廖 迅

?廖迅：國家圖書館立法決策服務(wù)部館員

2014年2月，時任美國第一夫人的米歇爾·奧巴馬與美國食品藥品監(jiān)督管理局（Food and Drug Administration，簡稱FDA）共同提出了一項食品營養(yǎng)標簽改革方案，這意味著美國食品營養(yǎng)標簽實施20年以來首次面臨大幅修改。兩年后的2016年5月，米歇爾·奧巴馬再次協(xié)同F(xiàn)DA宣布了食品營養(yǎng)標簽的最新規(guī)定。米歇爾表示：“對全美家庭來說，這項食品營養(yǎng)標簽的實質(zhì)改變，將可促使他們做出正確且必要的健康選擇?！保═he White House，2016）

食品營養(yǎng)標簽（Food Nutrition Label）是食品標簽的一部分。鑒于營養(yǎng)膳食對慢性病預(yù)防和控制的重要作用，食品營養(yǎng)標簽漸漸成為各國食品監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管重點之一。按照國際食品法典委員會在《營養(yǎng)標簽指南》（CAC/GL2-1985，Rev.1-1993）的定義，營養(yǎng)標簽是指向消費者提供食物營養(yǎng)特性的一種描述，包括營養(yǎng)成分標示和營養(yǎng)補充信息，其中營養(yǎng)補充信息又包括營養(yǎng)聲稱、健康聲稱。美國此次營養(yǎng)標簽改革就是針對營養(yǎng)成分標示進行了大規(guī)模修改。

一、改革背景

美國在1990年通過了《營養(yǎng)標簽與教育法》（Nutritional Labeling and Education Act，簡稱NLEA），并于1994年全面實施。其營養(yǎng)標簽要求強制標示“1+14”種營養(yǎng)素：熱量、脂肪提供的熱量百分比、脂肪、飽和脂肪、反式脂肪酸、膽固醇、總碳水化合物、糖、膳食纖維、蛋白質(zhì)、維生素A、維生素C、鈉、鈣和鐵。除此之外，企業(yè)還可以自愿標注一些其他項目。根據(jù)這個標簽，可以相當準確地了解一種食物在營養(yǎng)組成上的優(yōu)勢與不足。

在營養(yǎng)標簽實行的20年中，F(xiàn)DA幾乎未對其實施較大調(diào)整。值得一提的只有在2006年要求食品生產(chǎn)企業(yè)在營養(yǎng)標簽里對反式脂肪酸有所標識和宣稱，從而促使生產(chǎn)商較少地使用氫化油。

奧巴馬2008年當選美國總統(tǒng)后，米歇爾一直呼吁美國人健康地飲食和運動，其中包括發(fā)起抗擊兒童肥胖問題的“讓我們行動”（Let's move!）計劃。營養(yǎng)標簽改革方案是該計劃的一部分。美國人口肥胖率近年來一直居高不下。據(jù)美國疾病控制與預(yù)防中心統(tǒng)計，從2003年到2014年，盡管美國2～5歲的兒童肥胖率從13.9%顯著下降到9.4%，史無前例地下降了43%，但美國人的肥胖率仍然高居35.7%（Centers for Disease Control，2015）。由于肥胖容易誘發(fā)多種慢性疾病，所以美國聯(lián)邦政府希望新的營養(yǎng)標簽可以促使消費者培養(yǎng)健康的飲食習(xí)慣，從而緩解美國肥胖率過高的問題。

另外，隨著營養(yǎng)科學(xué)的進步，科學(xué)家們對各種營養(yǎng)素的認知更為全面，形成了更為科學(xué)的膳食建議，包括五年更新一次的《美國居民膳食指南》以及美國國家科學(xué)院下屬的美國醫(yī)學(xué)研究所發(fā)布的各類營養(yǎng)素的膳食參考攝入量報告。這些都是對營養(yǎng)標簽進行改革的契機和決策支撐。

最后，公眾和社會組織關(guān)于修改營養(yǎng)標簽的請愿也是推動FDA進行標簽改革的因素之一。比如，成立于1971年的美國消費者健康維護組織公共利益科學(xué)中心（Center for Sciences in the Public Interest，簡稱CSPI）曾在1999年提交請愿書，請求立法規(guī)定食品標簽必須標示“添加糖”的具體數(shù)量，并標明所推薦的每日最高攝入量百分比。

二、改革內(nèi)容

FDA于2014年2月提議更新食品包裝上的營養(yǎng)標簽來反映最新的科學(xué)信息，其中包括飲食與慢性疾病的聯(lián)系。同年3月，F(xiàn)DA公布了改革方案。該方案參考了《2010版美國膳食指南》、美國國家健康和營養(yǎng)測驗調(diào)查的膳食攝入數(shù)據(jù)，也廣泛征求了社會意見。2015年7月，F(xiàn)DA公布了補充修正案，對之前的方案進行了補充。2016年5月，F(xiàn)DA公布了兩項最終法規(guī)，即《營養(yǎng)成分和營養(yǎng)補充信息標簽修訂最終法規(guī)》以及《更新食用分量最終法規(guī)》。大多數(shù)食品企業(yè)有兩年的時間完成標簽更換，將從2018年7月26日起使用新的標簽。而年銷售額低于1千萬美元的小型食品業(yè)者，則有3年調(diào)適期，即從2019年7月26日起執(zhí)行新標簽。8月，F(xiàn)DA對營養(yǎng)標簽規(guī)則做出進一步規(guī)范。

三、改革亮點

1.標簽樣式設(shè)計耳目一新,重要信息更醒目，熱量和食用份量信息更為突出。

表1 2016年美國營養(yǎng)標簽修改內(nèi)容

續(xù)表

FDA在最終規(guī)定的起草說明中解釋了其目的在于強調(diào)熱量的重要性，并認為熱量和食用份量聲明以加大加粗字體顯示其作為營養(yǎng)標簽“支柱”的作用，使消費者關(guān)注這一信息并將標簽作為一個整體加以有效利用。

2.反映了營養(yǎng)科學(xué)的最新研究成果

例如，增加“添加糖”每日攝入量百分比是基于“添加糖所提供的熱量不得超出每日攝入總熱量的10%”的膳食建議。2015年版膳食指南咨詢委員會在《美國膳食指南的科學(xué)報告》中總結(jié)了有關(guān)“添加糖”的科學(xué)資料。資料顯示，如果一個人從“添加糖”中所攝入的熱量超過了總熱量的10%，就很難在不超過總熱量攝入的情況下滿足全部營養(yǎng)需求。因此,該報告建議人們將“添加糖”提供的熱量控制在總熱量攝入的10%以下。2016年1月，美國農(nóng)業(yè)部和衛(wèi)生部根據(jù)這項報告發(fā)布的《2015～2020年美國居民膳食指南》也將“控制源自添加糖的熱量”列為五項首要原則之一。而世界衛(wèi)生組織則建議將糖分提供的熱量控制在總熱量的5%以內(nèi)。此外，將添加糖的具體含量列入食品營養(yǎng)標簽，也得到了新的綜合研究的支持。該研究指出，在飲食中添加過多的糖可增加齲齒、肥胖、心臟病和營養(yǎng)不良的風(fēng)險。

有研究表明，部分美國人鉀和維生素D的攝入量不足，從而導(dǎo)致患慢性病的風(fēng)險增大，因此這次要求增加標示鉀和維生素D的含量。此外，標簽將不再被要求列出維生素A和C，因為在美國已經(jīng)極少有人缺乏這兩種維生素。

同時，不再要求聲明“來自脂肪的熱量”?？茖W(xué)研究表明，脂肪類型比脂肪攝入總量更重要。另外，對于來自脂肪的熱量的額外強調(diào)沒有任何依據(jù)，因為目前的膳食建議和科學(xué)報告認為食用適量脂肪是有益的。

3.對食物分量的要求更加嚴格

新標簽要求食品或飲料的“分量”必須真實反映消費者食用的量，而不是應(yīng)該攝入的量。目前許多美國食物分量偏小但是人們實際攝入量較大，為了糾正這種現(xiàn)象，讓消費者清楚了解自己實際攝入多少，此次嚴格規(guī)定了食物分量的確定方式，尤其是軟飲料、冰激凌等。

可以看到，這些法規(guī)不僅包括科學(xué)營養(yǎng)分析，還對人類的行為進行了研究。FDA認為，只有最好地呈現(xiàn)這些營養(yǎng)信息，才能最大限度地提升消費者的關(guān)注與理解?？傊绹鵂I養(yǎng)標簽的發(fā)展趨勢已由單純的標注食品成分，發(fā)展到對特定成分、營養(yǎng)健康、視覺效果等方面的更高要求，對消費者健康導(dǎo)向的重視程度達到前所未有的高度。

圖1 美國新舊食品營養(yǎng)標簽對比

四、改革爭議

此次營養(yǎng)標簽改革最受爭議的規(guī)定是，要求標簽上標示“添加糖”（added sugar）的具體數(shù)量，并要明確標明所推薦的每日最高攝入量百分比。

“添加糖”是指在食品加工過程中或食用時所添加的糖分，包括蔗糖、高果糖玉米糖漿、麥芽糖、糖蜜、濃縮果汁和其他甜味劑。在當前的營養(yǎng)標簽中，食品公司只是標識了“糖”，添加糖未單獨列出，而是和食品中天然含有的糖分一起列出。食品公司將形形色色的糖添加到產(chǎn)品中以使其更加美味，從而提升銷量。如今美國人平均每天從添加糖中所攝入的熱量占總熱量的16%（Roberto A.Ferdman，2014）。

標示“添加糖”的新規(guī)一直受到奧巴馬政府的力推和食品科學(xué)家及消費者組織的支持，但也受到了食品和飲料公司及行業(yè)協(xié)會的強烈反對。他們聲稱，根本沒有必要將天然含糖量與添加糖進行區(qū)別對待。一旦新規(guī)實行，食品業(yè)將承擔更改標簽產(chǎn)生的大額費用，并可能面臨銷量下降、利潤下滑的局面。

事實上，在此次營養(yǎng)標簽改革之前，美國國內(nèi)就展開了關(guān)于“添加糖”是否不利健康、是否對含糖飲料征稅、標簽是否應(yīng)標示“添加糖”的爭論。各利益相關(guān)方根據(jù)自身的利益訴求，采用各具特色的策略和路徑進行博弈。就目前而言，食品行業(yè)的反對和游說以失敗告終。營養(yǎng)學(xué)和食品政策研究者瑪麗安·內(nèi)斯特（Marion Nestle）將標示“添加糖”視作“巨大的勝利”，是“今天丑惡的政治環(huán)境下值得慶賀的事情”（Marion Nestle，2016）。 此次新規(guī)塵埃落定，并不代表博弈的終結(jié)，而只是象征著暫時性的博弈平衡。

（一）學(xué)術(shù)界與公益組織的宣傳

在這場博弈中，食品安全專家、營養(yǎng)學(xué)家和社會公益組織是標示“添加糖”這一政策的利益受益者中的領(lǐng)導(dǎo)力量。他們采用各種手段使自己關(guān)心的問題升級為公共問題，并且進入政策議程。

1.策略一：專家論證“添加糖”和多種疾病的關(guān)聯(lián)

事實上，許多食品安全專家、營養(yǎng)學(xué)家都在全球頂級期刊撰文論證“添加糖”和多種慢性疾病的關(guān)聯(lián)。美國加州伯克利大學(xué)所屬網(wǎng)站“University of Berkeley Wellness site”總結(jié)了近年來關(guān)于添加糖致病風(fēng)險的重要研究成果（見表2）。這些臨床試驗或研究結(jié)果顯示，含有人工添加糖的食品和飲料往往會提高消費者罹患心血管疾病、中風(fēng)、高血壓、高膽固醇、糖尿病、肥胖癥、類風(fēng)濕性關(guān)節(jié)炎等的風(fēng)險。此外，塔夫斯大學(xué)的一項研究顯示含糖飲料導(dǎo)致了全世界每年近20萬人死亡。研究人員紛紛建議政府采取措施幫助消費者認識添加糖的危害，并實施強有力的、全球性的預(yù)防方案來限制含糖食品和飲料的攝入。

在食品工業(yè)界，有一種意見認為添加糖和內(nèi)在糖（intrinsic sugar）之間沒有科學(xué)支持的區(qū)別，因為兩種形式的糖對體重增加和其他健康問題具有相同的作用。然而，2013年9月發(fā)表在《英國醫(yī)學(xué)期刊》的一篇論文稱，三項研究結(jié)果顯示，藍莓、葡萄、蘋果、香蕉、葡萄柚可以降低罹患二型糖尿病的風(fēng)險，每周至少食用三份上述水果的人比幾乎不食用的人的患病概率低26%。而果汁的效果卻與之相反，反而提高了患病風(fēng)險（Isao Muraki，2013）。由此可見，添加糖和內(nèi)在糖會對人體健康產(chǎn)生相反的影響。

2.策略二：社會公益組織揭露食品業(yè)界蓄意欺騙消費者、操縱公共衛(wèi)生政策制定的伎倆

表2 近年來科學(xué)家關(guān)于人工添加糖致病風(fēng)險的研究成果

續(xù)表

在眾多社會公益組織中，憂思科學(xué)家聯(lián)盟（The Union of Concerned Scientists，UCS）對食品工業(yè)界的進攻最為激烈。該組織成立于1969年，最初由美國麻省理工學(xué)院的教授們倡議組建，主要目的是通過發(fā)布研究報告，向公眾進行宣傳并提出忠告，避免科學(xué)技術(shù)遭到濫用。

2014年食品標簽改革方案宣布之后，憂思科學(xué)家聯(lián)盟下屬的科學(xué)與民主中心接連發(fā)布兩份研究報告揭露食品企業(yè)掩蓋科學(xué)、誤導(dǎo)消費者、削弱公共衛(wèi)生政策效力的行為。在研究報告《糖衣包裹的科學(xué)——食品工業(yè)如何在糖的問題上誤導(dǎo)消費者》中，專家歸納了美國的食品工業(yè)誤導(dǎo)消費者購買含糖產(chǎn)品的三大營銷策略（Deborah Bailin，Gretchen Goldman & Pallavi Phartiyal，2014）：

（1）花費巨資進行廣告。例如，全球排名前十的食品飲料公司生產(chǎn)了美國居民消費的高糖食品和飲料中的絕大部分，這些公司2012年在美國本土的廣告資金投入超過69億美元。

（2）欺騙性的營銷活動。具體表現(xiàn)為三種常見形式：第一，采用通常和健康相關(guān)的語匯來推銷高糖產(chǎn)品，如用“水果”一詞來推廣水果含量極低、幾乎沒有水果營養(yǎng)成分的產(chǎn)品。通用磨坊公司（General Mills）推出的“水果卷”號稱健康、營養(yǎng)、“以真正的水果為原料”“含有頂級草莓”，事實上該產(chǎn)品的五種主要成分中有三種是人工添加糖，其與水果的唯一聯(lián)系僅限于產(chǎn)品中的濃縮梨汁。第二，利用含糖量低的知名品牌來推廣含糖量高的新產(chǎn)品。第三，雇用所謂專家、運動員、名流和非營利組織為添加糖背書，把消費高糖食品上升為消費者自由選擇的權(quán)利和推崇美國核心價值觀的表現(xiàn)。

（3）以弱勢群體為目標人群。兒童、女性、少數(shù)族裔和低收入人群是高糖食品營銷的目標消費者。兒童是食品廣告最大的目標受眾，因為研究表明兒童比成年人更喜歡甜味，而且兒童不能認知廣告的說服意圖；廣告利用女性在傳統(tǒng)家庭中的角色分工，宣傳采購“健康”含糖食品，特別是烘焙產(chǎn)品，可以成就女性作為賢妻良母的個人價值；以非裔、西班牙裔美國人為目標觀眾的電視劇會插播大量高糖產(chǎn)品廣告；低收入人群聚居的社區(qū)中的超市會更多地發(fā)放高糖食品的優(yōu)惠券以及推出其他高糖食品促銷活動。

從上述三大營銷策略可以看出，食品工業(yè)已經(jīng)學(xué)會利用行為學(xué)和社會學(xué)知識優(yōu)化營銷手段。他們不再只是簡單圍繞產(chǎn)品質(zhì)量進行宣傳，而是把產(chǎn)品與消費者的生活習(xí)慣、身份認同、文化價值觀聯(lián)系起來，通過訴諸情感而非邏輯來打動消費者。

最后，專家在報告中提出了改變現(xiàn)狀的若干建議，其中之一就是建議FDA實施法規(guī)要求營養(yǎng)標簽中標示添加糖。

3.策略三：消費者權(quán)益維護組織提起集體訴訟

自2004年以來，美國消費者健康維護組織公共利益科學(xué)中心開始以集體訴訟的形式，與食品和營養(yǎng)領(lǐng)域的欺騙性營銷展開斗爭，并取得了階段性的勝利。其中不少訴訟都和高糖食品或飲料隱瞞產(chǎn)品含糖量有關(guān)。

（1）可口可樂維他命水訴訟。2009年1月，CSPI指控可口可樂公司出品的維他命水的標簽傳遞了“具有欺騙性和無確實根據(jù)的信息”，誤導(dǎo)消費者購買。一直以來，這系列維他命水都宣稱健康、營養(yǎng)，其廣告語為“vitamins＋water = all you need”，“這瓶維生素和鋅元素可以讓你強壯得像一匹馬”。廣告還暗示該產(chǎn)品可以預(yù)防眼科疾病和其他一些慢性病，增強免疫功能。然而，根據(jù)CSPI實驗室的研究，20盎司的維他命水里含有32克糖，一瓶500ml的維他命水差不多有超過50克糖粉，但是成年男女日常推薦攝入的糖分僅為37.5克。長期飲用這系列維他命水，有可能引起肥胖癥、糖尿病、心臟病等。

2010年，可口可樂公司駁回訴訟的請求被美國聯(lián)邦法官否決，理由是維他命飲料的主要成份是糖水而不是維生素水，含影響消費者的身體健康。2016年3月，這起長達7年之久的“飲料包裝誤導(dǎo)”訴訟和解。和解協(xié)議規(guī)定，維他命水以后必須在包裝上標示“添加甜味劑”（with sweeteners）。

（2）通用磨坊蛋白質(zhì)麥圈訴訟。2015年11月，CSPI對通用磨坊公司提起集體訴訟，指控其新近推出的蛋白質(zhì)麥圈系列食品推廣誤導(dǎo)消費者。如在包裝盒上將“蛋白”等字眼大寫加粗，稱其蛋白質(zhì)含量高，可作為原味麥圈的健康替代品，以及在廣告中稱其“有助兒童成長”“健康營養(yǎng)”等。

CSPI通過比對發(fā)現(xiàn)，在含有相同熱量200卡路里情況下，蛋白質(zhì)燕麥蜂蜜麥圈中含有6.7克蛋白，而原味麥圈的蛋白質(zhì)含量是6克。也就是說，這款產(chǎn)品的蛋白質(zhì)含量與其他同類產(chǎn)品相比并無太大差別。即使兒童每天都喝一杯這款產(chǎn)品，也僅能提供兒童日常蛋白質(zhì)所需量的5%。然而這款產(chǎn)品中含有的糖是其包裝上標識含糖量的數(shù)倍，比一般的原味麥片的糖含量高了十多倍。經(jīng)對比，1.25杯份的蛋白質(zhì)燕麥蜂蜜麥圈含有16克糖，1杯份原味麥圈則只含有1克糖。

CSPI指出，當今全世界都面臨著糖尿病、高血糖、心臟病年輕化的趨勢，美國兒童應(yīng)控制糖攝入量；希望消費者能參與訴訟，讓更多家長了解他們孩子食用的食物，關(guān)注孩子的每日糖攝入量。目前，訴訟仍在進行中。

（二）大眾媒體的呼吁

在美國，媒體有“第四種權(quán)力”之稱。主流媒體自視為社會良心、民主體系守衛(wèi)者，雖然事實上西方媒體服務(wù)于利益集團，致力于將利益集團的價值觀變成全社會接受的共識，但主流媒體在呼吁公眾控制糖分攝入這一方面基本達成了共識。

1.策略一：主流紙媒多方位報道關(guān)于“添加糖”的真相

通過在美國本土發(fā)行量最大《今日美國》《華爾街日報》《紐約時報》《洛杉磯時報》以及影響力甚大的《華盛頓郵報》等主流紙媒的網(wǎng)站檢索關(guān)鍵詞“added sugar”，并瀏覽命中的文章標題，可以大致勾勒其在標示“添加糖”這一問題上的立場。在這一問題上，美國主流紙媒的相關(guān)報道主要包括以下主題：介紹營養(yǎng)標簽改革和“添加糖”的規(guī)定；引用科學(xué)研究報道“添加糖”對人體健康的危害并提供健康膳食建議；揭示食品行業(yè)掩蓋科學(xué)、欺騙消費者的真相；報道各地政府或公眾為抑制高糖食品和飲料消費所做的努力。這些報道雖然多以客觀口吻陳述事實，并盡量附上信息源鏈接，但其對新聞事實的選擇、對觀點的選擇都表現(xiàn)出明顯的傾向性。

2.策略二：知名人士拍攝紀錄片警示公眾

2014年上映的紀錄片《甜蜜的負擔》（Fed Up）由美國知名新聞主播凱蒂·柯莉克（Katie Couric)和好萊塢制片人勞里·戴維（Laurie David）共同擔任制片人，指出食品制造業(yè)在食物中添加的糖是導(dǎo)致美國人肥胖和健康問題的根本原因。

在美國，肥胖一直被視作個體意志力薄弱犯下的錯誤，是可以通過健康飲食和運動而避免的。然而對個體的指責(zé)掩蓋了全民發(fā)胖的根本原因——食品制造業(yè)在食物中添加的糖。大型食品公司成功地說服政府把糖放入一切的食物里，即使個體想改變也無能為力（Michael O'Sullivan，2014）。這部紀錄片通過多名專家、官員、知名人士（包括前總統(tǒng)克林頓和FDA前局長凱斯勒）的深度分析，以及幾名因為肥胖和健康問題而經(jīng)常在學(xué)校受欺負的肥胖兒童的真實故事，批評了美國食品工業(yè)唯利是圖的行徑，而政府也在保護公民的健康和消費者利益方面無所作為。

柯莉克呼吁公眾正確認識肥胖問題，并敦促立法機構(gòu)增加有關(guān)食品安全和食品健康的立法項目，讓食品生產(chǎn)商給商品貼上更準確的成分標簽，同時減少生產(chǎn)過程中過多使用的糖類。

（三）食品行業(yè)的游說

在這場博弈中，食品企業(yè)與行業(yè)協(xié)會是利益的損害者，他們游說政府采取各種方式——作為的或不作為的——來維護自己的利益。

1.策略一：籠絡(luò)科學(xué)家，操縱輿論，否認糖的危害

2014年6月，在FDA就食品標簽改革提案召開的公開見面會上，糖業(yè)協(xié)會（Sugar Association）發(fā)言指出，沒有科學(xué)證據(jù)顯示糖和健康問題有關(guān)聯(lián)。食品標簽上單行列出添加糖的規(guī)定，“缺少可靠的科學(xué)依據(jù)”。美國冷凍食品學(xué)會（American Frozen Foods Institute）認為：“提案的某些方面沒有價值，特別是標示添加糖的要求”（Gretchen Goldman，2014）。此外，食品行業(yè)發(fā)言人還聲稱沒有證據(jù)顯示標示添加糖的標簽會改變消費行為。

表3 近年來食品行業(yè)否認糖和健康問題關(guān)聯(lián)的言論

事實上，食品業(yè)利用任何機會否認糖和健康問題的關(guān)聯(lián)。除了親自在公共場合進行反科學(xué)宣傳外，食品業(yè)還會拉攏收買第三方科學(xué)家進行所謂“公正的研究”以混淆視聽、操縱輿論。

2016年9月，《美國醫(yī)學(xué)會雜志·內(nèi)科學(xué)》雜志發(fā)表文章揭露了美國制糖業(yè)20世紀60年代花錢收買科學(xué)家“通過合法的研究項目”轉(zhuǎn)移公眾輿論，弱化糖制品與心血管疾病之間的關(guān)聯(lián)，并轉(zhuǎn)而將飽和脂肪酸推為罪魁禍首的陰謀。此后關(guān)于糖類和心臟病的討論逐漸平息。盡管文件所披露的丑聞已過去將近50年，然而食品業(yè)至今仍然通過籠絡(luò)科學(xué)家來操控營養(yǎng)科學(xué)。

2015年，《紐約時報》披露，全球最大含糖飲料生產(chǎn)商可口可樂公司提供數(shù)百萬美元巨資資助研究人員，企圖弱化含糖飲料與肥胖的關(guān)聯(lián)?？煽诳蓸饭举澲难芯繖C構(gòu)之一“全球能源平衡網(wǎng)絡(luò)”提出“鍛煉是最好的控制體重的方法，而非節(jié)食”，誤導(dǎo)公眾對含糖飲料健康風(fēng)險的認知，并把責(zé)任推卸給消費者，暗示是消費者熱量攝入與消耗不均衡、缺乏鍛煉才導(dǎo)致健康問題。

在解決利益沖突的問題上，營養(yǎng)學(xué)研究顯得無能為力。營養(yǎng)學(xué)和食品政策研究者Marion Nestle在《美國醫(yī)學(xué)會雜志·內(nèi)科學(xué)》發(fā)表文章寫到，企業(yè)資助的營養(yǎng)學(xué)研究更傾向于得出有利于該企業(yè)的結(jié)果，“通常來說，獲得獨立資助的研究會發(fā)現(xiàn)含糖飲料與健康狀況不佳之間的相關(guān)性，而由碳酸飲料企業(yè)贊助的研究則不會?！保∕arion Nestle，2016）她在2015年3月到10月間統(tǒng)計了76項營養(yǎng)學(xué)研究，其中70份報告得出了有利于出資企業(yè)的結(jié)果。

2.策略二：通過游說和政治獻金影響政府決策

FDA于2014年提出標簽修改建議后，引起了食品行業(yè)的恐慌。食品行業(yè)為此進行了強有力的游說，極力要求保留現(xiàn)有標簽。

2014年5月，美國六家食品協(xié)會，包括美國面包協(xié)會、美國飲料協(xié)會、玉米加工協(xié)會、國際乳制品協(xié)會、美國冷凍食品學(xué)會和全國糖果制造商協(xié)會，聯(lián)合致信FDA申請延后批準改革方案，以便其資助開展一項關(guān)于標簽有效性的消費者感知研究，因為“這種研究對于預(yù)估消費者對標簽改革內(nèi)容的理解及其行為反應(yīng)、預(yù)估營養(yǎng)標簽改革的收益都非常關(guān)鍵”（Comment from Corn Refiners Association，2012）。實際上，這只不過是其拖延改革、企圖以預(yù)設(shè)的研究結(jié)果影響改革內(nèi)容的策略而已。

表4 食品行業(yè)籠絡(luò)科學(xué)家的手段

其實，食品行業(yè)更常見的策略是雇傭?qū)I(yè)說客為其服務(wù)，其游說手段包括：與政府官員就涉糖法規(guī)、政策進行交流從而影響立法決策；為官員提供政治獻金；對聯(lián)邦、州、地方各級關(guān)于糖的政策辯論投入大量資金；提起訴訟等。

美國非營利、無黨派研究機構(gòu)響應(yīng)政治中心（Center for Responsive Politics）的在線數(shù)據(jù)庫“公開的秘密”（Open Secrets）收入了登記備案的說客們向國會提供的游說支出報表，從中可以看出食品行業(yè)的游說支出數(shù)額之巨。需要指出的是，只有當說客花費的時間、獲得的薪酬超過一定數(shù)量時，才需要在國會登記以及遞交財務(wù)報告。由此可見，食品行業(yè)在游說方面的支出遠遠不止這些。

表5 2013～2016年若干食品企業(yè)與行業(yè)協(xié)會的游說支出

和其他行業(yè)一樣，食品行業(yè)通過整治行動委員會（PACs）向國會議員提供資金，即所謂的“硬錢”。這些錢主要流向參議院農(nóng)業(yè)、營養(yǎng)和林業(yè)委員會的議員。這還不包括數(shù)額不受限制且無需公開的“軟錢”。事實上，大量的游說活動發(fā)生在無法申報的灰色地帶。

表6 2012～2016年若干食品企業(yè)與行業(yè)協(xié)會提供的政治獻金

從上面兩個統(tǒng)計表可見（數(shù)據(jù)截至2016年10月28日），2014年2月宣布食品標簽改革以來，大型食品集團及行業(yè)協(xié)會的游說支出和政治獻金數(shù)量幾乎均有提升，其中政治獻金數(shù)量增幅更為明顯。或許食品行業(yè)認為，為議員提供政治獻金比雇傭說客進行游說更為有效。

此外，提起訴訟也是食品行業(yè)慣用的手段，他們妄圖利用憲法第一修正案達到阻礙負面信息公開的目的。2015年，舊金山出臺新法要求碳酸飲料廣告包含以下敘述：“舊金山政府安全警示：飲用含糖飲料可導(dǎo)致肥胖、糖尿病和齲齒?！泵绹嬃蠀f(xié)會就此起訴舊金山政府，指控其進行單方面的公共對話，違反了憲法第一修正案。最終當?shù)胤ㄔ厚g回了美國飲料協(xié)會的控訴。

（四）決策者的回應(yīng)

雖然在很長一段時間內(nèi)，聯(lián)邦層面并未出臺針對添加糖過度消費的法規(guī)和政策，但在一些城市已經(jīng)出臺了引導(dǎo)公眾理性消費高糖食品及飲料的政策，比如對含糖飲料征稅。征稅可以提高含糖飲料售價，減少消費，促使消費者選擇更健康的飲料。

2015年1月1日，加州伯克利開始對飲料公司收取1美分/盎司的稅費，這是美國第一條征收“汽水稅”（Soda Tax）的法令。之后，費城、舊金山、奧克蘭、奧爾巴尼、波爾得、庫克縣也陸續(xù)通過了對含糖飲料征稅的法令，稅費從1美分/盎司到2美分/盎司不等。在伯克利對含糖飲料征稅一年之后，加州大學(xué)伯克利分校的一項研究顯示，該市低收入社區(qū)的汽水和其他含糖飲料的消費量下降21%。（Yasmin Anwar，2016）

除了征稅以外，決策者也曾寄希望于其他政策來抑制糖分的過度消費。但面對食品行業(yè)強有力的游說，這些努力常常徒勞無功。比如，前紐約市長邁克爾·布隆伯格（Michael Bloomberg）曾試圖禁止餐廳、影院和體育場館提供特大杯含糖飲料。2015年2月，國會議員杰弗（Jeff Dinowitz）曾上交“含糖飲料安全警示法”提案，要求在所有含糖飲料上增加煙草風(fēng)格的健康警示標簽。

在此次食品營養(yǎng)標簽改革中，從公布最初的改革方案到最終法規(guī)頒布，F(xiàn)DA承受了來自食品行業(yè)的巨大壓力，同時針對其質(zhì)疑的聲音進行反駁。比如，食品行業(yè)辯稱添加糖和內(nèi)在糖之間沒有科學(xué)支持的區(qū)別，因為兩種形式的糖對體重增加和其他健康問題具有相同的作用。此外，一些人認為，添加糖和內(nèi)在糖之間不存在任何實質(zhì)性差別，強制披露經(jīng)不起第一修正案的審查，因為披露是誤導(dǎo)性的，不能促進合法政府利益，會帶給企業(yè)過于沉重的負擔。FDA反駁稱，標示“添加糖”是實事求是、毫無爭議的，有利于政府促進公眾健康、防止誤導(dǎo)性標簽和提供落實健康膳食實踐的信息。

五、結(jié)論

這次標簽改革大局已定。雖然部分專家認為改革程度并不徹底，比如沒有以茶匙數(shù)代替克數(shù)來標注“添加糖”的含量以便理解；成分列表中仍然充斥著一連串不知所云的化學(xué)名詞；缺乏對食品整體營養(yǎng)價值的提示等。但總體來說，這不失為一項與時俱進的良性公共健康政策。在這場牽涉頗廣的公共政策形成過程中，既能看到專家學(xué)者、公益組織、大眾媒體的呼吁與宣傳，又能看到食品企業(yè)和行業(yè)協(xié)會的游說和辯駁，也能看到普通消費者的覺醒與參與，并最終迎來了決策者的回應(yīng)和立法者的支持。由此可見，一項良性公共健康政策的形成離不開利益相關(guān)方以公開公平的原則進行博弈。決策者應(yīng)為各方提供表達不同訴求的平臺，從而推動政策進步。