張翔　王焱

摘 要：當(dāng)下，中國的生態(tài)環(huán)境問題比較嚴(yán)重，其中一個重要原因是環(huán)境保護(hù)部門的瀆職侵權(quán)犯罪對生態(tài)環(huán)境造成了的巨大破壞。本文力圖以天津港“8·12”特別重大生產(chǎn)安全責(zé)任事故為視角，從分析在維護(hù)生態(tài)環(huán)境安全中的瀆職犯罪現(xiàn)象和發(fā)生原因入手，提出此類瀆職侵權(quán)犯罪的預(yù)防措施。

關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)境保 瀆職侵權(quán)犯罪 原因分析 預(yù)防策略

2017年1月，最高人民檢察院與環(huán)境保護(hù)部、公安部聯(lián)合出臺了《環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》，不僅強(qiáng)化“兩法銜接”合力打擊環(huán)境犯罪，同時也要求檢察機(jī)關(guān)反瀆職侵權(quán)部門加大對生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的瀆職犯罪打擊力度。近年來，由于國家機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守和環(huán)境監(jiān)管失職、重特大環(huán)境污染事件屢屢發(fā)生，給國家和人民利益造成巨大損失，檢察機(jī)關(guān)查辦的生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域?yàn)^職犯罪逐年增多。這些案件呈現(xiàn)五個特點(diǎn)：一是涉嫌罪名主要集中在玩忽職守罪和濫用職權(quán)罪，另外環(huán)境監(jiān)管失職罪、徇私舞弊不移交刑事案件罪等罪名也較為多見；二是涉案部門和涉案人員主要以林業(yè)、環(huán)境監(jiān)管、水利、國土等部門國家機(jī)關(guān)工作人員為主；三是犯罪嫌疑人多為基層監(jiān)管人員和執(zhí)法人員，但重特大案件比例較高；四是案件關(guān)聯(lián)性強(qiáng)，瀆職犯罪背后往往隱藏著貪污賄賂等職務(wù)犯罪；五是生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域?yàn)^職犯罪造成的損失巨大，危害后果嚴(yán)重。

本文力圖以天津港“8·12”特別重大生產(chǎn)安全責(zé)任事故為視角，從分析在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的瀆職犯罪的現(xiàn)象，找到發(fā)生犯罪的原因，并提出此類瀆職侵權(quán)犯罪的預(yù)防措施。

一、天津港“8·12”特別重大生產(chǎn)安全責(zé)任事故案概述

2015年8月12日，位于天津市濱海新區(qū)天津港的瑞海國際物流有限公司（以下簡稱瑞海公司）危險品倉庫發(fā)生特別重大火災(zāi)爆炸事故。《天津港“8·12”瑞海公司危險品倉庫特別重大火災(zāi)爆炸事故調(diào)查報(bào)告》認(rèn)定：天津港“8·12”瑞海公司危險品倉庫火災(zāi)爆炸事故是一起特別重大生產(chǎn)安全責(zé)任事故。事故造成165人遇難（參與救援處置的公安現(xiàn)役消防人員24人、天津港消防人員75人、公安民警11人，事故企業(yè)、周邊企業(yè)員工和周邊居民55人），8人失蹤（天津港消防人員5人，周邊企業(yè)員工、天津港消防人員家屬3人），798人受傷住院治療（傷情重及較重的傷員58人、輕傷員740人）；304幢建筑物（其中辦公樓宇、廠房及倉庫等單位建筑73幢，居民1類住宅91幢、2類住宅129幢、居民公寓11幢）、12428輛商品汽車、7533個集裝箱受損。

截至2015年12月10日，事故調(diào)查組依據(jù)《企業(yè)職工傷亡事故經(jīng)濟(jì)損失統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》（GB6721-1986）等標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定統(tǒng)計(jì)，已核定直接經(jīng)濟(jì)損失68.66億元人民幣。

2016年11月7日至9日，天津港“8·12”瑞海公司危險品倉庫特別重大火災(zāi)爆炸事故系列案件陸續(xù)在天津第二中級人民法院和濱海新區(qū)人民法院等9家基層法院開庭審理并作出一審宣判，49名被告人被判處死緩到1年6個月不等的刑罰。宣判后，各案被告人均表示認(rèn)罪、悔罪。

法院經(jīng)審理查明，瑞海公司董事長于學(xué)偉等人以賄賂、欺騙等手段違法取得經(jīng)營資質(zhì)和項(xiàng)目建設(shè)許可，并于2013年5月20日至2015年8月12日期間，非法儲存氰化鈉等毒害性物質(zhì)共計(jì)49332.97噸。同時，瑞海公司在沒有取得合法經(jīng)營資質(zhì)的情況下，非法經(jīng)營危險化學(xué)品，經(jīng)營數(shù)額達(dá)人民幣4780萬余元。由于于學(xué)偉等主要負(fù)責(zé)人在日常經(jīng)營中違規(guī)操作，致使瑞海公司危險品倉庫運(yùn)抵區(qū)于2015年8月12日晚發(fā)生爆炸，造成重大人員財(cái)產(chǎn)損失，該起事故屬于特別重大責(zé)任事故，瑞海公司是造成事故發(fā)生的主體責(zé)任單位。法院判決認(rèn)定：瑞海公司董事長于學(xué)偉構(gòu)成非法儲存危險物質(zhì)罪、非法經(jīng)營罪、危險物品肇事罪、行賄罪，予以數(shù)罪并罰，依法判處死刑，緩期2年執(zhí)行，并處罰金人民幣70萬元。

法院經(jīng)審理查明，中濱安評公司作為中介及技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)弄虛作假、違法違規(guī)進(jìn)行安全審查、評價和驗(yàn)收，提供虛假證明文件，使得瑞海公司取得危險品經(jīng)營資質(zhì)，并在繼續(xù)經(jīng)營過程中造成“8·12”特大火災(zāi)爆炸事故的重大人員、財(cái)產(chǎn)損失。法院認(rèn)定，中濱安評公司犯提供虛假證明文件罪，依法判處罰金25萬元，公司董事長、總經(jīng)理趙伯揚(yáng)等11名直接責(zé)任人員分別被判處4年到1年6個月不等的有期徒刑。

法院經(jīng)審理查明，天津交通、港口、海關(guān)、安監(jiān)、規(guī)劃、海事等單位的相關(guān)工作部門及具體工作人員，未認(rèn)真貫徹落實(shí)有關(guān)法律法規(guī)，違法違規(guī)進(jìn)行行政許可和項(xiàng)目審查，存在玩忽職守、濫用職權(quán)等失職瀆職和受賄問題，最終導(dǎo)致了“8·12”特大火災(zāi)爆炸事故重大人員及財(cái)產(chǎn)損失。天津市交通運(yùn)輸委員會主任武岱等25名國家機(jī)關(guān)工作人員分別被以玩忽職守罪或?yàn)E用職權(quán)罪判處3年到7年不等的有期徒刑，其中李志剛等8人同時犯受賄罪，予以數(shù)罪并罰。

從瀆職侵權(quán)犯罪的角度看，天津港“8·12”特別重大生產(chǎn)安全責(zé)任事故案例中在行政許可、行政監(jiān)管、環(huán)境執(zhí)法、安全評估和相關(guān)中介活動中都存在瀆職侵權(quán)犯罪。在導(dǎo)致這起重大安全事故中的諸多環(huán)節(jié)中，都存在職務(wù)犯罪，任何一個環(huán)節(jié)正常行使職責(zé)，嚴(yán)格監(jiān)管，按標(biāo)準(zhǔn)安評，都不會出現(xiàn)這樣的安全事故。

二、生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中的瀆職侵權(quán)犯罪簡析

（一）生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域?yàn)^職侵權(quán)犯罪行為的內(nèi)涵

當(dāng)前在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中失職、瀆職行為的表現(xiàn)形式較多，對照環(huán)保部門工作職責(zé)，屬于環(huán)境監(jiān)管工作中失職、瀆職行為的有22種，可歸納為六類：一是在執(zhí)行環(huán)境保護(hù)方針政策和法律、法規(guī)、規(guī)章等過程中失職、瀆職；二是在行政許可、審批工作中失職、瀆職，包括違規(guī)審批、頒發(fā)許可等行為；三是在危險廢物監(jiān)管工作中失職、瀆職行為；四是在重大污染事故隱患和環(huán)境污染事故的處置工作中失職、瀆職，包括對重大環(huán)境安全隱患整改不力，對環(huán)境污染事故瞞報(bào)、謊報(bào)、拖延不報(bào)和救援不力，以及阻撓、干涉環(huán)境污染事故調(diào)查處理等行為；五是在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保設(shè)施“三同時”工作中失職、瀆職的行為；六是利用職權(quán)或者職務(wù)上的影響，干預(yù)、插手環(huán)保行政許可、審批、監(jiān)督執(zhí)法以及中介等活動，為個人和親友謀取私利等行為。

上述列舉的行為，既是對當(dāng)前在環(huán)境監(jiān)管工作中失職、瀆職現(xiàn)象的基本概括，也是目前在法律法規(guī)層面上對履行環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的較為全面的禁止性規(guī)定，應(yīng)當(dāng)作為環(huán)保部門及其工作人員防范失職、瀆職行為的基本準(zhǔn)則。

（二）主要犯罪特征

從發(fā)案的部門看，大多數(shù)案件發(fā)生在基層行政審批部門和基層監(jiān)管部門，且重特大案件占有一定的比例。危害能源資源和生態(tài)環(huán)境讀職犯罪，絕大多數(shù)案件發(fā)生在土地、林業(yè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、水利電力資源管理和安全生產(chǎn)管理的基層監(jiān)管部門。

從具體行為看，失職瀆職案件有三個方面的特點(diǎn)：一是涉案人員素質(zhì)普遍不高，責(zé)任心不強(qiáng)。二是縱容、庇護(hù)環(huán)境違法行為。三是不作為犯罪突出，危害后果嚴(yán)重?，F(xiàn)在有一些環(huán)保人員錯誤的認(rèn)為：把失職瀆職犯罪認(rèn)為是為公不犯法，把嚴(yán)重的不負(fù)責(zé)的玩忽職守等同于工作失誤，把違反規(guī)定的濫用職權(quán)等同于工作失當(dāng)，把給國家和人們生命財(cái)產(chǎn)造成的嚴(yán)重?fù)p失等同于交學(xué)費(fèi)，以致在工作中往往不能夠正確認(rèn)識自己所肩負(fù)的職責(zé)和進(jìn)行環(huán)保執(zhí)法檢查所具有的法律意義，甚至將其作為撈好處的特權(quán)，使得環(huán)保執(zhí)法檢查隨意性大，環(huán)保措施落實(shí)不到位。此外，由于生態(tài)意識還沒有深入人心，一些生態(tài)環(huán)境瀆職侵權(quán)犯罪在適用刑罰上判處緩刑、免刑多，沒有起到刑罰應(yīng)有的懲戒作用。

（三）此類犯罪的主客體和主客觀要件分析

本罪主體范圍十分廣泛，并不局限于某一特定部門，凡對環(huán)境保護(hù)實(shí)行監(jiān)督管理職責(zé)的工作人員，無論在政府的何種部門工作，都可以構(gòu)成本罪。

本罪侵犯的客體是國家對保護(hù)環(huán)境防治污染的管理制度。環(huán)境是人類自身賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。保護(hù)環(huán)境是一切單位和每個公民應(yīng)盡的義務(wù)，更是環(huán)境保滬部門及其工作人員的職責(zé)。環(huán)境保護(hù)部門的工作人員，因嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，造成重大環(huán)境污染事故，導(dǎo)致公私財(cái)物重大損失或者人員傷亡的，是一種嚴(yán)重的瀆職行為，直接危害了環(huán)境保護(hù)部門的正常管理活動，因此，必須依法予以刑事制裁。

本罪在主觀方面必須出于過失，即針對發(fā)生重大環(huán)境污染事故，致使公私財(cái)產(chǎn)遭受重大損失或者造成人身傷亡的嚴(yán)得后果而言，是應(yīng)當(dāng)預(yù)見卻由于疏忽大意而沒有預(yù)見或者雖然預(yù)見但卻輕信能夠避免，以致發(fā)生了這種嚴(yán)重后果。

本罪在客觀方面表現(xiàn)為嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，導(dǎo)致發(fā)生重大環(huán)境污染事故，致使公私財(cái)產(chǎn)遭受重大損失或者造成人身傷亡的嚴(yán)重后果的行為。第一，必須有嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任的行為。嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，是指行為人有我國《環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》《固體廢物污染防治法》等法律及其他有關(guān)法規(guī)所規(guī)定的關(guān)于環(huán)境保護(hù)部門監(jiān)管工作人員不履行職責(zé)，工作極不負(fù)責(zé)的行為。實(shí)踐中，嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任的表現(xiàn)多種多樣，如對建設(shè)項(xiàng)目任務(wù)書中的環(huán)境影響報(bào)告不作認(rèn)真審查，或者防治污染的設(shè)施不進(jìn)行審查驗(yàn)收即批準(zhǔn)投入生產(chǎn)、使用；對不符合環(huán)境保護(hù)條件的企業(yè)、事業(yè)單位，發(fā)現(xiàn)污染隱患，不采取預(yù)防措施，不依法責(zé)令其整頓，以防止污染事故發(fā)生；對造成環(huán)境嚴(yán)重污染的企業(yè)、事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)提出限期治理意見而不提出治理意見；或者雖然提出意見，令其整頓、但不認(rèn)真檢查、監(jiān)督是否整頓治理以及是否符合條件；應(yīng)當(dāng)現(xiàn)場檢查排污單位的排污情況而不作現(xiàn)場檢查，發(fā)現(xiàn)環(huán)境受到嚴(yán)重污染應(yīng)當(dāng)報(bào)告當(dāng)?shù)卣膮s不報(bào)告或者雖作報(bào)告但不及時等等。第二，嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任的行為必須導(dǎo)致重大環(huán)境污染事故的發(fā)生，致使公私財(cái)產(chǎn)遭受重大損失或者造成人身傷亡的嚴(yán)重后果，才能構(gòu)成本罪。所謂環(huán)境污染、是指由于有關(guān)單位違反法律、法規(guī)規(guī)定，肆意、擅自向土地、水體、大氣排放、傾倒或者處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質(zhì)或其他危險廢物，致使土地、水體、大氣等環(huán)境的物理、化學(xué)、生物或者放射性等方面特性的改變，致使影響環(huán)境的有效利用、危害人體健康或者破壞生態(tài)環(huán)境，造成環(huán)境惡化的現(xiàn)象。所謂環(huán)境污染事故，則是因?yàn)榄h(huán)境污染致使在利用這些環(huán)境的過程中造成人身傷亡、公私財(cái)產(chǎn)遭受損失后果。

在天津港“8·12”特別重大生產(chǎn)安全責(zé)任事故中，各種瀆職犯罪都符合上述主客體和主客觀要件，特別的相關(guān)政府部門工作人員的嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任的行為導(dǎo)致重大環(huán)境污染事故的發(fā)生，致使公私財(cái)產(chǎn)遭受重大損失或者造成人身傷亡的嚴(yán)重后果，瀆職行為與嚴(yán)重后果之間存在直接的因果關(guān)系。這是一起典型的生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中由瀆職侵權(quán)犯罪引起的重大安全事故和環(huán)境污染事件。

三、生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域?yàn)^職侵權(quán)犯罪致罪原因分析

（一）生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的管理職能交叉、多頭管理

目前擔(dān)負(fù)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的有環(huán)保、林業(yè)、水利、國土等部門，造成執(zhí)法主體多、多頭執(zhí)法、分段式管理的工作格局，協(xié)作配合不夠，甚至相互扯皮推諉，導(dǎo)致很多破壞生態(tài)環(huán)境的違法犯罪行為沒有及時發(fā)現(xiàn)并追究。基層生態(tài)環(huán)境監(jiān)管存在管轄地域廣、工作內(nèi)容多、人員配置少的情況，有的站所只有一人在崗，執(zhí)法監(jiān)管難度大。現(xiàn)行管理體制面臨多層次復(fù)雜性環(huán)境問題的挑戰(zhàn)。例如，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)、面源污染、食品安全和化學(xué)品管理等變得日益嚴(yán)峻，同時相應(yīng)的管理法律、政策、標(biāo)準(zhǔn)等管理制度缺失，人員機(jī)構(gòu)配備嚴(yán)重不足。解決這些跨學(xué)科和跨部門的復(fù)雜環(huán)境問題要求改革“碎片化”管理，實(shí)施整體性治理。但是，現(xiàn)有環(huán)境管理體制的職能交叉、職責(zé)模糊和跨部門協(xié)調(diào)困難，無法有效解決上述環(huán)境問題。[1]在天津港“8·12”案例中，危險化學(xué)品運(yùn)輸、存放和管理就涉及交通、港口、海關(guān)、安監(jiān)、規(guī)劃、海事等政府部門，環(huán)境污染問題還涉及更多執(zhí)法部門，因此就容易出現(xiàn)監(jiān)管缺失和執(zhí)法監(jiān)督的空白點(diǎn)，就會容易導(dǎo)致職務(wù)犯罪發(fā)生。

（二）監(jiān)督制約機(jī)制缺失

從工作機(jī)制方面來說，環(huán)保部門和其他職能部門在實(shí)施環(huán)境監(jiān)管過程中，按現(xiàn)行法規(guī)、條例，既是履行行政許可職責(zé)的“教練員”，又是履行日常監(jiān)督管理職責(zé)的“運(yùn)動員”，同時還是履行行政執(zhí)法職責(zé)的“裁判員”。這種缺乏制衡的工作機(jī)制，既容易因制約力不夠產(chǎn)生濫用職權(quán)等瀆職問題，又容易因監(jiān)督力缺乏導(dǎo)致發(fā)生“自以為是”的失職行為，機(jī)制本身顯然存在弊端。[2]這種類似的機(jī)制在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的許多方面都存在。在天津港“8·12”案例中，港口、海關(guān)、安監(jiān)等部門都存在既當(dāng)運(yùn)動員又當(dāng)裁判員的問題，自己審批、自己執(zhí)法、自己監(jiān)督，職務(wù)犯罪的風(fēng)險點(diǎn)過多，執(zhí)法監(jiān)督不力就會導(dǎo)致瀆職犯罪發(fā)生。

（三）對瀆職犯罪行為查辦不力、處罰偏輕

由于生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域?yàn)^職犯罪具有涉及領(lǐng)域?qū)挕I(yè)性強(qiáng)、責(zé)任分散、實(shí)效性強(qiáng)、查辦難度大等特點(diǎn)，要求檢察干警既要熟悉、了解和掌握相關(guān)行業(yè)的操作規(guī)范，又要了解監(jiān)督管理的規(guī)章制度。而在司法實(shí)踐中，很多檢察干警受所學(xué)知識、偵查經(jīng)驗(yàn)等局限，對很多專門性和行業(yè)性強(qiáng)的領(lǐng)域發(fā)生的環(huán)境污染事故介入的少，查處瀆職犯罪的則更少。因此，就形成了對這類案件不會查、不會辦的現(xiàn)象。有的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)沒有認(rèn)真貫徹落實(shí)國務(wù)院頒布的《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移交涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，很多破壞生態(tài)環(huán)境的刑事犯罪沒有移交司法機(jī)關(guān)。同時，由于行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制不健全和不完善，不少執(zhí)法單位存在案件移交后拖案不在，或因案件證據(jù)、贓物處理等分歧而不予受理，影響了行政執(zhí)法部門移送案件的積極性。處理這類案件最后對犯罪人的懲罰措施大都以行政處罰為主、緩刑居多，并沒有真正使刑罰起到對犯罪的震懾作用。

四、預(yù)防此類瀆職侵權(quán)犯罪的措施

隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域?yàn)^職犯罪總的來說處于一個“活躍期”，這一趨勢在短期還不會改變，犯罪的領(lǐng)域可能會變化，這一點(diǎn)應(yīng)當(dāng)引起重視。生態(tài)環(huán)境瀆職犯罪有其特有的生成特征和發(fā)展態(tài)勢，必須以預(yù)防為主，從源頭上治理，減少此類犯罪對生態(tài)環(huán)境的危害。

（一）理順環(huán)保監(jiān)管部門的職能定位與職能關(guān)系，理順統(tǒng)管與分管的關(guān)系

其一，凡屬于“環(huán)境”定義范圍的事項(xiàng)，明確規(guī)定由環(huán)境保護(hù)主管部門歸口管理和監(jiān)督，包括提出政策法規(guī)建議、制定環(huán)保行業(yè)規(guī)則、協(xié)調(diào)有關(guān)部門涉及環(huán)境的政策和規(guī)劃、指導(dǎo)各部門和全社會的環(huán)保工作、監(jiān)督環(huán)保法律的執(zhí)行和遵守、為全社會的環(huán)境教育和環(huán)境信息需求提供服務(wù)等；其二，明確規(guī)定行使環(huán)保監(jiān)管職能的其他部門應(yīng)當(dāng)結(jié)合各自職責(zé)和法律特別授權(quán)，負(fù)責(zé)監(jiān)督管理本部門承擔(dān)的環(huán)境保護(hù)工作，包括在本部門監(jiān)督執(zhí)行國家的環(huán)境政策、立法和規(guī)劃，配合環(huán)保主管部門實(shí)施環(huán)境管理和執(zhí)法，完成國家對下達(dá)的環(huán)保工作任務(wù)等；其三，明確規(guī)定分管部門應(yīng)當(dāng)向主管部門提供本部門的環(huán)境監(jiān)管信息，服從主管部門制定的環(huán)境保護(hù)宏觀戰(zhàn)略和總體目標(biāo)，聽取主管部門提出的監(jiān)督建議。主管部門應(yīng)當(dāng)向分管部門通報(bào)環(huán)保監(jiān)管的總體狀況等環(huán)境信息，及時提出監(jiān)督建議；在分管部門監(jiān)管不力時，主管部門應(yīng)建議政府給予糾正或處分。

（二）完善環(huán)境保護(hù)執(zhí)法機(jī)制、履職機(jī)制

一是完善環(huán)境行政執(zhí)法的體制機(jī)制。其一，明確規(guī)定環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)為行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，納入公務(wù)員序列加以管理。其二，進(jìn)一步下放責(zé)令停業(yè)關(guān)閉等執(zhí)法權(quán)限，在環(huán)保主管部門職責(zé)權(quán)限范圍內(nèi)的執(zhí)法行為，有關(guān)政府不應(yīng)干涉。其三，加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)察、環(huán)境監(jiān)測隊(duì)伍和基層環(huán)保部門的人力資源組織建設(shè)，加大對環(huán)保執(zhí)法的人員培訓(xùn)、設(shè)備和技術(shù)的投入。其四，細(xì)化環(huán)境行政執(zhí)法的公眾參與機(jī)制建設(shè)。

二是完善環(huán)境行政主體的法律責(zé)任追究機(jī)制。健全上級機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)對舉報(bào)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)違法的處理程序，細(xì)化有關(guān)責(zé)任人員行政處分和引咎辭職的條件和程序，健全和完善環(huán)境行政執(zhí)法與環(huán)境司法的銜接機(jī)制。同時，建立環(huán)境行政公益訴訟制度。通過出臺《環(huán)境保護(hù)法（2014年修訂）》第58條的司法解釋，修改《行政訴訟法》和其他環(huán)保單行法的方式明確起訴主體資格、受案范圍、訴訟規(guī)則等內(nèi)容。

（三）推動重大環(huán)境行政決策法制化

其一，以有效規(guī)范公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定法律程序?yàn)槟繕?biāo)，在目前正在起草的《重大行政決策程序條例》中寫入有關(guān)環(huán)境決策的特別規(guī)定或考慮制定專門的《重大環(huán)境行政決策程序?qū)嵤┺k法》；其二，建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部涉及環(huán)境的重大決策合法性審查機(jī)制，并注意與環(huán)境司法審查機(jī)制的有機(jī)銜接；其三，建立重大決策造成環(huán)境損害的終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，同時構(gòu)建善意決策的責(zé)任豁免制度。

（四）建立環(huán)境管理的黨政同責(zé)與一崗雙責(zé)體制

一方面，依據(jù)《憲法》和黨章，各級黨委主要在環(huán)保領(lǐng)域發(fā)揮政治領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任?？山Ⅻh政同責(zé)機(jī)制，要求各級黨委與政府部門共同承擔(dān)與其角色定位相適應(yīng)的具體性環(huán)境管理職責(zé)；另一方面，《環(huán)境保護(hù)法》關(guān)于環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)制的規(guī)定有待深化?？山⒁话鸽p查機(jī)制和一崗雙責(zé)體制，要求各級黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位及其負(fù)責(zé)人和工作人員，在履行本領(lǐng)域業(yè)務(wù)職責(zé)的同時，承擔(dān)與其職責(zé)范圍相匹配的環(huán)境管理職責(zé)。待時機(jī)成熟時，可考慮制定專門性的立法和黨內(nèi)法規(guī)。

（五）健全環(huán)境執(zhí)法與刑事司法的無縫銜接機(jī)制

2017年1月，最高人民檢察院與環(huán)境保護(hù)部、公安部聯(lián)合出臺的《環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》完善了環(huán)保執(zhí)法的無縫銜接機(jī)制：

第一，保障檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)的行使，應(yīng)明確檢察機(jī)關(guān)的立案監(jiān)督涵蓋行政機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的情形，并細(xì)化案件移送的條件、方式、期限、受移送機(jī)關(guān)、拒不移送和不依法接受移送的法律責(zé)任等規(guī)定。

第二，完善證據(jù)轉(zhuǎn)化規(guī)則，環(huán)保部門在行政執(zhí)法和查辦案件過程中依法收集制作的物證、書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)、監(jiān)測報(bào)告、檢驗(yàn)報(bào)告、認(rèn)定意見、鑒定意見、勘查筆錄、檢查筆錄等證據(jù)材料，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)直接使用，對于環(huán)保部門、公安部門、檢察機(jī)關(guān)收集的證據(jù)材料，經(jīng)法庭查證屬實(shí)，且收集程序符合法律、行政法規(guī)規(guī)定的，可以作為定案的根據(jù)。

第三，加強(qiáng)與有關(guān)環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)配合，加強(qiáng)與事故調(diào)查組的協(xié)調(diào)配合，進(jìn)一步理順檢察機(jī)關(guān)的檢察調(diào)查與行政調(diào)查的關(guān)系，共同做好重大環(huán)保責(zé)任事故調(diào)查處理工作，尤其是建立健全環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法銜接的長效工作機(jī)制以及雙向案件咨詢制度，積極建設(shè)、規(guī)范使用環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法銜接信息共享平臺等。

第四，檢察機(jī)關(guān)要進(jìn)一步加強(qiáng)與環(huán)境行政機(jī)關(guān)的緊密聯(lián)系，建立健全事故通報(bào)、案件線索移送和案件信息與情報(bào)共享機(jī)制，緊緊依靠行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的支持和配合，發(fā)現(xiàn)和查辦隱藏在重大安全生產(chǎn)責(zé)任事故背后的國家機(jī)關(guān)工作人員瀆職等職務(wù)犯罪。

注釋：

[1]1989年通過的《環(huán)境保護(hù)法》對環(huán)境保護(hù)管理體制做了明確規(guī)定。該法第7條規(guī)定：“國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門，對全國環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理?？h級以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門，對本轄區(qū)的環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理?！边@也就奠定了從中央到地方的環(huán)境保護(hù)執(zhí)法體系，縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門成為了《環(huán)境保護(hù)法》的執(zhí)法主體。但并不是唯一的執(zhí)法主體，在其他單行法律中涉及環(huán)境執(zhí)法的由其他政府部門作為執(zhí)法主體來實(shí)施。第7條還規(guī)定：“國家海洋行政主管部門、港務(wù)監(jiān)督、漁政漁港監(jiān)督、軍隊(duì)環(huán)境保護(hù)部門和各級公安、交通、鐵道、民航管理部門，依照有關(guān)法律的規(guī)定對環(huán)境污染防治實(shí)施監(jiān)督管理?？h級以上人民政府的土地、礦產(chǎn)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利行政主管部門，依照有關(guān)法律的規(guī)定對資源的保護(hù)實(shí)施監(jiān)督管理?！?014年新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》繼續(xù)沿用了這個執(zhí)法體系。參見原《環(huán)境保護(hù)法》條款第7條。諸如《海洋環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》《森林法》《水法》《土地管理法》《漁業(yè)法》《草原法》《礦產(chǎn)資源法》等等，都涉及環(huán)境保護(hù)，執(zhí)法主體是行政主管部門和環(huán)境保護(hù)部門共同執(zhí)法。

[2]參見朱群：《關(guān)于環(huán)境監(jiān)管失職瀆職犯罪行為的思考》，載《環(huán)境研究與監(jiān)測》2015年第2期。