楊青蕾

渤海大學(xué)經(jīng)法學(xué)院，遼寧 錦州 121000

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PPP協(xié)議訴訟解決機(jī)制研究

楊青蕾

渤海大學(xué)經(jīng)法學(xué)院，遼寧 錦州 121000

在司法實(shí)踐中，PPP協(xié)議糾紛數(shù)量急劇上升，使得PPP項(xiàng)目推進(jìn)出現(xiàn)瓶頸。研究PPP協(xié)議訴訟解決機(jī)制，協(xié)議雙方當(dāng)事人可以得到便利高效的司法救濟(jì)，司法機(jī)關(guān)也可以明確適用法律，在實(shí)施中彰顯法的作用。文章從PPP概念入手，在行政訴訟法修改的角度下，研究當(dāng)前法律框架下協(xié)議糾紛應(yīng)采取的訴訟解決方式。

特許經(jīng)營協(xié)議；行政訴訟；司法解釋；訴訟解決

PPP模式，全稱Public-Private Partnership，也稱PPP融資。2014年10月國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(即43號文)，明確提出了剝離平臺公司的政府融資職能，提出“推廣使用政府與社會資本合作模式，鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營”。PPP模式使社會主體投資風(fēng)險(xiǎn)減小，政府財(cái)政負(fù)擔(dān)相對減輕，對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了巨大的促進(jìn)作用。想要進(jìn)一步緩解政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，吸引更多社會資本，須為項(xiàng)目可能出現(xiàn)的爭議提供合理、公平地解決途徑。2015年4月27日最高法在“關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋”(以下簡稱《解釋》)中進(jìn)一步明確行政合同訴訟的受案范圍，從爭議解決的角度為PPP奠定法律基礎(chǔ)。

一、行政訴訟的受案范圍

《解釋》將PPP特許經(jīng)營協(xié)議明確地納入了行政訴訟的受案范圍。但筆者認(rèn)為，這并不是一個(gè)強(qiáng)制性規(guī)定，并非對此類糾紛必須提起行政訴訟。由于PPP項(xiàng)目近幾年呈井噴狀態(tài)，當(dāng)社會資本一方向法院提起行政訴訟時(shí)，法官接收及審理于法無據(jù)，該解釋的目的在于發(fā)生爭議社會資本一方提起行政訴訟時(shí)，法院依法可以受理。

二、區(qū)分爭議

《解釋》規(guī)定了行政機(jī)關(guān)不依法、約履行，訴訟時(shí)效和費(fèi)用依民事訴訟，單方變更、解除協(xié)議，依行政訴訟。

行政機(jī)關(guān)單方變更、解除協(xié)更多的是行政機(jī)關(guān)利用的自己的地位和權(quán)力，行政色彩更強(qiáng)。但是在合同履行中，政府和社會資本主要是平等的合作關(guān)系，權(quán)利義務(wù)要由雙方共同簽訂的具備法律效力的合同文本來規(guī)定，因此行政機(jī)關(guān)不當(dāng)履行行為引起爭議的訴訟時(shí)效和訴訟費(fèi)用按照民事法律規(guī)范的規(guī)定。

三、民事法律的適用

《解釋》確定了在特定情況下人民法院在行政訴訟中在適用行政法律規(guī)范的同時(shí)，可以適用不違反行政法和行政訴訟法強(qiáng)制性規(guī)定的民事法律規(guī)范。

特許經(jīng)營協(xié)議依合意達(dá)成，需受《合同法》等民事法律規(guī)范的調(diào)整，單純適用公法進(jìn)行審理審判，幾乎不可能合理裁判。因此，《解釋》將民事法律適用合法化。但由于是行政訴訟，程序上仍適用行政訴訟法及相關(guān)規(guī)定。

四、筆者觀點(diǎn)

在現(xiàn)有行政訴訟框架下，社會資本一方很難維護(hù)其合法權(quán)益。行政關(guān)系中，政府處于強(qiáng)勢地位，法院較易被其左右。另外行政審理程序不同于民事案件的審理，行政訴訟審理的是行政行為是否合法合理，極有可能直接審查政府方的行政行為是否有依據(jù)，若法院認(rèn)定有合法依據(jù)，則社會資本方的索賠請求極有可能得不到支持。且行政訴訟只能行政機(jī)關(guān)做被告，若社會資本方在PPP特許經(jīng)營協(xié)議履行中違約，政府方如何進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)也是必須要考慮的問題。因此，在此類特許經(jīng)營協(xié)議中，行政機(jī)關(guān)利用公共利益或者不平等的權(quán)利地位單方變更、解除協(xié)議更具有行政色彩，應(yīng)適用行政訴訟法，社會資本方面應(yīng)提起行政訴訟。其他在平等地位下雙方履行合同產(chǎn)生的糾紛應(yīng)歸入民事爭議，適用民事訴訟法，當(dāng)然《解釋》規(guī)定了此類爭議也可以提起行政訴訟。政府方只能提起民事訴訟，因?yàn)槲覈男姓V訟只能“民‘告’官”，政府作為原告，主體不適格。

問題1:不當(dāng)履行問題2:利用權(quán)力地位單方變更、解除合同行政機(jī)關(guān)程序法民事訴訟/行政訴訟行政訴訟實(shí)體法民事法律/行政法、行政訴訟法、民事法律行政法、行政訴訟法、民事法律社會資本程序法、實(shí)體法民事法律

糾紛的訴訟解決途徑厘清了，但是哪些是行政機(jī)關(guān)不當(dāng)履行，哪些是利用權(quán)力地位單方變更、解除合同，這也是在司法實(shí)務(wù)中的難點(diǎn)。筆者認(rèn)為，還需看行政機(jī)關(guān)在是否利用了它的權(quán)力、地位。

五、結(jié)語

特許經(jīng)營協(xié)議是PPP模式中最為常見的一種形式，但由于我國PPP模式起步晚，近年才發(fā)展迅速，仍存在很多的問題。在當(dāng)前法律框架下，如何體現(xiàn)PPP項(xiàng)目合作初衷，保護(hù)雙方合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)互利共贏，是我們考慮問題的出發(fā)點(diǎn)與切入點(diǎn)。

[1]湛中樂.論<中華人民共和國行政訴訟法>的修改[J].蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)，2012(01).

[2]楊建順.<行政訴訟>的修改與行政公益訴訟[J].法律適用，2012(11).

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2095-4379-(2017)16-0264-01

楊青蕾(1993-)，女，漢族，河南許昌人，渤海大學(xué)經(jīng)法學(xué)院，法律碩士。