李文彬+李雅婷

摘要： 2003年，廣東省在全國率先啟動了省級財政績效評價改革試點(diǎn)。財政支出壓力和領(lǐng)導(dǎo)支持是驅(qū)動本次改革的直接動因，而地區(qū)良好的改革環(huán)境和中央政府的政策倡導(dǎo)則是間接誘因。在這些動因中，省委書記、省長和財政廳領(lǐng)導(dǎo)是持續(xù)推動這項改革的最主要力量。2011年，廣東省財政廳在全國開創(chuàng)委托第三方獨(dú)立評價財政支出項目績效的先河。這項改革的啟動，也是地區(qū)的最高領(lǐng)導(dǎo)發(fā)揮了決定性的驅(qū)動作用?？梢?，領(lǐng)導(dǎo)驅(qū)動是廣東省省級財政績效評價改革的主要動因。這一驅(qū)動模式具有快速推進(jìn)改革的優(yōu)勢，但是具有不確定性，其效果取決于領(lǐng)導(dǎo)推動的持續(xù)性、工作人員的能力和政府部門的合作意愿。

關(guān)鍵詞： 財政績效評價， 領(lǐng)導(dǎo)驅(qū)動， 政策倡導(dǎo)

中圖分類號： H15 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1009-055X（2017）03-0026-11

doi：1019366/jcnki1009-055X201703010

一、引言

自20世紀(jì)80年代以來，包括發(fā)展中國家在內(nèi)的許多國家，都進(jìn)行了財政績效預(yù)算改革，以改進(jìn)公共支出問責(zé)制的有效性。績效預(yù)算的目標(biāo)是提供關(guān)于政府項目結(jié)果的客觀信息，而不是只關(guān)注投入和實(shí)施過程，以回應(yīng)納稅人的問責(zé)訴求。經(jīng)合組織指出，以績效為基礎(chǔ)的財政預(yù)算是一種將資金分配到可衡量結(jié)果的預(yù)算形式，這被認(rèn)為是社會效用最大的回報（OECD， 2005）。[1]財政績效預(yù)算在西方國家被廣泛采用（Schick，1990）。[2]1993年，美國國會通過了《政府績效和結(jié)果法案》，這很大程度上奠定了財政績效預(yù)算改革的法律基礎(chǔ)。截至1998年，50個州中有47個采用了某種形式的財政績效預(yù)算（Melkers和Willoughby 1998）。[3]Philip G. Joyce認(rèn)為，“績效評估和預(yù)算編制作為管理手段，而不是預(yù)算工具，取得了最大的成功?！盵4]Julie Melkers和Katherine Willoughby（1998）證實(shí)，從財政績效預(yù)算中獲得的信息有助于管理者更好地理解他們的項目并進(jìn)行必要的改進(jìn)。[3]但是，績效評價結(jié)果并沒有顯著改變預(yù)算分配（Melkers & Willoughby，2001）[5]。隨后，一些經(jīng)合組織國家探索如何通過財政績效預(yù)算，使政府更具競爭力、成本效益、責(zé)任感及回應(yīng)性（W.Mark Crain and J.Brian ORoark，2002）。[6]同樣，發(fā)展中國家在實(shí)施財政績效預(yù)算方面也遇到了相當(dāng)大的困難（Peter N. Dean，1986）。[7]受《政府績效和結(jié)果法案》（GPRA）影響，臺灣和祖國大陸的廣東省在2001年和2003年分別試行了財政績效評價（Lee和Wang，2009）。[8]2003年，中央政府敦促建立財政績效評價制度；2005年，財政部也開始評價一些中央政府機(jī)構(gòu)的績效。中國在一定程度上通過財政績效評價強(qiáng)化政府的責(zé)任意識（Ma，2009）。[9]中國許多省份都以財政績效評價為管理工具，但問題是，各地為何選擇這種工具？如何演進(jìn)？目前，學(xué)界較少探討中國財政績效評價改革的創(chuàng)新及其演變，包括中國最為發(fā)達(dá)，同時也是第一個開展省級財政支出績效評價的廣東省。本文發(fā)現(xiàn)，廣東省委書記和省長以及財政廳領(lǐng)導(dǎo)在財政績效評價改革的啟動、實(shí)施和發(fā)展中發(fā)揮了決定性作用。從理論上說，該項改革屬于自上而下的強(qiáng)制性制度變遷，具有明顯的權(quán)力驅(qū)動特征。在改革啟動階段，廣東省高層領(lǐng)導(dǎo)和財政廳官員各自發(fā)揮積極作用，財政廳官員在省領(lǐng)導(dǎo)的支持下推動改革。而在演進(jìn)階段，省委書記啟動了演進(jìn)的改革議程，倡議引入第三方評價財政支出績效評價，財政廳為此制定了詳細(xì)的引入第三方評價財政支出績效的工作方案，委托第三方機(jī)構(gòu)開展獨(dú)立評價。領(lǐng)導(dǎo)驅(qū)動、自上而下驅(qū)動的改革模式，使改革驅(qū)力中權(quán)威強(qiáng)制的“勢能”十足，但績效評價的激勵與約束功能未能充分發(fā)揮，從而導(dǎo)致的部門利益誘致的“動能”不足，使改革難以持續(xù)、深入的開展并實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，且存在落入形式主義俗套的風(fēng)險。

二、理論分析

改革或制度創(chuàng)新（變遷）為何會發(fā)生？關(guān)于改革或制度變遷動因的理論解釋，總體上有強(qiáng)制性變遷和誘致性變遷兩大動因。[10]384強(qiáng)制性變遷解釋了權(quán)威資源對改革啟動的重要推動作用，進(jìn)言之，可將其歸類為權(quán)威驅(qū)動型的改革，遵循自上而下的路徑強(qiáng)勢推行改革。誘致性變遷解釋了利益追求對改革啟動的重要拉動作用，此類改革可以命名為利益驅(qū)動型改革，遵循自下而上的路徑謀求變革。在這一解釋框架下，針對政府的改革創(chuàng)新動力或動因，學(xué)界又演繹出了“沖擊-回應(yīng)”或危機(jī)驅(qū)動、壓力驅(qū)動和政績驅(qū)動等理論模型，對改革的動因進(jìn)行解釋。一是危機(jī)驅(qū)動理論。如費(fèi)正清認(rèn)為，中國近代的現(xiàn)代化改革是外部沖擊危機(jī)下的被動回應(yīng)結(jié)果。[11]448而事實(shí)上，危機(jī)驅(qū)動不僅包含外部危機(jī)，也涵蓋內(nèi)部危機(jī)；我國的改革開放就是對內(nèi)部危機(jī)的回應(yīng)。張琦（2009）對中美會計制度改革的研究也發(fā)現(xiàn)，美國20世紀(jì)初期的經(jīng)濟(jì)危機(jī)是驅(qū)動政府會計改革的直接且重大因素。 [12] 二是壓力驅(qū)動理論。如安衛(wèi)華（2000）認(rèn)為，政府機(jī)構(gòu)改革的動力源于社會環(huán)境、改革者、科技發(fā)展及財政壓力。[13]謝慶奎（2005）指出，“政府創(chuàng)新的動力來自于國內(nèi)外形勢的壓力、政治精英的努力以及社會發(fā)展的需求[14]。俞可平（2005）發(fā)現(xiàn)，“經(jīng)濟(jì)體制的變化直接地要求政府管理體制的變革，政府創(chuàng)新的動力來自于公民的政治需求?！盵15]宋迎法（2006）認(rèn)為，世界范圍內(nèi)政府創(chuàng)新來自于全球化、信息化的壓力和官僚制發(fā)展的不協(xié)調(diào)，以及世界各地日益高潮的民主化要求。[16]吳建南（2007）分析表明，“環(huán)境所迫、內(nèi)在和外在的種種壓力是地方政府不改革不行、不創(chuàng)新不行的首要原因……政府所面臨的發(fā)展壓力是決定其創(chuàng)新的最終根源?！?[17]吳少龍（2009）提出，地方政府績效預(yù)算改革動因包括財政支出壓力、省級改革影響、政治家支持及相關(guān)工作者的使命轉(zhuǎn)換。[18]孫嘵莉（2011）認(rèn)為，公共服務(wù)的創(chuàng)新推動力源于社會危機(jī)需要、社會整合和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要、公民權(quán)利意識和維權(quán)動機(jī)增強(qiáng)等方面的壓力。 [19]郭明（2014）指出，上級驅(qū)動、基層推動、主體主動是地方政府改革得以持續(xù)的原因，三者相互支持才能提升地方政府改革的成效。[20]三是政績驅(qū)動理論。史丹、喬艷杰（2008）認(rèn)為，“地方政府制度創(chuàng)新的動力因素包括制度環(huán)境的變化、制度缺陷、利益訴求、地方政府對政績的追求。[21]李靖和張舜禹（2013）從組織行為學(xué)的角度出發(fā)，認(rèn)為地方政府創(chuàng)新動力主要源自社會發(fā)展、民眾認(rèn)同、官員對政績的追求、地方政府間競爭以及適應(yīng)社會環(huán)境變化的需要。[22]而周黎安等人構(gòu)建的政府官員晉升的政績錦標(biāo)賽模型，也是解釋政府改革創(chuàng)新的核心模型。[23]陳家喜和汪永成（2013）指出，政績是解構(gòu)我國地方政府創(chuàng)新發(fā)生、發(fā)展與演化過程的基本因素；政府創(chuàng)新在上下邏輯、前后邏輯和左右邏輯的作用機(jī)理下，地方政府創(chuàng)新不斷被推出、仿效和復(fù)制，同時又不斷地被中止或替換。[24]四是精英推動。政治和社會各界的精英是推動政府改革創(chuàng)新的重要驅(qū)動力。楊雪冬（2011）歸納了9個有利于創(chuàng)新成功的因素，它們包括：有能力和遠(yuǎn)見的創(chuàng)新者、團(tuán)結(jié)協(xié)作的創(chuàng)新團(tuán)體（領(lǐng)導(dǎo)集體）、周密而可行的創(chuàng)新計劃、有力的實(shí)施者、上級的認(rèn)可和支持、相關(guān)部門或機(jī)構(gòu)的配合和支持、當(dāng)?shù)孛癖姷睦斫夂蛥⑴c、有力的輿論環(huán)境以及創(chuàng)新者職位的升遷。[25]47藍(lán)煜昕（2012）對創(chuàng)新的動力進(jìn)行分析后發(fā)現(xiàn)，各地的創(chuàng)新探索既非社會自下而上的壓力驅(qū)動，亦非源自中央自上而下的指示和動員，而是地方黨政領(lǐng)導(dǎo)思想解放、主動創(chuàng)新的結(jié)果。[26]上述的四大理論解釋框架對政府改革創(chuàng)新的動力具有解釋力，本文將運(yùn)用壓力驅(qū)動和精英推動兩大理論來解釋廣東省省級財政支出績效評價改革及其演進(jìn)的邏輯，并探討這種驅(qū)動類型的改革所存在的問題。

三、實(shí)證分析

廣東省省級財政支出績效評價改革源于財政壓力驅(qū)動，演進(jìn)則屬于精英推動。上級領(lǐng)導(dǎo)的督促，使得改革具有強(qiáng)制性變遷的成分；而對財政資金使用效益和問責(zé)性的追求，使改革又帶有誘致性變遷的烙印。相比于某些改革純粹基于壓力驅(qū)動（純動力）不同，廣東的改革是壓力驅(qū)動與精英推動雙重驅(qū)動（混合動力），因而具有自身的特點(diǎn)與問題。

（一）廣東省財政績效評價改革的啟動

2003年8月，廣東省財政廳開始試行績效評價，對“民營科技園建設(shè)補(bǔ)助項目”“山區(qū)老區(qū)2000所小學(xué)改造建設(shè)補(bǔ)助項目”“十六個扶貧重點(diǎn)縣公路建設(shè)專項補(bǔ)助項目”這3個政府資助項目展開績效評價。2004年，廣東省財政廳成立績效評價處，制定并實(shí)施《廣東省財政支出績效評價試行方案》。廣東省財政支出項目績效評價的流程包括項目績效目標(biāo)申報、績效評價和結(jié)果運(yùn)用。

一是績效目標(biāo)申報。資金使用部門（單位）在編制項目預(yù)算時，必須明確提出項目績效目標(biāo)，提交項目可行性報告。預(yù)算數(shù)額較大或者專業(yè)技術(shù)復(fù)雜的項目，可行性報告必須有科學(xué)的論證和專家意見。

二是績效評價。包括資金使用部門自評和財政部門評價。2003—2011年，廣東省共實(shí)施績效自評項目13653個，重點(diǎn)評價項目1592個，涉及財政資金2760億元。

首先，部門自評。部門自評包括項目中期評價和完成后評價。首先，跨年度項目實(shí)行項目中期績效自我評價制度。每個預(yù)算年度結(jié)束，資金使用部門都要對項目績效實(shí)施一年一評的中期評價制度，自評報告上報財政廳。其次，項目完成后，資金使用部門必須向財政廳提交績效自評報告。從2005年開始，廣東省要求省級政府部門對500萬元以上和跨年度的專項資金項目，必須在項目完成后一個月內(nèi)對項目績效和預(yù)定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況進(jìn)行自我評價，并向財政廳提交績效評價自評報告。自評報告的內(nèi)容包括項目資金使用結(jié)構(gòu)、產(chǎn)出、效果與影響等。財政廳績效評價處對自評報告進(jìn)行復(fù)核、評審。2005年，財政廳審核了154個項目的自評報告，最后核定的結(jié)果是33個項目“良好”、54個項目“好”、61個項目“一般”、6個項目“差”。2007年，共有66個部門報送了348個績效自評報告，涉及省財政2006年及以前年度預(yù)算安排的總額約171億元的資金。與2006年相比，增加12個部門（2006年為54個），增加項目103個（2006年為245個），增加資金總額52億元（2006年為119億元）。納入自評的項目覆蓋了經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會發(fā)展、行政司法、教科文衛(wèi)、農(nóng)林漁水、交通、旅游、環(huán)保等多個領(lǐng)域。

其次，財政部門評價。財政廳的績效評價處在每個預(yù)算年度篩選部分有影響和有代表性的重點(diǎn)支出項目進(jìn)行綜合績效評價。綜合績效評價由財政部門在項目自評的基礎(chǔ)上，收集資料和數(shù)據(jù)，采取定量和定性分析方法，對項目的經(jīng)濟(jì)、社會、政治方面的產(chǎn)出、效果與影響進(jìn)行全面的評價。從2003年8月至2005年12月，全省先后組織開展了131個重點(diǎn)項目的績效評價。

三是結(jié)果運(yùn)用。績效評價的結(jié)果運(yùn)用于預(yù)算資金分配和績效提升。首先，對跨年度實(shí)施中期評價的項目支出，在提交年度評價報告之前，財政部門不再撥付資金。財政廳根據(jù)評價報告的結(jié)果，對長期項目資金作中期調(diào)整，以使項目資金發(fā)揮最大的效益；對于績效差劣的項目，同類項目的下一預(yù)算年度不再安排預(yù)算資金。 其次，對于重點(diǎn)項目，財政廳將評價結(jié)果向省政府報告，并對后續(xù)資金撥付提出處理意見，經(jīng)政府批準(zhǔn)調(diào)整預(yù)算。再次，績效評價結(jié)果將作為下年度安排部門預(yù)算的重要依據(jù)。最后，根據(jù)評價結(jié)果分析、診斷部門的管理問題，加強(qiáng)財政資金的監(jiān)控。通報表揚(yáng)績效良好的項目，并優(yōu)先安排下年度的同類項目。

從整個評價流程可以看出，省財政廳希望通過改革強(qiáng)化對支出部門的控制，試圖向支出部門灌輸績效和節(jié)約意識，以便減少浪費(fèi)，并逐步在部門中建立問責(zé)制。[27]115簡而言之，改革目的是以加強(qiáng)控制為主，提高管理能力為輔。 這對控制部門的支出擴(kuò)張需求產(chǎn)生了一定作用，部門的績效意識有所增強(qiáng)，部門預(yù)算編制逐漸趨向?qū)徤鳎つ空埧畹默F(xiàn)象逐漸減少。據(jù)統(tǒng)計，省級各單位2006年預(yù)算新增請款比2005年約減少了30億元，2007—2008年基本維持穩(wěn)定，沒有出現(xiàn)新增請款大幅反彈的情況。[28]

財政績效評價對財政管理和決策有即時的影響[29]，并對公共項目績效起到審查作用，同時，可能對這些項目在資源分配決策方面產(chǎn)生影響，有效遏制鋪張浪費(fèi)行為。[8]但正如Ho和Im（2015）指出，財政績效預(yù)算改革在發(fā)展中國家面臨著組織，文化和政治等多方面的挑戰(zhàn)，通常很難實(shí)現(xiàn)其原始目標(biāo)。[30]這些挑戰(zhàn)之下，廣東省財政績效評價改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度比改革者預(yù)期的要少得多。首先，項目目標(biāo)審核困難。由于多數(shù)項目的目標(biāo)設(shè)置較為定性或粗略，目標(biāo)數(shù)量多且具有一定專業(yè)性，使得財政部門很難深入核查，導(dǎo)致目標(biāo)審核難以發(fā)揮實(shí)質(zhì)作用。其次，績效評價部門工作人員的數(shù)量與專業(yè)技能均不足?？冃гu價處工作人員不足10人，工作任務(wù)繁重；且由于績效評價當(dāng)時是新鮮事物，大多數(shù)工作人員對績效評價理論與技能的掌握屬于邊學(xué)邊用、活學(xué)活用的水平，績效數(shù)據(jù)分析與評估的能力有待提升。再次，績效信息難以被完全有效使用。盡管開展財政績效評價的目標(biāo)是將績效與預(yù)算決策聯(lián)系起來，但廣東省級財政績效評價結(jié)果難以對預(yù)算決策產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，其效果更多地體現(xiàn)在績效意識的傳播和績效文化的塑造上。畢竟，預(yù)算本質(zhì)上是一種政治過程，財政預(yù)算決策是權(quán)力博弈的結(jié)果。最后，法制化水平低。廣東省級財政績效評價只是財政廳推動的內(nèi)部改革，沒有上升到法制化的層面。比較中美財政績效評價的實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，美國財政績效評價工作的顯著特征是立法先行，改革在法律框架內(nèi)開展，立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)改革的進(jìn)程。而廣東省的改革則更多表現(xiàn)為一種行政上為了改善政府財政管理和運(yùn)作所作出的努力，并未進(jìn)入立法層面，法制化水平低。

（二）廣東省省級財政績效評價改革的演進(jìn)

2011年，時任中共中央政治局委員、廣東省委書記汪洋提出“財政部門要研究引入第三方評價辦法，在建立科學(xué)合理的財政支出社會評價體系，強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督管理、提高資金使用績效上闖出一條新路”。為執(zhí)行省委書記的指示，廣東省財政廳制定了《省財政部分專項資金實(shí)施第三方績效評價試點(diǎn)工作方案》，引入第三方開展財政資金績效評價。2011年至2013年，廣東省財政廳共選取了14個省級財政資金項目，委托第三方開展資金績效評價。即通過公開（邀請）招標(biāo)方式，選定合資格的第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)，委托其獨(dú)立開展項目績效評價。

1.項目類型

開展第三方評價項目的類型包括教育（義務(wù)教育和民辦教育）、社會保障（新型農(nóng)村合作醫(yī)療、基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)建設(shè)、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險）、生態(tài)環(huán)境保護(hù)（沿海防護(hù)林建設(shè)、節(jié)能專項）、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（國道建設(shè)、水利和飲用水設(shè)施建設(shè)）、產(chǎn)業(yè)發(fā)展（戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和高端旅游項目）以及黨建（“兩新”組織建設(shè)）等。其中，以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會保障和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的項目為主。具體項目類型的數(shù)量及比例見表1。表1開展第三方評價的財政專項資金項目類型、數(shù)量與比例教育事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施社會保障產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境建設(shè)黨 建項目數(shù)量233321比例14%22%21%22%14%7%資料來源：作者根據(jù)廣東省財政廳網(wǎng)站數(shù)據(jù)整理（下同）。2.項目金額

在開展第三方評價的14個專項資金項目中，教育事業(yè)類專項資金的總金額最多（431944億元），其次是基礎(chǔ)設(shè)施類資金（308498億元），而生態(tài)環(huán)境建設(shè)類資金的數(shù)額最少（僅有13719億元）。就單個項目來說，義務(wù)教育項目資金數(shù)額最大（4238億元）；而沿海防護(hù)林及紅樹林建設(shè)項目資金最少，為035億元。詳見表2。表22011—2013年開展第三方評價的廣東省省級財政專項資金概況項目類別項目名稱金額（億元）教育義務(wù)教育4238民辦教育081基礎(chǔ)設(shè)施小型水庫加固1205國、省道改建1400農(nóng)村飲用水安全1995社會保障“新農(nóng)村”社會養(yǎng)老保險162“新農(nóng)村合作醫(yī)療”2552欠發(fā)達(dá)地區(qū)基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)建設(shè)245生態(tài)環(huán)境沿海防護(hù)林及紅樹林建設(shè)035節(jié)能200產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展870旅游產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展1200高端旅游發(fā)展050黨建工作“兩新”黨建172

3第三方機(jī)構(gòu)

承擔(dān)第三方評價的機(jī)構(gòu)類型包括高校、研究機(jī)構(gòu)和公司。其中，研究機(jī)構(gòu)2家，高校3家，公司4家。機(jī)構(gòu)及評價項目名稱見表3。在承擔(dān)評價項目數(shù)量方面，最多的是廣東省技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究發(fā)展中心和中國水利（珠江）規(guī)劃勘測設(shè)計有限公司，均達(dá)到3項，各占第三方評價項目數(shù)的20%。表3承擔(dān)第三方評價任務(wù)的第三方機(jī)構(gòu)及承擔(dān)項目概況單位：億元第三方機(jī)構(gòu)名稱機(jī)構(gòu)類型評價項目類型項目金額廣東省技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究發(fā)展中心政府內(nèi)研究機(jī)構(gòu)

（廣東省科技廳）農(nóng)村養(yǎng)老保險16159農(nóng)村合作醫(yī)療25518646基層衛(wèi)生院建設(shè)245廣東省農(nóng)業(yè)科學(xué)院學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)沿海防護(hù)林035華南理工大學(xué)高校義務(wù)教育4538廣東商學(xué)院高校國、省道公路建設(shè)3499中山大學(xué)高校戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)173622廣東粵誠會計師事務(wù)所有限公司公司節(jié)能專項10219原點(diǎn)市場研究有限公司公司民辦教育08144廣東誠安信會計師事務(wù)所有限公司公司黨建工作05858中國水利（珠江）規(guī)劃勘測設(shè)計有限公司公司高端旅游發(fā)展05水庫除險加固1205旅游產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)120

廣東省省級財政支出績效第三方評價的內(nèi)容覆蓋“投入-過程-產(chǎn)出-效果”。投入包括項目可行性研究，績效目標(biāo)的制定，資金、人員、物資投入。過程包括項目管理的規(guī)范性，資金使用的合法性。產(chǎn)出包括績效目標(biāo)要求的實(shí)現(xiàn)程度、時效等。效果包括產(chǎn)生直接或間接的經(jīng)濟(jì)效益，對社會發(fā)展和自然環(huán)境的影響，以及項目對象滿意度。評價的方法包括項目資料審核、觀察勘驗、訪談、問卷調(diào)查等方式。評價結(jié)果在省財政廳門戶網(wǎng)站上向社會公布，并向部門反饋問題和提出改進(jìn)建議，促進(jìn)部門提升績效；同時，評價結(jié)果作為今后預(yù)算分配的重要依據(jù)。

廣東省級財政績效引入第三方評價是個進(jìn)步，是促進(jìn)實(shí)現(xiàn)國家治理主體多元化的體現(xiàn)[31]，也體現(xiàn)了財政績效評價的發(fā)展趨勢。但是，正如有學(xué)者指出，第三方評價有其適用范圍與限度，評價的有效性需要以一定的配套條件為前提。[32]基于此，廣東省財政第三方評價還存在以下不足。一是第三方的權(quán)威性不足。第三方的權(quán)威性主要源于省財政廳的委托而產(chǎn)生的間接性行政權(quán)威和自身的專業(yè)權(quán)威。但是，第三方?jīng)]有法律意義上的權(quán)力，對政府部門沒有強(qiáng)制的權(quán)力。因此，第三方在評價中可使用的權(quán)威資源或權(quán)威性，取決于被評價對象對第三方權(quán)威地位的解讀與感知。二是第三方信息不對稱。第三方收集數(shù)據(jù)的能力，決定了評價的質(zhì)量。但實(shí)際上，政府部門是個黑箱，第三方與政府部門處于信息不對稱的地位，其收集數(shù)據(jù)的能力受到很大的挑戰(zhàn)。三是公眾參與不足。民間立場、公眾參與應(yīng)該是第三方評價的重要特征，公眾評價應(yīng)該是第三方評價的主要方法。但公眾參與廣東省財政績效第三方評價的形式是滿意度評分，滿意度調(diào)查所占的權(quán)重也只有10%～20%。滿意度評分是第三方評價報告重要組成部分，但公眾對于公共項目的抱怨、意見和建議的收集則沒有得到應(yīng)有的重視。四是績效信息難以影響預(yù)算分配。雖然第三方評價的結(jié)果在名義上可以影響預(yù)算分配，但實(shí)際上，預(yù)算分配決策更多是一個政治過程，很少受到績效信息的影響。

（三）廣東省財政績效評價改革啟動與演進(jìn)的原因分析

財政支出壓力和地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)支持是驅(qū)動廣東省省級財政績效評價改革的直接原因，而地區(qū)的改革環(huán)境和中央政府的政策倡導(dǎo)則是間接誘因。在這些因素中，地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)對財政廳領(lǐng)導(dǎo)啟動改革議程所給予的大力支持，是持續(xù)推動這項改革的最主要力量。同樣，財政績效評價引入第三方，也是地區(qū)最高領(lǐng)導(dǎo)倡導(dǎo)的結(jié)果。

一是壓力驅(qū)動。廣東省省級財政績效評價改革的啟動，是對越來越突出的財政收支壓力的回應(yīng)。廣東省一直是中國經(jīng)濟(jì)最為發(fā)達(dá)的省份，GDP占全國的八分之一。但是進(jìn)入21世紀(jì)以后，財政收入的增長幅度下降，但部門財政支出逐年遞增，財政支出面臨的壓力越來越大，財政部門希望通過績效評價來控制部門的支出需求。“我省財政收支規(guī)?？焖僭鲩L，但財政資金供求矛盾突出。開展財政支出績效評價工作，有利于加強(qiáng)財政支出管理。”（《廣東省財政支出績效評價試行辦法》）可見，對財政支出壓力的回應(yīng)，是推動廣東省級財政績效評價改革的直接原因。

二是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威。廣東省級財政績效評價改革得到地區(qū)最高領(lǐng)導(dǎo)的支持，屬于政治精英推動的強(qiáng)制性制度變遷。2003年，廣東省財政廳關(guān)于財政績效評價的報告，得到時任廣東省委書記的肯定性批示，意味著這項改革獲得了地區(qū)最高領(lǐng)導(dǎo)的支持。2003年，廣東省省長也提出要開展財政績效評價，逐步探索建立績效評價制度，提高政府項目的績效。2004年至2008年，廣東省省長在每年的政府工作報告均強(qiáng)調(diào)財政績效評價，“開展績效預(yù)算改革試點(diǎn)，建立財政支出績效評價體系，并將財政支出績效評價結(jié)果作為預(yù)算安排的重要依據(jù)”（2004），“完善財政支出績效評價體系，提高財政資金使用效益”（2005），“財政支出績效評價改革走在全國前列，要深入推進(jìn)財政支出績效評價”（2006）“省級財政支出績效評價工作卓有成效”（2007），“要繼續(xù)深入開展財政支出績效評價工作”（2008）。2007年，“強(qiáng)化財政支出績效評價工作”被列為廣東省今后五年財政改革的重點(diǎn)。2011年，中共中央政治局委員、時任廣東省委書記汪洋提出“財政部門要研究引入第三方評價辦法，在建立科學(xué)合理的財政支出社會評價體系”。為執(zhí)行汪洋書記的指示，廣東省財政廳制定了《省財政部分專項資金實(shí)施第三方績效評價試點(diǎn)工作方案》，試行委托第三方機(jī)構(gòu)獨(dú)立開展績效評價。

三是政策倡導(dǎo)。廣東省開展省級財政績效評價改革，也是對中央政府政策倡導(dǎo)的回應(yīng)。2003年，中共十六屆三中全會報告中提出了要在中國“建立預(yù)算績效評價體系”的財政改革長遠(yuǎn)目標(biāo)。同年，財政部印發(fā)了《中央級教科文部門項目績效考評管理試行辦法》。2005年，財政部印發(fā)了《中央部門預(yù)算支出績效考評管理辦法（試行）》，要求對中央部門的項目進(jìn)行績效評價。2003年，廣東省財政廳的新任領(lǐng)導(dǎo)充分利用中央的新政策作為依據(jù)，在廣東開展績效評價試點(diǎn)。

四是改革環(huán)境。廣東省是改革開放的前沿地區(qū)，具有鼓勵探索、創(chuàng)新與改革的良好氛圍，為各項政府改革營造了良好的改革環(huán)境。廣東省是中國率先開啟改革開放的地方，承擔(dān)在全國開展改革探索的任務(wù)，具有改革的壓力和動力。廣東的公眾也適應(yīng)了政府改革，并期待政府不斷改革，提升行政效率。廣東的媒體也經(jīng)常報道改革新聞，營造推動改革的輿論氛圍。因此，在廣東開展財政績效評價改革，具有良好的輿論環(huán)境。國內(nèi)外環(huán)境影響是地方政府創(chuàng)新的必須條件，發(fā)揮著十分重要的作用，在特定情況下還可能轉(zhuǎn)化為關(guān)鍵因素。[33] 圖1廣東省級財政績效評價改革啟動及演變模型

四、結(jié)論與討論

廣東省省級財政績效評價改革議程的啟動和演變，地區(qū)最高領(lǐng)導(dǎo)發(fā)揮了決定性作用。財政支出壓力和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威是驅(qū)動此次改革的直接動因，而地區(qū)良好的改革環(huán)境和中央政府的政策倡導(dǎo)則是間接因素。在這些動因中，省委書記、省長和財政廳官員是持續(xù)推動這項改革的最主要力量。因此，廣東省級財政績效評價改革屬于壓力驅(qū)動和領(lǐng)導(dǎo)推動的混合驅(qū)動，具有明顯的自上而下的強(qiáng)制性制度變遷的特點(diǎn)。在這一驅(qū)動模式下，改革的權(quán)威“勢能”很強(qiáng)，改革推進(jìn)速度雷厲風(fēng)行，但是由于績效評價改革的激勵功能發(fā)揮不充分從而引發(fā)利益誘致性“動能”不足，使得本次改革還是存在評價技術(shù)和技能以及人手準(zhǔn)備不足、被評對象的積極性不高、評價結(jié)果運(yùn)用不充分、第三方評價的權(quán)威性和法制化水平不高等問題，改革的預(yù)期目標(biāo)未能得到充分實(shí)現(xiàn)，改革的進(jìn)一步深化遇到體制和機(jī)制的障礙。故此，要實(shí)現(xiàn)財政績效評價改革預(yù)期目標(biāo)，需要在體制上理順財政績效評價與預(yù)算資金決策的關(guān)系和提升評價的法定權(quán)威性，在機(jī)制上提升財政績效評價的跨部門工作效率，并進(jìn)一步夯實(shí)評價所需的人力資源和知識技能基礎(chǔ)。特別是，評價工作需要一如既往強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)驅(qū)動力，增加評價工作人員的數(shù)量和提升其工作能力，使其可以應(yīng)付績效評價改革帶來的繁重工作負(fù)擔(dān)，促進(jìn)資金使用部門對改革的理解和配合。否則，如果領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威勢能式微，政府部門內(nèi)部的動能不足，財政部門評價工作人員的能力不勝任，績效評價改革難以持續(xù)。總之，領(lǐng)導(dǎo)驅(qū)動的績效評價改革具有推進(jìn)速度快的優(yōu)勢，但弱點(diǎn)是具有不確定性，其效果取決于評價的法定權(quán)威性、領(lǐng)導(dǎo)推動的持續(xù)性、工作人員的能力和政府部門的合作效率。

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