張英婕，王洪強(qiáng)

（1.上海理工大學(xué)管理學(xué)院，上海200093；2.上海大學(xué)管理學(xué)院，上海200444）

融資平臺(tái)公司研究中若干問題的討論
——基于東部S市的案例分析

張英婕1，王洪強(qiáng)2

（1.上海理工大學(xué)管理學(xué)院，上海200093；2.上海大學(xué)管理學(xué)院，上海200444）

融資平臺(tái)公司的研究眾多，文章在回顧的基礎(chǔ)上，對融資平臺(tái)公司與融資平臺(tái)概念邊界、融資平臺(tái)公司的類型與債務(wù)類別、融資平臺(tái)公司的償債資金來源等三方面問題進(jìn)行討論。以東部S市市區(qū)及郊區(qū)為案例，依據(jù)觀察發(fā)現(xiàn)的情況及收集的資料，深入回答了上述三方面問題。同時(shí)結(jié)合近階段中央就防范政府性債務(wù)、融資平臺(tái)公司風(fēng)險(xiǎn)等出臺(tái)的政策措施嘗試提出可能的研究方向，以期為后續(xù)相關(guān)研究提供借鑒。

融資平臺(tái)公司；融資平臺(tái)；政府性債務(wù)

一、引言

自2011年審計(jì)署開展地方政府性債務(wù)審計(jì)以來，有關(guān)政府性債務(wù)的總量、結(jié)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)以及化解債務(wù)的對策始終是社會(huì)熱議的話題。這其中，融資平臺(tái)公司因近年來舉借的債務(wù)總量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出其他主體而備受關(guān)注。根據(jù)國務(wù)院2010年6月下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2010〕19號）的規(guī)定，融資平臺(tái)公司是指由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體［1］。依托于地方政府探索投融資體制改革的背景，融資平臺(tái)公司在壯大自身的同時(shí)，將舉債融資的任務(wù)一以貫之，有效支持了地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。與此同時(shí)，有關(guān)融資平臺(tái)公司自身存在的缺陷及其發(fā)展帶來的負(fù)面效應(yīng)也成為理論界和實(shí)務(wù)界關(guān)注的焦點(diǎn)。然而時(shí)至今日，有關(guān)融資平臺(tái)公司一些重要的問題，或是囿于數(shù)據(jù)來源及政策口徑因素，現(xiàn)有研究還未能闡釋透徹，因此有必要結(jié)合實(shí)地觀察，厘清問題的同時(shí)推進(jìn)平臺(tái)公司乃至政府性債務(wù)的后續(xù)研究。

二、關(guān)于融資平臺(tái)公司研究的若干問題

有關(guān)融資平臺(tái)公司的文獻(xiàn)根據(jù)其研究內(nèi)容及側(cè)重點(diǎn)的不同，主要從以下幾個(gè)方面展開：一是從融資平臺(tái)公司規(guī)模、舉債總量及結(jié)構(gòu)、地區(qū)差異等角度研究總體及個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)［2-5］；二是總結(jié)借鑒他國有關(guān)融資平臺(tái)公司治理的經(jīng)驗(yàn)［6-7］；三是研究平臺(tái)公司債務(wù)總量與官員政績、區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長間關(guān)系等［8-10］；四是結(jié)合中央及地方就政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制及融資平臺(tái)公司清理等出臺(tái)的政策措施，探討新形勢下平臺(tái)公司的轉(zhuǎn)型之路等［11-14］。研究側(cè)重點(diǎn)雖有所不同，但共同的目的均指向促進(jìn)監(jiān)管部門正視并采取措施防范平臺(tái)公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。這些研究對于推動(dòng)平臺(tái)公司規(guī)范有序發(fā)展起到了積極的作用。但與此同時(shí)，現(xiàn)有研究存在的一些問題值得進(jìn)一步的研究和考量。

（一）關(guān)于融資平臺(tái)公司與融資平臺(tái)的概念邊界

融資平臺(tái)公司與融資平臺(tái)這兩個(gè)名詞幾乎同時(shí)出現(xiàn)，雖然僅有寥寥數(shù)字差異，但其概念邊界從現(xiàn)有文件規(guī)定的角度看，存在較大區(qū)別。如前所述，國發(fā)〔2010〕19號文已就融資平臺(tái)公司做出明確界定，隨后由財(cái)政部等部門印發(fā)的《關(guān)于貫徹國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知相關(guān)事項(xiàng)的通知》（財(cái)預(yù)〔2010〕412號）進(jìn)一步確認(rèn)了融資平臺(tái)公司的企業(yè)法人性質(zhì)［15］，審計(jì)署債務(wù)審計(jì)中對融資平臺(tái)公司及其債務(wù)的統(tǒng)計(jì)也以這一概念為準(zhǔn)。但有關(guān)融資平臺(tái)的范圍，根據(jù)銀監(jiān)會(huì)辦公廳2010年8月發(fā)布的《關(guān)于地方政府融資平臺(tái)貸款清查工作的通知》（銀監(jiān)辦發(fā)〔2010〕244號），認(rèn)定地方政府融資平臺(tái)是指行業(yè)性公司、綜合性公司、政府性機(jī)構(gòu)（包括政府組成部門及政府財(cái)政預(yù)算撥款的事業(yè)單位）、土儲(chǔ)性公司（中心）等四類［16］。2010年底，銀監(jiān)會(huì)發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)管理的指導(dǎo)意見》（銀監(jiān)發(fā)〔2010〕110號），文中涉及的融資平臺(tái)意指融資平臺(tái)公司［17］；2011年3月出臺(tái)的《關(guān)于切實(shí)做好2011年地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管工作的通知》（銀監(jiān)發(fā)〔2011〕34號），明確地方融資平臺(tái)包括機(jī)關(guān)、事業(yè)、企業(yè)三類法人［18］，其共同特點(diǎn)在于其債務(wù)需由政府承擔(dān)連帶還款責(zé)任。有關(guān)機(jī)關(guān)、事業(yè)類法人平臺(tái)的范圍，根據(jù)財(cái)政部等四部委聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步做好地方政府融資平臺(tái)公司名錄及債務(wù)余額核實(shí)工作的通知》（財(cái)預(yù)〔2010〕525號），機(jī)關(guān)法人平臺(tái)是指各級政府及其組成部門以自身或其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)直接作為借款人的行政機(jī)構(gòu)；事業(yè)單位法人平臺(tái)是指各級政府所屬的事業(yè)單位以自身或其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)名義作為借款人的單位［19］。銀監(jiān)會(huì)2013年出臺(tái)的有關(guān)地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的政策文件中也沿用了上述界定，從政策措施上明確要持續(xù)推進(jìn)由機(jī)關(guān)法人等三類主體構(gòu)成的融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管。綜上所述，融資平臺(tái)公司與融資平臺(tái)的界定存在較大差別，融資平臺(tái)公司是指符合既定標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)法人，而融資平臺(tái)的口徑則相對較廣，除了滿足條件的企業(yè)法人外，還包括符合標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)關(guān)和事業(yè)法人。目前有關(guān)融資平臺(tái)公司、融資平臺(tái)債務(wù)總體狀況的權(quán)威公開數(shù)據(jù)主要來源于審計(jì)署債務(wù)審計(jì)公告、各大國有及商業(yè)銀行融資平臺(tái)貸款數(shù)據(jù)等，但由于口徑不同，不同部門單位出具的數(shù)據(jù)往往存在一定差異，也因此不適宜納入同一研究體系中不加區(qū)分地混同使用。事實(shí)上，目前圍繞“融資平臺(tái)公司”或“融資平臺(tái)”開展研究的相關(guān)文獻(xiàn)中，也僅有少數(shù)研究者在文中對融資平臺(tái)公司及融資平臺(tái)有明確界定或?qū)ｉT區(qū)分，且在行文中對兩者概念及邊界保持清晰與一致［2，4-5］。一些文獻(xiàn)名為以“融資平臺(tái)”為研究主題，但實(shí)際以“融資平臺(tái)公司”概念及數(shù)據(jù)為支撐。一些研究存在概念模糊、前后文指代不一等問題，甚至直接將不同來源數(shù)據(jù)視作同一口徑直接使用，以此為基礎(chǔ)所做出的分析以及提出的政策建議難免在針對性方面有所削弱。

（二）關(guān)于融資平臺(tái)公司的類型與債務(wù)類別

融資平臺(tái)公司就其經(jīng)營性質(zhì)不同可分為融資性、投資性和經(jīng)營性三種類別［20］，其中：融資性平臺(tái)公司只承擔(dān)公益性項(xiàng)目融資，不承擔(dān)建設(shè)運(yùn)營；投資性平臺(tái)公司不僅承擔(dān)公益性項(xiàng)目融資，還承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營；經(jīng)營性平臺(tái)公司除公益性項(xiàng)目融資和建設(shè)運(yùn)營外，還從事其他經(jīng)營性活動(dòng)。與此相適應(yīng)，不同類別的平臺(tái)公司經(jīng)營能力和償債資金來源［2］及所承擔(dān)的債務(wù)類別均有所差異。因此，在考察平臺(tái)公司所承擔(dān)的政府性債務(wù)及其風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，有必要根據(jù)平臺(tái)公司類別將其年度債務(wù)余額中政府債務(wù)、政府或有債務(wù)以及非政府性債務(wù)區(qū)分開來。上述債務(wù)類別中，僅政府債務(wù)部分明確由政府償還且納入預(yù)算管理；或有債務(wù)部分，根據(jù)財(cái)政部2015年底下發(fā)的《關(guān)于對地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見》（財(cái)預(yù)〔2015〕225號），只有符合規(guī)定條件的或有債務(wù)在履行必要的批準(zhǔn)程序后方可轉(zhuǎn)化為政府債務(wù)，其他或有債務(wù)即使由財(cái)政代償，地方政府仍就代償部分保留追索權(quán)［21］。對于平臺(tái)公司來說，其年度債務(wù)余額中的非政府性債務(wù)，因其不屬于政府債務(wù)和或有債務(wù)，不適宜納入政府性債務(wù)的范疇進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)?，F(xiàn)有研究往往忽視融資平臺(tái)公司類型及債務(wù)類別間差異，直接從公司總體債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的角度進(jìn)行規(guī)范或?qū)嵶C分析，且對于平臺(tái)公司的償債能力及債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)往往采用了“資產(chǎn)負(fù)債率”這一指標(biāo)［2-3］，將平臺(tái)公司債務(wù)余額不加區(qū)分地進(jìn)行總體評價(jià)，這固然與三類債務(wù)數(shù)據(jù)較難獲取有關(guān)，但在政府性債務(wù)分析框架下，直接將公司總體的償債能力指標(biāo)用于分析其中部分債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)狀況未免有失偏頗，畢竟財(cái)政部門已就債務(wù)分類承擔(dān)有明確的規(guī)定。因此，在對融資平臺(tái)公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行研究時(shí)，有必要對公司類型及債務(wù)類別予以關(guān)注和區(qū)分。

（三）關(guān)于融資平臺(tái)公司的償債資金來源

自2011年審計(jì)署首次對政府性債務(wù)開展審計(jì)并發(fā)布公告稱“部分地方的債務(wù)償還對土地出讓收入的依賴較大”以來，眾多媒體及學(xué)者在談及政府性債務(wù)尤其是融資平臺(tái)公司承擔(dān)的債務(wù)時(shí)，言必稱“嚴(yán)重依賴土地收入”［22-23］。事實(shí)上，審計(jì)署有關(guān)債務(wù)審計(jì)的公告內(nèi)容對“土地出讓收入的依賴”的說法用詞謹(jǐn)慎，不僅直接與地方政府性債務(wù)總體相關(guān)聯(lián)，且從未談及融資平臺(tái)公司的債務(wù)余額對于土地出讓收入的依賴程度。同時(shí)，2011年和2013年審計(jì)公告數(shù)據(jù)還表明，承諾以土地出讓收入償還債務(wù)的省市縣級政府分別占當(dāng)年省市縣級地方政府審計(jì)總數(shù)的45.20%、53.76%，2012年底，省市縣三級政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額中，需以土地出讓收入償還的部分占比達(dá)37.23%［24］。因此，即使單從數(shù)據(jù)表現(xiàn)上也難以得出平臺(tái)公司債務(wù)償還“嚴(yán)重依賴土地收入”的結(jié)論。當(dāng)然，由于我國幅員遼闊，且東中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在較大差異，不排除某些地區(qū)的融資平臺(tái)公司償債資金主要來源于土地出讓收入，但從規(guī)范口徑和切實(shí)建議的角度，融資平臺(tái)公司償債資金來源狀況還應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)的實(shí)際情況具體分析，以避免出現(xiàn)“以偏概全”或“以總體代替局部”的問題。

三、融資平臺(tái)公司的區(qū)域分析

如前所述，現(xiàn)有研究對于促進(jìn)完善政策、防范風(fēng)險(xiǎn)具有積極意義，但同時(shí)也可能存在若干值得討論的問題。據(jù)此，本文將在以前年度債務(wù)審計(jì)的基礎(chǔ)上，著重圍繞東部S市市區(qū)及郊區(qū)的融資平臺(tái)公司進(jìn)行剖析，以期消除長久以來圍繞融資平臺(tái)公司研究存在的困惑。

（一）研究設(shè)計(jì)

本文以我國東部S市作為研究對象，并從該市所屬的市區(qū)及郊區(qū)中選取代表各一，原因主要有三。首先，S市是全國范圍內(nèi)較早成立融資平臺(tái)公司的地區(qū)之一。該市于20世紀(jì)80年代成立第一家政府投融資平臺(tái)公司，至今在全市范圍內(nèi)已形成了較為龐大的融資平臺(tái)公司體系。歷經(jīng)數(shù)十年的發(fā)展，S市在融資平臺(tái)公司的建設(shè)與完善等方面積累了較為豐富的經(jīng)驗(yàn)。因此，以S市為研究對象可以更好地理解融資平臺(tái)公司及其舉債情況。其次，S市轄區(qū)眾多，隨著不同歷史時(shí)期城市建設(shè)重點(diǎn)的不同以及業(yè)態(tài)的調(diào)整，所屬市區(qū)郊區(qū)融資平臺(tái)公司的發(fā)展及舉債情況有各自特點(diǎn)。為體現(xiàn)特點(diǎn)的同時(shí)解釋問題，本文綜合平臺(tái)公司類型、舉債規(guī)模、債務(wù)投向等因素選擇市區(qū)（A區(qū)）、郊區(qū)（B區(qū)）各一。再次，較為深入的案例研究對于厘清概念、辨析類別尤為重要。由于融資平臺(tái)公司的建設(shè)與完善過程，外界相對難以獲取觀察與記錄的機(jī)會(huì)。而本文作者不僅對該市的融資平臺(tái)公司發(fā)展進(jìn)行了參與式觀察，同時(shí)還取得了有關(guān)融資平臺(tái)公司及其舉債方面的資料。

本文采用參與式觀察等方法來收集數(shù)據(jù)。一方面，本文作者借助工作便利，在審計(jì)署2011年和2013年兩次審計(jì)的時(shí)點(diǎn)上，參與式觀察了該市融資平臺(tái)公司的發(fā)展?fàn)顩r，了解了融資平臺(tái)公司的范圍、類別的同時(shí)，還對融資平臺(tái)公司舉債在地區(qū)政府性債務(wù)中的份額及其影響有了較為深入的理解。另一方面，本文作者還取得了該市融資平臺(tái)公司債務(wù)等方面較為豐富的數(shù)據(jù)資料，這些資料對于本文分析融資平臺(tái)公司與融資平臺(tái)間區(qū)別、融資平臺(tái)公司類別等有重要的現(xiàn)實(shí)意義。本文的資料分析主要采用了歸納法。

（二）融資平臺(tái)公司的基本情況及特點(diǎn)

A區(qū)的融資平臺(tái)公司是適應(yīng)所在區(qū)政府市政建設(shè)的需要而成立的。初始階段，其舉借的債務(wù)主要用于市政建設(shè)，隨著時(shí)間推移和任務(wù)的加重，尤其是2010年以來各類市級重大項(xiàng)目的推進(jìn)，A區(qū)通過融資平臺(tái)公司舉借的債務(wù)日益增加，主要用于保證市級重大建設(shè)項(xiàng)目前期動(dòng)拆遷工作的順利推進(jìn)。B區(qū)融資平臺(tái)公司的成立與發(fā)展是其經(jīng)濟(jì)增長和城市化進(jìn)程的客觀需要。在市委市政府“建設(shè)新郊區(qū)”等方針的指引下，B區(qū)于2005年前后加快了建設(shè)進(jìn)程，隨著一系列重大投資項(xiàng)目的啟動(dòng)，融資平臺(tái)公司舉借的債務(wù)規(guī)模逐步擴(kuò)大，主要投入市政建設(shè)以及配套的交通體系的“城市化”等方面的項(xiàng)目。截至2013年6月底，兩區(qū)政府性債務(wù)舉借主體及債務(wù)余額占比情況如圖1、圖2所示。從圖1、圖2可以看出，AB兩區(qū)政府性債務(wù)的第一大舉借主體均為融資平臺(tái)公司，其2013年6月底的政府性債務(wù)余額分別占所在區(qū)域政府性債務(wù)余額的67.11%和32.28%。除此以外，土地儲(chǔ)備事業(yè)單位和國有獨(dú)資或控股企業(yè)等，也構(gòu)成了兩區(qū)政府性債務(wù)的主要舉借主體。截至2013年6月底，兩區(qū)共有6家融資平臺(tái)公司，其中，A區(qū)有2家融資性平臺(tái)公司；B區(qū)有2家融資性平臺(tái)公司和2家投資性平臺(tái)公司。

圖1 A區(qū)政府性債務(wù)舉借主體及債務(wù)余額比重情況

圖2 B區(qū)政府性債務(wù)舉借主體及債務(wù)余額比重情況

1.融資平臺(tái)公司與融資平臺(tái)在區(qū)域的表現(xiàn)及債務(wù)償還“嚴(yán)重依賴土地收入”一說的來源

如前所述，融資平臺(tái)公司與融資平臺(tái)的口徑差異主要在于符合條件的機(jī)關(guān)法人和事業(yè)法人。現(xiàn)實(shí)情況是，有關(guān)應(yīng)納入融資平臺(tái)范圍的機(jī)關(guān)和事業(yè)法人由于涉及多方主體利益，至今仍未有經(jīng)共同認(rèn)可的公開數(shù)據(jù)。從銀監(jiān)會(huì)政府融資平臺(tái)目錄清單以及多數(shù)國有及商業(yè)銀行平臺(tái)貸款口徑來看，各地土地儲(chǔ)備中心（或稱土地發(fā)展中心、土地儲(chǔ)備開發(fā)中心）這一承擔(dān)地區(qū)土地儲(chǔ)備職能的事業(yè)單位，因其于2007年獲得法定意義上的融資權(quán)限且在實(shí)際操作中充分利用了儲(chǔ)備所得土地舉借債務(wù)，往往作為事業(yè)法人平臺(tái)之一在相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)內(nèi)得以體現(xiàn)。表1反映了A區(qū)和B區(qū)土地儲(chǔ)備事業(yè)單位債務(wù)余額占審計(jì)節(jié)點(diǎn)所在區(qū)域?qū)?yīng)債務(wù)總余額的比例。如，2010年底，A區(qū)土儲(chǔ)機(jī)構(gòu)政府債務(wù)（政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)）占A區(qū)政府債務(wù)總余額的6.18%；A區(qū)土儲(chǔ)機(jī)構(gòu)政府或有債務(wù)占A區(qū)政府或有債務(wù)總余額的100.00%（下同）。綜合區(qū)域情況，兩區(qū)土儲(chǔ)機(jī)構(gòu)舉債體現(xiàn)出以下特點(diǎn)：一是相對于郊區(qū)近年來圍繞土地收儲(chǔ)與開發(fā)的推進(jìn)力度及債務(wù)擴(kuò)張速度，市區(qū)由于發(fā)展相對成熟，土地儲(chǔ)備貸款總量相對溫和且未如郊區(qū)一般儲(chǔ)備貸款持續(xù)高位。二是無論是市區(qū)還是郊區(qū)，其土地儲(chǔ)備貸款均屬于政府債務(wù)，且償債資金來源為土地出讓收入?？紤]到分年度的相對占比，因此兩區(qū)對土地出讓收入的依賴程度較高，尤其是B區(qū)，2013年6月底全區(qū)有45.76%的政府債務(wù)需由土地出讓收入予以償還，無疑具有較大的償債壓力。綜上，結(jié)合前文中“嚴(yán)重依賴土地收入”的觀點(diǎn)，本文認(rèn)為就AB兩區(qū)而言，由于土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的存在，其政府債務(wù)總體對土地出讓收入依賴程度較高，且郊區(qū)相對市區(qū)債務(wù)負(fù)擔(dān)更重。但是，單就融資平臺(tái)公司來說（詳見表2），這一趨勢并不明顯，兩區(qū)中僅B區(qū)的融資平臺(tái)公司于2013年6月底存在承諾以土地出讓收入償還債務(wù)的情況，且以土地出讓收入償還的債務(wù)規(guī)模較小，僅占同時(shí)點(diǎn)B區(qū)政府債務(wù)總余額的4.40%。因此，來源于AB區(qū)的數(shù)據(jù)表明，區(qū)屬融資平臺(tái)公司對土地出讓收入的依賴度較小，這一點(diǎn)雖與大眾慣有印象不符，但仍是研究時(shí)必須正視的事實(shí)。

表1 兩區(qū)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)分年度債務(wù)類別及占比情況%

表2 兩區(qū)融資平臺(tái)公司分年度承諾以土地出讓收入償還的債務(wù)類別及占比情況%

2.融資平臺(tái)公司類型及資產(chǎn)負(fù)債率使用的適當(dāng)性分析

如前所述，A區(qū)平臺(tái)公司均為融資性公司，由于缺乏其他償債資金來源，年底債務(wù)余額多數(shù)需由財(cái)政資金償還。B區(qū)平臺(tái)公司融資性與投資性兼有，其政府性債務(wù)也是年度債務(wù)余額的主要組成部分。表3反映了2010年底及2013年6月底，兩區(qū)融資平臺(tái)公司政府性債務(wù)占審計(jì)節(jié)點(diǎn)所在區(qū)域?qū)?yīng)債務(wù)總余額的比例。如2010年底，A區(qū)融資性平臺(tái)公司政府債務(wù)占該區(qū)政府債務(wù)總余額的93.40%，而B區(qū)融資性平臺(tái)公司政府債務(wù)占B區(qū)政府債務(wù)總余額的51.07%（下同）。數(shù)據(jù)表明，政府債務(wù)及或有債務(wù)的承擔(dān)比例在融資性平臺(tái)公司與非融資性平臺(tái)公司之間存在較大差異。無論是A區(qū)還是B區(qū)，融資性平臺(tái)公司都是分年度區(qū)域內(nèi)政府債務(wù)的主要舉借主體，債務(wù)償還絕大部分依賴于財(cái)政資金，也是近年財(cái)政壓力的主要來源。當(dāng)然隨著國發(fā)〔2010〕19號文的出臺(tái)，各區(qū)按規(guī)定進(jìn)一步清理規(guī)范了區(qū)屬平臺(tái)公司及其債務(wù)規(guī)模，截至2013年6月底，兩區(qū)融資性平臺(tái)公司各項(xiàng)債務(wù)占比數(shù)據(jù)均有所下降，但政府債務(wù)的主要舉借主體這一特點(diǎn)還很難在短時(shí)間內(nèi)得到徹底扭轉(zhuǎn)。投資性平臺(tái)公司相對融資性公司，則更多表現(xiàn)為或有債務(wù)的主要舉借主體。

表3 兩區(qū)融資平臺(tái)公司債務(wù)類別及占比情況%

表4反映了不同年份，兩區(qū)融資平臺(tái)公司非政府性債務(wù)份額以及非政府性債務(wù)剔除前后資產(chǎn)負(fù)債率的差異。事實(shí)上，無論融資平臺(tái)公司屬于融資性、投資性或是經(jīng)營性，其年度債務(wù)余額極少全部歸屬于政府性債務(wù)，債務(wù)未來本息等支出也并不必然意味著由財(cái)政資金全部兜底。從表4可以看出，第一，無論是A區(qū)還是B區(qū)，其融資性平臺(tái)公司非政府性債務(wù)在年度債務(wù)余額中均占據(jù)相對較低的比例，但這一比例隨著平臺(tái)公司的日趨規(guī)范總體呈現(xiàn)出上升的趨勢。如A區(qū)融資性平臺(tái)公司非政府性債務(wù)的部分僅占2010年底公司債務(wù)余額的11.89%，這一比例于2013年6月底上升至27.91%。投資性平臺(tái)公司由于除融資外還具備運(yùn)營建設(shè)職能，因此相對于融資性平臺(tái)公司，其分年度非政府性債務(wù)在公司整體債務(wù)余額中的占比較高，且隨著平臺(tái)公司政府性債務(wù)的清理呈現(xiàn)出日益增高的趨勢。第二，各平臺(tái)公司資產(chǎn)負(fù)債率總體較高，但剔除非政府性債務(wù)份額的影響后，各平臺(tái)公司真正意義上的政府性債務(wù)償債能力均有所提升，且隨著平臺(tái)公司的整體規(guī)范日益增強(qiáng)。以B區(qū)投資性平臺(tái)公司為例，2010年底，資產(chǎn)負(fù)債率總體均值為50.37%，剔除了非政府性債務(wù)的部分后，其資產(chǎn)負(fù)債率均值降至22.62%；至2013年6月底，資產(chǎn)負(fù)債率總體均值為74.19%，剔除了非政府性債務(wù)的部分后，其資產(chǎn)負(fù)債率均值降至13.99%，反映出不同審計(jì)時(shí)點(diǎn)，B區(qū)投資性平臺(tái)公司均具有較低的政府性債務(wù)償債風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)有的文獻(xiàn)對融資平臺(tái)公司債務(wù)多數(shù)一概而論，極少對其中的非政府性債務(wù)進(jìn)行區(qū)分，由此得出的評價(jià)結(jié)論更多的是從平臺(tái)公司整體債務(wù)出發(fā)，沒有考慮到由于平臺(tái)公司性質(zhì)不同，其債務(wù)類別及償債來源、償債能力均有所不同，尤其是對于非融資性平臺(tái)公司，其非政府性債務(wù)占比、非財(cái)政性償債資金來源都是在總體評價(jià)政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)需要考慮（剔除）的因素。

表4 兩區(qū)融資平臺(tái)公司非政府性債務(wù)占比及資產(chǎn)負(fù)債率差異（考慮非政府性債務(wù)因素）%

四、結(jié)論及研究展望

一直以來，融資平臺(tái)公司作為全國范圍內(nèi)政府性債務(wù)的主要舉借主體，聚焦了眾多關(guān)注的同時(shí)也背負(fù)了諸多的指責(zé)和猜想。本文以S市為典型案例，通過分析市區(qū)郊區(qū)數(shù)據(jù)得出：一是融資平臺(tái)公司與融資平臺(tái)概念及統(tǒng)計(jì)口徑有顯著差異，主要表現(xiàn)在前者以企業(yè)法人為主，而后者包括機(jī)關(guān)法人平臺(tái)和事業(yè)法人平臺(tái)，圍繞上述主題的研究應(yīng)注意區(qū)分。二是融資平臺(tái)公司主要有融資性等三種類型，其年度債務(wù)余額依據(jù)來源、投向等不同可分為政府債務(wù)、政府或有債務(wù)、非政府性債務(wù)等三個(gè)類別，不同類型的平臺(tái)公司其債務(wù)類別有所不同，且非政府性債務(wù)在年度債務(wù)余額中的比重存在一定差異，因此衡量融資平臺(tái)公司政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)不宜等同視之。三是有關(guān)債務(wù)償還“嚴(yán)重依賴土地收入”的說法未得到區(qū)域融資平臺(tái)公司證據(jù)支持，而以土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)為代表的事業(yè)單位法人可能作為“融資平臺(tái)”主體之一，由于其歷史獲準(zhǔn)的融資職能，使得其債務(wù)償還相對依賴于土地出讓收入。隨著中央有關(guān)融資平臺(tái)公司、政府性債務(wù)等方面政策的出臺(tái)與推進(jìn)，融資平臺(tái)公司及其負(fù)債的管理都已受到新的規(guī)制約束，近階段圍繞上述主題的研究也需要隨之拓展。在厘清上述關(guān)鍵問題的基礎(chǔ)上，結(jié)合A區(qū)B區(qū)融資平臺(tái)公司的發(fā)展近況，本文認(rèn)為可能的研究方向是融資平臺(tái)公司等債務(wù)主體的轉(zhuǎn)型進(jìn)程及風(fēng)險(xiǎn)。

《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）的出臺(tái)，表明融資平臺(tái)公司政府融資職能的剝離已成定勢［25］。其后不久，《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部人民銀行銀監(jiān)會(huì)關(guān)于妥善解決地方政府融資平臺(tái)公司在建項(xiàng)目后續(xù)融資問題意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕40號），對平臺(tái)公司于2014年9月之前在建項(xiàng)目的后續(xù)融資從條款上予以規(guī)范和保障［26］。有分析認(rèn)為，這是由于PPP推進(jìn)未如預(yù)期所不得已采取的措施。但從現(xiàn)實(shí)來看也的確有此必要。盡管AB兩區(qū)按照國務(wù)院文件的要求，對融資平臺(tái)公司及其債務(wù)予以清理規(guī)范，但是對于業(yè)已開工的項(xiàng)目，尤其是在原先已訂立長期融資需求的情況下，貿(mào)然剝離融資業(yè)務(wù)實(shí)屬不智之舉。因此，平臺(tái)公司的轉(zhuǎn)型之路注定無法一蹴而就，而在此期間平臺(tái)公司不規(guī)范融資的風(fēng)險(xiǎn)依然存在。如何評估風(fēng)險(xiǎn)及其可能造成的影響、如何有效防范風(fēng)險(xiǎn)以及如何促進(jìn)平臺(tái)公司更快實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型都已成為亟待解決的問題。這些問題對于肩負(fù)融資職責(zé)的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)來說同樣存在。正如前文所分析的，作為高度依賴于土地出

讓收入的政府性債務(wù)舉借主體，雖然2016年初財(cái)政部等四部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問題的通知》（財(cái)綜〔2016〕4號），對土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的數(shù)量及土地儲(chǔ)備貸款的發(fā)放提出明確的限制性要求，但考慮到其債務(wù)用途與平臺(tái)公司存在同樣的特點(diǎn)，上述政策目標(biāo)能否迅速達(dá)成，以及政策推進(jìn)過程中存在的風(fēng)險(xiǎn)和問題同樣值得進(jìn)一步研究和探索。

［1］中華人民共和國國務(wù)院.關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知［EB/OL］.（2010-06-13）［2017-04-02］.http：//www.gov.cn/zwgk/2010-06/13/content_1627195. htm.

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［18］中國銀監(jiān)會(huì).關(guān)于切實(shí)做好2011年地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管工作的通知［EB/OL］.（2012-12-25）［2017-04-02］.http：//www.hongsen-lawyer.com/rzfg/201212/3345. html.

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Discussion of Several Issues on the Researches of Financing Platform Companies—A Case Study of S City in East China

ZHANG Ying-jie1,WANG Hong-qiang2
(1.School of Management,University of Shanghai for Science and Technology,Shanghai 200093,China; 2.School of Management,Shanghai University,Shanghai 200444,China)

There are numerous researches on financing platform companies.Based on the overall review of researches about financing plat?form companies,this paper discusses three issues about the concept of the financing platform company and the financing platform,the type of the financing platform company and debt categories,and the source of repayment of the financing platform company.The paper,taking urban and suburb districts of S city in East China as the case,based on the data from the observation and the information collected,an?swers the above three questions in depth.Meanwhile,the paper attempts to put forward some possible research directions in the light of the policy measures adopted by the central government to prevent government debt and financing platform company risk at the near stage,so as to provide reference for the follow-up researches.

financing platform company;financing platform;government debt

F830.3；F812.7

A

1007-5097（2017）07-0144-06

［責(zé)任編輯：歐世平］

10.3969/j.issn.1007-5097.2017.07.020

2017-04-17

上海高校青年教師培養(yǎng)資助計(jì)劃項(xiàng)目（ZZslg16026）；上海理工大學(xué)博士啟動(dòng)費(fèi)項(xiàng)目（BSQD201701）

張英婕（1980-），女，安徽蚌埠人，講師，高級審計(jì)師，管理學(xué)博士，研究方向：政府審計(jì)；王洪強(qiáng)（1977-），男，山東聊城人，講師，碩士生導(dǎo)師，管理學(xué)博士，研究方向：建設(shè)項(xiàng)目管理。