夏傳榮

【摘要】當(dāng)今社會(huì)，由于制定公共文化服務(wù)政策的政府與公民之間缺乏有效的溝通，社區(qū)公共文化服務(wù)存在著社區(qū)居民的文化需求與實(shí)際提供的文化服務(wù)之間的脫節(jié)?；诙嘣卫淼陌l(fā)展，本文通過(guò)對(duì)非營(yíng)利組織在社區(qū)公共文化服務(wù)中發(fā)揮的作用與功能的理論總結(jié)，發(fā)現(xiàn)政策倡導(dǎo)型的非營(yíng)利組織可以很大程度上加大政府與公民在社區(qū)公共文化服務(wù)方面的溝通，緩解公共文化服務(wù)供需不符的現(xiàn)狀，繼而引入政策企業(yè)家理論框架，探討作為政策企業(yè)家的非營(yíng)利組織在社區(qū)公共文化服務(wù)中的職能定位。

【關(guān)鍵詞】非營(yíng)利組織；政策企業(yè)家；社區(qū)公共文化服務(wù)

一、引言

隨著20世紀(jì)70年代末期改革開放以來(lái)，“單位制”在我國(guó)開始逐漸走向解體，“城市化”進(jìn)入加速發(fā)展階段，原來(lái)由“單位”承接的部分政治、文化和經(jīng)濟(jì)職能現(xiàn)正向社區(qū)轉(zhuǎn)移，原有單位制下的公共“管理”也逐漸向社區(qū)公共服務(wù)轉(zhuǎn)變。隨著中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府逐漸從管理者轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)者，企業(yè)和社會(huì)組織越來(lái)越多地承擔(dān)了公共服務(wù)職能。

但是由于我國(guó)社區(qū)公共服務(wù)發(fā)展得比較晚，現(xiàn)在發(fā)展的并不是很成熟，尤其體現(xiàn)在社區(qū)公共文化服務(wù)領(lǐng)域。我國(guó)社區(qū)公共文化服務(wù)中存在著一定的供需失衡問(wèn)題，主要表現(xiàn)為公共文化需求表達(dá)機(jī)制缺乏，公共文化服務(wù)與民眾的文化需求脫節(jié)；公共文化服務(wù)剛性需求供給形式老套，活動(dòng)稀少單一，難以滿足群眾基本需求；公共文化服務(wù)經(jīng)費(fèi)供給不足，公共財(cái)政優(yōu)先保障能力薄弱；公共文化服務(wù)人才短缺等問(wèn)題。與剛性需求相對(duì)應(yīng)的，更加生活化和異質(zhì)化的公共文化彈性需求更是難以得到滿足。

相對(duì)于主要由政府提供的社區(qū)公共文化服務(wù)與公民文化需求脫節(jié)，非營(yíng)利組織更加貼近民眾訴求、善于充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資源，能夠在社區(qū)公共文化服務(wù)中發(fā)揮更好的作用。政策企業(yè)家理論指出，政策企業(yè)家具有連接政府政策與公民訴求的作用。政策企業(yè)家具有專業(yè)實(shí)力，調(diào)動(dòng)資源的能力，貼近民眾，獲得和反映民眾訴求，參與政治活動(dòng)。他們形成的合力，以集體而非個(gè)人的身份，在影響政策傳達(dá)和政策制定過(guò)程中發(fā)揮著重要作用。這些在一定程度上契合了社會(huì)組織的部分功能。王名依據(jù)功能將非營(yíng)利組織分為動(dòng)員資源、公益服務(wù)、社會(huì)協(xié)調(diào)和政策倡導(dǎo)四種類型。政策倡導(dǎo)型非營(yíng)利組織的功能與政策企業(yè)家有相當(dāng)?shù)念愃菩?。本文將以該類組織為研究對(duì)象，結(jié)合政策企業(yè)家理論來(lái)探討非營(yíng)利組織在社區(qū)公共文化服務(wù)中的職能。

二、政策企業(yè)家理論的引入

政策企業(yè)家理論來(lái)源于西方政策變遷理論的發(fā)展，20世紀(jì)70年代，隨著社會(huì)的不確定性的增加，公共政策的運(yùn)作環(huán)境發(fā)生變化，政策問(wèn)題變得愈加復(fù)雜，政策變遷成為當(dāng)代政策科學(xué)的核心概念。同時(shí)，政策企業(yè)家作為一種政策變遷理論開始受到重視，成為西方政策過(guò)程和政策創(chuàng)新研究的熱點(diǎn)話題。

政策企業(yè)家的職能可以從以下四個(gè)視角展開（1）議程設(shè)置視角。以約翰？金登為代表的議程設(shè)置理論認(rèn)為政策企業(yè)家必須時(shí)刻關(guān)注引起注意的公共問(wèn)題、政治事件、政策變動(dòng)等，抓住機(jī)會(huì)迅速行動(dòng)，使自己在政策議程過(guò)程中發(fā)揮作用。（2）政策創(chuàng)新視角。該視角認(rèn)為政策企業(yè)家是政策理念的倡議者，是促使政策創(chuàng)新進(jìn)入政府議程和推進(jìn)政策創(chuàng)新擴(kuò)散的政治主體。政策企業(yè)家主要通過(guò)界定問(wèn)題、構(gòu)建政策網(wǎng)絡(luò)、塑造政策辯論的語(yǔ)境和建立聯(lián)盟等行動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)政策創(chuàng)新的目的。（3）政策變化視角。該視角把政策企業(yè)家的概念整合到政策變化分析之中，認(rèn)為在解釋政策制定和政策變化中，政策企業(yè)家的任務(wù)是創(chuàng)建政策議題，努力致使政策變化。（4）政策評(píng)估視角。該視角認(rèn)為，政策企業(yè)家在政策制定的各個(gè)環(huán)節(jié)均可以發(fā)揮政策評(píng)估的職能——政策制定前的可行性評(píng)估；政策制定的科學(xué)性、民主性評(píng)估和監(jiān)督；以及對(duì)政策執(zhí)行之后的效果評(píng)估。

在城市社區(qū)公共文化服務(wù)供需方面，當(dāng)前城市社區(qū)公共文化服務(wù)發(fā)展較緩主要表現(xiàn)在居民需求與服務(wù)提供之間的矛盾，而這一矛盾又主要方面又體現(xiàn)在居民需求與服務(wù)決策之間的脫節(jié)造成的。民眾需求不能通過(guò)有效的途徑傳遞給服務(wù)決策方，決策部門只能憑借自己掌握的有限信息和偏好進(jìn)行決策，從而導(dǎo)致公共文化服務(wù)的供給與居民真實(shí)需求之間的偏差。非營(yíng)利組織在社區(qū)公共文化服務(wù)建設(shè)中就需要不斷加強(qiáng)居民的文化需求與公共文化服務(wù)的決策、提供和反饋評(píng)估環(huán)節(jié)運(yùn)行的緊密性。

以志愿精神為背景的利他主義和互助主義為內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力的非營(yíng)利組織，在使命推動(dòng)和實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值的目的下作為政策企業(yè)家參與公共文化服務(wù)決策。非營(yíng)利組織作為政策企業(yè)家在社區(qū)公共文化服務(wù)提供中充當(dāng)上傳下達(dá)的中介作用，向上幫助社區(qū)居民表達(dá)公共文化服務(wù)需求并提出政策建議，向下幫助政府傳達(dá)政策，提供文化方面的政策咨詢，此外還將居民的需求意見反饋給決策部門，以及對(duì)公共文化決策活動(dòng)進(jìn)行外部監(jiān)督、影響并進(jìn)行政策建議與創(chuàng)新使決策部門更有效地滿足居民需求。使作為政策企業(yè)家的非營(yíng)利組織在整個(gè)過(guò)程中更高效地進(jìn)行政治、社會(huì)、文化和經(jīng)濟(jì)職能建設(shè)，有助于公共服務(wù)決策形成自下而上和自上而下的良性互動(dòng)。

三、非營(yíng)利組織發(fā)揮的類似于政策企業(yè)家的職能

根據(jù)圖1所描述的分析框架，作為政策企業(yè)家的非營(yíng)利組織在社區(qū)公共文化服務(wù)中可發(fā)揮如下職能。

（一）自下而上：提出并收集需求意見，推動(dòng)議程設(shè)置

在社區(qū)公共文化服務(wù)提供中，正是因?yàn)樯鐓^(qū)居民文化需求的差異化和多樣化，才推動(dòng)文化服務(wù)提供的多樣性和可選擇性發(fā)展。作為政策企業(yè)家的非營(yíng)利組織，一是積極參與對(duì)社區(qū)居民的文化需求意見的收集。因?yàn)闆Q策部門在決策之前要對(duì)政策目標(biāo)群體的實(shí)際需求有認(rèn)識(shí)和了解，而目前公共文化服務(wù)政策的出臺(tái)更多的是從政府自上而下的配置下來(lái)，對(duì)實(shí)際需求調(diào)研不足。二是可以根據(jù)自己的認(rèn)知提出新思考方式，對(duì)政策問(wèn)題進(jìn)行分析，并通過(guò)各種方式來(lái)擴(kuò)大自身需求的影響力。在此基礎(chǔ)上動(dòng)用自身的資源積極介入與自己和公眾密切相關(guān)的公共文化服務(wù)政策議題，形成新的公共文化服務(wù)政策理念、建構(gòu)新政策方案及意見，進(jìn)行需求意見綜合，傳達(dá)給決策部門，推動(dòng)議程設(shè)置以及文化政策創(chuàng)新。

（二）自上而下：政策傳達(dá)與提供政策咨詢

非營(yíng)利組織在向上表達(dá)并綜合居民需求意見以及進(jìn)行政策創(chuàng)新的同時(shí)還是政府社會(huì)政策的宣傳者和影響者，在政府與社區(qū)居民之間起到了橋梁和紐帶作用。

1.進(jìn)行政治信息的傳輸

作為政策企業(yè)家的非營(yíng)利組織將公共文化服務(wù)決策部門制定的相關(guān)文化服務(wù)政策以及重要決策傳達(dá)給社區(qū)居民，并負(fù)責(zé)將居民對(duì)這些政策及需求的落實(shí)情況向上進(jìn)行信息反饋，起到“上情下達(dá)”端點(diǎn)和“下情上達(dá)”起點(diǎn)的作用。

2.進(jìn)行政治動(dòng)員和政治社會(huì)化

將黨和政府部門制定的文化政策向下進(jìn)行宣傳和傳達(dá)，爭(zhēng)取社區(qū)居民對(duì)決策的理解和支持，有利于文化政策在基層中的實(shí)施和推廣。

（三）反饋與評(píng)估

在我國(guó)的改革和社會(huì)發(fā)展進(jìn)入到一個(gè)新的階段以后，對(duì)改革過(guò)程中的政策進(jìn)行反思成為一種必要。當(dāng)前對(duì)政策所帶來(lái)的整體社會(huì)效益的評(píng)估該由什么主體來(lái)進(jìn)行是一個(gè)難題，作為政策企業(yè)家的非營(yíng)利組織可以作為政策評(píng)估的主體發(fā)揮作用，關(guān)注政策在施行后所帶來(lái)的綜合社會(huì)效益的評(píng)估。

在公共文化服務(wù)決策的執(zhí)行過(guò)程中以及政策終結(jié)以后，有必要對(duì)決策的執(zhí)行情況和效果進(jìn)行評(píng)估，以確認(rèn)滿足居民的公共文化服務(wù)需求的目標(biāo)是否達(dá)到。在政策執(zhí)行的過(guò)程中國(guó)內(nèi)更多的是直接提供公共產(chǎn)品的供給和補(bǔ)貼，但對(duì)于社區(qū)公共文化服務(wù)的執(zhí)行可能需要不同于其他政策的方式，作為政策企業(yè)家的非營(yíng)利組織可以在政策執(zhí)行的過(guò)程中充當(dāng)了解者的角色，了解政策目標(biāo)群體對(duì)于新政策的滿足需求的狀況。除了決策執(zhí)行部門和監(jiān)督部門，作為政策企業(yè)家的非營(yíng)利組織通常也會(huì)對(duì)公共文化服務(wù)政策的執(zhí)行情況和效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，他們往往會(huì)基于其特定的利益、知識(shí)背景、價(jià)值觀等視角評(píng)價(jià)公共文化服務(wù)政策，可以作為正式政策評(píng)估的一種補(bǔ)充。在此基礎(chǔ)上將自身和居民的意見反饋給相關(guān)決策部門。

（四）外部監(jiān)督與影響

在外部監(jiān)督方面，作為政策企業(yè)家的非營(yíng)利組織有能力進(jìn)行監(jiān)督。公共文化服務(wù)決策和政策的執(zhí)行過(guò)程應(yīng)當(dāng)受到包括黨、人大、行政機(jī)構(gòu)、非營(yíng)利組織和公眾的監(jiān)督。作為政策企業(yè)家的非營(yíng)利組織有較強(qiáng)的掌握資源和運(yùn)用資源的能力，能夠通過(guò)組織運(yùn)用集體力量來(lái)改變現(xiàn)有公共資源分配方式并愿意投入時(shí)間和精力到政策過(guò)程當(dāng)中，有監(jiān)督公共文化服務(wù)決策和執(zhí)行過(guò)程的能力。同時(shí)，外部制度環(huán)境的建設(shè)和完善也作為政策企業(yè)家的非營(yíng)利組織提供了保障。隨著現(xiàn)今公民意識(shí)的提高，開放的大環(huán)境、逐步完善的非營(yíng)利組織制度建設(shè)保證作為政策企業(yè)家的非營(yíng)利組織能夠監(jiān)督?jīng)Q策和執(zhí)行過(guò)程。此外，部分非營(yíng)利組織掛靠在行政機(jī)關(guān)，他們可利用特殊地位對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督。他們將社區(qū)居民的需求意見傳遞給相關(guān)部門，并提出針對(duì)性的改進(jìn)工作的建議，督促公共文化服務(wù)的決策和執(zhí)行部門，依法認(rèn)真履行職權(quán)，提高工作效率。

作為政策企業(yè)家的非營(yíng)利組織也對(duì)公共文化服務(wù)決策部門起到了很大的影響。一是，積極地推動(dòng)某些社會(huì)議題，進(jìn)行政策建議，吸引公眾的注意力，促使他們進(jìn)行思考，并通過(guò)各種方式能形成讓公共文化服務(wù)決策部門解決該問(wèn)題的壓力；二是，進(jìn)行政策創(chuàng)新，不斷聚集組織力量、構(gòu)建政策網(wǎng)絡(luò)形成新的政策方案對(duì)公共文化服務(wù)決策部門形成推動(dòng)革新的壓力。三是作為政策企業(yè)家非營(yíng)利組織能與制度和政策進(jìn)行有效互動(dòng)，在原有政策基礎(chǔ)上推動(dòng)政策變化。

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