于海龍+王勝斌

《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱《條例》）與《國有土地上房屋征收評估辦法》（以下簡稱《辦法》）頒布實施6年來，規(guī)范了政府行為和各方的權(quán)利義務(wù)，體現(xiàn)了國家對房屋征收征用的合理公平補償原則，確保了被征收人合法財產(chǎn)不因征收出現(xiàn)價格減損。但由于種種原因，政府與被征收人未達成補償協(xié)議，形成了遲延征收的法律事實，且在全國各地普遍存在，嚴重影響了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和棚戶區(qū)改造項目的順利進行。應(yīng)當(dāng)說，遲延征收問題已經(jīng)到了必須從根本上解決的時候。

一、征收補償遲延形成的背景

本文所說的遲延征收，是指政府發(fā)出房屋土地征收公告后，征收部門未在被征收房屋轉(zhuǎn)移變更手續(xù)“暫停辦理期限”一年期間完成的征收項目。全國各地普遍存在遲延征收問題。其形成的背景是：

1.政府實施房屋征收的條件不具備

政府雖然發(fā)布了房屋征收公告，但不具備做出房屋征收補償決定的條件。如社會風(fēng)險評估失誤，發(fā)生不可控事件；征收補償資金不到位，出現(xiàn)補償資金短缺；被征收人不簽協(xié)議，評估報告超過有限使用期限；未按規(guī)定程序送達等原因，導(dǎo)致一些征收項目拖延數(shù)年。一旦重新啟動征收，評估價值時點就成為不可逾越的障礙，無法實施征收補償。

2.政府征收行為不規(guī)范

政府房屋征收部門或征收實施機構(gòu)不積極作為，導(dǎo)致在被征收房屋轉(zhuǎn)移變更手續(xù) “暫停辦理期限”一年期間，或因征收補償方案制定不合理，或因征收實施機構(gòu)不積極主動，或因未完成法定送達程序，或因超期使用評估報告，或因未及時作出規(guī)范的房屋征收補償決定，即未完成征收的法定程序，失去了向法院申請執(zhí)行的機會，無法及時完成征收補償工作。

3.征收人對征收補償公平的錯誤認識

某些征收工作人員認為，《辦法》規(guī)定的價值時點是征收公告之日，政府無論什么時間作出征收補償決定，均應(yīng)以房屋征收決定公告之日為價值時點評估補償，否則將背離《合同法》的平等原則。若以法院判決之日或政府決定補償之日的市場價格對被征收人予以補償，那么對已經(jīng)與政府簽訂征收補償協(xié)議的被征收人是不公平的，更為嚴重的是助長了被征收人當(dāng)“釘子戶”的勇氣和貪婪。在這樣的認識之下，征收工作人員怠于作為，直接影響了征收簽約的進度和質(zhì)量，為遲延征收的形成提供了肥沃的土壤。

4.某些被征收人把政府征收當(dāng)成致富良機，故意拖延簽訂征收補償協(xié)議

某些被征收人曲解政府征收征用的動機，故意提高補償要價，一旦滿足不了他們的不合法訴求，就采取各種手段干擾房屋征收。如不配合現(xiàn)場查勘，不在實物登記表上簽字；拒絕簽收評估報告；拒絕參加溝通、咨詢和聽證會議；拒絕執(zhí)行法院的生效判決；被征收人群體上訪等行為，造成了征收補償項目遲延，困擾房屋征收工作。

5.維穩(wěn)政策使征收部門畏首畏尾

按政府職能要求：征收部門既要貫徹落實《條例》的立法目的，完成征收征用的目標(biāo)任務(wù)，接受并履行法院按非征收公告之日給被征收人補償?shù)呐袥Q，又要滿足維護社會穩(wěn)定的政治要求，積極講解政府征收的目的和意義，耐心接待群體上訪的被征收人，想方設(shè)法解決上訪人員的合理訴求。在這種情況下，房屋征收工作如履薄冰。

6.征收過程出現(xiàn)意外的不可抗力事件

由于上述問題，形成遲延征收，并出現(xiàn)意外的不可抗力的惡性事件，影響了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和棚戶區(qū)改造，影響了被征收人的工作和生活，影響了國民經(jīng)濟和社會各項事業(yè)的發(fā)展。

二、征收補償存在的制度缺陷

1. 《辦法》未充分考慮征收補償遲延情況

《辦法》第十條第一款規(guī)定：“被征收房屋價值評估時點為房屋征收決定公告之日?！睉?yīng)當(dāng)說，這一規(guī)定的出發(fā)點是正確的，符合房屋征收初始期實際?！掇k法》規(guī)定以征收決定公告之日為價值時點，評估被征收房屋價值，實質(zhì)上是有一個前提的，那就是在合理的征收期限內(nèi)，征收補償進程依照法定程序、不間斷地推進。由于2011年我國房屋征收制度剛剛啟動，評估規(guī)章、地方性法規(guī)也都是這一時期圍繞《條例》制定的，沒有經(jīng)過征收實踐檢驗，對房屋征收復(fù)雜性、艱巨性、困難性考慮不足。這一征收制度設(shè)計并沒有考慮征收補償間斷、被拖延情形。然而，在實際征收工作中，征收進程拖延情況普遍存在，且不是個別現(xiàn)象，也不是僅某個地方存在的問題。

2. 《辦法》規(guī)定以征收公告日為價值時點評估補償，卻沒有規(guī)定遲延征收問題的解決辦法

征收進程拖延情況發(fā)生后，就會連帶出現(xiàn)如何平衡征收補償利益問題。其中，最突出的問題就是應(yīng)當(dāng)按照什么時間點的房屋價值進行補償問題。從評估的角度看，即如何確定房屋征收評估的價值時點問題。如果堅持以征收決定公告日為評估的價值時點，往往會引起被征收人的強烈質(zhì)疑，認為沒有得到充分、合理的補償，拒絕簽訂征收補償協(xié)議；如果改變評估價值時點，又與《辦法》的規(guī)定相違背。征收人和評估機構(gòu)在平衡征收補償利益問題時，必須在堅持以征收決定公告日為價值時點，還是改變價值時點之間做出選擇。然而，《辦法》卻沒有規(guī)定遲延征收問題的解決辦法，把這一問題丟給了征收人和評估機構(gòu)。

《條例》第十九條規(guī)定：“對被征收房屋價值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格?！薄掇k法》選擇征收公告之日作為評估價值時點，目的在于保障對被征收房屋價值的補償不低于同時期類似房地產(chǎn)的市場價格，被征收人用獲得的補償款在市場上能夠購買到與被征收房屋區(qū)位、結(jié)構(gòu)、面積等相接近的房屋，被征收人的合法財產(chǎn)權(quán)益不因房屋征收而受到減損。但對遲延征收房屋補償，若仍以征收公告日為價值時點評估補償，被征收人無法回溯過去時點購買類似房地產(chǎn)。

3.實施征收補償完全按照《辦法》規(guī)定，有違《條例》規(guī)定的公平補償原則

《民法總則》第一百一十七條規(guī)定，“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序征收、征用不動產(chǎn)或者動產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)給予公平、合理的補償?！薄稐l例》第二條規(guī)定：“應(yīng)當(dāng)對被征收人給予公平補償”。第十九條規(guī)定：“對被征收房屋價值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格?！薄掇k法》選擇征收公告之日作為評估價值時點，目的在于保障對被征收房屋價值的補償不低于同時期類似房地產(chǎn)的市場價格，被征收人用獲得的補償款在市場上能夠購買到與被征收房屋區(qū)位、結(jié)構(gòu)、面積等相接近的房屋，被征收人的合法財產(chǎn)權(quán)益不因房屋征收而受到減損。

但是對遲延征收房屋補償，若仍以征收公告日為價值時點評估補償，卻因為房地產(chǎn)市場價格變化較大的原因（目前我國房地產(chǎn)市場一直走高），被征收人無法回溯過去時點購買類似房地產(chǎn)，或無法以征收決定公告日的補償價格，購買市場價格已經(jīng)發(fā)生變化的房地產(chǎn)。這與《民法總則》《條例》規(guī)定的公平補償原則相悖。

《立法法》第七十九條規(guī)定，“法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章。法規(guī)與規(guī)章兩者之間存在矛盾時，規(guī)章應(yīng)當(dāng)服從法規(guī)。”《民法總則》是法律，《條例》是法規(guī)，《辦法》是規(guī)章。所以《辦法》的規(guī)定，一旦與《民法總則》《條例》相抵觸，規(guī)章應(yīng)當(dāng)服從法律法規(guī)規(guī)定。

三、遲延征收補償現(xiàn)行做法及存在問題

1.征收補償依據(jù)法院判決辦理

即依據(jù)法院的判決結(jié)果調(diào)整征收補償行為，包括調(diào)整評估價值時點。實事上，在房屋征收補償被拖延情況下，征收評估價值時點如何確定，在司法界的看法是不一致的，甚至出現(xiàn)相反判決。一方面，有的司法審判堅持征收評估時點不可變原則，凡是不以征收決定公告日為評估時點的，均認定違法。甚至有的審判，對于評估時點距征收決定公告日差兩天，也認定評估報告無效。政府依據(jù)評估報告作的房屋征收補償決定也隨之被判定不予維持。另一方面，也有司法審判在房屋征收補償被拖延情況下，對征收評估價值時點的確定問題，則體現(xiàn)出了靈活性。如《中華人民共和國最高人民法院行政裁定書》（〔2015〕行監(jiān)字第637號）認定：“如果房屋征收決定的公告時間與征收補償時間相隔時間過長，市場行情發(fā)生變化，以公告之日的市場價格進行補償不能確保被征收人獲得足額補償時，則應(yīng)以補償時的房屋市場價格確定房屋征收補償數(shù)額?！薄吨腥A人民共和國最高人民法院行政判決書》（〔2016〕最高法行再80號）認定：“對被征收不動產(chǎn)價值評估的時點，一般應(yīng)當(dāng)為征收決定公告之日或者征收決定送達被征收人之日。因征收人原因造成征收補償問題不合理遲延的，且被征收不動產(chǎn)價格明顯上漲的，被征收人有權(quán)主張以作出征收補償決定或者簽訂征收補償協(xié)議時的市場價格作為補償基準(zhǔn)?！薄都质￠L春市中級人民法院行政判決書》（〔2016〕吉01行終157號）則認定：“某某公司于2014年7月重新出具的房屋拆遷分戶評估報告仍以七年前即2007年9月30日為估價時點，不能準(zhǔn)確反映案涉被拆遷房屋現(xiàn)今房地產(chǎn)價值，存在顯失公平的可能，違反了公平補償?shù)幕驹瓌t，不能作為確定被拆遷房屋價值的依據(jù)，屬于主要證據(jù)不足。為保證被拆遷人生活水平不降低，拆遷期限多次延長，時間跨度較長，房地產(chǎn)價值發(fā)生明顯變化的，應(yīng)以裁決作出時的拆遷許可證延期日為評估時點?！?/p>

可見，上述法院判決并沒有堅持《辦法》第十條第一款規(guī)定，而是依照公平補償?shù)牧⒎ū疽?，處理評估價值時點問題。換言之，給被征收人補償?shù)氖袌鰞r格，不是政府房屋征收決定公告之日的市場價格，而是政府給被征收人做出賠償決定時的市場價格。法院的判決依據(jù)《條例》，從根本上否定了《辦法》關(guān)于價值時點的規(guī)定。

按照行政權(quán)效力低于司法權(quán)效力的原則，征收部門和評估機構(gòu)在有司法審判的征收案件中，不再執(zhí)行《辦法》的規(guī)定，而是執(zhí)行法院判決。甚至主動申請并接受法院的敗訴判決，目的是把法院的判決當(dāng)作解決遲延征收問題的尚方寶劍。

由于司法界對遲延征收補償?shù)目捶ú灰恢?，甚至出現(xiàn)相反判決，這讓征收補償?shù)墓皆瓌t面臨挑戰(zhàn)?？赡艹霈F(xiàn)同一征收項目，但征收補償?shù)膬r值時點不同，亦即會出現(xiàn)類似房屋的補償標(biāo)準(zhǔn)不一致問題。同時，評估機構(gòu)以法院判決之日，或判決政府作出征收補償決定之日為價值時點進行評估，需要重新勘查被征收房屋、調(diào)查交易案例、制定評估技術(shù)路線、測算調(diào)整參數(shù)等。被征收人若對評估結(jié)果有異議，可以申請報告復(fù)核、專家鑒定。若被征收人仍拒簽協(xié)議，政府還要作出征收補償決定，再次申請法院執(zhí)行。以法院判決評估補償形成的再循環(huán)，既浪費了法院的審判資源，又損害政府維護社會公平正義的形象。

2.以再次接受委托確定的時間為評估價值時點實施征收補償

征收部門為確保征收工作繼續(xù)進行，對遲延征收項目往往通過會議紀(jì)要，或委托評估協(xié)議方式，調(diào)整遲延征收房屋評估行為，要求評估機構(gòu)按再次實施征收日（非征收公告之日）為價值時點，評估被征收房屋貨幣補償價值。

征收部門委托評估機構(gòu)改變價值時點的評估，雖然符合《條例》的立法目的，但征收部門和評估機構(gòu)也一同違背了《辦法》以征收公告日為價值時點評估補償?shù)囊?guī)定，這將導(dǎo)致征收工作人員和房地產(chǎn)評估機構(gòu)在違規(guī)違法的邊緣工作。

實際工作中，評估機構(gòu)通常是先要請示征收部門。而征收部門往往也不敢擅做主張，還要請示政府。即便是政府，面對《辦法》的剛性規(guī)定，也顯得躊躇難決，嚴重影響了征收工作效率。

3.以偷換價格概念的評估價值實施征收補償

即評估機構(gòu)以征收公告日為價值時點評估，但將遲延期間市場價格變化因素作為時間價值參數(shù)調(diào)整在評估價格里。這種做法，從根本上違背了評估的基本原則——價值時點原則，外延了評估價值的內(nèi)涵。一般來說，評估價值時點既然是征收公告日，評估價格就應(yīng)當(dāng)是征收公告日的市場價格；若包涵遲延征收的時間價格，價格類型就是征收公告日市場價格與遲延征收期間的時間價格之和。由此可見，這種評估價格，游離于征收公告日時段與遲延征收期間的某個時段之間，貌似征收公告日的市場價格，但實際包括價值時點以外的遲延征收期間的市場價格，偷換了價值時點的價值概念，擴大了市場價格內(nèi)涵，歪曲了《房地產(chǎn)估價規(guī)范》的價值時點原則。征收部門若用這樣的評估報告與被征收人簽訂征收補償協(xié)議，面臨的法律風(fēng)險極大。

四、解決遲延征收補償問題的建議

綜上所述，遲延征收房屋因市場變化對被征收房屋價格的影響是不爭的事實。一旦形成遲延征收現(xiàn)象，如何實施征收補償才能確保公平、公正、合理。筆者建議如下：

1.從強化管理入手，解決及時征收補償問題

政府應(yīng)當(dāng)加強對征收實施機構(gòu)的監(jiān)管，跟蹤督促及時啟動司法程序，堅決避免出現(xiàn)遲延征收項目。如果發(fā)生遲延征收狀況，依法追究相關(guān)人員的責(zé)任。《中共中央國務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護制度依法保護產(chǎn)權(quán)的意見》（2016年11月4日）提出要完善財產(chǎn)征收征用制度：“遵循及時合理補償原則，完善國家補償制度，進一步明確補償?shù)姆秶?、形式和?biāo)準(zhǔn)，給予被征收征用者公平合理補償?！贝艘?guī)定的亮點是遵循補償原則，在“合理”之前強調(diào)要“及時”。如果征收補償長期拖延，就是沒有遵循及時補償原則，因此而給被征收人造成的不合理損失，應(yīng)當(dāng)?shù)玫狡降鹊谋Ｗo。

2.修改征收評估規(guī)章，從制度上解決征收補償合理問題

前已述及，當(dāng)出現(xiàn)房屋征收遲延時，《辦法》關(guān)于評估價值時點的規(guī)定與《民法總則》《條例》規(guī)定的公平補償原則相悖?！掇k法》應(yīng)當(dāng)服從法律法規(guī)規(guī)定，及時做出修改。

可以考慮將《辦法》第十條第一款修改為：“評估被征收房屋價值時點原則上為房屋征收決定公告之日”或 “房屋征收決定公告之日一年以后實施房屋征收補償?shù)模u估被征收房屋價值時點為確定開始實施房屋征收補償之日”。即以征收決定公告日為評估價值時點為原則，以確定開始實施房屋征收補償之日為評估價值時點做特例，根據(jù)房屋征收的實際情況，靈活確定以哪一個時間點的房屋市場價值，確定被征收房屋補償金額。這樣做，可以使被征收人以被征收房屋的市場價值所得貨幣補償與被征收房屋的讓渡及類似房地產(chǎn)的再購買基本保持同步，從而保證被征收人在貨幣補償后，如有需要，隨即可在市場上買到區(qū)位、面積、用途、結(jié)構(gòu)相當(dāng)?shù)姆课荨Ｒ虼?，符合《條例》和《中共中央國務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護制度依法保護產(chǎn)權(quán)的意見》關(guān)于房屋征收補償及時、公平、合理的基本原則。

各地立法機關(guān)，也應(yīng)根據(jù)《立法法》規(guī)定，結(jié)合本地區(qū)的征收工作實際情況，把《條例》和《辦法》的原則規(guī)定細化成具有操作性的地方法規(guī)條款，規(guī)范和指導(dǎo)征收征用評估補償。

3.在征收評估法規(guī)規(guī)章修改以前，采取應(yīng)急措施解決遲延征收問題，防止推諉扯皮

一是由地方政府房屋征收監(jiān)管部門發(fā)文，在房屋征收遲延情形下，允許征收部門及評估機構(gòu)對評估價值時點做靈活處理，以保障被征收人的合法權(quán)益，避免征收部門和評估機構(gòu)承受不當(dāng)風(fēng)險。

二是對遲延征收的被征收人，一律以征收決定公告日為價值時點的評估價值，做出征收補償決定。如被征收人提起行政訴訟，再以法院判決為依據(jù)，調(diào)整征收補償價值時點。