孫志燕+++施戍杰

過(guò)度強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的轉(zhuǎn)型方式，對(duì)解決傳統(tǒng)工業(yè)城市所面臨的就業(yè)、財(cái)政等難題不具有顯著作用，反而會(huì)產(chǎn)生政策擠出效應(yīng)

底特律曾是美國(guó)以汽車產(chǎn)業(yè)著稱的第四大城市。2008年全球金融危機(jī)之后，城市經(jīng)濟(jì)再次陷入嚴(yán)重衰退，人口由1950年190萬(wàn)峰值降至不到70萬(wàn)人，地方政府也迫于財(cái)政危機(jī)在2013年宣布破產(chǎn)。為了推動(dòng)底特律的轉(zhuǎn)型發(fā)展，美國(guó)各級(jí)政府采取了一系列政策措施，包括由聯(lián)邦、州、市三級(jí)政府、非政府組織、大學(xué)、企業(yè)、專業(yè)規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)等14家成員單位組成“底特律籌劃指導(dǎo)委員會(huì)”，制定底特律復(fù)興戰(zhàn)略規(guī)劃；啟動(dòng)聯(lián)邦、州政府的財(cái)政救助計(jì)劃、城市公共安全改進(jìn)計(jì)劃等。在這些措施的推動(dòng)下，底特律的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r已有所改善。

對(duì)比來(lái)看，底特律的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、人口結(jié)構(gòu)以及轉(zhuǎn)型過(guò)程中遇到的轉(zhuǎn)型滯后、人口流出、地方財(cái)政困難等瓶頸問(wèn)題，與中國(guó)很多傳統(tǒng)工業(yè)城市的發(fā)展?fàn)顩r非常相近。因此，深入了解底特律在轉(zhuǎn)型發(fā)展過(guò)程中所進(jìn)行的一些實(shí)踐探索，總結(jié)其經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，對(duì)推動(dòng)中國(guó)相關(guān)地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展具有重要借鑒意義。

美國(guó)如何推動(dòng)底特律轉(zhuǎn)型

底特律自20世紀(jì)50年代至今，共經(jīng)歷了三次大的轉(zhuǎn)型。在底特律不同的轉(zhuǎn)型階段，由于發(fā)展背景和面臨的突出問(wèn)題不盡相同，美國(guó)政府采取了不同的應(yīng)對(duì)措施。

20世紀(jì)50-60年代，針對(duì)底特律因美國(guó)城市郊區(qū)化過(guò)程中主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)外遷而導(dǎo)致的衰退，政府主導(dǎo)推動(dòng)了“城市再造戰(zhàn)略”（Urban Regeneration Strategy），重點(diǎn)是對(duì)城市住房、社區(qū)、交通基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行大規(guī)模改造；20世紀(jì)70年代末，底特律的經(jīng)濟(jì)受石油危機(jī)影響又一次衰退，政府提出了向服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略，重點(diǎn)是投資興建底特律復(fù)興中心、大型體育設(shè)施、商務(wù)中心等旗艦工程，推動(dòng)商業(yè)、文化、體育等產(chǎn)業(yè)的多元化發(fā)展。這兩階段的轉(zhuǎn)型舉措的確促進(jìn)了底特律短期的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，但并未根本改變其長(zhǎng)期衰退的趨勢(shì)。

2008年，美國(guó)為更加有效地推動(dòng)底特律結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，首次針對(duì)底特律未來(lái)的轉(zhuǎn)型發(fā)展制定了包含城市服務(wù)與環(huán)境、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、土地利用、與鄰近地區(qū)的融合發(fā)展等若干內(nèi)容的綜合性戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃，建立了包含財(cái)政、土地、規(guī)劃、環(huán)境、創(chuàng)新等多領(lǐng)域的綜合政策框架。與以往轉(zhuǎn)型相比，美國(guó)此次針對(duì)底特律的轉(zhuǎn)型，無(wú)論是在轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略目標(biāo)的設(shè)計(jì)、政策重點(diǎn)的選擇，還是轉(zhuǎn)型發(fā)展的思路和實(shí)施機(jī)制等方面都進(jìn)行了重大改變。這實(shí)際上是在新的全球化、后工業(yè)化和新技術(shù)變革背景下，對(duì)傳統(tǒng)工業(yè)城市轉(zhuǎn)型的新探索。需重點(diǎn)關(guān)注以下三個(gè)方面的轉(zhuǎn)變：

1.底特律轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略目標(biāo)由以“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”為核心調(diào)整為“無(wú)增長(zhǎng)的更美好城市”（Better City without Growing）。該目標(biāo)強(qiáng)調(diào)要將底特律建設(shè)成為更加安全，教育、醫(yī)療等城市服務(wù)質(zhì)量更高，環(huán)境更健康的現(xiàn)代化城市。這一戰(zhàn)略目標(biāo)的調(diào)整表明了美國(guó)對(duì)傳統(tǒng)工業(yè)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的新導(dǎo)向。

各級(jí)政府所采取的政策重點(diǎn)也進(jìn)行了相應(yīng)調(diào)整：由過(guò)去政策資源主要集中在改擴(kuò)建機(jī)場(chǎng)及港口等基礎(chǔ)設(shè)施、建設(shè)新的產(chǎn)業(yè)園區(qū)等領(lǐng)域，調(diào)整為優(yōu)先“生態(tài)投資”，并提出了城市“藍(lán)色基礎(chǔ)設(shè)施”（以“水”為核心，包括改進(jìn)城市水質(zhì)量、水循環(huán)利用等）和“綠色基礎(chǔ)設(shè)施”（主要包括改進(jìn)空氣質(zhì)量、城市綠道、自然景觀、城市森林等）改進(jìn)計(jì)劃；政策工具的選擇上也由過(guò)去更多采用稅收優(yōu)惠或補(bǔ)貼等形式吸引外來(lái)投資，轉(zhuǎn)變?yōu)閷⒂邢薜呢?cái)政資金優(yōu)先用于改進(jìn)城市公共服務(wù)體系。2013年聯(lián)邦政府啟動(dòng)了3億美元的底特律救助計(jì)劃，其中超過(guò)一半是用于公共安全、社會(huì)保障、環(huán)境治理等領(lǐng)域。

2.底特律城市轉(zhuǎn)型發(fā)展思路由單純的“問(wèn)題導(dǎo)向”向更加開放、一體化的系統(tǒng)性解決方案轉(zhuǎn)變。美國(guó)在此之前更注重短期問(wèn)題的應(yīng)對(duì)，如通過(guò)城市住房改造、開發(fā)房地產(chǎn)項(xiàng)目等措施減緩人口流出；投資興建商務(wù)區(qū)、文化體育產(chǎn)業(yè)園等，輔之以稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼來(lái)吸引私人資本投資，以此推動(dòng)新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)停滯和失業(yè)率過(guò)高的壓力。

但多年的實(shí)踐表明，這些措施不僅對(duì)增強(qiáng)該地區(qū)內(nèi)生經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力的作用十分有限，大量政府主導(dǎo)的投資和過(guò)度的財(cái)政補(bǔ)貼，在缺乏產(chǎn)業(yè)支撐的條件下，還導(dǎo)致地方財(cái)政的可持續(xù)能力逐步下降，地方債務(wù)不斷累積，這也是底特律出現(xiàn)財(cái)政危機(jī)直至破產(chǎn)的重要原因之一。

鑒于此，底特律調(diào)整了政策思路，更強(qiáng)調(diào)區(qū)域的開放和一體化的政策設(shè)計(jì)。如：開展與高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、智能制造等新興產(chǎn)業(yè)相適應(yīng)的技能培訓(xùn)，旨在提高本地居民異地就業(yè)、獲取更高就業(yè)收入的能力；為推動(dòng)底特律汽車、鋼鐵等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，美國(guó)白宮成立了底特律聯(lián)邦工作組，組織實(shí)施了底特律全球化戰(zhàn)略，以硅谷全球企業(yè)峰會(huì)為平臺(tái)，推動(dòng)底特律傳統(tǒng)企業(yè)與全球的新技術(shù)企業(yè)建立合作聯(lián)盟和智能共享（Brain-sharing），以解決底特律在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)過(guò)程中的技術(shù)、人才、資本短缺問(wèn)題，并充分利用了底特律在汽車制造、冶金等行業(yè)多年積累的優(yōu)勢(shì)資產(chǎn)。這一戰(zhàn)略不僅有效破解了底特律汽車行業(yè)的瓶頸因素，也推動(dòng)了美國(guó)制造業(yè)復(fù)興戰(zhàn)略和國(guó)家納米技術(shù)、人工智能技術(shù)等專項(xiàng)戰(zhàn)略規(guī)劃在地區(qū)層面的落實(shí)。

3.推動(dòng)底特律轉(zhuǎn)型的組織形式由過(guò)去以“問(wèn)題區(qū)域”為中心的縱向推進(jìn)（自上而下或者自下而上的垂直方式），轉(zhuǎn)變?yōu)楦幼⒅氐貐^(qū)之間和不同領(lǐng)域（如經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境、規(guī)劃、土地利用等）的水平推進(jìn)。這是美國(guó)推動(dòng)傳統(tǒng)工業(yè)城市轉(zhuǎn)型政策落實(shí)機(jī)制上的新探索，主要包括：由聯(lián)邦政府和州政府共同推動(dòng)底特律與同屬“鐵銹地帶”的周邊地區(qū)在轉(zhuǎn)型過(guò)程中的分工合作，以底特律大都市區(qū)為主體構(gòu)建“產(chǎn)業(yè)共同體”（Industry Community）；由州政府推動(dòng)底特律與不同行政區(qū)之間公共交通、水、能源、通訊等城市服務(wù)設(shè)施的互聯(lián)互通，降低城市服務(wù)供給成本和商務(wù)成本，促進(jìn)整個(gè)地區(qū)公共服務(wù)體系效率的提升；由州政府建立“稅收共享基金”，促進(jìn)不同地區(qū)之間的利益平衡；引入“整體政府”（Whole of the Government）的理念，由州政府建立信息、數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，促進(jìn)各地區(qū)在土地利用、就業(yè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境治理等政策、規(guī)劃的協(xié)調(diào)一致。

美國(guó)在此次推動(dòng)底特律轉(zhuǎn)型過(guò)程中特別重視建立水平的協(xié)調(diào)機(jī)制，主要是基于以下兩方面原因：一是要通過(guò)加強(qiáng)地區(qū)之間的橫向協(xié)調(diào)，減少不必要的競(jìng)爭(zhēng)和重復(fù)投資，實(shí)現(xiàn)資源整體利用效率的最大化；二是由于資源要素空間流動(dòng)不斷增強(qiáng)，地區(qū)之間正在加劇分化，使得處在城市分工體系低端或者尚未進(jìn)入該體系的地區(qū)面臨更大的發(fā)展危機(jī)，必須要通過(guò)地區(qū)之間水平的協(xié)調(diào)來(lái)打破地區(qū)分化加劇的循環(huán)累積機(jī)制。

對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)工業(yè)城市轉(zhuǎn)型的啟示與建議

1.突破傳統(tǒng)理念，優(yōu)化傳統(tǒng)工業(yè)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的目標(biāo)導(dǎo)向，積極探索新的轉(zhuǎn)型發(fā)展路徑。以往我們更多認(rèn)為“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)下滑”是造成傳統(tǒng)工業(yè)城市衰退的主要原因，“人口減少”往往象征著一個(gè)地區(qū)蕭條或者發(fā)展?fàn)顩r不佳，而“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”則是解決傳統(tǒng)工業(yè)城市就業(yè)、財(cái)政、人口流失等諸多難題的關(guān)鍵。在這些理念的影響下，中國(guó)幾乎所有的傳統(tǒng)工業(yè)城市轉(zhuǎn)型的目標(biāo)和發(fā)展思路都以“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”為取向，發(fā)展規(guī)劃也都是以人口規(guī)模擴(kuò)大、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為基本出發(fā)點(diǎn)，地區(qū)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型多是以上項(xiàng)目、大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施投資等為重點(diǎn)。

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，過(guò)度強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的轉(zhuǎn)型方式，對(duì)解決傳統(tǒng)工業(yè)城市所面臨的就業(yè)、財(cái)政等難題并不具有顯著作用，反而會(huì)產(chǎn)生政策擠出效應(yīng)，還會(huì)進(jìn)一步加劇地區(qū)之間在項(xiàng)目投資、吸引外部資源向本地區(qū)流入等方面的競(jìng)爭(zhēng)。

因此，在推動(dòng)這些傳統(tǒng)工業(yè)城市轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，可借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，逐步引導(dǎo)此類地區(qū)將轉(zhuǎn)型發(fā)展的目標(biāo)更集中于如何改進(jìn)城市公共服務(wù)質(zhì)量和地區(qū)可持續(xù)發(fā)展上。

2.要立足區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局演變的基本態(tài)勢(shì)，進(jìn)一步優(yōu)化促進(jìn)傳統(tǒng)工業(yè)城市轉(zhuǎn)型政策的優(yōu)先順序。2008年之后，不僅是中國(guó)東北地區(qū)的傳統(tǒng)工業(yè)城市出現(xiàn)大范圍衰退，一些歐美城市也出現(xiàn)了同樣的情況。這實(shí)際上是在全球城市化快速發(fā)展和新的產(chǎn)業(yè)技術(shù)加速變革背景下，全球城市功能分化和結(jié)構(gòu)體系分層所引發(fā)的一種城市非均衡增長(zhǎng)的現(xiàn)象。因此，要從區(qū)域經(jīng)濟(jì)演變的基本規(guī)律上客觀認(rèn)識(shí)傳統(tǒng)工業(yè)城市衰退問(wèn)題，并確定不同政策工具的優(yōu)先順序，這樣更有利于提高相關(guān)區(qū)域政策的有效性。

從美國(guó)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，基本上是依照“穩(wěn)定—改進(jìn)—可持續(xù)—轉(zhuǎn)型—增長(zhǎng)”順序來(lái)推進(jìn)“鐵銹地帶”相關(guān)城市的轉(zhuǎn)型，這也是德國(guó)、日本和一些北歐國(guó)家促進(jìn)工業(yè)城市轉(zhuǎn)型的主導(dǎo)政策方向。

對(duì)中國(guó)而言，應(yīng)優(yōu)先采用促進(jìn)傳統(tǒng)工業(yè)城市“穩(wěn)定”的政策。包括：優(yōu)先保障該地區(qū)居民的醫(yī)療、教育、社保等方面的財(cái)政支出，建立地方財(cái)政救助機(jī)制，確保其履行基本公共服務(wù)的行政能力等；建立更適合傳統(tǒng)工業(yè)城市人口結(jié)構(gòu)和社會(huì)需求的公共服務(wù)體系，改進(jìn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，確保在經(jīng)濟(jì)減速情況下城市的“宜居性”。這樣的政策安排有利于從整體上改善轉(zhuǎn)型地區(qū)的“發(fā)展生態(tài)”，營(yíng)造更適宜于新興產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)新活動(dòng)發(fā)展的“生態(tài)”。

3.針對(duì)東北等老工業(yè)基地的轉(zhuǎn)型制定分類指導(dǎo)政策，以更加開放的發(fā)展思路加快推動(dòng)不同類型地區(qū) “專業(yè)化”集群式發(fā)展。東北等老工業(yè)基地是中國(guó)現(xiàn)階段轉(zhuǎn)型壓力相對(duì)較大的區(qū)域，但區(qū)域內(nèi)部不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)衰退的原因、轉(zhuǎn)型面臨的突出問(wèn)題各不相同。因此，在推動(dòng)?xùn)|北等地區(qū)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，要改變由中央制定總體政策、各地方再出配套政策的慣例。

在轉(zhuǎn)型政策制定之初，就要由各級(jí)政府共同參與，從國(guó)家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和城市功能體系建設(shè)的角度，對(duì)不同類型地區(qū)進(jìn)行政策細(xì)化，通過(guò)強(qiáng)化區(qū)域轉(zhuǎn)型政策對(duì)不同類型地區(qū)的分類指導(dǎo)和地區(qū)之間的分工協(xié)調(diào)，促進(jìn)各地區(qū)差異化發(fā)展，在分工合作中培育“專業(yè)化”優(yōu)勢(shì)，并形成長(zhǎng)期增長(zhǎng)動(dòng)力。如美國(guó)通過(guò)國(guó)家實(shí)驗(yàn)室的布局、政府基金等政策工具和特定地區(qū)的綜合性戰(zhàn)略規(guī)劃，引導(dǎo)不同工業(yè)城市的發(fā)展向特定領(lǐng)域集中，如底特律以智能汽車和納米金屬材料為主，匹茲堡以工業(yè)機(jī)器人為主，代頓以航空、傳感器為主，哥倫布以智慧農(nóng)業(yè)為主等。

4.要重視政策實(shí)施機(jī)制的建設(shè)，更有效地推動(dòng)相關(guān)區(qū)域政策的落實(shí)。由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)體系更加開放，地區(qū)與地區(qū)之間的關(guān)系更加復(fù)雜，傳統(tǒng)工業(yè)城市的轉(zhuǎn)型受到諸多因素的制約，不確定性越來(lái)越大，需要全面系統(tǒng)化的區(qū)域政策體系和實(shí)施機(jī)制來(lái)支撐。

中國(guó)針對(duì)這一類型地區(qū)的轉(zhuǎn)型發(fā)展已初步建成了一個(gè)相對(duì)全面的政策框架。但由于實(shí)施機(jī)制不完善，導(dǎo)致一些政策在實(shí)施過(guò)程中效果并不十分理想，甚至偏離了預(yù)期的政策目標(biāo)。因此，要將政策實(shí)施機(jī)制的建設(shè)，作為今后一段時(shí)期完善區(qū)域政策的重點(diǎn)工作來(lái)推進(jìn)。

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，主要包括：建立地區(qū)之間的橫向利益平衡機(jī)制，可首先在省域或大都市區(qū)范圍內(nèi)實(shí)行；建立產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施布局、土地利用、生態(tài)環(huán)境等多領(lǐng)域、多層次、跨地區(qū)的綜合決策機(jī)制，提高國(guó)家、區(qū)域、地方對(duì)轉(zhuǎn)型目標(biāo)與行動(dòng)規(guī)劃的共識(shí)，降低實(shí)施過(guò)程中的協(xié)調(diào)成本；建立區(qū)域政策尤其是區(qū)域規(guī)劃和戰(zhàn)略的修正機(jī)制，及時(shí)有效地根據(jù)新的發(fā)展條件調(diào)整政策，盡可能避免因技術(shù)進(jìn)步或其他不確定、不可預(yù)測(cè)因素造成區(qū)域政策的有效性下降。

（作者單位為國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部）