鄭方輝+費(fèi)睿

摘要： 一、問題與文獻(xiàn)

（一）問題提出

財(cái)政專項(xiàng)資金制度具有典型的中國特色，一般是指上級(jí)政府撥付給下級(jí)政府，或是本級(jí)政府安排用于社會(huì)管理、公共事業(yè)發(fā)展、社會(huì)保障、經(jīng)濟(jì)建設(shè)以及政策補(bǔ)貼等方面承擔(dān)特定用途的資金。通常情況下，納入預(yù)算申請(qǐng)而設(shè)立，接受專款專用及單獨(dú)核算管理?！柏?cái)政專項(xiàng)資金可以分為性質(zhì)相近的兩大類資金：一是依據(jù)國家法律法規(guī)與規(guī)章制度需要地方政府予以安排并考核的切塊專項(xiàng)資金，如教育、文化、農(nóng)業(yè)、科技、計(jì)劃生育等；二是地方政府根據(jù)區(qū)域發(fā)展規(guī)定的、年度預(yù)算予以安排用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)管理等方面具有專門用途的資金?！盵1]據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，2013年除專項(xiàng)借款外，全國財(cái)政預(yù)算安排的各類專項(xiàng)資金（包括項(xiàng)目支出）近10萬項(xiàng)，涉及資金規(guī)模數(shù)萬億元。[2]顯然，財(cái)政專項(xiàng)資金構(gòu)成我國財(cái)政支出的一種重要形式，目前在財(cái)政支出總額中占據(jù)較大比例，對(duì)一般性財(cái)政支出發(fā)揮著重要的補(bǔ)充、調(diào)節(jié)作用。

在中央層面，由于專項(xiàng)撥款是中央政府為了實(shí)施其宏觀政策目標(biāo)以及對(duì)地方政府代行一些中央政府職能進(jìn)行補(bǔ)償而設(shè)立的，因而它在加強(qiáng)中央政府調(diào)控地方政府行為，優(yōu)化地方財(cái)政預(yù)算支出結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)地方財(cái)政資金投向國家重點(diǎn)支持和發(fā)展的事業(yè)等方面，具有一般轉(zhuǎn)移支付無可替代的作用。[3]在地方層面，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，即上級(jí)指定了專門用途的轉(zhuǎn)移支付要比一般性的轉(zhuǎn)移支付資金更有效率。[4]實(shí)際操作中，無論是部門預(yù)算或轉(zhuǎn)移支付（專項(xiàng)）都以項(xiàng)目作為資金分配和使用的基本單位，這不僅便于監(jiān)管，也能充分發(fā)揮行政層級(jí)的管理優(yōu)勢(shì)。[5]在我國行政體制中，省級(jí)政府具有承上啟下的重要作用，既要貫徹中央政策并轉(zhuǎn)化為可行的措施，又擁有較大的自主性，尤其對(duì)于廣東這樣的經(jīng)濟(jì)及財(cái)政規(guī)模大，內(nèi)部發(fā)展嚴(yán)重不平衡的大省，省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金的現(xiàn)實(shí)作用不言而喻。

華 南 理 工 大 學(xué) 學(xué) 報(bào)（社 會(huì) 科 學(xué) 版）

第3期鄭方輝 等：廣東省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金及其績效評(píng)價(jià)

但隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型及體制改革的深化，財(cái)政專項(xiàng)資金所暴露問題日趨凸現(xiàn)，“重分配、輕管理”“重實(shí)用、輕績效”的情況普遍存在，執(zhí)行力度、執(zhí)行效果不到位，監(jiān)督手段與力度明顯不足。主要表現(xiàn)：一是預(yù)算支出行政決策機(jī)制不健全，缺乏有效約束。一些地方在民生保障和剛性運(yùn)轉(zhuǎn)支出存在缺口的情況下，卻不斷向形象工程、政績工程“砸錢”；二是專項(xiàng)資金設(shè)立過多過濫、分配不規(guī)范，交叉重復(fù)設(shè)置和多頭分散管理問題突出。由于缺失完善的項(xiàng)目庫，導(dǎo)致“先安排錢、再定項(xiàng)目”，資金分配呈現(xiàn)部門利益格局；三是資金管理辦法與實(shí)際相脫離，尤其是使用范圍方面的剛性規(guī)定衍生一系列問題，導(dǎo)致部分資金閑置，如2015年接受廣東省財(cái)政廳重點(diǎn)評(píng)價(jià)的省級(jí)49項(xiàng)2016年到期專項(xiàng)資金中，粵港粵澳合作框架協(xié)議工作經(jīng)費(fèi)、2014—2015年基礎(chǔ)教育課程體系改革專項(xiàng)資金等7項(xiàng)資金基本沒有使用等。上述問題多樣，但落腳點(diǎn)不外乎兩個(gè)方面：一是在高速增長的財(cái)政規(guī)模背后，專項(xiàng)資金的“家底”究競有多大？二是面對(duì)社會(huì)的種種疑慮，如何有效監(jiān)管專項(xiàng)資金，尤其是如何體現(xiàn)專項(xiàng)資金在立項(xiàng)、分配決策方面的科學(xué)性與民主性？此種背景下，以融合工具理性與價(jià)值理性的財(cái)政專項(xiàng)資金績效評(píng)價(jià)為壓縮專項(xiàng)規(guī)模、優(yōu)化資金結(jié)構(gòu)、改善資金績效、提升公共財(cái)政的公信力及執(zhí)行力的改革提供了有效的方法論。事實(shí)上，2016年中央財(cái)政預(yù)算中，向地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占中央全部轉(zhuǎn)移支付的39.5%，出現(xiàn)近幾年來的首次回落現(xiàn)象。這表明了中央控制專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付數(shù)量、壓縮專項(xiàng)資金，尤其是壓縮競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)資金的決心和導(dǎo)向。

（二）文獻(xiàn)簡析

一方面，財(cái)政專項(xiàng)資金研究是近幾年國內(nèi)學(xué)界的熱點(diǎn)領(lǐng)域。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)壓縮規(guī)模，降低比重。主要觀點(diǎn)：一是基于財(cái)政專項(xiàng)資金與一般性財(cái)政支出比較，權(quán)衡兩者所具有的不同特質(zhì)和功能，適度降低專項(xiàng)資金的規(guī)模更為合理[6]；二是基于中央與地方財(cái)政實(shí)力的考慮，財(cái)政專項(xiàng)資金實(shí)施往往需要地方財(cái)政配套，從而加重了地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，而分稅制改革后，我國各地政府財(cái)力不平衡，一般性財(cái)政支出具有均等化效應(yīng)，有利于縮小各地差距，因此，應(yīng)進(jìn)一步壓縮專項(xiàng)資金規(guī)模，加大一般性財(cái)政支出的力度[7]；三是專項(xiàng)資金過多地進(jìn)入競爭性領(lǐng)域，這與其設(shè)立初衷相違，干擾了市場(chǎng)的正常運(yùn)作，同時(shí)在資金分配和使用上缺乏科學(xué)性，導(dǎo)致資金使用效益不佳、管理成本過高、監(jiān)管不到位等問題[8]；四是針對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金管理改革，學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為，基本方向應(yīng)在規(guī)范和清理專項(xiàng)資金的基礎(chǔ)上，“壓專項(xiàng)，擴(kuò)一般”，驅(qū)使“財(cái)”和“政”之間關(guān)系的平衡。值得一提的是：國內(nèi)學(xué)者提出了“委托性事權(quán)”的概念，并成為中央專項(xiàng)資金設(shè)立和分類的理論依據(jù)，但在實(shí)踐推廣過程中，一些學(xué)者對(duì)其提出質(zhì)疑。[9]多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，財(cái)政專項(xiàng)資金的改革路徑應(yīng)集中在合理界定政府與市場(chǎng)各自的職能和他們之間的關(guān)系上，同時(shí)還要把握好政府內(nèi)部職責(zé)的劃分，提高事權(quán)與財(cái)力之間的匹配度。

另一方面，作為政府績效管理的重要內(nèi)容，學(xué)界普遍認(rèn)為，財(cái)政專項(xiàng)資金績效評(píng)價(jià)是加強(qiáng)資金監(jiān)管、提高資金使用效益、落實(shí)國家新預(yù)算法的客觀要求。評(píng)價(jià)涉及理念、體系、機(jī)制及信息化技術(shù)手段。有學(xué)者所認(rèn)為，績效管理是公共財(cái)政改革的有效機(jī)制，財(cái)政專項(xiàng)資金績效評(píng)價(jià)符合當(dāng)前我國國情以及管理的需要，能促進(jìn)專項(xiàng)資金管理的規(guī)范化和科學(xué)化。[10]在操作層面，財(cái)政部門需要對(duì)資金使用進(jìn)行事前事中事后的績效評(píng)價(jià)，才能不斷規(guī)范資金的管理。[11]對(duì)于目前財(cái)政專項(xiàng)資金績效評(píng)價(jià)面臨存在問題，學(xué)者認(rèn)為：一是角色沖突，財(cái)政專項(xiàng)資金的績效評(píng)價(jià)是對(duì)政府的監(jiān)督，但由財(cái)政部主導(dǎo)則會(huì)引起角色錯(cuò)位；二是指標(biāo)體系龐雜與“關(guān)鍵指標(biāo)評(píng)價(jià)”要求存在差距；三是現(xiàn)實(shí)中財(cái)政績效評(píng)價(jià)工作與績效審計(jì)產(chǎn)生重疊；四是績效評(píng)價(jià)在國內(nèi)尚無明確的法律依據(jù)。[12]總體上看，始于2003年的我國財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)開啟建立績效財(cái)政的序幕，但存在功能定位不明確、責(zé)任主體不清晰、技術(shù)體系不完善、實(shí)際效果不理想等問題。

廣東是全國率先開展財(cái)政專項(xiàng)資金績效評(píng)價(jià)的省份。總結(jié)廣東經(jīng)驗(yàn)，學(xué)界認(rèn)為，“以績效結(jié)果為導(dǎo)向”來分配財(cái)政資金，從起點(diǎn)、過程和結(jié)果的完整環(huán)節(jié)來強(qiáng)化主體責(zé)任落實(shí)，形成一個(gè)財(cái)政資金申請(qǐng)、使用到評(píng)價(jià)的閉合績效管理環(huán)，建立資金使用效果的制度約束，能有效提高財(cái)政資金的配置效率和使用效益。[13]作為地方省份，廣東的財(cái)政體制與全國具有高度的趨同性，財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)的理念、體系、機(jī)制也是如此。

二、廣東省省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金現(xiàn)狀與構(gòu)成

廣東省省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金覆蓋黨建、社會(huì)建設(shè)與管理、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、科教文衛(wèi)體等方面，在財(cái)政支出中占較大份額。2015年，廣東省財(cái)政專項(xiàng)資金共有233項(xiàng)，涉及金額6831313億元，約占省級(jí)預(yù)算支出（341944億元）的20%。

（一）總體情況

2015年，廣東省省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金涉及的資金類型共有9大類，覆蓋52個(gè)黨政機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位。詳見表1。表12015年廣東省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金一覽表單位：萬元序主管部門專項(xiàng)資金名稱及金額項(xiàng)數(shù)規(guī)模1省委辦公廳解決特殊疑難信訪專項(xiàng)資金（2430）124302省發(fā)改委、經(jīng)信委、科技廳、財(cái)政廳戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金（356000）13560003省發(fā)展和改革委員會(huì)省級(jí)財(cái)政預(yù)算內(nèi)基建統(tǒng)籌資金（27141）、省級(jí)低碳發(fā)展專項(xiàng)資金（3000）等51342414省經(jīng)濟(jì)和信息化委員會(huì)產(chǎn)業(yè)園擴(kuò)能增效專項(xiàng)資金（235600）、企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)專項(xiàng)資金（67040）等136540605省民族宗教事務(wù)委員會(huì)少數(shù)民族發(fā)展基金（3000）130006省財(cái)政廳國際金融組織貸款項(xiàng)目協(xié)調(diào)管理費(fèi)（600）、經(jīng)濟(jì)示范鎮(zhèn)省級(jí)配套資金（160）、農(nóng)村財(cái)務(wù)管理專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)（850）等5781577省財(cái)政廳、民政廳培育發(fā)展社會(huì)組織專項(xiàng)資金（10000）1100008省國土資源廳第一次全國地理國情普查經(jīng)費(fèi)（18000）、探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)及價(jià)款收入（7500）等4635009省國土資源廳、農(nóng)業(yè)廳農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金（含地質(zhì)災(zāi)害防治專項(xiàng)資金）（35000）13500010省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳城鄉(xiāng)建設(shè)和規(guī)劃管理工作專項(xiàng)（3950）、綠道建設(shè)專項(xiàng)資金（2000）、治污保潔專項(xiàng)資金（8000）等54952411審計(jì)廳縣委書記和縣長異地審計(jì)經(jīng)費(fèi)（550）1550續(xù)表序主管部門專項(xiàng)資金名稱及金額項(xiàng)數(shù)規(guī)模12省環(huán)境保護(hù)廳省環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金（32743）、重金屬污染防治專項(xiàng)資金（5000）、農(nóng)村環(huán)保建設(shè)專項(xiàng)資金（15000）等617925413省統(tǒng)計(jì)局第三次全國經(jīng)濟(jì)普查（2489）1248914省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局廣東省政府質(zhì)量獎(jiǎng)（500）、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)戰(zhàn)略專項(xiàng)資金（1500）2200015省知識(shí)產(chǎn)權(quán)局知識(shí)產(chǎn)權(quán)工作專項(xiàng)（2753）、專利申請(qǐng)資助及獎(jiǎng)勵(lì)專項(xiàng)（8500）21125316省旅游局旅游扶貧專項(xiàng)資金（1365）、旅游宣傳促銷專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)（8000）2936517省政府僑務(wù)辦公室華僑農(nóng)場(chǎng)危房改造省級(jí)補(bǔ)助專項(xiàng)資金（11746）、華僑農(nóng)場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施和事業(yè)發(fā)展補(bǔ)助資金（7000）21874618省政府人防辦公室人防易地建設(shè)費(fèi)補(bǔ)助（6721）1672119省委組織部廣東省實(shí)施“廣東特支計(jì)劃”專項(xiàng)資金（16400）、“珠江人才”專項(xiàng)資金（90000）、“兩新”組織黨建經(jīng)費(fèi)（12000）713370020省委宣傳部宣傳文化發(fā)展專項(xiàng)資金（含文化事業(yè)建設(shè)費(fèi)）（9891）、省級(jí)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金（40000）等87514521省委政法委員會(huì)政法工作專項(xiàng)（10417）、政法經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助（12000）等32321722省委紀(jì)律檢查委員會(huì)（監(jiān)察廳）欠發(fā)達(dá)地區(qū)縣級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案工作經(jīng)費(fèi)1120023省委老干局困難市縣企業(yè)離休干部醫(yī)療費(fèi)統(tǒng)籌補(bǔ)助（4500）、省關(guān)工委山區(qū)創(chuàng)業(yè)青年培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)（500）等3800024共青團(tuán)廣東省委廣東大學(xué)生科技創(chuàng)新培育專項(xiàng)資金（2000）1200025省婦聯(lián)“婦女之家”示范點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目專項(xiàng)資金（700）、省婦聯(lián)維權(quán)與信息服務(wù)站經(jīng)費(fèi)（500）等3250026省公安廳全省舉報(bào)經(jīng)濟(jì)犯罪獎(jiǎng)勵(lì)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)（375）、省交警專項(xiàng)（58504）等57002927省司法廳法律援助和公職律師補(bǔ)助（2000）、普法專項(xiàng)（400）等31241928省文化廳廣東省美術(shù)館 公共圖書館 文化館（站）免費(fèi)開放專項(xiàng)資金（5756）、基層公共文化服務(wù)設(shè)施建設(shè)專項(xiàng)資金（25000）104486429省教育廳高校創(chuàng)新強(qiáng)校工程專項(xiàng)資金（44850）、欠發(fā)達(dá)地區(qū)教育創(chuàng)強(qiáng)資金（28000）等1677326430省廣電局農(nóng)村電影放映“2131工程”專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)（3894）、十七屆六中全會(huì)文化強(qiáng)省建設(shè)重點(diǎn)項(xiàng)目資金——全省電影院線建設(shè)（7500）等31150231省體育局體育彩票公益金（60125）16012532省檔案局經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)國家重點(diǎn)檔案搶救和保護(hù)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)（190）、欠發(fā)達(dá)地區(qū)檔案館維修改造資金（1712）2190233省科技廳公益研究與能力建設(shè)專項(xiàng)（70000）、基礎(chǔ)與應(yīng)用基礎(chǔ)研究（自然科學(xué)基金）專項(xiàng)（30000）等734485034省地方史志辦公室欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方志編修經(jīng)費(fèi)（256）125635省科協(xié)科普惠農(nóng)興村專項(xiàng)資金（256）1256續(xù)表序主管部門專項(xiàng)資金名稱及金額項(xiàng)數(shù)規(guī)模36省交通運(yùn)輸廳車輛通行費(fèi)（250000）、港口建設(shè)費(fèi)（15000）378900037省衛(wèi)生計(jì)生委計(jì)生獎(jiǎng)扶持專項(xiàng)資金（2383）、計(jì)劃生育專項(xiàng)資金（19499）96628038省食品藥品監(jiān)督管理局省食藥監(jiān)系統(tǒng)能力建設(shè)經(jīng)費(fèi)（11360）、全省食品藥品安全體系建設(shè)專項(xiàng)（20065）23142539省中醫(yī)藥局中醫(yī)藥服務(wù)能力建設(shè)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)（9566）、中醫(yī)藥強(qiáng)省建設(shè)資金（10000）21956640省民政廳福利彩票公益金（45900）、流浪乞討人員救助資金（2000）等67454041省殘疾人聯(lián)合會(huì)康復(fù)經(jīng)費(fèi)（3200）、殘疾人就業(yè)保障金（65000）等48006642省人力資源和社會(huì)保障廳博士后專項(xiàng)資金（6195）、技工教育發(fā)展專項(xiàng)資金（28750）等11130515643省商務(wù)廳服務(wù)貿(mào)易發(fā)展專項(xiàng)資金（2000）、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)專項(xiàng)資金（5000）等138940644省水利廳特大三防經(jīng)費(fèi)（2000）、水利建設(shè)與改革發(fā)展專項(xiàng)資金（346754）等649959345海洋與漁業(yè)局海域使用金（51000）、海洋漁業(yè)救災(zāi)復(fù)產(chǎn)專項(xiàng)資金（1600）76855046省林業(yè)廳林業(yè)有害生物防控專項(xiàng)資金和森林防火專項(xiàng)資金（4500）、森林碳匯重點(diǎn)生態(tài)工程建設(shè)專項(xiàng)資金（57250）等1626185647省農(nóng)業(yè)廳農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展資金（80443）、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金（300）等1722894948省監(jiān)獄管理局監(jiān)獄建設(shè)資金（50000）15000049省國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)支持國企改革發(fā)展資金（20000）12000050省金融服務(wù)辦公室扶持重點(diǎn)金融產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金（6000）、農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)定向費(fèi)用補(bǔ)貼資金（600）2660051省安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局安全生產(chǎn)專項(xiàng)資金（11000）11100052省打私辦緝私經(jīng)費(fèi)（31807）13180753省口岸辦口岸建設(shè)專項(xiàng)資金（13000）11300054省郵政局廣東省郵政基本公共服務(wù)均等化專項(xiàng)資金（3000）13000數(shù)據(jù)來源：根據(jù)廣東省人大常委會(huì)資料整理。（二）按主管部門劃分

從主管部門看，省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金覆蓋黨委機(jī)關(guān)、政府部門和事業(yè)單位三類。三者占比不一，其中政府部門主管資金占絕對(duì)多數(shù)，40個(gè)部門主管198個(gè)資金項(xiàng)目，累計(jì)金額達(dá)65006億元；其次是黨委機(jī)關(guān)，6個(gè)部門主管23個(gè)資金項(xiàng)目，累計(jì)2437億元；事業(yè)單位相對(duì)較少，6個(gè)部門掌握12個(gè)資金項(xiàng)目，共869億元。具體而言，掌握資金項(xiàng)目數(shù)超過10項(xiàng)的有省農(nóng)業(yè)廳（17項(xiàng)）、省教育廳（16項(xiàng)）、省林業(yè)廳（16項(xiàng)）、省經(jīng)信委（13項(xiàng)）、省人社廳（11項(xiàng)），而資金總額位列前三分別為省人社廳（13052億元）、省交通廳（789億元）和省教育廳（7733億元）?？梢?，財(cái)政專項(xiàng)資金項(xiàng)目分配相對(duì)集中。另一方面，部分黨委機(jī)關(guān)與職能相對(duì)單一的政府部門、事業(yè)單位獲得專項(xiàng)資金額度較小，如省統(tǒng)計(jì)局、省委辦公廳、團(tuán)省委、省紀(jì)委（監(jiān)察廳）、省方志辦、省科協(xié)等（均為一個(gè)專項(xiàng)），金額不超過2500萬元。

（三）按領(lǐng)域劃分

從資金用途看，省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金可分為民生類、部門建設(shè)與管理類、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與就業(yè)類、科學(xué)教育與文化保護(hù)發(fā)展類、環(huán)境與災(zāi)害防治類、社會(huì)事業(yè)建設(shè)與管理類、經(jīng)濟(jì)與資源管理類、行業(yè)與企業(yè)補(bǔ)貼類9大類。其中，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和就業(yè)類資金額最大，其次是教科文類，再次是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類。各類資金用途和規(guī)模見表2。表2廣東省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金類型、用途和金額一覽表單位：萬元序資金類型主要用途總金額1民生保障類用于危房改造、困難市縣企業(yè)離休干部醫(yī)療費(fèi)、烈士紀(jì)念設(shè)施及優(yōu)撫事業(yè)單位、養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)、小型水庫移民、貧困村補(bǔ)助，以及對(duì)自然災(zāi)害救助1953162部門建設(shè)與管理類用于農(nóng)村黨員干部遠(yuǎn)程現(xiàn)代化教育、城鄉(xiāng)建設(shè)和規(guī)劃管理工作、支持網(wǎng)上辦事大廳建設(shè)、禁毒、部門創(chuàng)新獎(jiǎng)勵(lì)、政法工作、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案1561123公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類用于預(yù)算內(nèi)基建統(tǒng)籌、港口建設(shè)費(fèi)、口岸建設(shè)、農(nóng)村生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)、水利設(shè)施、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)6792804促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與就業(yè)類用于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)園擴(kuò)能增效、重點(diǎn)金融產(chǎn)業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究與開發(fā)、物聯(lián)網(wǎng)發(fā)展、山區(qū)創(chuàng)業(yè)青年培訓(xùn)、人力資源市場(chǎng)及基層服務(wù)平臺(tái)建設(shè)、推進(jìn)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和殘疾人就業(yè)等26303145科學(xué)、教育與文化保護(hù)發(fā)展類用于“廣東特支計(jì)劃”、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)國家重點(diǎn)檔案搶救和保護(hù)、群眾文化活動(dòng)、打造理論粵軍、建設(shè)思想道德高地、扶持文藝精品創(chuàng)作、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)、“211工程”建設(shè)、高等職業(yè)教育、協(xié)同創(chuàng)新與平臺(tái)環(huán)境建設(shè)等13885616環(huán)境與災(zāi)害防治類用于低碳發(fā)展、治污保潔、環(huán)境保護(hù)、重金屬污染防治、農(nóng)村環(huán)保建設(shè)、特大三防、海洋漁業(yè)救災(zāi)復(fù)產(chǎn)、節(jié)能降耗、水質(zhì)保護(hù)專項(xiàng)資金、野生動(dòng)植物保護(hù)管理和濕地保護(hù)、巖溶地區(qū)石漠化治理、育林資金等4752107社會(huì)事業(yè)建設(shè)與管理類用于培育發(fā)展社會(huì)組織、舉報(bào)經(jīng)濟(jì)犯罪獎(jiǎng)勵(lì)、獎(jiǎng)勵(lì)廣東省見義勇為、“兩新”組織黨建、計(jì)劃生育、法律顧問工作、農(nóng)村財(cái)務(wù)管理、疫病防控、公共衛(wèi)生服務(wù)、縣級(jí)公立醫(yī)院綜合改革等2428628經(jīng)濟(jì)與資源管理類用于獎(jiǎng)勵(lì)政府的管理、制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)戰(zhàn)略、進(jìn)行地理國情普查、集體林權(quán)制度改革、經(jīng)濟(jì)普查、緝私、地質(zhì)勘查等6705689行業(yè)和企業(yè)補(bǔ)貼類用于國有企業(yè)補(bǔ)貼、郵政企業(yè)補(bǔ)貼等393090數(shù)據(jù)來源：根據(jù)公開數(shù)據(jù)由作者自行計(jì)算。

三、廣東省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金的特點(diǎn)及問題

（一）主要特點(diǎn)

“財(cái)政大省、財(cái)力弱省”是廣東省財(cái)政最突出的特點(diǎn)。廣東省的財(cái)政總收入位居全國第一位，約占全國的十分之一，但按常住人口計(jì)算，廣東卻排在全國較靠后的位置。廣東省省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金在金額、結(jié)構(gòu)、類型、項(xiàng)目、涉及部門、時(shí)間跨度等方面存在“大”“雜”“多”“長”等特點(diǎn)。這些特點(diǎn)決定了資金監(jiān)管和項(xiàng)目管理的困難性。

首先，資金總量大，項(xiàng)目額度差異大，覆蓋地域與對(duì)象廣。2015年，廣東省財(cái)政專項(xiàng)資金總額達(dá)到6831313億元，約占省級(jí)預(yù)算支出（341944億元）的20%。其中不同資金的額度差異較大，額度最大的達(dá)到356億元（戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金），最小的只有190萬元（經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)國家重點(diǎn)檔案搶救和保護(hù)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)）。在地域上，大多數(shù)專項(xiàng)資金涵蓋全省21個(gè)地市，121個(gè)縣（市、區(qū)）；在對(duì)象上，覆蓋各級(jí)黨政部門、各類企業(yè)和社會(huì)組織?？梢姡瑢ｍ?xiàng)資金覆蓋地域廣、對(duì)象數(shù)量多且類型復(fù)雜，給資金管理帶來很大難度。

其次，資金結(jié)構(gòu)復(fù)雜，項(xiàng)目數(shù)量、主管部門和用款單位眾多。按資金的內(nèi)容和目標(biāo)來劃分，省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金可以分為民生類、部門建設(shè)與管理類、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類等9大類，補(bǔ)助的項(xiàng)目總數(shù)達(dá)到233個(gè)，主管部門涉及黨委機(jī)關(guān)、政府部門和事業(yè)單位，總數(shù)達(dá)到52個(gè)。另外，每項(xiàng)專項(xiàng)資金涉及的使用單位為數(shù)十個(gè)到數(shù)百個(gè)不等，通過簡單匡算，資金使用單位數(shù)量將達(dá)到數(shù)千個(gè)至數(shù)萬個(gè)之多。專項(xiàng)資金的類型繁多且結(jié)構(gòu)復(fù)雜，項(xiàng)目主管單位和資金使用單位多，亦是資金管理和項(xiàng)目監(jiān)管的重大難題之一。

再次，面向經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政府部門獲得較多專項(xiàng)資金，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)、企業(yè)或行業(yè)發(fā)展的資金比重較高，大量專項(xiàng)資金流向企業(yè)。通過分析可知，發(fā)改委、交通運(yùn)輸廳、經(jīng)信委、財(cái)政廳、人力資源和社會(huì)保障廳等面向經(jīng)濟(jì)發(fā)展的部門，獲得的資金量較大。另外，專項(xiàng)資金用于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)、企業(yè)或行業(yè)發(fā)展的資金額度總和為36290億元，比重達(dá)到5312%。這些用于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資金中，大量資金項(xiàng)目，如戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金（356億元）和車輛通行費(fèi)（25億元）項(xiàng)目，采用補(bǔ)助或獎(jiǎng)勵(lì)企業(yè)的方式落實(shí)，資金直接流向數(shù)量眾多的企業(yè)。而目前我省采用資金分配、管理和項(xiàng)目監(jiān)管相分離的模式，財(cái)政部門負(fù)責(zé)資金分配、下達(dá)項(xiàng)目單位和資金管理，項(xiàng)目主管單位負(fù)責(zé)項(xiàng)目過程監(jiān)管和驗(yàn)收。如此龐大的資金規(guī)模流向企業(yè)，如何有效監(jiān)管及體現(xiàn)公共利益，是財(cái)政和主管部門共同面對(duì)的重大難題。

最后，部分專項(xiàng)資金具有較長時(shí)間的延續(xù)性。專項(xiàng)資金是針對(duì)特定問題解決而設(shè)立的，具有明確的時(shí)限。一般來說，專項(xiàng)資金不應(yīng)存在較長的時(shí)間延續(xù)性。因此，《廣東省省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金管理辦法》（粵府[2013]125號(hào)）做出明確規(guī)定，專項(xiàng)資金設(shè)立的期限原則上不超過5年。對(duì)省級(jí)專項(xiàng)資金設(shè)立時(shí)間的分析可以發(fā)現(xiàn)：部分專項(xiàng)資金設(shè)立已經(jīng)接近或超過5年，如戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金（2010年設(shè)立）；有的甚至已達(dá)到8～10年，如安全生產(chǎn)工作專項(xiàng)資金（2006年設(shè)立）、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)經(jīng)費(fèi)（2005年設(shè)立）。對(duì)這些具有較長時(shí)間跨度的專項(xiàng)資金，如何保證項(xiàng)目設(shè)立的合理性和科學(xué)性，實(shí)施定向的追蹤、管理和提升績效，是開展資金管理和績效問責(zé)的重要問題。

（二）存在問題

廣東省省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金的問題體現(xiàn)在資金本身和資金管理兩個(gè)方面。

首先，針對(duì)資金本身。主要表現(xiàn)為政企不分、支持范圍過于分散、前期申報(bào)不嚴(yán)謹(jǐn)和資金分配存在路徑依賴等。一是專項(xiàng)資金的設(shè)置存在政府“越位”和“錯(cuò)位”，混淆了政府與市場(chǎng)界線。政府的角色應(yīng)該是彌補(bǔ)“市場(chǎng)失靈”和“社會(huì)失靈”，財(cái)政資金應(yīng)該是投向市場(chǎng)主體、公民或社會(huì)組織不愿意或不能作為的領(lǐng)域，至于市場(chǎng)和社會(huì)主體能發(fā)揮作用的領(lǐng)域，應(yīng)該全部交給市場(chǎng)和社會(huì)，政府資金不應(yīng)直接補(bǔ)貼企業(yè)參與市場(chǎng)競爭。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，政府的財(cái)政資金應(yīng)專注于公共服務(wù)平臺(tái)或公共技術(shù)支撐的建設(shè)。但是，目前相當(dāng)部分省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金投向了競爭性領(lǐng)域的企業(yè)或行業(yè)，甚至一些市場(chǎng)回報(bào)高的收益項(xiàng)目，直接干預(yù)市場(chǎng)競爭。如將財(cái)政資金投向戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)、補(bǔ)貼國有企業(yè)和銀行等，耗資超過百億，占資金總額的約20%。這種做法如果作為短期刺激措施可以產(chǎn)生一定的效果，但作為長期戰(zhàn)略則會(huì)擾亂市場(chǎng)作用的發(fā)揮，破壞市場(chǎng)機(jī)制的自動(dòng)調(diào)節(jié)功能，導(dǎo)致一些產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩。二是專項(xiàng)資金種類繁多、支持范圍過于分散。從表1就可以看出，共有52個(gè)省直部門申請(qǐng)到了專項(xiàng)資金。而且，部門之間的專項(xiàng)數(shù)差別較大，少則1個(gè)，多則10多個(gè)，專項(xiàng)資金名目繁多，遍布各行各業(yè)，資金分配像“撒胡椒面”，存在項(xiàng)目小型化、分散化的問題，難以發(fā)揮集中財(cái)力辦大事的效應(yīng)。 三是專項(xiàng)資金存在交叉重復(fù)安排、多頭申報(bào)現(xiàn)象。部分資金的資助范圍、政策目標(biāo)和支持方向趨同或相近，存在部門交叉與重復(fù)立項(xiàng)的現(xiàn)象。如對(duì)于文化建設(shè)，就有3家單位申報(bào)，分別是省委宣傳部、省廣電局和省文化廳。四是專項(xiàng)資金設(shè)立存在路徑依賴的“固化”現(xiàn)象。即資金并非因應(yīng)實(shí)際需要，而是為了延續(xù)這項(xiàng)資金而設(shè)立，一旦設(shè)立便難以取消。四是資金申報(bào)的嚴(yán)謹(jǐn)性、科學(xué)性和規(guī)范性不足。具體為申報(bào)的前期工作基礎(chǔ)不扎實(shí)，準(zhǔn)備不充分，部分資金項(xiàng)目的申報(bào)書內(nèi)容簡單，缺乏科學(xué)、周密的可行性論證，績效目標(biāo)不完整，甚至沒有具體量化可測(cè)量的績效目標(biāo)，給后續(xù)項(xiàng)目驗(yàn)收和績效評(píng)價(jià)造成困難。從省財(cái)政廳委托第三方評(píng)價(jià)專項(xiàng)資金績效的報(bào)告發(fā)現(xiàn)，將近一半的資金項(xiàng)目存在立項(xiàng)論證不充分、目標(biāo)設(shè)置不完整問題。

其次，針對(duì)專項(xiàng)資金管理，主要表現(xiàn)為重申報(bào)、輕管理，資金使用和項(xiàng)目實(shí)施過程的監(jiān)管較為薄弱。一是主管部門往往較為重視項(xiàng)目的申報(bào)和資金的分配，資金使用的合規(guī)性控制則顯得較為薄弱。部分項(xiàng)目主管部門對(duì)其在專項(xiàng)資金管理中的職能定位不明確，管理要求不清晰，導(dǎo)致項(xiàng)目監(jiān)管工作落實(shí)不到位。事后監(jiān)督也只是問題暴露出來之后，才趕緊“滅火”。二是財(cái)政或主管部門對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的跟蹤監(jiān)督等環(huán)節(jié)薄弱，部分主管單位對(duì)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度缺乏了解，對(duì)項(xiàng)目預(yù)期目標(biāo)實(shí)現(xiàn)把握不到位，導(dǎo)致項(xiàng)目放任自流。由于項(xiàng)目資金種類繁多，財(cái)政部門對(duì)資金預(yù)算下達(dá)和資金撥付后，難以全面監(jiān)控財(cái)務(wù)管理和資金使用情況，客觀上存在資金分配和資金管理的脫節(jié)。對(duì)委托第三方績效評(píng)價(jià)報(bào)告分析發(fā)現(xiàn)，928%的專項(xiàng)資金項(xiàng)目管理不規(guī)范，超過一半的項(xiàng)目存在偏離計(jì)劃、進(jìn)展遲緩、管理不善（如項(xiàng)目實(shí)施沒有嚴(yán)格執(zhí)行資金管理辦法、變更及調(diào)整沒有報(bào)批）等問題。

四、廣東省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金績效評(píng)價(jià)

財(cái)政專項(xiàng)資金績效評(píng)價(jià)是指基于結(jié)果導(dǎo)向，運(yùn)用科學(xué)的方法、規(guī)范的流程、相對(duì)統(tǒng)一的指標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)政府財(cái)政專項(xiàng)資金（項(xiàng)目）的產(chǎn)出和效果進(jìn)行綜合性測(cè)量與分析的活動(dòng)。[5]績效評(píng)價(jià)是政府管理創(chuàng)新的重要手段，也是完善專項(xiàng)資金管理和項(xiàng)目監(jiān)管、提升資金使用和管理績效的重要抓手。2004年，廣東省在全國范圍內(nèi)率先開展財(cái)政專項(xiàng)資金績效評(píng)價(jià)，取得了令人矚目的成績，但仍存在評(píng)價(jià)主體單一、公眾參與不足等問題，需要建立人大主導(dǎo)的第三方評(píng)價(jià)體系，進(jìn)一步拓寬評(píng)價(jià)的范圍和提升評(píng)價(jià)的民主化水平。

（一）評(píng)價(jià)意義

正如前文所述，財(cái)政專項(xiàng)資金的分配、使用和管理方面存在問題，迫切需要監(jiān)管理念與方法創(chuàng)新。開展財(cái)政專項(xiàng)資金績效評(píng)價(jià)，對(duì)于優(yōu)化專項(xiàng)資金結(jié)構(gòu)，提高資金的使用和管理績效，提升公共財(cái)政的社會(huì)公信力有著重要意義。

首先，評(píng)價(jià)有助于進(jìn)一步提高資金分配的科學(xué)性和合理性，優(yōu)化專項(xiàng)資金結(jié)構(gòu)。目前，財(cái)政專項(xiàng)資金的設(shè)立還存在不夠科學(xué)合理的問題，資金投放領(lǐng)域和對(duì)象的公共屬性不強(qiáng)。績效評(píng)價(jià)作為一種測(cè)量和判斷的工具，可以發(fā)揮糾偏功能。一是檢視資金設(shè)立的必要性，從源頭反思資金的公共屬性，厘清政府與市場(chǎng)的邊界，提升資金分配的合理性?？冃гu(píng)價(jià)首先指向資金分配的元問題，即這項(xiàng)專項(xiàng)資金是否有設(shè)立的必要、是否是政府的職能范圍。二是從事后評(píng)價(jià)的角度，將項(xiàng)目申報(bào)論證和目標(biāo)設(shè)置的科學(xué)性納入評(píng)價(jià)內(nèi)容，對(duì)項(xiàng)目全過程及其效果開展評(píng)價(jià)，可以形成倒逼機(jī)制，促使項(xiàng)目申報(bào)單位和主管單位提高項(xiàng)目管理的科學(xué)性。

其次，評(píng)價(jià)有助于進(jìn)一步提升專項(xiàng)資金的使用和管理績效。結(jié)果導(dǎo)向和顧客導(dǎo)向是績效評(píng)價(jià)的基本理念?？冃гu(píng)價(jià)的重要功能是使評(píng)價(jià)對(duì)象聚焦于結(jié)果而非過程，引導(dǎo)資金使用單位確立結(jié)果導(dǎo)向的工作理念，對(duì)結(jié)果負(fù)責(zé)。有什么樣的評(píng)價(jià)，就會(huì)有什么樣的行為。績效評(píng)價(jià)所形成的引導(dǎo)機(jī)制、壓力機(jī)制和反饋機(jī)制，有助于提升資金的監(jiān)管和使用績效。一是引導(dǎo)機(jī)制，即以評(píng)價(jià)為導(dǎo)向和指揮棒。評(píng)價(jià)的理念、內(nèi)容、指標(biāo)體系、標(biāo)準(zhǔn)、方法和流程等，將對(duì)項(xiàng)目主管單位和資金使用單位產(chǎn)生強(qiáng)烈的引導(dǎo)效應(yīng)，使其按照評(píng)價(jià)的要求開展工作。二是壓力機(jī)制。績效評(píng)價(jià)的結(jié)果體現(xiàn)為某種等級(jí)、分?jǐn)?shù)，并與公開、問責(zé)相結(jié)合，將與項(xiàng)目主管單位和資金使用單位的“面子”“票子”掛鉤，產(chǎn)生了一定壓力，傳導(dǎo)到績效管理和項(xiàng)目實(shí)施過程中，從而提升績效水平。三是反饋機(jī)制?？冃гu(píng)價(jià)結(jié)果包含資金管理和項(xiàng)目實(shí)施的存在問題，將其反饋給被評(píng)對(duì)象，驅(qū)動(dòng)績效改進(jìn)和提升。

再次，評(píng)價(jià)有助于提升財(cái)政專項(xiàng)資金的社會(huì)公信力。借助專項(xiàng)資金績效評(píng)價(jià)的約束，推動(dòng)公共資源按照績效要素進(jìn)行配置，強(qiáng)化對(duì)財(cái)政資金的監(jiān)管，提高資金的利用效率。對(duì)資金的管理和使用情況展開績效評(píng)價(jià)，并將評(píng)價(jià)結(jié)果公開，特別是引入第三方評(píng)價(jià)專項(xiàng)資金績效，利用第三方的獨(dú)立地位，彌補(bǔ)體制內(nèi)評(píng)價(jià)的局限與不足，克服內(nèi)部評(píng)價(jià)雙重角色的問題，將有助于提高評(píng)價(jià)的公信力。從國家治理主體多元化的視角，實(shí)現(xiàn)發(fā)展成果由人民共享，第三方評(píng)價(jià)財(cái)政資金監(jiān)管績效意義重大。[14]

（二）評(píng)價(jià)歷程

廣東省在財(cái)政專項(xiàng)資金績效評(píng)價(jià)領(lǐng)域扮演著先行先試的角色，開展了一系列實(shí)踐探索。2004年，省財(cái)政廳制定的《廣東省財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)試行方案》，分9類項(xiàng)目，設(shè)置不同的評(píng)價(jià)指標(biāo)與評(píng)分方法，對(duì)資金金額超過500萬元的項(xiàng)目開展重點(diǎn)評(píng)價(jià)。重點(diǎn)評(píng)價(jià)的流程包括項(xiàng)目單位自評(píng)、專家書面審核和現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)核查。這一時(shí)期，財(cái)政部門是績效評(píng)價(jià)的主導(dǎo)和組織部門，項(xiàng)目主管部門是配合單位。2011年，廣東開始進(jìn)行省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金委托第三方績效評(píng)價(jià)的試點(diǎn)，即通過公開（邀請(qǐng)）招標(biāo)方式，選定具有服務(wù)資格的第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)，然后將財(cái)政支出項(xiàng)目（專項(xiàng)資金）績效評(píng)價(jià)工作整體委托其獨(dú)立承擔(dān)。2011—2013年間廣東省財(cái)政廳累計(jì)委托第三方完成省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金績效評(píng)價(jià)超過10項(xiàng)（類），評(píng)價(jià)金額近600億元；其中2013年通過第三方獨(dú)立實(shí)施“2012年度省級(jí)‘十件民生實(shí)事財(cái)政資金績效評(píng)價(jià)”，覆蓋省級(jí)財(cái)政108項(xiàng)專項(xiàng)資金逾478億元，評(píng)價(jià)結(jié)果（專業(yè)報(bào)告）經(jīng)驗(yàn)收后皆向社會(huì)公布，接受監(jiān)督。從其最新進(jìn)展來看，財(cái)政部門委托績效評(píng)價(jià)范圍呈現(xiàn)越發(fā)針對(duì)政府重大投資或重點(diǎn)項(xiàng)目（如戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)扶持資金）、重大民生保障類（如“十件民生實(shí)事”）或當(dāng)前社會(huì)關(guān)注度高、問題凸顯（如“三公”消費(fèi)）的專項(xiàng)資金，體現(xiàn)監(jiān)督財(cái)政、回應(yīng)民主的評(píng)價(jià)功能。同時(shí)結(jié)果的公開程度與規(guī)范化效力不斷加強(qiáng)。廣東省財(cái)政廳網(wǎng)站在2011年設(shè)立的績效管理信息公開專題，及時(shí)發(fā)布所有被評(píng)資金信息與專業(yè)評(píng)價(jià)報(bào)告以及國內(nèi)外最新實(shí)踐進(jìn)展，這一步驟現(xiàn)已成為評(píng)價(jià)的剛性要求。應(yīng)該說，這一系列評(píng)價(jià)實(shí)踐不僅強(qiáng)化了財(cái)政專項(xiàng)資金的監(jiān)管，提高了資金使用績效，同時(shí)也為全國開展專項(xiàng)資金績效評(píng)價(jià)積累了經(jīng)驗(yàn)。

同時(shí)，廣東省也加強(qiáng)了省人大對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金的評(píng)價(jià)和監(jiān)督。2004年，114個(gè)省直部門全部做出詳細(xì)的年度預(yù)算供人大代表審核，2005年還對(duì)“要害部門”進(jìn)行了重點(diǎn)監(jiān)督。至2014年，省人大常委會(huì)將“全省戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金績效情況專題調(diào)研”列入年度監(jiān)督工作計(jì)劃，正式啟動(dòng)人大主導(dǎo)的財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)工作。其中2014年度評(píng)價(jià)范圍包括省財(cái)政下達(dá)的第2、第3批戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金LED與新能源汽車項(xiàng)目，合計(jì)14261億元，涉及全省19個(gè)地市108個(gè)子項(xiàng)目。此后兩年，省人大常委會(huì)分別選擇全省“基礎(chǔ)教育創(chuàng)強(qiáng)”與“農(nóng)村危房改造”、“產(chǎn)業(yè)園擴(kuò)能增效”與“企業(yè)技術(shù)改造”等專項(xiàng)資金，在全國范圍內(nèi)選聘第三方機(jī)構(gòu)實(shí)施績效評(píng)價(jià)。截至2016年底，由省級(jí)人大牽頭委托第三方評(píng)價(jià)專項(xiàng)資金總額累計(jì)已達(dá)300億元，覆蓋用款單位（子項(xiàng)目數(shù)）超過3000個(gè)。此項(xiàng)工作持續(xù)3年，總體來看，省人大近所選評(píng)價(jià)范圍（產(chǎn)業(yè)發(fā)展與民生保障類專項(xiàng)資金）皆為群眾關(guān)注度極高的重要財(cái)政支出，為加強(qiáng)人大預(yù)算監(jiān)督職能、提升評(píng)價(jià)民主性和公信力的發(fā)揮了重要作用，有關(guān)評(píng)價(jià)報(bào)告受到省委省政府領(lǐng)導(dǎo)的高度肯定和重要批示。

（三）存在問題及改進(jìn)方向

目前，廣東省省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金績效評(píng)價(jià)主要有財(cái)政部門主導(dǎo)、項(xiàng)目主管單位配合開展重點(diǎn)評(píng)價(jià)的“體制內(nèi)評(píng)價(jià)模式”和委托第三方開展獨(dú)立評(píng)價(jià)的“體制外評(píng)價(jià)模式”。這兩種模式均仍存在一定問題。首先，體制內(nèi)評(píng)價(jià)的科學(xué)性、客觀性和公信力不足。體制內(nèi)評(píng)價(jià)往往帶有主觀色彩，存在以下局限：一是評(píng)價(jià)組織獨(dú)立性較低。評(píng)價(jià)的組織與人員構(gòu)成主要由政府內(nèi)部人員組成，與評(píng)價(jià)對(duì)象存在一定的關(guān)系，難以完全保證評(píng)價(jià)組織的獨(dú)立性。二是評(píng)價(jià)專業(yè)性不足。雖然擁有行政資源，但比起專業(yè)研究機(jī)構(gòu)，在績效評(píng)價(jià)理論、方法上存在欠缺，科學(xué)性和有效性難以保證，往往評(píng)價(jià)質(zhì)量不高，流于形式。三是評(píng)價(jià)結(jié)果帶有主觀性偏差。體制內(nèi)評(píng)價(jià)受到自我欣賞、自我認(rèn)同等“報(bào)喜不報(bào)憂”心理因素和利益驅(qū)動(dòng)，難免會(huì)與公眾、企業(yè)的感受存在一定差距。而財(cái)政部門委托第三方評(píng)價(jià)也難以做到完全獨(dú)立，第三方缺乏法律授權(quán)、工作過程獨(dú)立難以確保，對(duì)第三方的監(jiān)督機(jī)制也有待健全。[13]

人大牽頭委托第三方評(píng)價(jià)作為一種新的嘗試，盡管取得了一定成績，亦存在問題。首先，評(píng)價(jià)工作程序本身周期較長。政府采購項(xiàng)目需經(jīng)過統(tǒng)一的公開招標(biāo)流程，僅前期準(zhǔn)備就包括擬定評(píng)價(jià)計(jì)劃、確定評(píng)價(jià)計(jì)劃、制作需求書和招標(biāo)文件、委托政府采購中心實(shí)施招投標(biāo)、確定中標(biāo)單位、簽訂委托合同、設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)方案與下發(fā)評(píng)價(jià)通知等步驟，按正常程序走完至少需2個(gè)月，還需召開多次協(xié)調(diào)會(huì)議，留予第三方開展評(píng)價(jià)的時(shí)間不多。其次，部分基層主管部門與項(xiàng)目單位重視及配合不夠。包括未在規(guī)定時(shí)間內(nèi)遞交自評(píng)材料或材料填寫較為粗糙，不能提供針對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的完整績效信息；個(gè)別單位以其他工作難以協(xié)調(diào)為由，不能安排熟悉情況的工作人員接受第三方現(xiàn)場(chǎng)核查等。再次，第三方機(jī)構(gòu)難以適應(yīng)績效評(píng)價(jià)的綜合性要求和技術(shù)要求。第三方機(jī)構(gòu)往往是某一領(lǐng)域的專業(yè)機(jī)構(gòu)，面對(duì)當(dāng)前各類專項(xiàng)財(cái)政支出的范圍廣、專業(yè)性強(qiáng)、技術(shù)難度大、操作障礙多等情況，如何有機(jī)整合不同方面力量，實(shí)現(xiàn)人員配置、專業(yè)能力素養(yǎng)、實(shí)際操作能力都符合規(guī)范化要求，也是一個(gè)亟需解決的難題。

為進(jìn)一步完善省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金績效評(píng)價(jià)，建立和完善人大主導(dǎo)、財(cái)政部門與主管部門協(xié)同、第三方獨(dú)立實(shí)施的評(píng)價(jià)模式，需加強(qiáng)制度建設(shè)、機(jī)制建設(shè)、第三方機(jī)構(gòu)與人才建設(shè)以及評(píng)價(jià)的外部環(huán)境建設(shè)等。一是第三方評(píng)價(jià)制度建設(shè)。要健全各項(xiàng)綜合性、專項(xiàng)性制度和操作性程序，規(guī)范第三方評(píng)價(jià)的機(jī)構(gòu)選擇、評(píng)價(jià)開展和指導(dǎo)、監(jiān)督、約束等各項(xiàng)要求，確保評(píng)價(jià)行為都需依程序、依規(guī)進(jìn)行。探索推動(dòng)績效立法，對(duì)第三方評(píng)價(jià)財(cái)政專項(xiàng)資金績效的資質(zhì)、招投標(biāo)程序、組織方式、執(zhí)行流程和權(quán)限等做出法律保障。二是第三方評(píng)價(jià)的機(jī)制建設(shè)。包括財(cái)政部門、主管部門和第三方的協(xié)同機(jī)制，對(duì)第三方評(píng)價(jià)工作的監(jiān)督機(jī)制、競爭機(jī)制、評(píng)價(jià)機(jī)制和質(zhì)量監(jiān)控機(jī)制，以政府規(guī)章甚至地方性法規(guī)的方式明確有關(guān)財(cái)政資金績效第三方評(píng)價(jià)的規(guī)制。三是第三方機(jī)構(gòu)和人才建設(shè)。加大第三方機(jī)構(gòu)的培育力度，營造良好的競爭氛圍，大力支持和鼓勵(lì)第三方組織的發(fā)展，建立覆蓋中央、省、市、縣的績效評(píng)價(jià)第三方機(jī)構(gòu)庫。[15]四是外部環(huán)境建設(shè)。包括財(cái)政專項(xiàng)資金預(yù)決算信息公開透明，公眾、專家和社會(huì)組織參與第三方評(píng)價(jià)渠道的暢通等，為第三方評(píng)價(jià)創(chuàng)造良好外部條件。

具體而言：一是優(yōu)化委托第三方評(píng)價(jià)的工作流程。尤其是較為重大的財(cái)政專項(xiàng)資金，其績效評(píng)價(jià)的可通過邀請(qǐng)招標(biāo)實(shí)現(xiàn)，減少招標(biāo)過程中的工作量，提高招標(biāo)效率；同時(shí)，在技術(shù)上，可實(shí)行電子化審批，減少由于文件傳遞而造成的時(shí)間損耗。二是完善第三方評(píng)價(jià)管理辦法。在現(xiàn)有工作要求與暫行規(guī)定的基礎(chǔ)上，出臺(tái)更有約束力力的第三方評(píng)價(jià)管理辦法，理順人大與第三方之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，明確政府部門的責(zé)任，確保第三方評(píng)價(jià)所需的資源等。三是規(guī)范對(duì)第三方機(jī)構(gòu)的選聘機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)督，包括實(shí)施關(guān)鍵業(yè)務(wù)指導(dǎo)，加強(qiáng)評(píng)價(jià)過程的信息溝通，并在評(píng)價(jià)完成后進(jìn)行質(zhì)量評(píng)審等。

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