吳新葉

（華東政法大學(xué)，上海 201620）

政府主導(dǎo)下的大城市公益創(chuàng)投：運(yùn)轉(zhuǎn)困境及其解決*

吳新葉

（華東政法大學(xué)，上海 201620）

中國的公益創(chuàng)投始于城市，而且表現(xiàn)出同社會(huì)組織發(fā)育水平相同步的特征。無論是投資主體結(jié)構(gòu)還是在資金供給上，政府在公益創(chuàng)投上都扮演著主導(dǎo)性角色。體現(xiàn)在運(yùn)轉(zhuǎn)過程中，除了表現(xiàn)出支持性公益組織與活動(dòng)能夠獲得優(yōu)先資助的機(jī)會(huì)之外，項(xiàng)目制、委托—代理模式與績效評(píng)估等也都充斥著政府管理的成分。政府主導(dǎo)有其歷史合理性，但在運(yùn)轉(zhuǎn)中也帶來了角色固化、流程反嵌、目標(biāo)替代等問題。因此，有效的應(yīng)對(duì)措施應(yīng)在政府角色轉(zhuǎn)變、流程優(yōu)化和目標(biāo)聚焦等方面展開。

大城市；公益創(chuàng)投；政府主導(dǎo)；社會(huì)組織

1.大城市具有豐富的資源動(dòng)員能力，能夠提供相對(duì)充分的資金支撐

中國社會(huì)公益事業(yè)發(fā)展總體上處于較低水平，根本原因在于資源配置不足。比較而言，大城市強(qiáng)大的財(cái)政能力為公益創(chuàng)投提供了資金可能。以上海為例，2016年公共預(yù)算收入人均約2.8萬元，用于購買和資助社會(huì)組織服務(wù)的投入高達(dá)87億元，可以想見其強(qiáng)大的公共資源動(dòng)員潛力。①在人力資源方面，大城市也同樣優(yōu)勢顯著，它聚集了各類商業(yè)精英和社會(huì)精英，能夠?yàn)楣鎰?chuàng)投提供源源不斷的人才儲(chǔ)備。而且，這種優(yōu)勢還因?yàn)槠鋸?qiáng)大的資源聚集的溢出效應(yīng)，如那些較為成功的公益創(chuàng)投組織都將總部注冊(cè)在大城市：新公益伙伴(NPP)、南都基金會(huì)和嵐山社會(huì)基金注冊(cè)地為北京；恩派（NPI）、明德注冊(cè)地設(shè)在上海。除此以外，一些大公司旗下的公益創(chuàng)投機(jī)構(gòu)也設(shè)在公司總部所在城市。因此，作為私人部門和公共部門的中間地帶，社會(huì)組織的壯大為公益組織的成長與發(fā)展實(shí)現(xiàn)了同步，公益創(chuàng)投已經(jīng)成為城市治理的補(bǔ)充機(jī)制。

2.大城市社會(huì)組織發(fā)育程度高，有能力承接公益創(chuàng)投項(xiàng)目

大城市是區(qū)域性經(jīng)濟(jì)中心，巨大的經(jīng)濟(jì)增長也帶來了快速的社會(huì)進(jìn)步。這可以從社會(huì)組織的發(fā)育狀況得到驗(yàn)證：據(jù)民政部發(fā)布的《2015年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，全國每萬人擁有社會(huì)組織數(shù)量約為4.7個(gè)，而大城市則超過這個(gè)數(shù)字的1.5倍②（見下表）。通過對(duì)全國部分大城市（主要為副省級(jí)和一線城市）的社會(huì)組織數(shù)據(jù)整理發(fā)現(xiàn)：這個(gè)差異在地理區(qū)域上表現(xiàn)得并不顯著，如北京、成都同西安三個(gè)城市的數(shù)據(jù)具有代表性；數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果同城市規(guī)模和行政級(jí)別的差異也不顯著，如北京、上海和寧波。社會(huì)組織的興起不但能夠承接政府轉(zhuǎn)移出的部分供給職能，而且還能夠“在更大范圍內(nèi)激發(fā)起市民的民主參與和相互協(xié)作的公共精神，在參與中培養(yǎng)市民的社會(huì)責(zé)任感，促進(jìn)社會(huì)信任的達(dá)成。”[2]城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)組織發(fā)育狀況、公共事務(wù)治理、公益事業(yè)發(fā)展等，形成了遞進(jìn)式的連鎖效應(yīng)。這些都在城市公益創(chuàng)投目標(biāo)體系的清單之中。總之，在中國公益創(chuàng)投探索中取得明顯效果的城市，基本是社會(huì)組織發(fā)育程度較高的大城市，城市的公益需求同社會(huì)組織發(fā)育狀況呈現(xiàn)出同步性。

大城市 北京 上海 廣州 深圳 哈爾濱 成都 西安 寧波 杭州 平均數(shù)量 7.2 9.8 7.8 7.4 7.8 7.0 9.0 9.9 7.9 8.2全國平均數(shù)的倍數(shù) 1.5 2.1 1.7 1.6 1.7 1.5 1.9 2.1 1.7 1.7

3.大城市的持續(xù)創(chuàng)新能力為公益發(fā)展提供了外部支持，尤其是不斷創(chuàng)新的私人部門管理技術(shù)能夠激活公益組織的潛能

城市最具活力的創(chuàng)新主體是企業(yè)。作為具有聚核效應(yīng)的地理空間，大城市的單位產(chǎn)出能力有賴于主導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)及相關(guān)企業(yè)。當(dāng)前，中國大城市有越來越多的企業(yè)開始關(guān)注到公益創(chuàng)投的財(cái)政收益，并以此作為企業(yè)未來成長和業(yè)務(wù)拓展的動(dòng)力之源。比如，總部設(shè)在大城市的很多大企業(yè)同時(shí)也將企業(yè)社會(huì)責(zé)任（CSR）部門及其業(yè)務(wù)活動(dòng)聚焦于所在地城市的公益事業(yè)。浪潮集團(tuán)、阿里巴巴、騰訊等公司都設(shè)有自己的公益基金會(huì)，均積極地參與受資助方的投資過程和管理行為。與此同時(shí)，城市公益活動(dòng)的一些方式方法借用了企業(yè)管理的技術(shù)，大批經(jīng)濟(jì)精英與社會(huì)精英利用他們豐富的商業(yè)運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，在參與公益活動(dòng)過程中不斷嘗試移植或有所創(chuàng)新，豐富了公益創(chuàng)投的管理技術(shù)。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的不斷更新及其應(yīng)用，公益創(chuàng)投的參與行為正在發(fā)生轉(zhuǎn)變，線上與線下的互動(dòng)賦予了公益創(chuàng)投更多的技術(shù)支持，為公益發(fā)展提供了更多的選項(xiàng)。

二、政府主導(dǎo)下的公益創(chuàng)投及其運(yùn)轉(zhuǎn)

中國公益創(chuàng)投主要是政府推動(dòng)的，還沒有出現(xiàn)發(fā)達(dá)國家中由企業(yè)、政府、機(jī)構(gòu)投資者、基金會(huì)和個(gè)人等所形成的多元投資主體結(jié)構(gòu)，因而在實(shí)踐中也體現(xiàn)出有別于西方公益創(chuàng)投的不同運(yùn)轉(zhuǎn)方式。

1.支持性公益組織與公益活動(dòng)優(yōu)先

這涉及政府偏好及其選擇。在實(shí)踐中，有些地方將其稱之為“定向型公益項(xiàng)目”“委托項(xiàng)目”等。國外有研究使用“聰明買家問題”(smart buyer problem)概念，能夠解釋這種現(xiàn)象，即符合投資方預(yù)期的公益組織或公益活動(dòng)總會(huì)得到優(yōu)先機(jī)會(huì)。由于政府對(duì)公益組織的認(rèn)知影響著二者之間的合作關(guān)系，越是親近政府的公益組織越是容易占據(jù)有利地位。[3]就當(dāng)前中國大城市公益創(chuàng)投的政府偏好和治理任務(wù)，可以將獲得優(yōu)先資助的支持性公益組織和活動(dòng)分為三類：

第一類是政策支持性的公益組織與活動(dòng)。十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“限期實(shí)現(xiàn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)真正脫鉤，重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織，成立時(shí)直接依法申請(qǐng)登記?！痹诠P者的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，由政府主導(dǎo)的公益創(chuàng)投項(xiàng)目已經(jīng)將此四類社會(huì)組織列為優(yōu)選對(duì)象，并予以特殊政策傾斜。第二類是社會(huì)發(fā)展需要的支持性公益組織與活動(dòng)。根據(jù)國務(wù)院的統(tǒng)一部署，教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、文化體育及殘疾人服務(wù)等基本公共服務(wù)領(lǐng)域是社會(huì)建設(shè)的重點(diǎn)對(duì)象，因而成為支持性優(yōu)選目錄。比如，上海楊浦區(qū)2016年安排的創(chuàng)投類項(xiàng)目集中于社會(huì)救助服務(wù)、社區(qū)為老服務(wù)、優(yōu)撫安置服務(wù)、殘疾人服務(wù)、就業(yè)促進(jìn)服務(wù)、社區(qū)文化、社區(qū)體育、社區(qū)調(diào)解、公益慈善服務(wù)、社區(qū)志愿服務(wù)等十大類；在常州，公益創(chuàng)投的領(lǐng)域有社會(huì)救助、青少年問題、環(huán)保公益、文化公益、社會(huì)工作、特殊群體等七大類。這些均是當(dāng)?shù)厣鐣?huì)發(fā)展迫切需要支持的領(lǐng)域。第三類是能夠承接政府職能的支持性公益組織與活動(dòng)。在政企關(guān)系、政社關(guān)系的改革原則下，政府放權(quán)與分權(quán)在本質(zhì)上都是為了實(shí)現(xiàn)善治，是為了治理的合法性構(gòu)建。[4]那么，在政府決意要下放的權(quán)力體系中，社會(huì)組織能否、以及愿意不愿意承接政府轉(zhuǎn)移的職能，政府與社會(huì)組織的結(jié)盟越是牢靠，越是能夠形成更多的合作。[5]

2.項(xiàng)目制的借用

項(xiàng)目制原本是打破行政系統(tǒng)科層制與行政區(qū)劃體制約束而存在的一種補(bǔ)充機(jī)制，以體現(xiàn)資源的公平配置原則。比如，國家財(cái)政通過專項(xiàng)資金（項(xiàng)目）的渠道對(duì)城市弱勢群體福利改善進(jìn)行干預(yù)，破解了地方“財(cái)權(quán)”與“事權(quán)”的不對(duì)等問題，也突破了省級(jí)政府的行政級(jí)別壁壘，較好地實(shí)現(xiàn)了社會(huì)公正的目標(biāo)。在城市的公益創(chuàng)投中，項(xiàng)目制不約而同地成為政府所青睞的資源配置方式，其原因是：一方面，項(xiàng)目制自身具備全過程管理的優(yōu)勢，有助于對(duì)公共資源在時(shí)間、成本、質(zhì)量、風(fēng)險(xiǎn)、契約等各個(gè)方面實(shí)施有效管控；另一方面，項(xiàng)目制管理的權(quán)責(zé)關(guān)系集中，作為“發(fā)包”方的行政機(jī)構(gòu)能夠繞開科層制（如單位制）的常規(guī)程序，[6]快速動(dòng)員公益組織參與。在以財(cái)政年度作為考核單位的政府機(jī)構(gòu)運(yùn)作中，這一優(yōu)勢十分顯著。那么，項(xiàng)目制是如何在公益創(chuàng)投中得以實(shí)施的呢？

首先，由政府主管機(jī)構(gòu)（通常是民政部門）直接調(diào)配資金。在常州，市民政局是公益創(chuàng)投的主力單位，該市的部分街道、教育局、人社局、婦聯(lián)等跟進(jìn)，以項(xiàng)目制落實(shí)其職權(quán)范圍內(nèi)的創(chuàng)投事項(xiàng)。昆山市投入公益創(chuàng)投的政府機(jī)構(gòu)規(guī)模更大，每年大約有二十個(gè)政府職能部門跟進(jìn)實(shí)施。當(dāng)前，公益創(chuàng)投的資金來源已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了雙軌制，彩票公益金與財(cái)政預(yù)算并行，越來越多的政府機(jī)構(gòu)開始將公益創(chuàng)投納入部門財(cái)政支出范疇。在實(shí)施公益創(chuàng)投的城市中，對(duì)于資金管理都是十分嚴(yán)格的，資金發(fā)放、檢查與驗(yàn)收的權(quán)力都直接控制在政府手里，不會(huì)放權(quán)到第三方委托單位。其次，組建專項(xiàng)工作小組。鑒于公共資金使用的規(guī)范性要求，對(duì)公益創(chuàng)投的資助都制訂了一些實(shí)施細(xì)則，特別是程序性規(guī)范確保項(xiàng)目制運(yùn)轉(zhuǎn)不會(huì)偏離科層制的軌道。因此，設(shè)立由主管機(jī)構(gòu)（如民政局）領(lǐng)導(dǎo)下的工作小組成為常態(tài)，一般由分管的副職領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長，成員則由來自于職能科室人員、協(xié)同單位人員等組成，負(fù)責(zé)對(duì)創(chuàng)投項(xiàng)目實(shí)行跟蹤管理和監(jiān)督。[7]再次，以公共部門的財(cái)政管理模式實(shí)施中期督查和年度檢查。這些措施客觀上為政府投資方對(duì)項(xiàng)目偏差的發(fā)現(xiàn)、判斷和糾偏提供了新機(jī)制與新機(jī)會(huì)。最后，彈性激勵(lì)與評(píng)比。在政府主導(dǎo)的公益創(chuàng)投項(xiàng)目管理中，評(píng)比作為管理的最終環(huán)節(jié)，其目的既是為了激勵(lì)也是一種宣傳方式。在創(chuàng)投項(xiàng)目實(shí)施之初，政府投資方已經(jīng)預(yù)留了部分資金用于項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)。一旦某創(chuàng)投項(xiàng)目獲得了理想的社會(huì)反響，或者在更高一級(jí)媒體上被報(bào)道，就有可能獲得額外獎(jiǎng)勵(lì)。如果項(xiàng)目能夠得到上級(jí)部門或者上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的肯定或批示，則該項(xiàng)目就有機(jī)會(huì)成為“示范項(xiàng)目”而獲益更大。

3.委托—代理模式的創(chuàng)新及其應(yīng)用

從大多數(shù)城市公益創(chuàng)投的實(shí)踐來判斷，第三方代理模式是廣為采用的方式，即政府通過委托社會(huì)組織擔(dān)當(dāng)出資人角色，并對(duì)公益創(chuàng)投實(shí)施全過程管理。據(jù)筆者的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這種委托—代理模式大體有兩種不同方式：一是全權(quán)代理，即第三方代行出資方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。以上海第一屆公益創(chuàng)投大賽為例，恩派（NPI）作為民辦非企業(yè)單位接受上海市民政局的委托，組織實(shí)施全市性的公益創(chuàng)投活動(dòng)。恩派公開發(fā)布創(chuàng)投信息，根據(jù)民政局制定的標(biāo)準(zhǔn)遴選合格的社會(huì)組織、實(shí)施培訓(xùn)、項(xiàng)目評(píng)估與驗(yàn)收等。鑒于代理方（全權(quán)代理）的權(quán)責(zé)過大，操作過程中存在信息不對(duì)稱等問題已經(jīng)影響到公益創(chuàng)投的深入發(fā)展，該模式正在淡出[8]；二是部分代理，將公益創(chuàng)投分割為程序不同的環(huán)節(jié)，并分別委托不同的第三方主體加以落實(shí)。以江蘇常州為例，市民政局確定了年度公益創(chuàng)投目標(biāo)和任務(wù)后向社會(huì)公開招標(biāo)，委托團(tuán)市委負(fù)責(zé)宣傳和推介，委托常州眾柴公益研究發(fā)展中心對(duì)參與投標(biāo)的社會(huì)組織進(jìn)行遴選，并對(duì)中標(biāo)單位組織培訓(xùn)，最后邀請(qǐng)外省市的第三方社會(huì)組織進(jìn)行績效評(píng)估。類似的部分代理模式在江蘇昆山也得以體現(xiàn)：政府設(shè)定公益創(chuàng)投的范圍與條件，向全社會(huì)發(fā)布信息；委托愛德基金會(huì)設(shè)在昆山的愛德社會(huì)組織培育中心負(fù)責(zé)考察與評(píng)估，同時(shí)對(duì)入選公益組織進(jìn)行培訓(xùn)；通過“五彩公益創(chuàng)投平臺(tái)”、大學(xué)和科研院所專家及社會(huì)共同對(duì)創(chuàng)投項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)估。

委托—代理模式開啟了政社合作、政社互動(dòng)的大門，在管理方法和機(jī)制上有所創(chuàng)新。可以肯定的是，隨著公私伙伴關(guān)系和技術(shù)運(yùn)用的進(jìn)一步加強(qiáng)，委托—代理模式不是公益創(chuàng)投運(yùn)轉(zhuǎn)的唯一方式，終將被改造或替代。

4.以政府管理為本位的績效評(píng)估

從西方公益創(chuàng)投的經(jīng)驗(yàn)看，公益創(chuàng)投的績效標(biāo)準(zhǔn)側(cè)重于公益組織的能力建設(shè)、高度的參與性、中長期的資金支持和退出條件等要素。中國有所不同，政府主導(dǎo)下的公益創(chuàng)投績效評(píng)估體現(xiàn)出政府管理的特征，主要有三：一是追求即時(shí)效應(yīng)，以能夠解決當(dāng)年度城市治理中的現(xiàn)實(shí)問題為原則。諸如社區(qū)治理、災(zāi)害救助、老弱病殘群體的服務(wù)等問題，在公益創(chuàng)投項(xiàng)目實(shí)施時(shí)都有指標(biāo)要求，并作為“政績”列入行政管理考核體系[9]。二是投資周期以年度為單元，而且僅僅限于資助一次。一般認(rèn)為，公益創(chuàng)投的根本目的在于提升公益組織的能力，在組織成長周期的角度往往需要多年連續(xù)不斷的“培育”才能奏效。國外以私募基金和社會(huì)企業(yè)為主的公益創(chuàng)投周期大多設(shè)定為三到五年，而國內(nèi)通行的一年資助周期顯然是行政本位制的結(jié)果，主要是受制于現(xiàn)行財(cái)務(wù)管理制度。但是，一年周期的創(chuàng)投績效是不顯著的，根本無法使所資助的公益組織在政策倡導(dǎo)、理念落實(shí)、項(xiàng)目的社會(huì)影響力等方面有充分的實(shí)證數(shù)據(jù)支撐。三是退出機(jī)制的政府管理本位。當(dāng)前實(shí)行的項(xiàng)目制公益創(chuàng)投，通常的做法是項(xiàng)目結(jié)束之時(shí)即是投資終止之日，并沒有采取市場類投資的股份制轉(zhuǎn)讓、回購等方式。顯然，績效評(píng)估結(jié)果是以政府管理的標(biāo)準(zhǔn)得出的，因此退出的參照指標(biāo)就無需考量社會(huì)影響力、財(cái)務(wù)收益和穩(wěn)定狀況等因素。如此一來，公益創(chuàng)投只是“借殼”示人，實(shí)質(zhì)上的運(yùn)作仍然是行政科層制的方式而不是非營利組織的運(yùn)作邏輯。

三、大城市公益創(chuàng)投存在的問題及其表現(xiàn)

1.政府主導(dǎo)的角色出現(xiàn)固化，治理創(chuàng)新限于被動(dòng)

在中國，公益創(chuàng)投呈現(xiàn)出同質(zhì)性的特征，既有政府主導(dǎo)方式的相似性，也有資金來源及其使用上的拷貝色彩，甚至在運(yùn)轉(zhuǎn)過程上也表現(xiàn)出極大的雷同特征。如果說公益創(chuàng)投的形式雷同尚不足掛慮的話，那么創(chuàng)投的主體單一性結(jié)構(gòu)則給城市治理帶來了更多的不確定性：一方面，政府角色僅限于投資者。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，幾乎所有城市都驚人相似。在經(jīng)驗(yàn)上看，政府作為投資者是世界通行的做法，但并不是作為主導(dǎo)性的角色而發(fā)揮作用，更多的基金會(huì)等社會(huì)企業(yè)才是激活公益創(chuàng)投的動(dòng)力。反觀中國的城市公益創(chuàng)投實(shí)踐，政府主導(dǎo)性角色無可撼動(dòng)，有些城市政府甚至成為唯一“投資”主體；另一方面，公益創(chuàng)投過程充斥著行政管理的特征，社會(huì)治理的政社關(guān)系邊界依舊模糊，治理的最大不確定性是無法確保公益組織的相對(duì)自主性，政府主導(dǎo)有不時(shí)突破邊界的風(fēng)險(xiǎn)。

這些不確定性已經(jīng)影響到城市治理的創(chuàng)新。在中國，實(shí)踐部門和理論界基本達(dá)成共識(shí)，宜在厘清權(quán)力邊界的前提下定位政府在公益創(chuàng)投的角色，而“政社分開”則是其中的基本原則之一。[10]比如，政府在選擇創(chuàng)投伙伴時(shí)所堅(jiān)持的“支持性公益組織與活動(dòng)”優(yōu)先原則，將在客觀上誘使公益組織改變行動(dòng)策略，走“親政府”的路線。大城市在中國公益創(chuàng)投實(shí)踐中扮演過先行者的角色，如果投資主體地位和投資方式與運(yùn)轉(zhuǎn)模式不再具有創(chuàng)新性，則不利于大城市在改革開放進(jìn)程中發(fā)揮領(lǐng)頭羊的作用，大城市作為公益創(chuàng)投的試驗(yàn)田也難以提供更多可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)。近年來，隨著政府“投資”方式逐步從政府購買轉(zhuǎn)向政府資助兩種方式并存，政府主導(dǎo)的成分更加突出。無疑，這不符合公益創(chuàng)投的發(fā)展規(guī)律，急需改變。

2.參與方向“反轉(zhuǎn)”，加劇了政社關(guān)系的依附效應(yīng)

理論上，為了保證公益創(chuàng)投的財(cái)政收益和公共利益，投資方有權(quán)利介入公益創(chuàng)投及其運(yùn)轉(zhuǎn)過程。根據(jù)世界各國的經(jīng)驗(yàn)，“高參與性”是公益創(chuàng)投的突出特征，即投資方須參與到接收方的投資過程，須有效參與到資本運(yùn)作與決策中去，并盡可能地影響社會(huì)目標(biāo)設(shè)定及其增值服務(wù)等方面。在中國的大城市公益創(chuàng)投中，由于政府借鑒了傳統(tǒng)的項(xiàng)目制方法，客觀上造成公益組織反過來“參與”政府項(xiàng)目：公益組織需要對(duì)照政府確立的《項(xiàng)目指南》進(jìn)行申報(bào)，在項(xiàng)目意圖、立項(xiàng)條件、申報(bào)程序、資金分配、實(shí)施規(guī)則以及考核審查辦法等方面，須迎合政府投資方做出的規(guī)定，否則無法獲得公益創(chuàng)投資金。

這種方向性“反轉(zhuǎn)”無疑是行政管理的科層制因素在起作用，加劇了“強(qiáng)政府”的格局，在實(shí)踐中帶來了很多消極后果：一方面，政府的公益項(xiàng)目基本是年度性的短期投資，目標(biāo)導(dǎo)向不具有戰(zhàn)略性，因而參與機(jī)制多具有應(yīng)對(duì)特征，難以對(duì)公益組織的能力建設(shè)有實(shí)質(zhì)性的促進(jìn)作用；另一方面，“項(xiàng)目治理”是單一目標(biāo)的管理方式，而公益事業(yè)建設(shè)則具有綜合性特征。二者之間的緊張導(dǎo)致公益組織反過來要“迎合”政府管理的訴求，造成公益創(chuàng)投的碎片化。比如，社區(qū)為老公益服務(wù)，在民政部門管理思維中是單一的“專項(xiàng)事務(wù)”，通過專門的項(xiàng)目治理即可達(dá)到目的。但是，在公益組織的實(shí)施中，這是一個(gè)無法割裂的綜合性整體結(jié)構(gòu)，僅專業(yè)社工方面，就涉及醫(yī)療保健護(hù)工、心理與情感義工、病理看護(hù)等等，絕不是一個(gè)公益項(xiàng)目就能夠解決的。因此，在公益創(chuàng)投中過于“迎合”政府項(xiàng)目制的“一事一議”“?？顚ｍ?xiàng)”等原則，將影響到公益組織的運(yùn)轉(zhuǎn)。

3.流程“反嵌”，被動(dòng)回應(yīng)社會(huì)需求

“回應(yīng)”是一種被動(dòng)的治理方式，是在治理難題發(fā)生后的應(yīng)對(duì)方式，不具有可預(yù)期性?？陀^上分析，中國城市出現(xiàn)的公益創(chuàng)投現(xiàn)象本身就是政府“回應(yīng)”城市公共治理的結(jié)果。因此，在社會(huì)企業(yè)投資意愿不足、公益組織發(fā)育程度低的當(dāng)下環(huán)境中，權(quán)宜性的應(yīng)對(duì)式治理方式已經(jīng)在治理流程上產(chǎn)生“反嵌”效應(yīng)。

其一，政府追求資源配置與利益整合，因政府主導(dǎo)與公益流程的緊張而導(dǎo)致資源耗散，加大了公益治理的邊際成本。由政府出資解決融資問題本是公益發(fā)展的資源配置方式之一，但囿于政社邊界的約束，政府不能直接介入公益組織及其運(yùn)轉(zhuǎn)過程，只能以委托—代理等間接方式行使出資人的權(quán)利和履行相應(yīng)義務(wù)，管理成本的增加則意味著減少了公益創(chuàng)投的產(chǎn)出。其二，依附于科層制的技術(shù)治理在社會(huì)組織運(yùn)轉(zhuǎn)中產(chǎn)生了耗散效應(yīng)。如前所述，作為改革先行者的城市政府在公益創(chuàng)投過程中自然盡量避免觸碰政社邊界的紅線，但政府主導(dǎo)下的投資行為難免摻雜著科層制的程序性要件，對(duì)公益組織產(chǎn)生了吸附效應(yīng)，削弱了公益組織的自主性，從而成治理性難局。③比如，針對(duì)代理組織的“轉(zhuǎn)包”、利益侵占、越權(quán)干預(yù)等問題，政府不得不調(diào)用更加復(fù)雜的治理手段加以應(yīng)對(duì)，顯然不符合自主治理的邏輯。其三，退出程序的“反嵌”。典型的表現(xiàn)是時(shí)下實(shí)行的年度項(xiàng)目制。一般情況下，政府項(xiàng)目能夠?qū)娼M織和公益活動(dòng)起到激勵(lì)作用，比如在養(yǎng)老服務(wù)實(shí)踐中就出現(xiàn)了“政府自上而下推動(dòng)的勉力協(xié)同型和需求導(dǎo)向催生的互惠共生型合作模式”[11]就是例證。但是，現(xiàn)行一年制周期的項(xiàng)目并不符合公益創(chuàng)投的退出條件要求，并可能導(dǎo)致兩種有悖預(yù)期目標(biāo)的結(jié)果：一是在資金用罄，受資助方?jīng)]有達(dá)到公益創(chuàng)投的目標(biāo)，但項(xiàng)目制禁止繼續(xù)對(duì)同一個(gè)項(xiàng)目再投資，造成該項(xiàng)目不可持續(xù)；二是城市存在的公益難題沒有解決，次年需要換一家公益組織進(jìn)行再投資，客觀上造成同一項(xiàng)目的重復(fù)建設(shè)。更加糟糕的是，第二年遴選的項(xiàng)目依然沒有達(dá)到投資預(yù)期，還需要第三年再投資，如此進(jìn)入惡性循環(huán)。退出機(jī)制的“反嵌”導(dǎo)致項(xiàng)目的“誘餌”激勵(lì)機(jī)制失靈。④

4.績效評(píng)估存在工具單一、指標(biāo)模糊等弊端

按照西方公益創(chuàng)投的常規(guī)做法，社會(huì)影響力和財(cái)政回報(bào)是績效評(píng)估的兩個(gè)核心指標(biāo)。比如，英國的社會(huì)回報(bào)投資評(píng)估工具（Social Return on Investment，SROI）是通過對(duì)利益相關(guān)方的網(wǎng)絡(luò)來分析社會(huì)影響力，另一個(gè)測量減貧狀態(tài)的PPI(The Progress out of Poverty Index)指標(biāo)，以及以環(huán)境為對(duì)象的IRIS評(píng)估工具等等，都從不同側(cè)面對(duì)公益創(chuàng)投績效做出判斷。從中國實(shí)施公益創(chuàng)投的初衷看，政府作為出資人的確沒有獲得財(cái)政回報(bào)的意圖和預(yù)期，所以終評(píng)工具多是財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)及其審計(jì)手段，而經(jīng)費(fèi)使用狀況則是為數(shù)不多的考評(píng)指標(biāo)之一。顯然，系統(tǒng)性公益創(chuàng)投評(píng)估指標(biāo)體系的缺位，導(dǎo)致無法獲得客觀而科學(xué)的評(píng)估結(jié)論，不能為公益創(chuàng)投再?zèng)Q策提供數(shù)據(jù)支持。在一些地方，評(píng)估走過場并不鮮見，甚至還存在省略評(píng)估程序現(xiàn)象，則更令人憂慮。

四、公益創(chuàng)投的完善及建議

1.政府：從主導(dǎo)角色到伙伴期待與角色拓展

伙伴期待就是希望實(shí)現(xiàn)公益創(chuàng)投主體多元化，呼喚社會(huì)企業(yè)等主體的積極參與，為公益創(chuàng)投提供理想預(yù)期。在伙伴期待中，不是要政府即刻從主導(dǎo)角色抽身，而是要通過公益情景創(chuàng)設(shè)，促進(jìn)對(duì)公益的角色認(rèn)知、學(xué)習(xí)與采擇，在激勵(lì)共治伙伴的行動(dòng)中達(dá)到“強(qiáng)政府—強(qiáng)社會(huì)”的理想狀態(tài)。

與此同時(shí)，要使政府從投資者的單一角色中轉(zhuǎn)型，需要在以下四種角色中加以拓展：一是資助者角色的修正。根據(jù)公益發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)與趨勢，政府的投資者角色應(yīng)在補(bǔ)充性作用上有所側(cè)重，在私募基金、社會(huì)企業(yè)和其他投資主體不愿涉足的投資領(lǐng)域發(fā)揮“填補(bǔ)”作用；二是規(guī)制者角色的強(qiáng)化。鑒于政社關(guān)系的約束，政府對(duì)于創(chuàng)投過程是缺乏監(jiān)管的，所以大多數(shù)項(xiàng)目成果并不令人滿意。公私伙伴關(guān)系（PPP）表明，政府在公益創(chuàng)投的中后期不能缺位監(jiān)管者角色，否則將導(dǎo)致創(chuàng)投目標(biāo)無法實(shí)現(xiàn)；三是調(diào)控者角色的定位。在管理職能上看，調(diào)控是針對(duì)公益創(chuàng)投中出現(xiàn)游離于目標(biāo)的一種矯正，使公益組織的活動(dòng)及其結(jié)果最大限度地接近設(shè)定目標(biāo)。公益創(chuàng)投是社會(huì)治理的一個(gè)環(huán)節(jié)，是政府與社會(huì)組織合作治理的一種范式，因此合作者角色需要政府以權(quán)利平等的姿態(tài)對(duì)待創(chuàng)投伙伴，在參與創(chuàng)投的過程中采取合作的方式，而不是科層制治理的命令與服從方式。

2.流程再造：強(qiáng)化監(jiān)管

在公益創(chuàng)投實(shí)踐中，大多數(shù)城市存在“重兩頭輕中間”的現(xiàn)象，即對(duì)于公益項(xiàng)目的申請(qǐng)和驗(yàn)收這兩“頭”尤為重視，而過程監(jiān)管幾乎處于缺位狀態(tài)。比較而言，實(shí)踐中的創(chuàng)投申請(qǐng)環(huán)節(jié)是比較規(guī)范的，在程序規(guī)定和公益項(xiàng)目的構(gòu)成要件上均有比較完整的管理?；?，當(dāng)前公益創(chuàng)投宜實(shí)行全過程監(jiān)管：一方面，選擇性激勵(lì)。對(duì)基金會(huì)、社會(huì)企業(yè)和個(gè)人參與公益創(chuàng)投進(jìn)行政策導(dǎo)向，盡快形成多元投資格局。激勵(lì)政策宜在突出事關(guān)城市社會(huì)發(fā)展的社會(huì)工作、社區(qū)治理和社會(huì)管理等重要領(lǐng)域，激勵(lì)更多社會(huì)資本投入，優(yōu)化城市公共服務(wù)的供給結(jié)構(gòu)；另一方面，凸顯權(quán)威監(jiān)管的地位。對(duì)創(chuàng)投過程實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測，及時(shí)披露監(jiān)管信息，糾正創(chuàng)投過程中偏離目標(biāo)的行為。比如，針對(duì)創(chuàng)投項(xiàng)目實(shí)施中出現(xiàn)的服務(wù)時(shí)間和內(nèi)容“雙縮水”、變更服務(wù)方式、違約服務(wù)甚至是編造虛假報(bào)表等目標(biāo)替代現(xiàn)象，政府要做出權(quán)威控制，并做出限期整改、終止項(xiàng)目和違約追償?shù)葢土P性決定；再一方面，結(jié)合公益事業(yè)發(fā)展規(guī)律和行業(yè)規(guī)范，制訂符合公益創(chuàng)投需要的標(biāo)準(zhǔn)。創(chuàng)投標(biāo)準(zhǔn)化的可行性方案有二：一是將發(fā)達(dá)國家或成功城市的經(jīng)驗(yàn)加以引進(jìn)并適度改造。比如，SROI、PPI、BACO、QOL，以及IRIS等工具，在歐洲都具有很高的認(rèn)可度，能夠?yàn)橹袊墓鎰?chuàng)投提供可資借鑒的參考；[12]二是結(jié)合城市公益實(shí)踐需要，在創(chuàng)投資格設(shè)定、公益服務(wù)流程等方面，制訂相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)體系。對(duì)于大城市而言，后一種標(biāo)準(zhǔn)體系的規(guī)范化、科學(xué)化水平直接反映出城市的創(chuàng)新水平和創(chuàng)新能力。

3.目標(biāo)達(dá)成：分類管理與能力建設(shè)

針對(duì)當(dāng)前大城市公益創(chuàng)投中存在的目標(biāo)替代問題，當(dāng)務(wù)之急是做好應(yīng)對(duì)。

其一，分類管理，將“創(chuàng)業(yè)”與“投資”進(jìn)行再整合。國際上關(guān)于公益創(chuàng)投的目標(biāo)是通過投資公益組織以滿足公益服務(wù)的需要，因此重點(diǎn)是“投資”：誰投資？投資到哪里？如何投資？這種公益模式傳到中國后有所發(fā)展，突出了“創(chuàng)業(yè)”的成分。因此，很多城市在推廣過程中，小型、新注冊(cè)、新業(yè)態(tài)的公益組織多成為優(yōu)選對(duì)象。比如，在上海恩派（NPI）所組織實(shí)施的第一次公益創(chuàng)投大賽中，共有59個(gè)公益機(jī)構(gòu)中標(biāo)，其中有36個(gè)獲得項(xiàng)目的非營利組織成立時(shí)間不足四年，上海對(duì)“創(chuàng)業(yè)”的資本傾斜顯著。[13]常州市則將準(zhǔn)入門檻降低到“成立半年以上”。據(jù)調(diào)查，很多城市推行“同一個(gè)項(xiàng)目僅資助一年”的政策動(dòng)因就是出于對(duì)“創(chuàng)業(yè)”的考量。政府對(duì)于“投資”的態(tài)度非常明確，即不求財(cái)政回報(bào)而惟愿社會(huì)效益提升。在這個(gè)意義上判斷，很多正在推行中的公益創(chuàng)投并不是“投資”行為，而更像是政府購買社會(huì)組織服務(wù)。如果實(shí)行分類管理，未來的創(chuàng)新領(lǐng)域是在“投資”上有所突破，并使之成為可復(fù)制的模式。

其二，目標(biāo)聚焦，側(cè)重于公益組織的能力建設(shè)。鑒于當(dāng)前政府主導(dǎo)下的公益創(chuàng)投“忽略”能力建設(shè)的事實(shí)，未來投資的重點(diǎn)需要進(jìn)行目標(biāo)聚焦：一方面，改變政府自上而下制定目標(biāo)的慣性，鼓勵(lì)公益組織參與到創(chuàng)投目標(biāo)的決策中來；[14]另一方面，優(yōu)化目標(biāo)體系，主要有：側(cè)重于公益組織的戰(zhàn)略規(guī)劃與使命建設(shè)，構(gòu)建以公益價(jià)值觀為核心的能力體系；側(cè)重于公益組織領(lǐng)導(dǎo)者的能力建設(shè)，特別是政策能力、管理能力、協(xié)作能力等；側(cè)重于公益組織的項(xiàng)目開發(fā)與管理能力建設(shè)，為社會(huì)建設(shè)提供良好的治理效果和社會(huì)影響力；側(cè)重于公益組織的治理能力建設(shè)，突出深度參與、社區(qū)服務(wù)、團(tuán)隊(duì)合作、公私關(guān)系（PPP）、資源利用與開發(fā)、戰(zhàn)略協(xié)同創(chuàng)新等能力建設(shè)目標(biāo)。

注釋：

①其他二線城市的人均公共預(yù)算收入無法同上海相比，如蘇州人均公共預(yù)算收入僅為1.6萬。如果以稅務(wù)總收入計(jì)算，則上海人均收入更高，達(dá)到人均約5.1萬。參見楊聯(lián)民、李剛：《上?！笆濉必?cái)稅改革開局良好》《中華工商時(shí)報(bào)》2017年1月3日，第2版。

②數(shù)據(jù)來源：民政局官方網(wǎng)站、統(tǒng)計(jì)年鑒等。其中，全國平均數(shù)測算數(shù)據(jù)來源是民政部：《2015年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，民政部官方網(wǎng)站http：//www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201607/20160700001136.shtml瀏覽日期2016年11月12日。

③在西方話語體系中，威權(quán)主義或者威權(quán)協(xié)商主義是貼給中國公民社會(huì)的標(biāo)簽。技術(shù)治理的工具理性特征決定了中國社會(huì)組織的發(fā)展還有很長的路要走。趙娜：《民間社團(tuán)的發(fā)展：協(xié)商式威權(quán)主義在中國的興起》，孟慶波譯，《國外理論動(dòng)態(tài)》2014年第3期。

④有研究稱之為“釣魚工程”，項(xiàng)目就像“誘餌”，提出項(xiàng)目申請(qǐng)就是愿者上鉤。參見周雪光：《“逆向軟預(yù)算約束”：一個(gè)政府行為的組織分析》，《中國社會(huì)科學(xué)》2005年第2期。

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Venture Philanthropy Dominated by Government: Operational Predicaments and Solution in Metropolis China

Wu Xinye

Venture philanthropy originated from city in China,the parallel progress with non-profit organizations is the eminent characteristics.The government played a dominating role in both investor structure and capital suppliers.Pro-government organizations and activities can get venture opportunities easily.Furthermore,project management,trust-agency model and performance evaluation are all dominated by government.All above result in many predicaments as government dominant role solidification,anti-process embeddedness,and goal displacement,etc..It is certain that the metropolis China are devoting into innovation of venture philanthropy.

Metropolis;Venture Philanthropy;Government Dominance;NPOs

作為中國改革開放的前沿地帶，城市率先實(shí)行政府向市場分權(quán)、國家向社會(huì)分權(quán)的改革探索，并由此開辟了社會(huì)組織參與城市治理的新空間。當(dāng)更多地方致力于社會(huì)建設(shè)的時(shí)候，城市則開始關(guān)注更為前沿的公益創(chuàng)投問題。其中，大城市始終處于潮頭地位。盡管這些探索仍然處于未定型階段，但正在顯示出中國特有的漸進(jìn)改革特征：將政府管理范式稍加改造就應(yīng)用于公益創(chuàng)投、以現(xiàn)實(shí)主義的立場解決城市社會(huì)發(fā)展中的難題、在局部或小范圍試點(diǎn)的基礎(chǔ)上尋求推廣的可能性。值得注意的是，中國大城市的公益創(chuàng)投有別于發(fā)達(dá)國家，鮮有企業(yè)、基金會(huì)、非營利組織等多元投資主體參與，基本上為政府拉動(dòng)，資金來源也多為公共資源，體現(xiàn)出顯著的政府主導(dǎo)特征。

一、大城市公益創(chuàng)投的興起

所謂公益創(chuàng)投，系指為了公共利益而對(duì)公益組織提供資金支持的社會(huì)融資工具及其方式。公益創(chuàng)投源于西方的公益投資（Venture Philanthropy），以社會(huì)企業(yè)、第三部門以及其他資本途徑的運(yùn)作，*本文系國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“社會(huì)組織參與應(yīng)急治理的政策激勵(lì)研究”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：16AZZ015）的階段性成果

2017-2-10

吳新葉 男（1968-）華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院教授 博士生導(dǎo)師來提升社會(huì)公益的資本回報(bào)率。[1]中國的公益創(chuàng)投在本質(zhì)上也是社會(huì)融資的方式創(chuàng)新，但城市尤其是大城市為什么會(huì)成為公益創(chuàng)投的主戰(zhàn)場呢？

（責(zé)任編輯 矯海霞）

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1009-3176（2017）03-038-（8）