陳宏雷+石宏偉

摘要：對(duì)于生活在城市的農(nóng)民工來(lái)說，其日常生活中面臨著較大的風(fēng)險(xiǎn)，容易陷入困境。因此，社會(huì)救助對(duì)于農(nóng)民工來(lái)說意義重大。但在現(xiàn)實(shí)生活中，由于種種因素限制，農(nóng)民工在遭遇困境的時(shí)候很難得到城市社會(huì)救助。這主要有制度體系與法律方面、社會(huì)救助資金來(lái)源方面、農(nóng)民工權(quán)利意識(shí)不強(qiáng)、社會(huì)救助主體單一方面四大問題。從這四個(gè)方面入手，提出相應(yīng)解決策略來(lái)進(jìn)一步完善農(nóng)民工社會(huì)救助，促進(jìn)農(nóng)民工市民化。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工；市民化；社會(huì)救助

十八大以來(lái)，國(guó)家在落實(shí)農(nóng)民工市民化政策、促進(jìn)農(nóng)民工城市融入方面做了很多工作。眾所周知，農(nóng)民工是獨(dú)具中國(guó)特色的產(chǎn)物，不同于西方工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與農(nóng)村人口市民化的同步推進(jìn)，中國(guó)由于歷史形成的城鄉(xiāng)二元制度體系導(dǎo)致中國(guó)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化不同步，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力在從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移到第二、三產(chǎn)業(yè)的時(shí)候卻未完成身份的轉(zhuǎn)化?！稗r(nóng)民工”這個(gè)含有悖論的名詞成了轉(zhuǎn)移到城市的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的指稱，其含義中也延展到了“農(nóng)民工人”之外而帶有偏見與歧視。這也說明了農(nóng)民工在城市中生活、就業(yè)、定居、融入等各方面存在的困難。因此，對(duì)外出農(nóng)民工來(lái)說，在城市里最要緊的是當(dāng)遇到疾病、工傷、失業(yè)等問題的時(shí)候，城市能給予其該有的社會(huì)救助，讓其能在城市生存下來(lái)，而不是一無(wú)所有的回到流出地。

在社會(huì)保障中，社會(huì)救助是最低層次的保障，是起到“兜底”作用的保障。因此，社會(huì)救助就是社會(huì)的底線，當(dāng)農(nóng)民工在城市遭遇困境的時(shí)候，當(dāng)?shù)貞?yīng)該保障其被救助的權(quán)利。

一、社會(huì)救助對(duì)于外出農(nóng)民工的重要性

首先，社會(huì)救助的急難援助與生活接濟(jì)功能有助于緩解農(nóng)民工的生存困境，幫助其解決基本生存問題。外出農(nóng)民工由于其學(xué)歷較低、技能缺乏，往往只能從事比較危險(xiǎn)、繁重的工作并且收入不高，容易遭受重大疾病、工傷困擾而陷入絕境。在缺乏社會(huì)保險(xiǎn)的情況下，社會(huì)救助能起到緩解農(nóng)民工生存危機(jī)的作用。

其次，社會(huì)救助有利于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，避免社會(huì)違法犯罪問題。近些年來(lái)，農(nóng)民工因?yàn)樵诔鞘猩鐣?huì)遭受到權(quán)益被侵害投訴無(wú)門、工資被拖欠無(wú)人過問、生大病無(wú)錢醫(yī)治等問題而向社會(huì)進(jìn)行報(bào)復(fù)的新聞時(shí)見報(bào)端。社會(huì)救助通過司法救助、醫(yī)療救助等可以使農(nóng)民工感受到城市的人文關(guān)懷而不至于走向極端。

最后，社會(huì)救助可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，有利于農(nóng)民工的市民化。社會(huì)救助通過對(duì)農(nóng)民工的救助，保障了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所需要的良好環(huán)境，農(nóng)民工不至于因?yàn)橄萑肜Ь匙咄稛o(wú)路而走上違法犯罪的道路。同時(shí)當(dāng)農(nóng)民工不需要對(duì)生活中的風(fēng)險(xiǎn)充滿擔(dān)憂的時(shí)候，其市民化的動(dòng)機(jī)會(huì)更強(qiáng)烈，其努力程度也會(huì)增加。

二、農(nóng)民工社會(huì)救助現(xiàn)狀及問題

由于城鄉(xiāng)二元體制導(dǎo)致農(nóng)民工在城市社會(huì)中社會(huì)保障問題存在很大的缺陷，特別是社會(huì)救助方面。農(nóng)民工在就業(yè)、醫(yī)療、教育、住房等救助方面都存在很大的問題。梁明（2015）針對(duì)石家莊農(nóng)民工的調(diào)查顯示，參加過政府提供的就業(yè)培訓(xùn)的農(nóng)民工僅有10%，還有12%的農(nóng)民工根本不知道所在的城市社區(qū)或就業(yè)指導(dǎo)部門提供就業(yè)培訓(xùn)。66%的農(nóng)民工沒有得到過政府提供的公共工作崗位救助。農(nóng)民工就業(yè)在很大程度上是基于血緣、地緣、業(yè)緣的關(guān)系介紹，政府在農(nóng)民工就業(yè)渠道救助方面還是有很明顯的缺位。

在醫(yī)療救助方面，雖然近些年來(lái)救助的覆蓋面在不斷擴(kuò)大，但對(duì)農(nóng)民工的救助還不充分。即使有部分的農(nóng)民工獲得醫(yī)療救助，其保障程度依舊太低。

在農(nóng)民工隨遷子女教育方面，由于農(nóng)民工不具有城市戶籍，其子女的教育問題往往很難解決。很多農(nóng)民工子女很難進(jìn)入當(dāng)?shù)毓W(xué)校。雖然國(guó)家要求各地不得以戶籍問題阻礙農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育的權(quán)利，但很多公立學(xué)校通常以較高的入學(xué)條件或費(fèi)用來(lái)阻礙農(nóng)民工子女的接受教育。當(dāng)?shù)卣槍?duì)農(nóng)民工隨遷子女教育方面所做的救助遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

在農(nóng)民工住房方面，2015年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，在外出農(nóng)民工中，實(shí)現(xiàn)在務(wù)工城市買房的比例僅占1.3%。28.7%的農(nóng)民工居住在公司提供的宿舍里；11.1%的農(nóng)民工住在工地工棚里，居住條件、衛(wèi)生條件極差；還有4.8%的農(nóng)民工直接住在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所里； 37%的農(nóng)民工租房居住。由于農(nóng)民工經(jīng)濟(jì)條件限制，他們只能租住在城中村或城鄉(xiāng)結(jié)合部。農(nóng)民工由于不具有務(wù)工城市的戶籍，所以無(wú)法購(gòu)買當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)適用房或租住廉租房。

三、農(nóng)民工社會(huì)救助存在問題的原因

（一）制度體系與法律方面的原因

城市社會(huì)救助一般以戶籍為條件，只有擁有所在城市的戶籍，在遇到困難的時(shí)候才能申請(qǐng)所在城市的救助。農(nóng)民工流動(dòng)性大，一般也不擁有城市戶籍，所以很難被納入城市社會(huì)救助。同時(shí)國(guó)家財(cái)政撥款一般以戶籍人口為依據(jù)，對(duì)于地方政府來(lái)說，財(cái)力與事權(quán)的不匹配導(dǎo)致其不愿意給農(nóng)民工提供社會(huì)救助。

與社會(huì)救助相關(guān)的法律體系也不完善。到目前為止，完整的《社會(huì)救助法》也還沒有出臺(tái)，而各地關(guān)于社會(huì)救助方面的政策也還有待完善。

（二）社會(huì)救助資金來(lái)源方面的問題

近年來(lái)，雖然政府在對(duì)農(nóng)民工實(shí)施社會(huì)救助方面的重視程度有所提高，但財(cái)政資金方面的投入仍顯不足。地方政府財(cái)力有限，需要在各個(gè)領(lǐng)域間分配。相比起城市發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的投資回報(bào)，社會(huì)救助的投資回報(bào)往往不是那么明顯，因此地方政府更愿意在城市發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面投入更大的資金，而不是社會(huì)救助領(lǐng)域。同時(shí)社會(huì)救助資金來(lái)源單一，主要靠財(cái)政撥款，缺乏其它來(lái)源。

（三）農(nóng)民工權(quán)利意識(shí)不強(qiáng)

農(nóng)民工權(quán)利意識(shí)不強(qiáng)與其自身特征有著相當(dāng)大的關(guān)系。很多農(nóng)民工從農(nóng)村來(lái)到城市打工是為了改善生活，提高收入。因此其單純的經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)使其愿意在不簽訂勞動(dòng)合同的情況下從事一些比較勞累繁重的工作。農(nóng)民工對(duì)于保障自身的合法權(quán)益沒有足夠的重視，認(rèn)為只要能找到工作拿到工資就行了，社會(huì)保障權(quán)利并不重要。所以當(dāng)農(nóng)民工遭遇風(fēng)險(xiǎn)而生活無(wú)著的時(shí)候，往往也沒有社會(huì)保障。同時(shí)由于很多農(nóng)民工不知道社會(huì)救助或者知道社會(huì)救助但不知如何辦理，使得他們?cè)谠庥隼Ь车臅r(shí)候享受不到社會(huì)救助。

（四）社會(huì)救助主體單一，其他社會(huì)救助主體發(fā)展不完善

目前為止，在我國(guó)社會(huì)救助工作中，主要承擔(dān)者還是政府。政府組織往往囿于其人員、財(cái)力有限，在社會(huì)救助方面“心有余而力不足”。其他社會(huì)組織主體參與農(nóng)民工社會(huì)救助不足。

四、完善農(nóng)民工社會(huì)救助制度的策略

（一）完善社會(huì)救助法律體系，加快城鄉(xiāng)二元體制改革

加快《社會(huì)救助法》的出臺(tái)，推動(dòng)社會(huì)救助制度法制化、規(guī)范化，讓農(nóng)民工社會(huì)救助有法可依。同時(shí)規(guī)范各地救助政策，取消關(guān)于農(nóng)民工社會(huì)救助方面不合理的政策規(guī)定。還要加快城鄉(xiāng)二元體制改革，因?yàn)椴徽撌侨娼ǔ尚】瞪鐣?huì)，還是市民農(nóng)民工市民化，解決三農(nóng)問題，都要破除城鄉(xiāng)二元體制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一元化發(fā)展。同時(shí)只有這樣，農(nóng)民工才可以在城市立足腳，在遭遇困難、災(zāi)難的時(shí)候得到城市的社會(huì)救助。

（二）擴(kuò)大農(nóng)民工社會(huì)救助資金來(lái)源渠道

首先，要加大政府對(duì)農(nóng)民工社會(huì)救助的資金投入，不斷提升農(nóng)民工救助資金在政府財(cái)政支出里面的比例，確保農(nóng)民工救助資金安全，不被挪作他用。其次，鼓勵(lì)社會(huì)慈善、公益基金注入農(nóng)民工社會(huì)救助領(lǐng)域，鼓勵(lì)企業(yè)、個(gè)人捐款；再次，發(fā)行多種類型的社會(huì)福利彩票來(lái)為農(nóng)民工社會(huì)救助募資。

（三）增強(qiáng)農(nóng)民工權(quán)利意識(shí)，提升農(nóng)民工素質(zhì)

農(nóng)民工權(quán)利無(wú)意識(shí)很多時(shí)候也和農(nóng)民工不了解自身權(quán)利有關(guān)。農(nóng)民工務(wù)工所在城市應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工有關(guān)個(gè)人合法權(quán)益方面的宣傳，讓農(nóng)民工了解自己在社會(huì)保障方面的權(quán)利，提高農(nóng)民工合同簽訂率。同時(shí)所在地政府還要通過思想文化教育和工作技能培訓(xùn)，提升農(nóng)民工素質(zhì)和融入城市生活的能力。農(nóng)民工融入城市生活、實(shí)現(xiàn)市民化后，也會(huì)降低對(duì)社會(huì)救助需求，給城市帶來(lái)進(jìn)一步發(fā)展的動(dòng)力。

（四）發(fā)展多元農(nóng)民工社會(huì)救助主體，促進(jìn)農(nóng)民工社會(huì)救助從生存型救助向能促型救助轉(zhuǎn)變

要改變政府單一主體主導(dǎo)參與救助的現(xiàn)狀，發(fā)展多元主體在政府的領(lǐng)導(dǎo)下共同參與社會(huì)救助。政府單一社會(huì)救助模式在救助供給方面容易造成效率低、不及時(shí)，對(duì)農(nóng)民工的真正需求不了解。在新時(shí)期，農(nóng)民工的社會(huì)救助需求也已經(jīng)從生存型需求轉(zhuǎn)向多樣化需求，如果還只單獨(dú)依靠政府，可能無(wú)法滿足被救助農(nóng)民工的真正需求。所以需要包括社區(qū)義工、慈善組織、法律維權(quán)組織、社會(huì)職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、職業(yè)介紹所等等社會(huì)組織與個(gè)人參與進(jìn)來(lái)。社會(huì)救助不僅要滿足農(nóng)民工的基本生存需求，還要使農(nóng)民工在個(gè)人能力方面得到救助，從而使農(nóng)民工能很快走出困境、融入社會(huì)生活。

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*本文為國(guó)家社科基金“農(nóng)民工市民化的制度障礙及對(duì)策研究”（項(xiàng)目號(hào)：16BSH007）的階段性成果。

（作者單位：江蘇大學(xué)馬克思主義學(xué)院）