。那么，大而化一地對(duì)農(nóng)村房地產(chǎn)免稅，征稅范圍過(guò)窄，稅基小，就很難體現(xiàn)稅收的受益原則和公平原則，還會(huì)創(chuàng)造出避稅空間，誘發(fā)尋租創(chuàng)租行為。

（二）稅基和稅率

所謂稅基是指計(jì)稅的依據(jù)或標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)此，許多人主張從量計(jì)征，即按人均住房面積或家庭住房套數(shù)征稅。如設(shè)定人均住房建筑面積60平方米以上征稅；或第一套住房免征，第二套起征等。問(wèn)題是無(wú)論按面積或套數(shù)都無(wú)法反映住房的市場(chǎng)價(jià)值。住房面積小、年久失修，但位置好的學(xué)區(qū)房?jī)r(jià)值倍增。住房的面積大也并不等于價(jià)值高，同樣面積的住房會(huì)因其區(qū)位特征、建筑特征和鄰里特征差異導(dǎo)致價(jià)格大相徑庭。第一套免征，二套房作為起征點(diǎn)合理嗎？每戶第一套房的面積、價(jià)值差異會(huì)很大；有兩套住房也并不意味著家庭人均住房面積大、價(jià)值高，如“房改房”兩個(gè)小一居不如一套商品房，第二套高首付和高額營(yíng)業(yè)稅已招致假離婚案頻發(fā)，人們還希望在保有環(huán)節(jié)重演這種避稅行為嗎？顯然，簡(jiǎn)單地從量計(jì)征并不公平。

國(guó)外房地產(chǎn)稅多按市場(chǎng)價(jià)值計(jì)征，因?yàn)樽》康奈锢硖卣骱徒?jīng)濟(jì)價(jià)值最終都要反映到房?jī)r(jià)上，同價(jià)同稅，人人平等。當(dāng)然，為避免稅負(fù)過(guò)重，各國(guó)也有相應(yīng)的法規(guī)。如在美國(guó)，為避免國(guó)民稅負(fù)過(guò)重規(guī)定：一是應(yīng)稅值。房地產(chǎn)應(yīng)稅值可以是全部或部分房產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)值。佐治亞以房產(chǎn)價(jià)值的 40% 為稅基。這使房地產(chǎn)的計(jì)稅價(jià)值與實(shí)際的市場(chǎng)價(jià)值截然不同。二是上限管制（Imposed limits），具體包括 ：（1）對(duì)房產(chǎn)的評(píng)估值調(diào)整幅度上限（Assessment limit）管制。每 3～5年評(píng)估值調(diào)整幅度實(shí)施上限管制，使其遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)值的變化。（2）財(cái)產(chǎn)稅稅率上限管制，如加利福尼亞財(cái)產(chǎn)稅稅率上限為1%，只有房產(chǎn)出售時(shí)稅率可提高到 2%，這些做法都有效降低了國(guó)民持有房地產(chǎn)的稅務(wù)負(fù)擔(dān)。三是住戶房產(chǎn)財(cái)產(chǎn)稅減免（Homestead deductions），即房產(chǎn)價(jià)值的一定額度可減免財(cái)產(chǎn)稅，但高檔住宅不享受稅收減免，如馬薩諸塞州規(guī)定自住房市場(chǎng)價(jià)值超過(guò) 684000 美元的不享受減免 ；德克薩斯州規(guī)定自住房?jī)r(jià)值超過(guò) 350000 美元的不享受減免。此外，在經(jīng)濟(jì)不景氣、失業(yè)率上升時(shí)，地方政府可及時(shí)調(diào)整減免和遞延的范圍。四是短路器機(jī)制（Circuit breaker programs），即當(dāng)老年人和低收入家庭的財(cái)產(chǎn)稅超過(guò)家庭可支配收入的一定比例可享受稅收抵扣或延遲納稅。

關(guān)于稅率，國(guó)外房地產(chǎn)稅率從 0.3%～3% 不等。在美國(guó)，60% 的縣住戶房地產(chǎn)稅率在 1% 以下，37% 的稅率在 1～2%，只有 2% 的稅率在 3% 以上。依據(jù)美國(guó)稅收政策中心的數(shù)據(jù)顯示 ：2007～2011年間，美國(guó)各縣住戶每年交納的住房財(cái)產(chǎn)稅接近 1000 美金，60% 的家庭每年交納財(cái)產(chǎn)稅在 500～1500美元之間，31% 的家庭交納的財(cái)產(chǎn)稅低于 750 美元，21% 的家庭交納的財(cái)產(chǎn)稅高于 1750 美元，只有 3% 的家庭交納的財(cái)產(chǎn)稅高于 4000 美元，0.2% 的家庭財(cái)產(chǎn)稅高于 8000 美元。正是多種優(yōu)惠政策組合與運(yùn)用有效降低了財(cái)產(chǎn)稅稅負(fù)之痛。

顯然，開(kāi)征房地產(chǎn)稅不能簡(jiǎn)單地考慮政府的財(cái)政收入，“取民有度”，制定合理稅基稅率，才能確保房地產(chǎn)稅順利實(shí)施。

五、推進(jìn)房地產(chǎn)稅的政策建議

鑒于開(kāi)征房地產(chǎn)稅的諸多難點(diǎn)，推進(jìn)房地產(chǎn)稅需充分考量改革的相關(guān)性、整體性和系統(tǒng)性，以減少社會(huì)矛盾，并采取審慎漸進(jìn)的實(shí)施方式，初步設(shè)想包括：

（一）積極推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法

房地產(chǎn)稅是一個(gè)關(guān)系到國(guó)民福祉、國(guó)家長(zhǎng)治久安的新稅種。應(yīng)按照黨的十八大的稅收法定原則，制定房地產(chǎn)稅法。通過(guò)立法明確房地產(chǎn)稅征收的目的、法理依據(jù)、納稅人、課稅對(duì)象、稅基、稅率、稅收優(yōu)惠和用途等基本要素及《物權(quán)法》“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期”條款如何實(shí)施等，以確保政府征稅的權(quán)力在法律規(guī)范下運(yùn)行，避免隨意征稅、重復(fù)征稅和征過(guò)頭稅。但房地產(chǎn)稅立法不是閉門(mén)造車(chē)，而是一個(gè)廣泛調(diào)研、廣泛聽(tīng)取民意、凝聚共識(shí)的過(guò)程，唯有如此才能提高房地產(chǎn)稅的科學(xué)性、可行性，才能降低運(yùn)行成本。房地產(chǎn)稅立法不應(yīng)僅限于房地產(chǎn)稅的征收，還應(yīng)規(guī)范房地產(chǎn)稅收的支出，確保財(cái)政收入取之于民、用之于民，為社會(huì)公共利益服務(wù)。

（二）構(gòu)建房地產(chǎn)稅的基本框架

鑒于房地產(chǎn)稅的主要目的是調(diào)節(jié)財(cái)富分配，促進(jìn)社會(huì)公平，就應(yīng)堅(jiān)持“寬稅基、簡(jiǎn)稅種、低稅率和嚴(yán)征管”的原則，來(lái)設(shè)計(jì)房地產(chǎn)稅的基本框架。

首先，要清費(fèi)立稅、簡(jiǎn)化稅種。對(duì)現(xiàn)有的稅種繁多稅費(fèi)（土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅、城鎮(zhèn)維護(hù)建設(shè)稅、房產(chǎn)稅、契稅、印花稅、營(yíng)業(yè)稅、個(gè)人所得稅和企業(yè)所得稅）中交叉重疊的進(jìn)行減并調(diào)整。

其次，擴(kuò)大稅基、差別稅率。依據(jù)稅收公平原則，寬稅基，即除政府、預(yù)算內(nèi)事業(yè)單位未超標(biāo)的辦公性用房、文化歷史名勝、公園、博物館、醫(yī)院、學(xué)校、軍事基地、宗教組織、社會(huì)福利機(jī)構(gòu)等自用的房地產(chǎn)除外，對(duì)各類(lèi)住房包括單位產(chǎn)權(quán)房（已有償出售給個(gè)人或私人長(zhǎng)期占有、使用和單位優(yōu)先回購(gòu)）、經(jīng)適房、兩限房和農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性用房等都應(yīng)列為課稅對(duì)象。統(tǒng)一按市場(chǎng)總價(jià)值的一定比例（30～40%）為計(jì)稅依據(jù)，并輔助差別稅率來(lái)調(diào)節(jié)財(cái)富分配和納稅人稅負(fù)。對(duì)住房與商業(yè)、工業(yè)不動(dòng)產(chǎn)應(yīng)實(shí)行差別稅率；對(duì)低收入、特困家庭自住房可免稅；對(duì)中等收入家庭自住房產(chǎn)可按評(píng)估值確定免征額（或比例），并實(shí)行 0.05～0.1% 的低稅率，以體現(xiàn)稅收的受益原則，培養(yǎng)納稅意識(shí)和監(jiān)督意識(shí)；對(duì)租賃性住房應(yīng)實(shí)行優(yōu)惠稅率，以鼓勵(lì)民營(yíng)租賃住房市場(chǎng)發(fā)展，減少政府公租房的負(fù)擔(dān)；對(duì)高檔住房或多套房產(chǎn)累計(jì)總價(jià)值較高的可實(shí)行高稅率，以保障房地產(chǎn)稅稅負(fù)公正公平。

再次，完善房地產(chǎn)稅基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。一是摸清家底健全房地產(chǎn)登記制度。產(chǎn)權(quán)登記的目的：首先是確權(quán)與產(chǎn)權(quán)保護(hù)，對(duì)城鎮(zhèn)和農(nóng)村的各類(lèi)不動(dòng)產(chǎn)，包括住房、商業(yè)和工業(yè)物業(yè)、宅基地、耕地、林地等進(jìn)行產(chǎn)權(quán)登記，理清各類(lèi)不動(dòng)產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)歸屬，以保護(hù)產(chǎn)權(quán)人權(quán)利。其次，盤(pán)點(diǎn)中國(guó)的資產(chǎn)，搞清財(cái)富的存量。我國(guó)與美國(guó)的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)不同，美國(guó)的凈資產(chǎn)主要是金融資產(chǎn)；而中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)大規(guī)模的固定資產(chǎn)投資形成的凈資產(chǎn)主要是房地產(chǎn)。對(duì)不動(dòng)產(chǎn)的種類(lèi)、數(shù)量、價(jià)值和空間分布進(jìn)行準(zhǔn)確、完整、清晰的登記是我們摸清家底、構(gòu)建中國(guó)資產(chǎn)負(fù)債表、摸清房地產(chǎn)供需現(xiàn)狀的基礎(chǔ)；是一個(gè)建立房地產(chǎn)長(zhǎng)效機(jī)制、防范房地產(chǎn)金融風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)工程；也為開(kāi)征房地產(chǎn)稅、摸清稅源、制定稅率等提供了大數(shù)據(jù)服務(wù)。二是健全房地產(chǎn)評(píng)估體系和征收體系，保障房地產(chǎn)評(píng)估的獨(dú)立性、客觀性、公正性和實(shí)施的可行性。三是建立信息披露和糾紛調(diào)解機(jī)制。政府和房地產(chǎn)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)應(yīng)建立房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格和評(píng)估信息披露體系，通過(guò)大數(shù)據(jù)的收集、存儲(chǔ)、整理和披露，提高房地產(chǎn)市場(chǎng)的透明度。當(dāng)納稅人對(duì)評(píng)估值、納稅額有異議時(shí)，應(yīng)給納稅人一個(gè)申訴、調(diào)解、復(fù)議和訴訟的機(jī)會(huì)，這有利于糾正執(zhí)法機(jī)構(gòu)的侵權(quán)行為，切實(shí)保護(hù)納稅人合法權(quán)益。

（作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所研究員）