蔡衛(wèi)華

2017年4月5日，國土資源部辦公廳印發(fā)的《國土資源部2017年立法工作計劃》，正式將《不動產(chǎn)登記法》列入了調(diào)研類的立法項目。筆者認(rèn)為，開展《不動產(chǎn)登記法》立法非常有必要，目前也具有可行性。

一、關(guān)于必要性

不動產(chǎn)統(tǒng)一登記是黨中央、國務(wù)院的重大決策，是利國利民的重要舉措。目前，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的直接依據(jù)只有《不動產(chǎn)登記暫行條例》（以下簡稱《條例》）這樣一個暫行的國務(wù)院行政法規(guī)，法律位階較低。不動產(chǎn)基本上是每個民事主體最重要的財產(chǎn)，不動產(chǎn)登記涉及每個自然人、法人、非法人組織的權(quán)益。這樣一項涉及千家萬戶重大民事權(quán)利的工作，由《條例》這樣一個暫行的國務(wù)院法規(guī)進(jìn)行調(diào)整和規(guī)范，顯然是難以擔(dān)負(fù)重任的，更何況目前《條例》與眾多法律中有關(guān)登記的表述不一致。

一是《條例》與相關(guān)法律中有些條文規(guī)定不一致。雖然《物權(quán)法》明確規(guī)定“國家對不動產(chǎn)實行統(tǒng)一登記制度”，但是《擔(dān)保法》《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》《農(nóng)村土地承包法》《森林法》《草原法》《漁業(yè)法》《海域使用管理法》等八部法律中有關(guān)分散登記的規(guī)定卻沒有修改。當(dāng)實踐中遇到問題時，《條例》的很多規(guī)定與上述八部法律規(guī)定不一致，到底適用《條例》還是相應(yīng)的法律？從法律位階上來說，《條例》肯定是低于這八部法律的，因此，要化解目前《條例》與眾多上位法規(guī)定不一致的尷尬局面，要么盡快修改這八部法律中有關(guān)登記的條文，要么抓緊起草出臺《不動產(chǎn)登記法》。

二是《條例》中某些條文與《物權(quán)法》的規(guī)定也不一致。比如關(guān)于登記的主體，《條例》第六條第二款規(guī)定，“縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)確定一個部門為本行政區(qū)域的不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)不動產(chǎn)登記工作……”。第七條第一款規(guī)定，“不動產(chǎn)登記由不動產(chǎn)所在地的縣級人民政府不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)辦理；直轄市、設(shè)區(qū)的市人民政府可以確定本級不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)統(tǒng)一辦理所屬各區(qū)的不動產(chǎn)登記”。可見，登記主體是登記機(jī)構(gòu)，是地方人民政府的一個部門，不再是地方人民政府。但是依據(jù)《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》《農(nóng)村土地承包法》《森林法》《草原法》等相關(guān)法律，除房屋權(quán)利直接由部門登記發(fā)證外，其他不動產(chǎn)權(quán)利基本上都是由地方人民政府直接登記發(fā)證，登記主體是地方人民政府。《物權(quán)法》雖然規(guī)定了統(tǒng)一登記制度，但是對登記的主體卻沒有作統(tǒng)一的規(guī)定，如按照《物權(quán)法》第一百二十七條、第一百二十九條的規(guī)定，承包經(jīng)營權(quán)登記發(fā)證的主體是縣級以上地方人民政府，但是其第一百三十九條、第一百四十五條、第一百五十八條又將建設(shè)用地使用權(quán)、地役權(quán)登記發(fā)證的主體表述為“登記機(jī)構(gòu)”。

三是不動產(chǎn)登記實踐也需要出臺《不動產(chǎn)登記法》。比如不動產(chǎn)權(quán)利證書，目前《國土資源部關(guān)于啟用不動產(chǎn)登記簿證樣式（試行）的通知》將證書統(tǒng)一為不動產(chǎn)權(quán)證書和不動產(chǎn)登記證明，但是《物權(quán)法》卻沒有規(guī)定統(tǒng)一的證書。因為《物權(quán)法》第一百二十七條規(guī)定“縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)向土地承包經(jīng)營權(quán)人發(fā)放土地承包經(jīng)營權(quán)證、林權(quán)證、草原使用權(quán)證，并登記造冊，確認(rèn)土地承包經(jīng)營權(quán)”，而且第一百三十九條還規(guī)定了建設(shè)用地使用權(quán)證書。另外，在實踐中，登記人員地位職責(zé)、登記錯誤風(fēng)險化解機(jī)制等也都需要出臺《不動產(chǎn)登記法》予以解決。

二、關(guān)于可行性

一是不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度順利推進(jìn)，為《不動產(chǎn)登記法》立法提供了實踐基礎(chǔ)。2016年底，我國全面實現(xiàn)了“發(fā)新停舊”。335個地市州盟、2808個縣市區(qū)旗已經(jīng)開始實施統(tǒng)一登記制度，分別占全國總數(shù)的100%和98%，除西藏部分縣不具備條件外，累計頒發(fā)不動產(chǎn)權(quán)證書1400萬本，不動產(chǎn)登記證明1300萬份。與此同時，不動產(chǎn)登記制度體系基本健全，基本形成了以《物權(quán)法》為統(tǒng)領(lǐng)，《不動產(chǎn)登記暫行條例》為核心，《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細(xì)則》《不動產(chǎn)登記操作規(guī)范（試行）》等規(guī)章規(guī)范為配套支撐的體系。不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作基礎(chǔ)也不斷夯實，全國318個地市州盟、2714個縣市區(qū)旗完成登記人員劃轉(zhuǎn)，均占全國總數(shù)的95%；285個地市州盟、2339個縣市區(qū)旗完成登記資料移交，分別占85%和82%；162個地市州盟、1265個縣市區(qū)旗完成不動產(chǎn)登記數(shù)據(jù)整合；完成覆蓋全國所有市縣的地籍區(qū)（子區(qū)）劃分及成果的國家級匯交。全國1700多個縣（市、區(qū)）順利接入國家級不動產(chǎn)登記信息管理基礎(chǔ)平臺，4個直轄市及河北、江蘇、浙江、廣西等?。▍^(qū)）率先實現(xiàn)市縣接入范圍全覆蓋。

二是自然資源生態(tài)空間統(tǒng)一確權(quán)登記對不動產(chǎn)統(tǒng)一登記提出了更高要求?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》要求：“對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記，形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度?！?016年11月1日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十九次會議審議通過了《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法（試行）》。2016年12月20日，國土資源部、中央編辦、財政部、環(huán)境保護(hù)部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局聯(lián)合印發(fā)了《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法（試行）》的通知（國土資發(fā)〔2016〕192號）。該辦法明確規(guī)定“國家建立自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度”、“自然資源確權(quán)登記以不動產(chǎn)登記為基礎(chǔ)”，并且自然資源的登記做法很多是參照不動產(chǎn)登記的做法，自然資源登記簿也是參照不動產(chǎn)登記簿設(shè)置。因此，做好不動產(chǎn)登記是做好自然資源登記的前提和基礎(chǔ)，起草《不動產(chǎn)登記法》也有助于推進(jìn)自然資源確權(quán)登記工作。

三是《不動產(chǎn)登記法》已經(jīng)被納入相關(guān)的立法計劃。全國人大常委會已經(jīng)將制定《不動產(chǎn)登記法》列入貫徹十八屆四中全會決定要制定的立法項目，要求2020年完成。國土資源部為健全完善不動產(chǎn)登記法律體系，保障不動產(chǎn)權(quán)利人的合法權(quán)益， 在2017年立法計劃也將研究制定《不動產(chǎn)登記法》列入了調(diào)研類的立法項目。

總之，起草出臺《不動產(chǎn)登記法》非常有必要，不僅立法的各項基礎(chǔ)工作條件已經(jīng)具備，而且立法時機(jī)成熟。建議國家立法機(jī)關(guān)抓緊啟動立法工作，早日出臺《不動產(chǎn)登記法》，使不動產(chǎn)登記為保護(hù)人民群眾的財產(chǎn)權(quán)利、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展做出更大貢獻(xiàn)。