內(nèi)容提要 我國正在推進(jìn)一帶一路與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，兩大戰(zhàn)略之間存在相互影響、相互促進(jìn)的耦合關(guān)系。西部民族地區(qū)區(qū)域性中心城市匱乏、城市首位度突出、城市群發(fā)展滯后、城鄉(xiāng)差距明顯、城鎮(zhèn)發(fā)展的生態(tài)承載能力低，對一帶一路戰(zhàn)略的推進(jìn)形成掣肘，需結(jié)合新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。一是推動區(qū)域中心城市和節(jié)點城市的發(fā)育；二是促進(jìn)邊疆城市發(fā)展，構(gòu)建合理的城鎮(zhèn)體系；三是加強(qiáng)地方合作，促進(jìn)城市群發(fā)展；四是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和生態(tài)文明為基礎(chǔ)制定城鎮(zhèn)規(guī)劃；最后以民族融合為導(dǎo)向推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)。

關(guān)鍵詞 民族地區(qū) 一帶一路 新型城鎮(zhèn)化 城市群

〔中圖分類號〕F299.21 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕0447-662X（2017）05-0077-07

一、一帶一路與新型城鎮(zhèn)化

2013年，我國提出了“一帶一路”戰(zhàn)略以擴(kuò)大國際經(jīng)濟(jì)合作和促進(jìn)國內(nèi)區(qū)域均衡發(fā)展。《推動共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動》提出以沿線中心城市為支撐共同打造新亞歐大陸橋等六大經(jīng)濟(jì)走廊，并根據(jù)“一帶一路”走向明確我國城市發(fā)展的空間布局和功能定位。2014年，我國發(fā)布了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》，提出加快轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式，以人的城鎮(zhèn)化為核心，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化；以城市群為主體形態(tài)，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展；以綜合承載能力為支撐，提升城市可持續(xù)發(fā)展水平；以體制機(jī)制創(chuàng)新為保障，通過改革釋放城鎮(zhèn)化發(fā)展?jié)摿?，走以人為本、四化同步、?yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承的中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，規(guī)劃同時強(qiáng)調(diào)要依托陸橋通道上的城市群和節(jié)點城市，構(gòu)建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶，推動形成與中亞乃至整個歐亞大陸的區(qū)域大合作。2015 年 12 月召開的中央城市工作會議第一次系統(tǒng)闡述了新型城鎮(zhèn)化中的“群”“帶”關(guān)系?！叭骸笔侵赋鞘腥?，即要以城市群為主體形態(tài)，科學(xué)規(guī)劃城市空間布局；“帶”是指“一帶一路”、長江經(jīng)濟(jì)帶等區(qū)域戰(zhàn)略。會議強(qiáng)調(diào)要以“一帶一路”建設(shè)、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展為引領(lǐng)加快構(gòu)建“兩橫三縱”城市化格局，為國家戰(zhàn)略的推進(jìn)提供支持。從現(xiàn)狀看，與一帶一路相適應(yīng)的地方城鎮(zhèn)化規(guī)劃均得到國家的大力支持，有的甚至直接上升為國家戰(zhàn)略。2015年，國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立云南滇中新區(qū)，打造我國面向南亞東南亞輻射中心的重要支點和西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化綜合試驗區(qū)。2016年，《四川省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》出爐，規(guī)劃瞄準(zhǔn)“一帶一路”新布局，提出實施川南內(nèi)江、宜賓、自貢、瀘州四市一體化發(fā)展，促進(jìn)川南經(jīng)濟(jì)區(qū)崛起。

作為典型的通道經(jīng)濟(jì)，城市是“一帶一路”戰(zhàn)略實施的主要空間平臺和核心支撐體系，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)對于推進(jìn)實施“一帶一路”、長江經(jīng)濟(jì)帶等國家重大戰(zhàn)略，培育壯大西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長具有重要意義。長期以來，西部民族地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后，問

* 基金項目：國家社會科學(xué)基金項目“社會轉(zhuǎn)型過程中城市社區(qū)建設(shè)與民族融合研究”（12CSH011）；2012年天津市教委社科重大項目“京津冀協(xié)同發(fā)展機(jī)制創(chuàng)新研究”

題頗多，成為阻礙社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素。李克強(qiáng)總理在提出新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略時關(guān)注到這一問題，提出“我們是多民族、廣疆域的國家，要研究如何打破這個規(guī)律，統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)發(fā)展，讓中西部百姓在家門口也能分享現(xiàn)代化”?！独羁藦?qiáng)之問：“胡煥庸線”怎么破？》，人民網(wǎng)，2014年11月28日，http：//politics.people.com.cn/n/2014/1128/c1001-26113082.html.為保證“一帶一路”戰(zhàn)略的有效實施，國家層面頻頻出臺支持地方城鎮(zhèn)發(fā)展的財稅、金融、投資貿(mào)易和交通運(yùn)輸政策，同時設(shè)立了國家絲路基金，重點投向城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)設(shè)施等領(lǐng)域?！耙粠б宦贰痹诳臻g上強(qiáng)調(diào)向西開放，內(nèi)蒙古、新疆、寧夏、廣西、云南、貴州等西部少數(shù)民族地區(qū)的城市承擔(dān)著重要的經(jīng)濟(jì)功能，烏魯木齊、喀什、南寧等一些城市被定位為絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶節(jié)點城市、樞紐城市以及海上絲綢之路門戶城市等，目前內(nèi)蒙古北部地區(qū)、新疆西北地區(qū)、云南、廣西南部地區(qū)的一些口岸城市已經(jīng)成為國家重點開發(fā)開放實驗區(qū)。可以說“一帶一路”戰(zhàn)略為西部民族地區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了千載難逢的機(jī)遇。同時，一帶一路是新時期國家制定的一個大戰(zhàn)略，“國家大戰(zhàn)略是政府本著全局觀念，為實現(xiàn)國家的根本目標(biāo)而開發(fā)、動員、協(xié)調(diào)、使用和指導(dǎo)國家所有政治、軍事、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、外交、思想文化和精神等資源的統(tǒng)籌規(guī)劃和部署?！倍诺卤螅骸丁耙粠б宦贰保褐腥A民族復(fù)興的地緣大戰(zhàn)略》，《地理研究》2015年第6期。因此，“一帶一路”與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略是相互聯(lián)系的一個整體，它們相互交叉、彼此融合、高度一致，“在政策理解和戰(zhàn)略實施的過程中，要全面地把握其內(nèi)在的聯(lián)系，處理好彼此相互作用、相互促進(jìn)和相互補(bǔ)充的關(guān)系。”蔡繼明：《論國家四大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的耦合》，《區(qū)域經(jīng)濟(jì)評論》2016年第4期。地方的城鎮(zhèn)化需要建立起適應(yīng)“一帶一路”發(fā)展的理念和保障機(jī)制，需要充分利用“一帶一路”戰(zhàn)略機(jī)遇推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。對西部民族地區(qū)而言，更要加強(qiáng)兩大戰(zhàn)略的銜接和配合。從文獻(xiàn)檢索的情況看，已有研究分析了西部民族地區(qū)城鎮(zhèn)化的發(fā)展特點以及新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中存在的問題，參見房冠辛：《新型城鎮(zhèn)化的核心價值與民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑》，《民族研究》2015年第1期；王平：《民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化的路徑與模式探究》，《民族研究》2014年第1期；孔祥利：《西部民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中地方政府職能的轉(zhuǎn)變》，《陜西師范大學(xué)學(xué)報》2014年第1期。也關(guān)注到西部民族地區(qū)推進(jìn)一帶一路的重點和策略，比如建立“大湄公河流域經(jīng)濟(jì)圈”“中亞區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作帶”“緣西邊境國際經(jīng)濟(jì)合作帶”“跨亞歐經(jīng)濟(jì)合作區(qū)”“新（疆）-西（西伯利亞）地緣經(jīng)濟(jì)區(qū)”等。參見楊小兵等：《我國國際次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作研究》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2015年；宋澤楠：《“一帶一路”背景下西南少數(shù)民族地區(qū)的開放型發(fā)展》，《廣西民族研究》2015年第3期。但對一帶一路與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略之間的有效融合與銜接缺乏深入探討。在兩大國家戰(zhàn)略疊加的背景下，分析民族地區(qū)城鎮(zhèn)化對一帶一路戰(zhàn)略的影響，探討民族地區(qū)的城鎮(zhèn)發(fā)展如何融入一帶一路，將有助于促進(jìn)一帶一路戰(zhàn)略的順利推進(jìn)，也有助于推動西部民族地區(qū)實現(xiàn)更高水平的城鎮(zhèn)化。

二、西部民族地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展及其對一帶一路的掣肘

首先，城市競爭力弱，區(qū)域性中心城市匱乏。

一帶一路戰(zhàn)略的推進(jìn)需要大量區(qū)域中心城市的支撐，因為“區(qū)際經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，區(qū)際要素的流動依靠于一系列的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，而這些網(wǎng)絡(luò)的交叉點就是大大小小的城市?！苯骸秴^(qū)際經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制研究》，天津科學(xué)技術(shù)出版社，2000年，第112頁。我國的城市發(fā)展極不均衡，建制市和5萬人口以上的鎮(zhèn)大多分布于東部丘陵和平原地帶，表現(xiàn)為“低密高疏”的垂直分異和“東密西疏”的水平分異，西部民族地區(qū)城市密度低、人口少，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，呈現(xiàn)出“兩低一少”的城鎮(zhèn)化特點。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平看，2015年綜合經(jīng)濟(jì)競爭力指數(shù)排名中，民族地區(qū)城市普遍靠后。2015年中國一帶一路最具競爭力城市前十名中，西部民族地區(qū)只有烏魯木齊市上榜。一帶一路最具競爭力城市指標(biāo)體系包括區(qū)位優(yōu)勢指數(shù)、政策傾向指數(shù)、發(fā)展?jié)摿χ笖?shù)、競爭優(yōu)勢指數(shù)在內(nèi)的4項一級指標(biāo)、11項二級指標(biāo)、41項三級指標(biāo)。具體排名參見中國城市競爭力研究會網(wǎng)站，http：//www.china-citynet.com/yjh/fyphb_show.asp？id=4854.由于人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模小，西部民族地區(qū)普遍缺少區(qū)域性中心城市。區(qū)域性中心城市是指在區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作中能夠發(fā)揮城鎮(zhèn)鏈接和資源整合功能的特大城市和大城市，市區(qū)人口一般在300萬以上，每年舉辦博覽會、貿(mào)易洽談會等各種會展達(dá)到90～200次。目前西部民族地區(qū)市轄區(qū)人口超過300萬的城市只有南寧市、昆明市和烏魯木齊市，市轄區(qū)人口超過百萬的城市也不多見。內(nèi)蒙古滿洲里作為中國最大的陸路口岸城市，是與俄羅斯、蒙古和中亞各國開展合作的主要樞紐，但人口規(guī)模不足40萬，只是內(nèi)蒙古自治區(qū)直轄的一個縣級市。廣西南部的東興市每年進(jìn)出口貨物近百萬噸，邊貿(mào)總額在全國陸路口岸中排名第三，但其戶籍人口只有14.8萬。從空間分布上看，西部民族地區(qū)缺乏強(qiáng)有力的龍頭城市。陜西省寶雞市以東的經(jīng)濟(jì)帶上城市發(fā)達(dá)，區(qū)域中心的集聚和輻射功能突出；甘肅省天水市以西的經(jīng)濟(jì)帶上城市總體經(jīng)濟(jì)實力和對外聯(lián)系功能較弱，次級區(qū)域中心的作用也不明顯。李俊鵬：《構(gòu)建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶核心城市群研究》，《河南科學(xué)》2016年第3期。

其次，城鎮(zhèn)發(fā)展不均衡，城市首位度突出。

城市首位度是運(yùn)用首位城市與區(qū)域其他城市間的人口規(guī)模比例關(guān)系衡量城市結(jié)構(gòu)合理與否的重要標(biāo)準(zhǔn)，其合理的閾值應(yīng)小于2。由于地方發(fā)展資源有限，西部民族省份確立的發(fā)展重點大多是轄區(qū)內(nèi)的省會等行政中心城市，比如國家級新區(qū)貴州貴安新區(qū)、云南滇中新區(qū)等均圍繞貴陽、昆明等省會城市設(shè)置，這導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)資源和人口高度集中于行政中心城市。目前我國首位城市度偏高的區(qū)域主要集中在西部地區(qū)，比如新疆烏魯木齊市人口規(guī)模（262.9萬），排名第二的伊寧市人口規(guī)模（53.6萬）與之相差4.9倍；青海西寧市現(xiàn)有城市人口120.47萬人，排名第二的格爾木市僅有17.93萬人，與之相差6.7倍。人口數(shù)據(jù)來源于《中國城市統(tǒng)計年鑒2014》，中國統(tǒng)計出版社，2014年。在一帶一路中發(fā)揮重要節(jié)點功能和樞紐作用的邊境城市、口岸城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展日益邊緣化。據(jù)調(diào)查，新疆幾乎所有的口岸城鎮(zhèn)沒有任何生產(chǎn)性支柱產(chǎn)業(yè)，一些口岸甚至不具備人員基本生活的條件。徐旭忠等：《各地爭當(dāng)向西開放核心：缺乏協(xié)調(diào)或致惡性競爭》，《瞭望新聞周刊》2015年3月30日。根據(jù)第六次人口普查數(shù)據(jù)，烏蘭察布、呼倫貝爾、巴彥淖爾、個舊、崇左等13個民族地區(qū)邊境地州市人口規(guī)模都有不同程度下降。這些城市均處于一帶一路的重要通道上，但由于資源的大量流失，使他們無法發(fā)揮橋頭堡的功能。

第三，地方合作水平低，城市群發(fā)展滯后。

城鎮(zhèn)群是以一個或多個中心城市為核心，以綜合交通網(wǎng)絡(luò)為骨架，形成的具有緊密經(jīng)濟(jì)、社會聯(lián)系的網(wǎng)狀城鎮(zhèn)地域組織。隨著城市化快速推進(jìn)，中國已形成長三角、珠三角、京津冀、長江中游、成渝城市群等5大國家級城市群，正在形成以26個絲路城市為主體的絲綢之路城市群，如中原城市群、寧夏沿黃城市群、關(guān)中-天水城市群、天山北麓城市群等。目前長三角、珠三角、京津冀等已經(jīng)形成了較為緊密的城市間合作關(guān)系，建立了長三角城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會、珠江三角洲城鎮(zhèn)群城鄉(xiāng)規(guī)劃局局長聯(lián)席會議、珠三角城市民族和宗教工作聯(lián)席會議、珠江三角洲區(qū)域大氣污染防治聯(lián)席會議、京津冀市長聯(lián)席會議、京津冀三地法院聯(lián)席會議等有效的合作機(jī)制，推動了城市群的快速發(fā)展。數(shù)據(jù)顯示，“長三角”“珠三角”“京津冀”三大城市群創(chuàng)造了全國36%的國民生產(chǎn)總值，成為帶動區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長的重要龍頭。李正豪：《“十三五”重塑區(qū)域版圖 經(jīng)濟(jì)帶、城市群將成重點》，《中國經(jīng)營報》2016年1月4日，D01版。自“十三五”規(guī)劃以來，通過城市群推進(jìn)經(jīng)濟(jì)合作和經(jīng)濟(jì)帶的形成已經(jīng)成為一種新的區(qū)域發(fā)展手段。在國內(nèi)層面，諸多城市群規(guī)劃已經(jīng)被納入到“一帶一路”的戰(zhàn)略統(tǒng)籌中。在國際層面，以發(fā)展邊境城鎮(zhèn)群和走廊城鎮(zhèn)群促進(jìn)跨境經(jīng)濟(jì)帶的發(fā)展思路也越來越清晰?！笆濉币?guī)劃提出重點培育中西部地區(qū)城市群，規(guī)劃引導(dǎo)北部灣、山西中部、呼包鄂榆、黔中、滇中、蘭州-西寧、寧夏沿黃、天山北坡城市群發(fā)展，促進(jìn)以拉薩為中心、以喀什為中心的城市圈發(fā)展，建設(shè)內(nèi)陸開放戰(zhàn)略支撐帶。城市群的發(fā)展需要資源的有效整合，需要地方政府推動城市間經(jīng)濟(jì)、文化和社會事務(wù)的協(xié)調(diào)與合作?！耙粋€健康發(fā)展的城市群不能僅僅是單一的空間經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，不能僅是單一的經(jīng)濟(jì)共同體，而應(yīng)是政治、文化、社會體系的高度融合?！瘪R志強(qiáng)：《我國城市群的聚集方式和特色》，《測繪與空間地理信息》2006年第4期。但受行政區(qū)劃和管理體制的制約，西部民族地區(qū)城鎮(zhèn)關(guān)系不協(xié)調(diào)現(xiàn)象較為普遍，城市間缺乏有效的合作機(jī)制，目前只有絲路重鎮(zhèn)經(jīng)聯(lián)會、隴海蘭新地帶市（州）長聯(lián)席會以及烏魯木齊、西寧、銀川、蘭州、西安聯(lián)合成立西北五城市經(jīng)濟(jì)技術(shù)聯(lián)席會，但這些合作并不是依托城市群而建立，因此合作較為松散，合作水平較低。目前城市群發(fā)育水平由東部地區(qū)向中部和西部地區(qū)逐漸降低，依次為長江三角洲城市群>珠江三角洲城市群>京津冀城市群>山東半島城市群>遼東半島城市群>成渝城市群>武漢城市群>中原城市群>環(huán)鄱陽湖城市群>海峽西岸城市群>長株潭城市群>哈大長城市群>江淮城市群>關(guān)中城市群>南北欽防城市群>呼包鄂城市群>晉中城市群>蘭白西城市群>天山北坡城市群>滇中城市群>黔中城市群>酒嘉玉城市群>銀川平原城市群。方創(chuàng)琳：《中國城市群形成發(fā)育的新格局與新趨向》，《地理科學(xué)》2011年第9期。

第四，城市經(jīng)濟(jì)實力不足，城鄉(xiāng)差距明顯。

除少數(shù)資源型城市外，中國經(jīng)濟(jì)水平較高的城市主要集中在長三角、珠三角和京津冀三大城鎮(zhèn)密集區(qū)。據(jù)統(tǒng)計資料顯示，中國所有地級以上城市GDP排名前100名中西部民族地區(qū)只有9座城市，且大多排名靠后（分別是36名鄂爾多斯市、40名包頭市、45名昆明市、61名呼和浩特市、63名南寧市、74名烏魯木齊市、84名柳州市、90名貴陽市、100名赤峰市）。柳建文：《新型城鎮(zhèn)化背景下少數(shù)民族城鎮(zhèn)化問題探索》，《西南民族大學(xué)學(xué)報》2013年第5期。由于城市經(jīng)濟(jì)實力不足，對鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的帶動作用非常薄弱。目前我國592個國家級貧困縣中西部地區(qū)民族自治縣就占224個，內(nèi)蒙古、廣西、寧夏、新疆的民族貧困縣占比達(dá)100%。黃毅：《新型城鎮(zhèn)化視角下民族地區(qū)反貧困問題研究》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2015年第6期。據(jù)不完全統(tǒng)計，廣西邊境地區(qū)大約有50萬農(nóng)村貧困人口，很多邊民仍住在茅草房或殘舊的土坯房里，主要靠政府救濟(jì)，已經(jīng)嚴(yán)重影響到中國與南亞及東南亞國家之間的經(jīng)濟(jì)合作。聯(lián)合國最近發(fā)布的《大湄公河流域環(huán)境展望》指出，大湄公河流域的經(jīng)濟(jì)合作提高了中國廣西、云南地區(qū)的生活水平，但經(jīng)濟(jì)增長卻未惠及這一區(qū)域超過70%的農(nóng)村人口，他們中的許多人直接依賴自然資源為生，已經(jīng)導(dǎo)致日益嚴(yán)重的污染和土地退化，同時也增加了貧困和農(nóng)村人口在面對自然災(zāi)害和社會分裂時的脆弱性。柳建文：《民族地區(qū)如何推進(jìn)一帶一路》，《貴州社會科學(xué)》2016年第9期。

第五，城鎮(zhèn)發(fā)展的生態(tài)承載能力低下。

城鎮(zhèn)化和城市群的發(fā)展需要考慮一系列區(qū)域環(huán)境閾值。其中區(qū)域生態(tài)承載力反映的是在不損害區(qū)域生產(chǎn)力的前提下，—個區(qū)域有限的資源能供養(yǎng)的某一種群的最大個體數(shù)；區(qū)域環(huán)境容量是指某一區(qū)域空間范圍內(nèi)的環(huán)境要素（大氣、水體等）在一定的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)下所能容納的污染物的最大排放量；城市群環(huán)境承受能力是指城市群所在區(qū)域的大氣環(huán)境和水環(huán)境對城市群人口和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展所排放的廢氣、廢水等污染物的吸納和自凈能力。方創(chuàng)琳：《中國城市群可持續(xù)發(fā)展理論與實踐》，科學(xué)出版社，2010年，第93～94頁。西部民族地區(qū)所處的青藏高原、黃土高原和蒙新高原生態(tài)環(huán)境極為脆弱。除廣西屬于中度生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)外，西藏、新疆、內(nèi)蒙古、云南均屬于強(qiáng)度生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)。這些地區(qū)可開發(fā)的資源較少，自然災(zāi)害發(fā)生率高，生態(tài)承載能力低，根據(jù)國務(wù)院2010年頒布的《主體功能區(qū)規(guī)劃》，有20個限制開發(fā)和禁止開發(fā)的重點生態(tài)功能區(qū)分布在西部民族地區(qū)。從全國和各省份生態(tài)文明建設(shè)與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的協(xié)調(diào)度來看，福建、浙江、廣東等東部沿海地區(qū)在實現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)的同時，也推進(jìn)了新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，呈現(xiàn)出生態(tài)文明建設(shè)與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的優(yōu)質(zhì)協(xié)調(diào)狀態(tài)。協(xié)調(diào)度得分較低的區(qū)域主要位于西藏、新疆、內(nèi)蒙古、寧夏、青海等西部民族地區(qū)，這些地區(qū)受自然條件、人口分布等的影響，呈現(xiàn)出生態(tài)文明建設(shè)與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的失調(diào)狀態(tài)。熊曦：《生態(tài)文明建設(shè)與新型城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)度測度研究》，《生態(tài)經(jīng)濟(jì)》2016年第3期。

綜上，民族地區(qū)城市發(fā)展水平低、城市群發(fā)育遲緩、城鄉(xiāng)發(fā)展差距明顯、城市發(fā)展的生態(tài)壓力大已經(jīng)成為影響“一帶一路”戰(zhàn)略實施的突出矛盾。2015年底召開的“中央城市工作會議”提出要在“全國主體功能區(qū)規(guī)劃”和“國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃”的基礎(chǔ)上，結(jié)合 “一帶一路”建設(shè)，以城市群為主體形態(tài)，科學(xué)規(guī)劃城市空間布局，實現(xiàn)緊湊集約、高效綠色發(fā)展。會議還提出要在中西部地區(qū)培育發(fā)展一批城市群和區(qū)域性中心城市，促進(jìn)邊疆中心城市、口岸城市發(fā)展，同時加強(qiáng)創(chuàng)新合作機(jī)制建設(shè)，引領(lǐng)城市協(xié)同發(fā)展，形成城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的新格局。

三、西部民族地區(qū)應(yīng)協(xié)調(diào)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化與一帶一路

首先，推動區(qū)域中心城市和節(jié)點城市的發(fā)育。

隨著一帶一路的推進(jìn)，我國的經(jīng)濟(jì)重心發(fā)生變化，國家正在重新設(shè)定和培育新的區(qū)域中心城市。根據(jù) “一帶一路”的部署，結(jié)合國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，商務(wù)部等十部門近日聯(lián)合印發(fā)了《全國流通節(jié)點城市布局規(guī)劃（2015-2020年）》，呼和浩特、南寧、貴陽、昆明、拉薩、西寧、銀川、烏魯木齊等入選“國家級流通節(jié)點城市”。包頭、呼倫貝爾、鄂爾多斯、桂林、柳州、欽州、防城港、遵義、六盤水、曲靖、紅河、海西、海東、石嘴山、喀什、伊犁、博爾塔拉、巴音郭楞、日喀則等19個地州市入選區(qū)域級流通節(jié)點城市。民族地區(qū)應(yīng)加強(qiáng)城鎮(zhèn)規(guī)劃與國家政策的對接，充分利用這一政策平臺加快建設(shè)區(qū)域性中心城市，同時重點支持有區(qū)位條件的邊境口岸城鎮(zhèn)和有產(chǎn)業(yè)、人口聚集條件的城鎮(zhèn)成長為重要節(jié)點城市，以此帶動城市群的發(fā)展。同時，民族地區(qū)需要通過產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略的調(diào)整解決城市人口規(guī)模偏小的問題。在民族地區(qū)43個地級市中，有約74.4%的城市非生產(chǎn)性行業(yè)居首位，導(dǎo)致這些城市無法提供較多的就業(yè)崗位，缺少人口的吸納能力。江曼琦：《民族地區(qū)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特點及對策研究》，《中央民族大學(xué)學(xué)報》2009年第5期。目前我國45個邊境地州市盟中經(jīng)濟(jì)總量最高的內(nèi)蒙古滿洲里市年主營業(yè)務(wù)收入在2000萬元以上的工業(yè)企業(yè)有84個，而江蘇省一個縣級市昆山年主營業(yè)務(wù)收入在2000萬元以上的工業(yè)企業(yè)有1926個，滿洲里市只有昆山的4.4%。根據(jù)《中國城市統(tǒng)計年鑒2014》（中國統(tǒng)計出版社，2014年）相關(guān)數(shù)據(jù)計算得出。為推進(jìn)企業(yè)參與一帶一路戰(zhàn)略，國家設(shè)立了400億美元的絲綢之路基金和基礎(chǔ)金為1000億美元的亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行，并對中西部地區(qū)保持傾斜，民族地區(qū)應(yīng)借助這一政策平臺加快培育和建設(shè)生產(chǎn)型企業(yè)，增強(qiáng)上述中心城市和節(jié)點城市對人口的吸納能力。

其次，促進(jìn)邊疆城市發(fā)展，構(gòu)建合理城鎮(zhèn)體系。

城鎮(zhèn)體系是指在一個相對完整的區(qū)域或國家以中心城市為核心，由一系列不同等級規(guī)模、不同職能分工、相互密切聯(lián)系的城鎮(zhèn)組成的系統(tǒng)，城鎮(zhèn)體系內(nèi)的城市有大有小，大的城市成為城鎮(zhèn)體系的核心，小的城鎮(zhèn)充當(dāng)城市體系的基層。民族地區(qū)城鎮(zhèn)化面臨的一個困難是地域廣闊、人口分散，難以形成聚集效應(yīng)，進(jìn)而影響到城市群的發(fā)展，因此需要重點發(fā)展大城市。但城市也不是越大越好，國際經(jīng)驗表明，資源過于集中容易產(chǎn)生“城市病”，“尤其是大城市或城市的過分?jǐn)U張不僅導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)的無效性，同時也引起社會的不公平。失衡會導(dǎo)致強(qiáng)烈而極端的移民潮以及發(fā)生社會動亂的可能性?！盵美]彼得·尼茨坎普：《區(qū)域和城市經(jīng)濟(jì)學(xué)手冊：區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)》，安虎森等譯，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2001年，第603頁。因此，民族地區(qū)在推進(jìn)區(qū)域中心城市的建設(shè)中需要促進(jìn)轄區(qū)內(nèi)大、中、小城市的合理搭配，避免人口和經(jīng)濟(jì)資源盲目向個別大城市集中。邊疆城市是對外開放的重要門戶，是發(fā)展邊境貿(mào)易和跨國合作的重要平臺。邊境城市除城市對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一般性作用外，還具有一些特殊功能，包括溝通國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)聯(lián)合、技術(shù)協(xié)作和商品流通方面的流轉(zhuǎn)功能；作為生產(chǎn)基地和出口商品集散地的外貿(mào)功能；國際貿(mào)易中的資源導(dǎo)向和對國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展引導(dǎo)的雙重導(dǎo)向功能等。楊德穎主編：《中國邊境貿(mào)易概論》，中國商業(yè)出版社，1992年，第37頁。此外，西部邊境地區(qū)面臨一些涉及宗教及民族因素的社會政治風(fēng)險，可能加大一帶一路推進(jìn)的難度。因此“一帶一路”城市體系的發(fā)展在空間上不但要重視內(nèi)陸地區(qū)，而且還需要有若干在地理、制度、經(jīng)濟(jì)、文化等方面具有一定特征的城市充當(dāng)各種類型的節(jié)點，緩和來自各種風(fēng)險的沖擊，使“一帶一路”戰(zhàn)略能在各個地區(qū)有效整合和嫁接。孫久文：《“一帶一路”戰(zhàn)略的國際區(qū)域合作重點方向探討》，《華南師范大學(xué)學(xué)報》2015年第5期。我國138個邊境縣（區(qū)、市）中109個在西部民族地區(qū)，其中廣西的憑祥、東興、龍州；云南的河口、景洪、婉盯、瑞麗；西藏的亞東；新疆的喀什、霍爾果斯、阿拉山口、阿勒泰、伊寧、阿克蘇；內(nèi)蒙古的二連浩特、額爾古納、滿洲里等城市的少數(shù)民族與鄰國很多民族語言相通、文化相近，是防范社會風(fēng)險、銜接內(nèi)陸和邊疆、推動“一帶一路”的有利節(jié)點。根據(jù)國家衛(wèi)計委的預(yù)測，“一帶一路”戰(zhàn)略的實施將促進(jìn)邊境貿(mào)易和人口聚集，影響人口分布格局。國家衛(wèi)計委：《“一帶一路”戰(zhàn)略將影響人口分布》，《新京報》2015年7月9日，第3版。近日國務(wù)院又印發(fā)了《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》，提出建立財政性建設(shè)資金對吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口較多城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的補(bǔ)助機(jī)制。西部民族地區(qū)應(yīng)在城鎮(zhèn)規(guī)劃中加大對這些邊境城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的投入，吸引人口向邊疆地區(qū)聚集，促進(jìn)不同規(guī)模城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展。同時，“一帶一路”戰(zhàn)略的推進(jìn)使得城鎮(zhèn)資源要素的配置開始超越了“本地”“本國”的范疇，進(jìn)入到更廣闊的國際資源配置空間，需要加強(qiáng)邊疆城市的對外交往能力。城市對外交往能力包括城市的國際化程度、可持續(xù)發(fā)展程度、競爭力程度等。目前西部民族地區(qū)國際化程度最高的城市南寧排名第21

位。于宏源：《城市對外交往活力指數(shù)初步構(gòu)建》，《公共外交季刊》2016年第2期。2013年絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶城市合作發(fā)展論壇上來自中國、中亞、西亞的8個國家24個城市達(dá)成了《絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶城市合作發(fā)展烏魯木齊共識》，在科技、文化、教育、衛(wèi)生及城市建設(shè)、貨物通關(guān)等領(lǐng)域簽署了5個合作意向書?！吨袊鞘懈偁幜ｎ}報告2015》指出隨著“一帶一路”的推進(jìn)，“城市外交”已經(jīng)從國家總體外交的補(bǔ)充發(fā)展為國家總體外交的重要途徑；從城市自主開展對外交往的輔助地位上升為從屬于國家總體外交戰(zhàn)略規(guī)劃頂層設(shè)計的“排頭兵”和“主力軍”地位。當(dāng)前，“城市外交”進(jìn)入寬領(lǐng)域、深層次、高水平、全方位的發(fā)展階段。2015中歐城鎮(zhèn)化伙伴關(guān)系論壇提出要把中歐城鎮(zhèn)化合作融入“一帶一路”建設(shè)，幫助中國城市提升其國際化水平。目前，廣西與東盟國家締結(jié)友好城市22對，其數(shù)量居中國各省區(qū)之首。絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶上的烏魯木齊市與哈薩克斯坦的阿拉木圖市、銀川市與吉爾吉斯斯坦的比什凱克市結(jié)為友好城市關(guān)系。西部邊疆城市應(yīng)從國際視野出發(fā)，積極加強(qiáng)與國外城市的合作，促進(jìn)資源跨境流動，提升城市的國際化程度和對外交往能力。20世紀(jì)70年代，墨西哥莫西卡利、華雷斯、新拉雷多等沿邊城市積極開展與美國圣迭戈，圣安東尼奧等邊境城市的合作，甚至建立了邊界城市聯(lián)盟，吸引了國內(nèi)外大量投資。昔日落后的墨西哥北方邊境城市目前己發(fā)展成為現(xiàn)代商業(yè)中心和國際大都會。我國西部的蘭州-西寧地區(qū)、天山北坡地區(qū)等城鎮(zhèn)密集地帶與哈薩克斯坦、俄羅斯的“邊境城鎮(zhèn)帶”相連，有助于跨境城鎮(zhèn)群的發(fā)展。借鑒國際經(jīng)驗，在合作較為成熟的基礎(chǔ)上，西部民族地區(qū)邊境城鎮(zhèn)也可以嘗試建立跨境城市群。

第三，加強(qiáng)地方合作，促進(jìn)城市群的發(fā)展。

由于發(fā)展資源有限，民族地區(qū)往往通過搶資源、搶政策的方式來推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，導(dǎo)致了地方之間的惡性競爭現(xiàn)象和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化程度低下，已經(jīng)使民族地區(qū)的城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展陷入“空間受限、潛力受阻、資源有限”的困境。一帶一路戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)地方之間的“互聯(lián)互通”與資源要素流通渠道的建立，實質(zhì)上是推動地方城鎮(zhèn)化發(fā)展方式的變革與發(fā)展空間的擴(kuò)大?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃》提出“以城市群為主要平臺，推動跨區(qū)域城市間產(chǎn)業(yè)分工、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境治理等協(xié)調(diào)聯(lián)動。重點探索建立城市群管理協(xié)調(diào)模式，創(chuàng)新城市群要素市場管理機(jī)制，破除行政壁壘和壟斷，促進(jìn)生產(chǎn)要素自由流動和優(yōu)化配置?！蹦壳皬V西提出建設(shè)以南寧為中心的北海城市群，包括桂林與賀州在內(nèi)的桂北城鎮(zhèn)群、以柳州為重心的桂中城鎮(zhèn)群和以梧州為核心的桂東南城鎮(zhèn)群，寧夏提出以銀川、青銅峽為中心建設(shè)沿黃城市群，青海提出以西寧、蘭州為核心建設(shè)西蘭城市群，云南提出以昆明為中心建設(shè)滇中城市群等，但這些計劃大多停留在規(guī)劃階段，還沒有形成有力的推動機(jī)制。為推動省內(nèi)城市群的發(fā)展，云南在“滇中經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃建設(shè)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組”的架構(gòu)下成立了負(fù)責(zé)實施《滇中城市群規(guī)劃》的實體性機(jī)構(gòu)“滇中城市群規(guī)劃管理辦公室”，隸屬省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳，但其級別過低，很難協(xié)調(diào)昆明、曲靖、玉溪、楚雄等地州市之間的利益關(guān)系。另一方面，由于我國憲法和地方組織法中關(guān)于政府合作的具體規(guī)定和條例幾乎是空白，這使得跨省區(qū)城市群政府間的合作缺乏法制保障。民族地區(qū)需要建立省級層面的實體機(jī)構(gòu)或職能部門推進(jìn)省內(nèi)的城市合作；國家需要制定區(qū)域性專項法律法規(guī)推進(jìn)跨省的城市間合作。十八屆三中全會提出探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院，辦理跨地區(qū)案件。這一制度設(shè)計主要針對司法判決中的地方保護(hù)主義，但也可被用來協(xié)調(diào)跨區(qū)域地方政府在合作中的利益糾紛。日前，京津冀三地法院聯(lián)席會議機(jī)制建立，以破除地方合作中的利益藩籬。該機(jī)制嘗試建立區(qū)域性糾紛解決中心，對京津冀城市協(xié)同發(fā)展中關(guān)系到公共政策落實、民生保護(hù)等案件可以就地立案、開庭、調(diào)處和宣判。

第四，以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和生態(tài)文明為基礎(chǔ)制定城鎮(zhèn)規(guī)劃。

新型城鎮(zhèn)化要求促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化、公共服務(wù)一體化和生態(tài)環(huán)境保護(hù)一體化。按第六次人口普查數(shù)據(jù)，少數(shù)民族的城鎮(zhèn)化率僅為32.84%，其中東鄉(xiāng)、傈僳、布朗、拉祜等27個民族城鎮(zhèn)化率在30%以下，最低的傈僳族人口城鎮(zhèn)化率只有10.76%。由于語言、宗教和其他文化習(xí)俗，部分少數(shù)民族進(jìn)城的意愿很低，表現(xiàn)出固守田園的特征，一些以游牧為生的民族還未形成定居意識。從人口分布看，中國的族群型貧困特征突出。目前國家劃定的14個集中連片特困地區(qū)中有9個屬于少數(shù)民族聚集區(qū)，這些區(qū)域也是“一帶一路”實施的重要地域空間，因此西部民族地區(qū)推進(jìn)區(qū)域中心城市、節(jié)點城市和城市群的建設(shè)均要關(guān)注“人的城鎮(zhèn)化”問題，防止少數(shù)民族發(fā)展的邊緣化?！皬臍v史上看，人口結(jié)構(gòu)的變化與西北古絲綢之路沿線串珠狀城市群的興衰互為表里。在當(dāng)代的一帶一路戰(zhàn)略推進(jìn)中，其重要載體或依托仍是沿線城市點、帶、群的建設(shè)，而在這種城鎮(zhèn)化的建設(shè)中應(yīng)著眼于人，堅持以人為本的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)理路?！鼻亻_鳳：《空間生產(chǎn)視閾下絲綢之路的歷史審視與現(xiàn)實啟示》，《山東社會科學(xué)》2016年第3期。同時，要堅持用生態(tài)發(fā)展的理念支撐城鎮(zhèn)化的發(fā)展。中國快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程導(dǎo)致了日益嚴(yán)峻的環(huán)境問題。研究表明，未來中國城鎮(zhèn)化水平每提高1%所消耗的能源將達(dá)到20135萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤，生態(tài)超載指數(shù)將高達(dá)5.68。方創(chuàng)琳：《特大城市群地區(qū)城鎮(zhèn)化與生態(tài)環(huán)境交互藕合效應(yīng)解析的理論框架及技術(shù)路徑》，《地理學(xué)報》2016年第4期。新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃要求“完善推動城鎮(zhèn)化綠色循環(huán)低碳發(fā)展的體制機(jī)制，實行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式和生活方式”。生態(tài)城市強(qiáng)調(diào)技術(shù)與自然的充分融合，物質(zhì)、能量的高效利用，是一種理想的城市化模式。生態(tài)城市規(guī)劃的五項原則包括生態(tài)保護(hù)戰(zhàn)略、生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、居民的生活標(biāo)準(zhǔn)、歷史文化的傳承以及將自然融入城市建設(shè)。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化還需要“發(fā)掘城市文化資源，強(qiáng)化文化傳承創(chuàng)新，把城市建設(shè)成為歷史底蘊(yùn)厚重、時代特色鮮明的人文魅力空間”。目前，湖北已經(jīng)提出以“荊楚文化走廊”為紐帶打造城市群和城市文化生態(tài)圈的建設(shè)思路。湖北省社會科學(xué)院楚文化研究所課題組：《荊楚文化與湖北城市群文化生態(tài)圈建設(shè)研究》，《江漢論壇》2004年第6期。西部民族地區(qū)人文資源儲量豐富，熱貢藝術(shù)、羌年等14項少數(shù)民族文化遺產(chǎn)已入選了聯(lián)合國教科文組織非遺項目，515項少數(shù)民族文化項目入選國家級非遺名錄。熱貢文化、羌族文化、黔東南民族文化等7個國家級文化生態(tài)保護(hù)實驗區(qū)均位于西部民族地區(qū)。民族地區(qū)的城鎮(zhèn)規(guī)劃要考慮到區(qū)域的生態(tài)承載能力，發(fā)展符合民族文化特點的城市和城市群。比如，云南迪慶、西藏昌都、青海玉樹共處“香格里拉”區(qū)域文化圈，可以聯(lián)合打造“香格里拉文化城市群”。對民族地區(qū)而言，梳理人文資源，處理好民族傳統(tǒng)文化與城鎮(zhèn)化之間的關(guān)系，建設(shè)生態(tài)城市和文化型城市群是推進(jìn)一帶一路的重要內(nèi)容。

最后，以民族融合為導(dǎo)向推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)。

民族地區(qū)的城市化受文化、傳統(tǒng)習(xí)俗等諸多因素影響，具有特殊性。少數(shù)民族大量遷入城市并不能達(dá)到預(yù)期的效果，反而帶來社會排斥、文化沖突等問題，可能成為“一帶一路”戰(zhàn)略實施過程中的隱性風(fēng)險?！耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)中，社會認(rèn)同是不同民族之間和諧共處的基本紐帶，要采取有力措施減少民族之間因文化、習(xí)俗、觀念等差異在交往中產(chǎn)生矛盾和誤會，以民族融合的方式增進(jìn)社會認(rèn)同。張軍：《“一帶一路”治理西北民族地區(qū)社會穩(wěn)定的機(jī)遇、挑戰(zhàn)及應(yīng)對》，《西北民族大學(xué)學(xué)報》2016年第5期。另一方面，城市發(fā)展中重視人文關(guān)愛因素將是民族地區(qū)避免“城市病”的重要防疫系統(tǒng)?！俺鞘腥旱囊?guī)劃和發(fā)展的著眼點是人而不是物，是生活在這一地區(qū)的人群；大都市群也不光是建筑群和公路、產(chǎn)業(yè)的集聚，而是將之作為經(jīng)濟(jì)社會平衡發(fā)展的承載體，體現(xiàn)一種文化，一種生活方式和理念，讓它在可持續(xù)發(fā)展中發(fā)揮更大的輻射效應(yīng)?！敝煲装玻骸冻鞘腥喊l(fā)展中的環(huán)境友好和人文關(guān)愛》，《雙三角論壇：國際大都市群理論與中國當(dāng)代城市發(fā)展研討會論文集》，上海師范大學(xué)，2006年。從城市發(fā)展史看，城市建設(shè)具有技術(shù)建構(gòu)和社會建構(gòu)兩個層面，中國的城市化發(fā)展主要強(qiáng)調(diào)了技術(shù)建構(gòu)，在一定程度上忽略了城市群的社會屬性和“人”的重要性，由此導(dǎo)致了一系列社會問題和矛盾。為此，《新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》提出“注重人文城市建設(shè)意義深遠(yuǎn)”。在民族地區(qū)，城市規(guī)劃應(yīng)注重不同群體間社會關(guān)系的構(gòu)建，在推進(jìn)城市群的發(fā)展中促進(jìn)不同民族間的文化交流和社會融合。比如，寧夏沿黃城市群輻射內(nèi)蒙古、陜西和甘肅毗鄰地區(qū)，將促進(jìn)回族、漢族和蒙古族之間的交流。從實踐中看，隨著一帶一路戰(zhàn)略的推進(jìn)，各民族的遷徙頻率明顯增加。第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，銀川市漢族人口增長了44.74%，其他少數(shù)民族人口增長了35.71%。為實現(xiàn)“一帶一路”戰(zhàn)略與新型城鎮(zhèn)化的協(xié)同發(fā)展，西部民族地區(qū)的城市亟需建立起有效的民族融合機(jī)制。

作者單位：南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院

責(zé)任編輯：秦開鳳