土地是旅游發(fā)展中最重要的生產(chǎn)要素之一，也是旅游項目開發(fā)中不可或缺的內(nèi)容。旅游項目開發(fā)需要大量的土地，同時，在旅游發(fā)展中由于土地問題也引發(fā)了不少的利益矛盾和政策法規(guī)沖突。據(jù)國家旅游局統(tǒng)計，2016年全國旅游項目投資額達(dá)1.3萬億，龐大的旅游投資必然產(chǎn)生巨量的土地需求。把握旅游發(fā)展中的土地問題，既是重大的現(xiàn)實問題，也是旅游研究者不容忽視的理論問題。為更好地促進(jìn)旅游研究與旅游實踐相結(jié)合，《旅游學(xué)刊》于2017年4月16日邀請部分學(xué)界和業(yè)內(nèi)專家召開了“旅游發(fā)展中的土地問題”專題研討會。研討的主要內(nèi)容包括：旅游開發(fā)中土地使用涉及的權(quán)屬及利益相關(guān)者圍繞土地產(chǎn)生的博弈與解決思路；旅游開發(fā)中涉及土地使用的法律法規(guī)與政策問題及解決思路；旅游開發(fā)中土地利用的模式以及如何高效利用土地的問題；其他旅游發(fā)展中與土地相關(guān)的重大問題?！堵糜螌W(xué)刊》2017年第7—8期筆談由專家們的研討內(nèi)容整理而成。

旅游發(fā)展中幾個重要的土地問題

姚 麗

（國土資源部中國土地勘測規(guī)劃院，北京 100035）

Doi： 10.3969/j.issn.1002-5006.2017.07.001

討論旅游業(yè)發(fā)展中的土地問題很有必要，一些重要問題應(yīng)當(dāng)引起關(guān)注。

一、旅游用地供給問題

我國已是世界第二大經(jīng)濟(jì)體，在人均土地資源并不富裕的國情下，資源環(huán)境過多耗用，形成了全球最大的建設(shè)用地規(guī)模，這使得在旅游需求開始升級時，旅游業(yè)用地進(jìn)入約束不斷增強(qiáng)的供給時期。進(jìn)入“十二五”后，我國旅游用地需求規(guī)模持續(xù)擴(kuò)量，在旅游消費升級需求引致下，旅游發(fā)展地區(qū)建設(shè)用地需求量增大，特別在經(jīng)濟(jì)下行情況下，旅游發(fā)展用地需求不減反增，一些地區(qū)投資規(guī)模大、用地多的項目多涉及旅游，不少是上百億的超大項目。用地需求呈現(xiàn)出與旅游關(guān)聯(lián)的各類基礎(chǔ)設(shè)施用地多，形態(tài)各異的旅游新業(yè)態(tài)用地多，且用地規(guī)模大、結(jié)構(gòu)復(fù)雜、鄉(xiāng)村區(qū)域布局多、投資急等特點。同時，這一時期土地供給方式卻出現(xiàn)一些變化，經(jīng)過經(jīng)濟(jì)高速增長后，許多地區(qū)新增建設(shè)用地空間不多了，逐漸進(jìn)入存量供給模式，需要控制增量、盤活存量，這使得保障旅游項目用地時，往往是捉襟見肘。旅游用地供需不平衡、矛盾突出的問題怎樣解決？

首先，要解決認(rèn)識問題。土地資源的強(qiáng)約束將會長期延續(xù)，特別是中央明確提出，“要構(gòu)建生態(tài)功能保障基線、環(huán)境質(zhì)量安全底線、自然資源利用上線三大紅線”。這表明，今后的土地資源約束還會越來越強(qiáng)，這個問題不是部門利益，而是國家利益，是民眾利益，是國情客觀要求，也是國家治理最新要求，為此需要社會有關(guān)方面互相增進(jìn)共識，減少“隔空喊話”。第二，要解決有效需求與供給調(diào)節(jié)問題。經(jīng)濟(jì)下行情況下，難能可貴的是，旅游業(yè)創(chuàng)新發(fā)展動力不減，國土資源保發(fā)展是應(yīng)有之義，對于方向性好、帶動性強(qiáng)、投資回報好的旅游項目，應(yīng)當(dāng)千方百計保障用地，建立供需雙向調(diào)節(jié)機(jī)制。在需求側(cè)，建立準(zhǔn)入和利用聯(lián)動的調(diào)節(jié)機(jī)制，將屬于有效需求范圍、真正需要發(fā)展的好項目甄別出來，優(yōu)先發(fā)展；在供給側(cè)，要根據(jù)旅游業(yè)態(tài)差別化用地需求，特別是當(dāng)旅游發(fā)展從景區(qū)擴(kuò)展到全域、從城市延伸到鄉(xiāng)村、從東部發(fā)展到西部的情況下，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)現(xiàn)有的生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間，讓“三生”空間能夠包容旅游功能，有序?qū)崿F(xiàn)“+”旅游空間。第三，充分認(rèn)識旅游新業(yè)態(tài)層次豐富，以及在用地結(jié)構(gòu)上變化的特點。配置旅游業(yè)用地時需要轉(zhuǎn)變供給方式，適度調(diào)整土地用途“兼容”問題，但對于耕地和基本農(nóng)田，以及設(shè)計用途管制的自然生態(tài)空間，必須要有底線意識。第四，行業(yè)發(fā)展需要“土地”時，須懂則、守則。與動產(chǎn)供給不同，“馬上”用地困難很多，一則國家在取得用地上有嚴(yán)格的法定程序，二則為“備”旅游用地，需要協(xié)調(diào)與此相關(guān)的諸多事務(wù)，如原土地權(quán)利人與土地的許多諸多關(guān)系和問題，如果投資想“馬上”用地，會產(chǎn)生“巧媳婦難為無米之炊”的難題。如選擇先用地“違法”，后上車“補(bǔ)票”，冒著很大的風(fēng)險供地和用地，后果嚴(yán)重不可取。

二、旅游用地政策供給問題

隨著我國旅游業(yè)的快速發(fā)展，用地出現(xiàn)許多新情況、新問題，規(guī)劃銜接不足，一些旅游建設(shè)項目難以落地；用地政策系統(tǒng)性不夠；旅游新業(yè)態(tài)用地政策亟待明確。如何改革完善旅游用地管理制度，推動土地差別化管理與引導(dǎo)旅游供給結(jié)構(gòu)調(diào)整相結(jié)合，國家層面非常重視。“十二五”初期，國土資源部和國家旅游局分別針對旅游業(yè)發(fā)展與改革涉及的土地問題開展專項研究，2013年，國土部門在桂林等地開展旅游用地政策改革試點。“十三五”初期，結(jié)合各地有益探索，經(jīng)總結(jié)提升，形成了《關(guān)于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見》（國土資規(guī)〔2015〕10號）（下稱10號文件）。政策研究中，我們首先認(rèn)識到，旅游業(yè)具備了戰(zhàn)略地位和對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要作用，因此，不再把旅游項目按一般性項目對待，對重大的旅游項目調(diào)整了用地優(yōu)先序。再有，認(rèn)識到具有泛服務(wù)業(yè)概念的旅游業(yè)，在向現(xiàn)代服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型時的變化特點和規(guī)律，這對更有針對性地設(shè)計政策幫助很大。10號文件出臺后，對支撐發(fā)展與改革、保障旅游業(yè)用地發(fā)揮了重要的作用。這套支持旅游業(yè)發(fā)展一攬子差別化用地政策，有許多創(chuàng)新之處。

第一，建立了土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)（城鄉(xiāng)）規(guī)劃與旅游規(guī)劃的銜接機(jī)制。這是非常重要的問題。許多項目不能用地，主要原因是沒有納入規(guī)劃。由于土地利用規(guī)劃和總體規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃剛性很強(qiáng)，在用地規(guī)模、布局、結(jié)構(gòu)、時序上，必須要符合規(guī)劃，而旅游項目又“即時動意”的特點，為此，政策設(shè)計首先通過建立了規(guī)劃銜接的“接口”機(jī)制。第二，創(chuàng)新了分類用地管理的政策。減少了對建設(shè)用地指標(biāo)的占用，為地方緩解了旅游項目用地大的壓力，也節(jié)約了企業(yè)用地的成本，桂林在這方面試點探索取得了經(jīng)驗，浙江等地坡地村鎮(zhèn)等探索實踐效果很好。第三，不斷為旅游新業(yè)態(tài)、新模式定制差別化用地政策。如鄉(xiāng)村旅游、文化與研學(xué)旅游、郵輪旅游、自駕車房車營地、冰雪康體等新業(yè)態(tài)、新模式用地形態(tài)多樣，需求差別很大，這方面政策供給還在持續(xù)。第四，實行用地分類管理以及采取多種方式供應(yīng)建設(shè)用地。旅游相關(guān)建設(shè)項目中用途單一且符合法定劃撥范圍的，可劃撥供應(yīng)；用途混合且包括經(jīng)營性用途的應(yīng)招拍掛供應(yīng)，影視城、仿古城按“娛樂康體用地”辦理規(guī)劃手續(xù)；鼓勵以長期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合方式供地。第五，建立了共同監(jiān)管責(zé)任制度。旅游用地政策在供給方式上靈活了，在監(jiān)管上就要嚴(yán)起來，這方面需要行業(yè)管理部門在準(zhǔn)入和用地過程中設(shè)定共同責(zé)任機(jī)制，實施監(jiān)管；差別化旅游用地政策供給時，需要行業(yè)“守門”，保障旅游業(yè)依法依規(guī)用地。嚴(yán)格旅游相關(guān)農(nóng)用地、未利用地用途管制，未經(jīng)依法批準(zhǔn)，擅自改為建設(shè)用地的，依法追究責(zé)任。規(guī)范土地供應(yīng)行為，以協(xié)議方式供應(yīng)土地的，出讓金不得低于按國家規(guī)定所確定的價格。嚴(yán)格相關(guān)旅游設(shè)施用地改變用途管理，土地供應(yīng)合同中應(yīng)明確約定，整宗或部分改變用途、用于商品住宅等其他經(jīng)營項目的，應(yīng)由政府收回，重新依法供應(yīng)。

三、新形勢下旅游用地怎樣供給

如何讓政策供給產(chǎn)生更好的效果，需要各方協(xié)同解決。一是地方要用好這項政策，就需要將國家這套指導(dǎo)性政策，細(xì)化成地方可操作性政策。二是國土部門還需虛心向各行業(yè)學(xué)習(xí)，了解實際需求，并根據(jù)不同的旅游項目，精細(xì)組合政策，配置用地指引利用。從長期看，隨著現(xiàn)代旅游業(yè)發(fā)展和改革的深入，還需要不斷豐富完善用地政策，如建立旅游用地地價體系和資產(chǎn)評估、旅游用地儲備制度，完善小眾旅游產(chǎn)品的政策設(shè)計，從整體性、系統(tǒng)性、精準(zhǔn)性上加大旅游用地政策供給。三是旅游部門在指導(dǎo)旅游規(guī)劃、招商引資中，應(yīng)當(dāng)了解旅游用地政策和用地供給條件，避免信息不對稱，降低引資落地的效率。四是要重視自覺融入改革，讓更多的改革紅利通過發(fā)展旅游釋放出來。全面深化改革立意深遠(yuǎn)，影響重大，一方面，多項改革與土地制度息息相關(guān)，互為關(guān)聯(lián)、互為影響，農(nóng)村土地制度改革對鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展至關(guān)重要；另一方面，土地制度和自然資源資產(chǎn)改革正在向縱深推進(jìn)，改革中如何系統(tǒng)思考，協(xié)同配合，更好地服務(wù)于旅游供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，從土地供給走向“山水林田湖生命共同體”供給，讓“綠水青山”實現(xiàn)金山銀山。五是要處理好旅游發(fā)展空間與權(quán)益保障的關(guān)系。國土空間規(guī)劃體系中，應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)解決好原有“三生”空間與旅游新業(yè)態(tài)和諧共處問題，功能上協(xié)調(diào)好全域化發(fā)展要求。六是旅游發(fā)展怎樣建立包容發(fā)展模式，讓原住民帶著土地財產(chǎn)權(quán)參與旅游開發(fā)，分享發(fā)展成果。農(nóng)村土地制度改革三項試點，為鄉(xiāng)村板塊發(fā)展旅游探索了許多有益經(jīng)驗，如解決好主體權(quán)益、處理好收益分配關(guān)系等。特別是在利用村莊和宅基地發(fā)展旅游時，按2017年中央1號文件精神，在充分保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)、防止外部資本侵占控制的前提下，落實宅基地集體所有權(quán)，維護(hù)農(nóng)戶依法取得的宅基地占有和使用權(quán)，探索農(nóng)村集體組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，支持鄉(xiāng)村休閑旅游養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展，處理好田園綜合體與耕地保護(hù)的關(guān)系。

（作者系該院研究員；收稿日期：2017-04-16）

從全面深化改革角度看旅游用地改革的重要性

戴學(xué)鋒

（中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院旅游室，北京 100836）

Doi： 10.3969/j.issn.1002-5006.2017.07.002

一、旅游業(yè)改革是我國全面深化改革的重要突破口

2013年年底，十八屆三中全會上提出的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》吹響了全面深化改革的號角，然而全面深化改革改什么，怎么改，突破口在哪里，依然是必須回答的問題。

當(dāng)前全面深化改革的背景與1978年啟動改革時非常類似。1978年是要突破計劃經(jīng)濟(jì)把所有生產(chǎn)要素都固化在單位上不能流動的痼疾；現(xiàn)今的經(jīng)濟(jì)是被各種不符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的規(guī)章制度“管死”了，因此，十八屆三中全會提出“要讓市場在資源分配中發(fā)揮決定性作用”。事實上，截至2013年年底，我國各大部委規(guī)章及文件7767部、地方性法律法規(guī)8600多件。首先，這些法律法規(guī)大多數(shù)是部門立法，不是第三方立法，部門權(quán)力利益的色彩很濃厚；其次，在一些法律和法規(guī)中，含有很多重行政管制、輕市場規(guī)則的意圖；再次，這些法律法規(guī)立法的思路是從“管”的角度設(shè)立的，而不是從服務(wù)的角度設(shè)立的，對政府和行政的約束性立法很少或不嚴(yán)。此外，許多法律法規(guī)原則性太強(qiáng)、操作性太差、重審批輕監(jiān)管、執(zhí)法者由于處罰上下限空間太大而使尋租機(jī)會過多。因此，相當(dāng)一部分法律和法規(guī)需要推倒重來。如果這些龐大而繁雜的法律法規(guī)要清理、廢止、修改、起草、充分討論、立法排隊、提交人大、開會辯論、大會通過，僅此一項，短則10年，長則20年。如果再依新法而改革，所用時間為6年，則改革完成的時間最早是2030年，最晚是2040年。這樣的過程和結(jié)果，顯然不符合改革以2020年為限的時間表精神1。

因此，選擇一個關(guān)聯(lián)性較強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)先行先試，是有效推進(jìn)全面深化改革的關(guān)鍵。旅游業(yè)完全可以成為這個引領(lǐng)全面深化改革的破冰產(chǎn)業(yè)。一是經(jīng)過30多年的發(fā)展，我國旅游業(yè)發(fā)生了翻天覆地的變化，但旅游業(yè)小快靈、船小好調(diào)頭的基本特點沒變。二是旅游業(yè)作為市場化程度最高的產(chǎn)業(yè)，其產(chǎn)業(yè)內(nèi)部制約相對較少，但在社會主義市場經(jīng)濟(jì)大潮前，任何一個產(chǎn)業(yè)無不打上了時代的烙印，在進(jìn)一步深化改革的大潮前，旅游業(yè)同樣面臨著深化發(fā)展的掣肘問題，而這些問題都是關(guān)系改革全局的深層次問題在旅游業(yè)中的反映。三是旅游業(yè)是一個關(guān)聯(lián)帶動性極強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)，“一業(yè)興、百業(yè)旺”，是一個具有全局聯(lián)動性的重要產(chǎn)業(yè)。

正是在全面深化改革的大背景下，在十八屆三中全會剛剛開完的2014年，國務(wù)院即出臺了國發(fā)〔2014〕31號文件《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》（下面簡稱31號文件），同時提出建立旅游業(yè)改革發(fā)展的部級聯(lián)席會這個平臺，解決旅游業(yè)外部制約的問題。顯然，國務(wù)院是要把旅游業(yè)作為引領(lǐng)全面深化改革先行先試的突破性產(chǎn)業(yè)，這是國務(wù)院的一項重大決策。

二、旅游用地突破的難點

土地問題歷來是中國改革的關(guān)鍵問題，也是全面深化改革的關(guān)鍵，因此旅游業(yè)用地改革就成為落實國務(wù)院31號文件的最重要方面。正是在這樣的大背景下，2015年，31號文件出臺后的第二年，國家旅游局就會同國土資源部出臺了《關(guān)于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見》（國土資規(guī)〔2015〕10號）。這說明，國家旅游局和國土資源部相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)都深刻認(rèn)識到旅游用地改革對于全面深化改革的重要性。

但是，盡管國土部專家非常認(rèn)可旅游用地的重要性，千方百計為旅游用地爭取政策傾斜，國土資規(guī)〔2015〕10號文件也確實提出了很多給予旅游業(yè)的特殊用地政策，而該文件出臺后，各地的反響并不積極，很多地區(qū)感覺作用不大，甚至有些地區(qū)認(rèn)為，沒有這個文件還可做些突破，有了文件后就必須按照文件執(zhí)行，旅游用地的難度反而增大了。這是為什么？

其實原因很簡單，如上所述，我國現(xiàn)有的龐大的法規(guī)規(guī)章文件體系大都不是為了服務(wù)市場經(jīng)濟(jì)出臺的，而部委新出臺的文件，必須符合現(xiàn)有的所有關(guān)于用地方面的法律法規(guī)文件的精神，不能有任何抵牾。本來我國土地方面的法律法規(guī)文件體系就非常復(fù)雜，除非是專門搞土地政策研究的，一般人很難全面搞清，這實際上給地方為發(fā)展經(jīng)濟(jì)打一些“擦邊球”提供了可能。但梳理所有既有規(guī)章后出臺的新文件相當(dāng)于把原有規(guī)章系統(tǒng)理了一遍，也就堵死了“擦邊球”的可能。這便是自上而下改革難以推動的大困境。

鄧小平同志啟動農(nóng)村改革時，除了自上而下的改革設(shè)計外，還非常重視自下而上的改革積極性，他敏銳地抓住了小崗村要求分田到戶的基層改革動力，提出了聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，使得農(nóng)村的改革得以順利推進(jìn)，從而在很短的時間內(nèi)解決了中國的糧食問題。

現(xiàn)在全面深化改革也必須正確認(rèn)識和理解“立法在先、依法改革”，其深刻的含義是，“立改革大法，依照根本大法堅決推進(jìn)改革”。十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，經(jīng)2015年人代會通過成為法律性文件，其地位高于一般法律法規(guī)，在創(chuàng)新碰到一些不適應(yīng)改革的法律法規(guī)條款時，應(yīng)當(dāng)以21世紀(jì)初期改革大法的要求為準(zhǔn)。改革與現(xiàn)有法規(guī)的邏輯關(guān)系為：立改革行動大法在先，以此根本大法為依據(jù)堅定和堅決推進(jìn)改革，先行先試、總結(jié)經(jīng)驗、汲取教訓(xùn)、逐步推廣，并以實踐運行的結(jié)果，而立體制框架和行為規(guī)定等成型法1。

旅游用地改革具有探索性質(zhì)，顯然應(yīng)采取先行先試、總結(jié)經(jīng)驗、汲取教訓(xùn)、逐步推廣。

三、全域旅游是落實旅游業(yè)引領(lǐng)全面深化改革的重要載體

全域旅游是指在一定區(qū)域內(nèi)，以旅游業(yè)為優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，通過對區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會資源，尤其是旅游資源、相關(guān)產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)境、公共服務(wù)、體制機(jī)制、政策法規(guī)、文明素質(zhì)等進(jìn)行全方位、系統(tǒng)化的優(yōu)化提升，實現(xiàn)區(qū)域資源有機(jī)整合、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、社會共建共享，以旅游業(yè)帶動和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的一種新的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展理念和模式。

從上述全域旅游的定義可以看出，全域旅游是對那些以旅游業(yè)為優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的地區(qū)（注意不是任何地區(qū)），重新整合政府管理市場的各種資源和手段，圍繞旅游業(yè)這個優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，重新整合政府的職能和運作方式，最終形成以旅游業(yè)為核心，帶動和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的一種新的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展理念和模式。全域旅游類似一個“蝶化”的過程，通過旅游業(yè)這個優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，重新整合政府各種職能，達(dá)到旅游業(yè)全面發(fā)展和引領(lǐng)社會經(jīng)濟(jì)全面深化改革的目的。顯然，全域旅游是一種新的發(fā)展理念和模式，是打破原有體制機(jī)制和一切不符合“市場在資源分配中發(fā)揮決定性作用”的方面，打造全新的服務(wù)型政府的管理模式。

當(dāng)前全面深化改革的背景是要打破僵死的管理體制，這就必須從政府管理一端進(jìn)行改革。為解決“管死”的問題，1978年，改革開放總設(shè)計師鄧小平抓住最底層的小崗村農(nóng)民要求分田到戶的基層動力，順利地推行了聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制；而今在全面深化改革年代，要打破僵死的管理體制，也必須發(fā)揮基層的改革動力。中國的行政管理體制最基層就是縣，因此全域旅游的重點在縣域。也就是要從縣域這個行政管理的最基層入手，采取先行示范區(qū)的方式，讓以旅游業(yè)為優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的縣域在各方面先行先試，為全面深化改革探路。

四、旅游用地改革是推進(jìn)全域旅游縱深發(fā)展的關(guān)鍵

旅游用地改革既然采取自上而下的改革難度很大，因此另辟蹊徑發(fā)揮自下而上的積極性，先行先試，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，逐步推廣就成為重要的改革途徑。然而，用地改革又是一個非常敏感的改革地帶，做不好很容易產(chǎn)生負(fù)面影響。因此，選擇部分有條件的地區(qū)先行先試，就成為旅游用地改革最為重要的改革路徑。

從全域旅游的定義和工作重點我們可以看出，全域旅游核心是要打破現(xiàn)有不合理的體制機(jī)制、法規(guī)文件的桎梏，為旅游業(yè)這個新興產(chǎn)業(yè)開創(chuàng)一個新的發(fā)展空間。全域旅游的更重要意義在于，如果全域旅游能夠在以旅游業(yè)為優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的地區(qū)，打破現(xiàn)有不合理的體制機(jī)制和法規(guī)文件的限制，建立起一種全新的“市場在資源分配中發(fā)揮決定性作用”的新的體制機(jī)制，那么，以其他產(chǎn)業(yè)為優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的地區(qū)就可以效仿旅游業(yè)的做法，以優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)為核心建立起一套相似的體制機(jī)制和管理辦法，這樣以旅游業(yè)為突破口帶動全面深化改革就落到了實處。

因此，在全域旅游示范區(qū)進(jìn)行旅游用地改革試點是再合適不過的選擇了。只有在全域旅游這個探索全面深化改革的體系中，旅游用地方面的深化改革才能真正做到先行先試，否則按文件改革必然走進(jìn)死胡同；而從全域旅游自身發(fā)展的需要角度看，在全域旅游示范區(qū)，只有把旅游用地作為重點探索的方面，全域旅游才不會落空。

總之，中國全面深化改革重點是改革政府對經(jīng)濟(jì)的管理方式，也就是要從僵化的管理方式，轉(zhuǎn)變到符合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的管理方式。從這個意義上看，我們可以清晰地看出十八屆三中全會后我國 的一條深化改革線路：全面深化改革，讓市場在資源分配中發(fā)揮決定性作用是十八屆三中全會的主線，重要文件是《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》；旅游業(yè)在全面深化改革中可以且應(yīng)該發(fā)揮核心作用，重要文件是《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》（31號文件）；在旅游業(yè)中具體落實31號文件精神，其重要舉措就是全域旅游，全域旅游也成為打通自上而下的改革和自下而上的改革基層動力的關(guān)鍵，而推進(jìn)全域旅游的重中之重就是旅游用地的改革。因此，在全域旅游示范區(qū)進(jìn)行旅游用地改革先行先試是具有戰(zhàn)略意義的重大嘗試。

（作者系該室主任，研究員；收稿日期：2017-04-16）

桂林旅游產(chǎn)業(yè)用地改革試點的探索與實踐

林業(yè)江

（桂林旅游學(xué)院，廣西 桂林 541006）

Doi： 10.3969/j.issn.1002-5006.2017.07.003

旅游產(chǎn)業(yè)用地政策是推動旅游業(yè)健康快速發(fā)展、促進(jìn)旅游消費快速增長、培育發(fā)展新動力的重要基礎(chǔ)和保障。在國土資源部、國家旅游局及廣西自治區(qū)的支持指導(dǎo)下，桂林市搶抓政策機(jī)遇，主動匯報對接，建立聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)機(jī)制，開展了一系列卓有成效的旅游產(chǎn)業(yè)用地改革試點探索與實踐，為實施全域旅游，建設(shè)桂林國際旅游勝地奠定了堅實的基礎(chǔ)。下面就筆者任桂林市旅游發(fā)展委員會主任期間的工作實踐作簡要概述。

一、搶抓機(jī)遇，科學(xué)謀劃，創(chuàng)新方法，大膽探索

桂林旅游產(chǎn)業(yè)用地改革試點工作，是在國家支持桂林建設(shè)國際旅游勝地的大背景下推進(jìn)實施的。2009年12月，《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)廣西經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的若干意見》發(fā)布，明確提出桂林市要充分發(fā)揮旅游資源優(yōu)勢，建設(shè)桂林國家旅游綜合改革試驗區(qū)，將桂林打造成為國際旅游勝地。2012年11月1日，經(jīng)國務(wù)院同意，國家發(fā)展改革委批復(fù)了《桂林國際旅游勝地建設(shè)發(fā)展規(guī)劃綱要（2012—2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃綱要》），標(biāo)志著桂林市的旅游發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略。2012年3月，國土資源部下發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)旅游用地改革試點有關(guān)工作的通知》，將桂林確定為旅游產(chǎn)業(yè)用地改革試點城市之一。2013年6月18日，國土資源部正式批復(fù)《桂林旅游產(chǎn)業(yè)用地改革試點總體方案》（以下簡稱《總體方案》）。這是《桂林國際旅游勝地建設(shè)發(fā)展規(guī)劃綱要》獲批后，國家部委出臺的第一個配套性政策。

（一）全面調(diào)查旅游用地現(xiàn)狀

《總體方案》獲批后，桂林市立即組織對全市旅游用地現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查，查清了全市旅游建設(shè)用地一般只占景區(qū)用地的8%～10%左右，大部分為未改變用途的景觀用地，這為制定分類管理政策打下了基礎(chǔ)。

（二）制定出臺改革試點政策

桂林市以規(guī)劃管控制度、旅游產(chǎn)業(yè)用地分類管理、農(nóng)民利用集體土地參與旅游開發(fā)和分享收益、落實節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、旅游產(chǎn)業(yè)用地改革試點保障等核心內(nèi)容。精心組織起草并經(jīng)自治區(qū)同意，由市人民政府印發(fā)了《桂林旅游產(chǎn)業(yè)用地改革試點若干政策（試行）》（簡稱“31條”）。為建立符合桂林旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點和要求的科學(xué)化、差別化、精細(xì)化、生態(tài)化的土地利用和管理制度奠定了政策基礎(chǔ)，標(biāo)志著桂林旅游產(chǎn)業(yè)用地改革進(jìn)入政策實施階段。

（三）不斷創(chuàng)新出臺配套政策

1. 創(chuàng)新編制“多規(guī)合一”規(guī)劃。全方位落實規(guī)劃管控，桂林市旅游發(fā)展委員會聯(lián)合市國土局組織全市11縣6區(qū)，編制了《桂林市重點旅游片區(qū)發(fā)展規(guī)劃（2014—2020年）》（以下簡稱《重點旅游片區(qū)規(guī)劃》）。將土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)總體規(guī)劃、漓江風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)規(guī)劃和旅游總體規(guī)劃等進(jìn)行融合，明確重點旅游片區(qū)范圍、發(fā)展方向、用地規(guī)模與布局等，規(guī)劃范圍包括桂林市全域。規(guī)劃堅持“先行先試，創(chuàng)新發(fā)展；因地制宜，特色發(fā)展；統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)調(diào)發(fā)展；生態(tài)優(yōu)先，和諧發(fā)展”4項原則，提出實施“創(chuàng)新引領(lǐng)、產(chǎn)業(yè)融合、大項目帶動、國際化發(fā)展”4大發(fā)展戰(zhàn)略，構(gòu)建“一核兩極三帶四組團(tuán)”的旅游發(fā)展空間結(jié)構(gòu)，打造世界一流的山水觀光休閑度假旅游目的地。

2. 制定重大旅游建設(shè)項目清單。依據(jù)《規(guī)劃綱要》，桂林市發(fā)展改革委牽頭組織擬定了《2014—2018年統(tǒng)籌推進(jìn)重大旅游建設(shè)項目清單》（下簡稱《項目清單》），將一批有影響力，經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、民生效益明顯的旅游項目納入《項目清單》。納入《項目清單》的項目與《重點旅游片區(qū)規(guī)劃》銜接，對于列入項目清單的旅游重點項目給予優(yōu)先用地支持。

3. 完善旅游產(chǎn)業(yè)用地改革試點相關(guān)配套政策。根據(jù)“31條”政策，制定實施了《桂林市旅游項目用地供應(yīng)管理暫行辦法》《桂林市農(nóng)村集體土地使用權(quán)開發(fā)旅游流轉(zhuǎn)暫行辦法》等5個配套政策，實現(xiàn)從旅游項目用地規(guī)劃、指標(biāo)分配、報批、供地、土地流轉(zhuǎn)等5個方面對旅游項目投資進(jìn)行政策支持，簡化相關(guān)程序，提高旅游項目業(yè)主的投資積極性。

4. 探索低效用地再開發(fā)利用政策。頒布實施了《桂林市城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)利用暫行辦法》等配套政策，從5個方面鼓勵土地權(quán)利人和社會資本自主、參與開發(fā)。

二、落實政策、建立標(biāo)準(zhǔn)、科學(xué)管理、服務(wù)發(fā)展

（一）建構(gòu)旅游用地分類體系，實現(xiàn)旅游用地科學(xué)管理

針對相關(guān)法律法規(guī)并未明確定義旅游用地的具體內(nèi)容，在全市旅游產(chǎn)業(yè)用地現(xiàn)狀調(diào)查與需求分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合相關(guān)法規(guī)和國家標(biāo)準(zhǔn)及廣西旅游用地分類標(biāo)準(zhǔn)，將旅游用地劃分為建設(shè)用地、非建設(shè)用地，分設(shè)旅游設(shè)施用地、旅游地產(chǎn)用地與旅游景觀和生態(tài)用地。同時，制定旅游用地分類體系與城市規(guī)劃分類體系銜接表，為旅游用地的出讓提供依據(jù)，推動旅游項目順利落地。

（二）編制旅游用地基準(zhǔn)地價，創(chuàng)新旅游用地價格標(biāo)準(zhǔn)

從旅游項目投資期長、回報慢的實際出發(fā)，創(chuàng)造性地開展旅游用地基準(zhǔn)地價編制工作，力求提高旅游項目的投資積極性。旅游用地基準(zhǔn)地價體系將桂林市劃分為中心城區(qū)、臨桂區(qū)及各縣不同等級。同時，在旅游用地分類體系的基礎(chǔ)上，對各類用地進(jìn)行具體的細(xì)分評估，最后形成細(xì)分用途的旅游用地基準(zhǔn)地價，對旅游項目的落戶、旅游用地的出讓和開發(fā)起到積極的推動作用。

（三）創(chuàng)新落實供地政策，促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級

旅游產(chǎn)業(yè)用地改革試點政策紅利的釋放，為桂林國際旅游勝地建設(shè)，推進(jìn)桂林全域旅游發(fā)展注入了強(qiáng)勁動力。全市一批旅游產(chǎn)業(yè)用地項目運用“31條”在規(guī)劃管控、差別化用地、保障農(nóng)民權(quán)益等方面取得了顯著效果。試點政策的實施保障了桂林文化旅游城、蘆笛桃花灣生態(tài)休閑旅游項目落地。文化旅游城項目采取掛牌方式出讓旅游設(shè)施用地，配套出讓旅游地產(chǎn)用地，填補(bǔ)了我國旅游用地差別化供地的空白；而蘆笛桃花灣生態(tài)休閑旅游項目是在全國范圍內(nèi)率先出讓國有農(nóng)用地用于旅游開發(fā)，開創(chuàng)了國有農(nóng)用地出讓的先進(jìn)范例。羅山湖體育旅游休閑、逍遙湖旅游休閑等項目通過差別化用地，解決了建設(shè)用地指標(biāo)緊缺的問題；漓江東岸百里生態(tài)長廊示范帶綠道運用用地分類政策解決建設(shè)問題。試點政策實施以來，全市共引進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)用地項目160個。旅游產(chǎn)業(yè)用地改革試點工作得到了國土資源部、國家旅游局的高度關(guān)注支持，尤其是用地基準(zhǔn)地價和用地分類體系等得到高度評價。

（四）探索多種農(nóng)民集體土地利用方式，促進(jìn)旅游扶貧致富

制定了《桂林市農(nóng)村集體土地使用權(quán)開發(fā)旅游流轉(zhuǎn)暫行辦法》，保證了農(nóng)民“不失地、不失業(yè)、不失居”，提高農(nóng)民收入、拓寬就業(yè)途徑的同時還有效地保護(hù)和改善了當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，總結(jié)得出自主經(jīng)營、門票分成合作、林權(quán)流轉(zhuǎn)合作、股份制合作、土地租賃合作等農(nóng)民利用集體土地參與旅游開發(fā)和分享收益的模式。陽朔、靈川等縣涌現(xiàn)出一批農(nóng)民集體土地參與旅游開發(fā)的實例，切實為農(nóng)民增收打下基礎(chǔ)，充分調(diào)動了農(nóng)民利用集體土地參與旅游項目開發(fā)的積極性。

（五）改革成果得到國家和自治區(qū)層面認(rèn)可和推廣

2015年年底，國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家旅游局《關(guān)于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見》中就吸納了桂林改革試點中旅游用地分類管理、農(nóng)村集體參與旅游開發(fā)等方面的經(jīng)驗做法。因在桂林的成功實踐，廣西自治區(qū)政府已同意將“31條”在全區(qū)20多個特色旅游名縣和創(chuàng)建縣中推廣運用，為全區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和全域旅游發(fā)展起到極大促進(jìn)作用。

（作者系該院黨委副書記、高級經(jīng)濟(jì)師，曾任桂林市旅游發(fā)展委員會主任；收稿日期：2017-04-16）

基于城鄉(xiāng)社會交換的第二住宅制度與鄉(xiāng)村旅游發(fā)展

吳必虎1，2

（1. 北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院，北京 100871；2. 北京大學(xué)旅游研究與規(guī)劃中心， 北京 100871）

Doi： 10.3969/j.issn.1002-5006.2017.07.004

一、中國人口社會結(jié)構(gòu)的變化（三產(chǎn)化）

從1949年中華人民共和國成立以來的歷史來看，在1978年改革開放以后，特別是在21世紀(jì)初以來，城鎮(zhèn)人口有一個比較大的增長?，F(xiàn)階段住在城里的人已經(jīng)超過一半的比重了。根據(jù)國家的發(fā)展計劃，所在的地級市城鎮(zhèn)化水平成為了地方政府官員考核的政績指標(biāo)之一。因此，我們會觀察到有很多農(nóng)民是被“趕到”鎮(zhèn)里的感覺。中央文件是農(nóng)民自愿進(jìn)城，而實際上是村里的房子破了以后不讓重建了，倒了以后不能再建，只能被迫進(jìn)城。

中國人口的社會結(jié)構(gòu)變化以后，計劃生育政策、耕地制度等老制度紛紛出現(xiàn)了與新的社會發(fā)展不適應(yīng)的情況，不能適應(yīng)人口結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)化。因為過去是以一產(chǎn)二產(chǎn)為主，現(xiàn)在是以三產(chǎn)為主，2013年第三產(chǎn)業(yè)占全國GDP比例已經(jīng)超過50%。未來還要繼續(xù)增長。根據(jù)專家預(yù)測，中國住在城市里的人要超過70%，第三產(chǎn)業(yè)的GDP也要到60%～70%左右。國家的政策是18億畝耕地紅線不能動，基本農(nóng)田不能動，農(nóng)民要有地，進(jìn)城以后萬一城里干不下去還要回農(nóng)村去，有利于社會穩(wěn)定?？墒歉鶕?jù)研究，英國工業(yè)革命以后全世界進(jìn)城的人很少再有大批回鄉(xiāng)的出現(xiàn)，城鎮(zhèn)化是不可逆的。因為城鎮(zhèn)化從經(jīng)濟(jì)學(xué)來講是效率最高的，農(nóng)村是效率比較低的。城市內(nèi)部工作機(jī)會、創(chuàng)業(yè)機(jī)會更多，農(nóng)村沒有創(chuàng)業(yè)機(jī)會，只有種地。而在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技很發(fā)達(dá)的情況下，吃飽已經(jīng)不是問題了，現(xiàn)在耕地不用那么多畝數(shù)，因為有設(shè)施農(nóng)業(yè)，有許多轉(zhuǎn)基因技術(shù)等，雖然轉(zhuǎn)基因大家褒貶不一，但是總的來說不會再出現(xiàn)饑荒。所以，還把整個國家綁在耕地的政策上是非常落后的一種想法。而當(dāng)下的情況是城鎮(zhèn)化以后農(nóng)民一般不會再回農(nóng)村去，一定要把農(nóng)民“綁”在土地上，硬讓他留在幾畝耕地上，違背了科學(xué)規(guī)律，也剝奪了農(nóng)民的發(fā)展權(quán)利。根據(jù)《憲法》，土地是集體所有，以村為單位的所有制，根據(jù)《物權(quán)法》，所有權(quán)、用益物權(quán)和抵押物權(quán)都是村里農(nóng)民的，農(nóng)民把村里的一部分耕地或宅基地拿去賣、去抵押貸款，從事農(nóng)業(yè)之外的第三產(chǎn)業(yè)開發(fā)，應(yīng)該是沒有問題的。但是實際上農(nóng)民是不可以去賣和去抵押的，所以是政府規(guī)章制度違憲，是落后的做法。

我們常常遇到的窘?jīng)r和困境是，要改革就會違法，違背各種落后、不科學(xué)的法?？墒?，怎么違法是有講究的，所以國家有了先行先試的策略。什么叫試點？100個單位有兩個單位叫試點，20個單位也是試點，80%都試點不就行了？所以從邏輯上來講這是沒有問題的。人口結(jié)構(gòu)在經(jīng)濟(jì)、社會層面發(fā)生改變以后，一些法律和制度也必須梳理。整個社會發(fā)展變化，中產(chǎn)階級崛起，意味著消費需求變化。過去沒有中產(chǎn)階級，大家都是農(nóng)民出身。中產(chǎn)階級起來以后不以種地為核心了，而國家舊有的各種制度全是以“種地”為核心。

中央文件一直很明確，2015、2016、2017三年的一號文件都說要一、二、三產(chǎn)融合發(fā)展，可是農(nóng)業(yè)部還在講“農(nóng)地農(nóng)業(yè)用”，還是原來的套路。人進(jìn)城，三產(chǎn)化，中產(chǎn)階級的需求，中國經(jīng)濟(jì)下行要靠服務(wù)業(yè)拉動，而不是還靠農(nóng)業(yè)拉動。前幾年，好幾個部委說不能修高爾夫球場，這個政策非常落后。日本人地矛盾比中國緊張多了，耕地更緊缺，但日本有2000多個高爾夫球場，中國那么多人口，有身份證的高爾夫球場只有200多個，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足已經(jīng)大量出現(xiàn)的中產(chǎn)階級的需要，也不符合社會結(jié)構(gòu)變化的情況。

計劃生育政策也很落后，雖然放寬二胎，然而大家并不想生，中國人不像過去計劃生育既得利益者說的人口會到18億，所以要有18億畝耕地。前兩天國務(wù)院人口發(fā)展規(guī)劃說了中國最高的人口到14.5億。那為何政策放開以后不生了？那是很多社會因素決定的，不是生理因素決定的。所以中產(chǎn)階級到一定數(shù)量以后，人口壓力不會繼續(xù)增長，而需求的是服務(wù)業(yè)的發(fā)展。所以說，人口的巨大變化必須引起所有制度的改變。

二、中國人口空間結(jié)構(gòu)的變化（沿?；?/p>

從統(tǒng)計數(shù)據(jù)可知，中國一些人均收入高的省市，北京、山東、江蘇、上海、浙江、福建、廣東、遼寧，這些沿海省份都有錢（只有北京不是沿海省市），唯一不富的沿海省份就是河北，因為北京的虹吸能力太強(qiáng)了，把河北拖累了，不過好消息是，現(xiàn)在有雄安新區(qū)了。總的來說，全世界的城鎮(zhèn)化特點都是人口向沿海地區(qū)轉(zhuǎn)移，這被歐洲國家證明，被美國證明，只要是內(nèi)陸和海兼具的國家，都有人口向沿海轉(zhuǎn)移的趨勢。但是我們的土地制度是怎么規(guī)定的呢？《土地管理法》要求每個省份都必須保持80%的基本農(nóng)田不能動，我想這個法律規(guī)定違反地理科學(xué)規(guī)律。地理學(xué)家有責(zé)任向中央反應(yīng)，人口城鎮(zhèn)化規(guī)律是向沿海高度集中的，如果說70%的人集中沿海，在某些沿海城市要搞基本農(nóng)田干什么？所以說不能一刀切搞基本農(nóng)田保護(hù)。

由于人口結(jié)構(gòu)三產(chǎn)化、空間結(jié)構(gòu)沿?；?，所以中國整個經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)在萎靡不前。因為中國已經(jīng)進(jìn)入過剩經(jīng)濟(jì)時代，但我們的基本制度仍然停留在短缺經(jīng)濟(jì)時代?，F(xiàn)在我們工業(yè)過剩，建設(shè)過剩，農(nóng)業(yè)過剩。很多人聽說農(nóng)業(yè)過?？赡艽蟪砸惑@，或者不以為然。中國農(nóng)業(yè)的基本國策長期以來堅守的是耕地農(nóng)業(yè)模式，法律規(guī)定田地只能用來種糧食，挖個坑養(yǎng)魚、種糧食的地改種果樹或經(jīng)濟(jì)林、種草養(yǎng)牛放羊，如果未經(jīng)政府批準(zhǔn)都算違法，可能要吃官司。實際上我們的食物結(jié)構(gòu)早已改變，耕地農(nóng)業(yè)應(yīng)該逐步要轉(zhuǎn)向為草地農(nóng)業(yè)，因為我們的食品結(jié)構(gòu)變了。觀察一下不難發(fā)現(xiàn)，在外用餐餐桌上一定是以吃菜為主，大多數(shù)人就餐不吃主食，或者說主食的消費量逐步顯著減少，但是我們的法規(guī)制度呢？仍然是要強(qiáng)制性以種糧食為主，其實應(yīng)該多養(yǎng)牲口、多養(yǎng)魚、多種菜。那么，中國的糧食真的安全了嗎？至少在數(shù)量上是安全的。中國糧食市場存在“四高”確是有目共睹：高產(chǎn)量、高倉儲、高價格、高進(jìn)口。自己市場的糧食都吃不完為什么還要大量進(jìn)口？一是價格在國際市場上沒有競爭力，二是結(jié)構(gòu)失衡，太過強(qiáng)調(diào)糧食而忽視牧業(yè)?？傊?，我國已經(jīng)出現(xiàn)過剩經(jīng)濟(jì)，但是我們的制度還是停留在短缺經(jīng)濟(jì)那一套。所以人口結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，無論是社會轉(zhuǎn)型，還是空間轉(zhuǎn)移，都是一個非常明顯的趨勢，這跟政治沒有什么關(guān)系，是社會發(fā)展的基本要求。在糧食安全根本不存在問題的情況下，沿海地區(qū)放寬基本農(nóng)田保護(hù)的限制，增加住宅用地的供給而大規(guī)模降低房價，事關(guān)中國發(fā)展動力、國際競爭力和國民生活質(zhì)量與幸福指數(shù)，不可掉以輕心，必須立即響應(yīng)。

三、城鄉(xiāng)社會交換

城鄉(xiāng)社會交換問題也與中國的人口發(fā)展背景密切相關(guān)。國務(wù)院最近發(fā)布人口規(guī)劃，預(yù)測中國人口增長極值最多不超過14.5億，不會像以前說的達(dá)到18億，18億畝農(nóng)田的根據(jù)也就失去支撐。而且基于遙感RS技術(shù)監(jiān)測統(tǒng)計，中國可耕地實際上不止18億畝。中國人口近期還出現(xiàn)三個拐點，這也是需要政策做出重點響應(yīng)的問題。2013年是勞動力人口的拐點，勞動力總量不會再增加，再往后勞動力會短缺的；2014年是人口流動拐點，大量離開家鄉(xiāng)到外打工的人會停止，這個拐點說明就地城鎮(zhèn)化的現(xiàn)象，就地城鎮(zhèn)化要搞旅游；到2025年是總?cè)丝诠拯c，中國人口不會再增加了。那么現(xiàn)在這幾年，10年左右，如果不把整個落后的法律制度改變，中國就會被世界甩到后面去。所以這種情況下我們提出兩個交換，城鄉(xiāng)社會交換和區(qū)域社會交換。

筆者覺得社會交換理論可以用于中國改革開放的理論指導(dǎo)。第一是城鄉(xiāng)社會交換，進(jìn)城的人70%在城里面，30%在鄉(xiāng)下，農(nóng)村宅基地也好，耕地也好，可以和城里互相交換，交換才能流動，所以城市人口和農(nóng)村人口土地可以交換，城里人編的故事、游戲可以和農(nóng)村交換，城鄉(xiāng)交換。比如說“農(nóng)地農(nóng)業(yè)用”就是落后觀念，缺乏科學(xué)依據(jù)，所以產(chǎn)業(yè)制度要改革。中央已經(jīng)提出要改革了，但是到了部委這一級，到了地級市和縣政府這一級就有阻礙，為什么阻礙？就涉及各個行政主管部門的切身利益。所有的地都要跟國土資源部批，所有項目要到發(fā)改委批，既得利益越多，權(quán)力越大，尋租空間也會越大。如果農(nóng)地不局限于農(nóng)業(yè)用了，農(nóng)業(yè)部的利益空間就會縮?。蝗绻r(nóng)村宅基地可以進(jìn)入市場與城市居民自由交易了，住建部和國土部的權(quán)威和尋租空間就會縮小。所以要實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會交換，肯定會遇到層層阻力，當(dāng)然其阻擋的理由肯定不是利益受抑制，而會以保障國家糧食安全、保持社會穩(wěn)定等高大上的理由。例如，中央要求農(nóng)村一、二、三產(chǎn)融合發(fā)展，農(nóng)業(yè)部為什么還要強(qiáng)調(diào)“農(nóng)地農(nóng)業(yè)用”呢？這就是改革的困難所在。

現(xiàn)在農(nóng)村的居住用地不得流通，政府可以隨時征用，這是雙重壓迫，所以解放農(nóng)民的辦法是讓農(nóng)民自由選擇，你愿意進(jìn)城就進(jìn)城，愿意把地賣掉就賣掉。因為前面說過國際經(jīng)驗已經(jīng)證明，城鎮(zhèn)化后的農(nóng)民進(jìn)城了，如果有教育和醫(yī)療的社會保障體系，很難再返回鄉(xiāng)下去。什么樣的人、什么時候會回鄉(xiāng)下去？古代的文人墨客、高官大臣退休致仕后，如宋代蘇軾蘇轍、清朝翁同龢，他們“退休”后都是回到自己的故里。當(dāng)今城市中一批中產(chǎn)階級，例如一些學(xué)者退休以后可能會回到自己的老家買塊地，好好寫本書，而不是在大城市忍受“城市病”?？墒牵F(xiàn)在的制度就是讓我們所有人不愿意離開北京，因為這里有很好的醫(yī)療資源。

應(yīng)該說全世界的工業(yè)化城鎮(zhèn)化過程、科學(xué)發(fā)展歷史都證明讓農(nóng)民的土地用市場調(diào)節(jié)是最有效的辦法，而且也是保護(hù)農(nóng)民利益的辦法。農(nóng)民宅基地不愿意賣可以入股，有很多辦法參與交易過程。而且農(nóng)地應(yīng)該是由市場支配效率最高，由國土資源部支配效率最低。桂林市曾做過旅游用地試點，桂林是中國少數(shù)的風(fēng)景旅游城市，但其他旅游城市就沒有這種發(fā)展機(jī)會，很遺憾桂林的試點并沒有全國推廣。

現(xiàn)在出現(xiàn)鄉(xiāng)村空心化、對村落拆舊建新，應(yīng)該這么說，農(nóng)村宅基地禁止入市不符合農(nóng)民的利益，不符合農(nóng)村的利益。另外，農(nóng)村宅基地要拆舊建新這是非常破壞傳統(tǒng)景觀的，農(nóng)村可以在旁邊建新房子的同時，保留舊房子出讓給城市居民作為第二住宅。目前，對農(nóng)民的限制還停留在平均主義上。城市居民對住宅面積是有自由選擇權(quán)的，但農(nóng)民卻沒有這種自由，一戶一宅，每宅均等。每家宅基地大小一模一樣，雖然可以村內(nèi)交易，但需要把宅基地賣給“隔壁老王”，而且必須搬家進(jìn)城，村里不會再分給你新的宅基地，或者說“隔壁老王”如果買了你的宅基地他就要退回原來的宅基地（一戶一宅）。這樣不會出現(xiàn)世界遺產(chǎn)，西遞宏村、喬家大院都產(chǎn)生于宅基地自由買賣。所以要允許買賣，買多少錢的，根據(jù)土地價格來定，上海郊區(qū)就貴一點，青海農(nóng)村就便宜一點。從城鄉(xiāng)交換角度來說，農(nóng)村的宅基地空置是非常大的浪費，如果法律允許城市居民可以到農(nóng)村購買農(nóng)民宅基地，或者投資農(nóng)村，那么農(nóng)民發(fā)展的第一桶金就有著落了。假如宅基地可以賣100萬，拿100萬到城里打工就可以不用從掃大街開始。如果農(nóng)民宅基地可以作為城市居民的第二住宅使用的話就實現(xiàn)了雙贏甚至多贏，因為農(nóng)民得到了賣地收入以后就可以進(jìn)城創(chuàng)業(yè)，所以這樣是符合需求的。這是第一個交換，城鄉(xiāng)的社會交換。

四、區(qū)域社會交換

第二類社會交換可以叫做區(qū)域的社會交換。不同地區(qū)之間的土地可以實現(xiàn)最高效率的利益交換式配置。山東、陜西和山西可以交換，不用像現(xiàn)在的土地管理法，以每個省為單位，保證80%的基本農(nóng)田不能動，違反地理科學(xué)規(guī)律。拿浙江為例，二三十年前為了發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，當(dāng)時迫于土地管理制度，把基本農(nóng)田劃到山上，縣城附近土地用來發(fā)展工業(yè)。后來這樣做也滿足不了法律的規(guī)定，浙江省只好自發(fā)跟黑龍江省做生意，你賣土地指標(biāo)給我，為什么浙江一定要80%的土地必須種糧食以實現(xiàn)糧食自給呢？我最近在讀日本女作家鹽野七生寫的《羅馬人的故事》，政府給羅馬公民免費提供面包，而生產(chǎn)面包的小麥主產(chǎn)地是皇帝直屬統(tǒng)治區(qū)埃及。兩千年前的古羅馬都可以做到區(qū)域生產(chǎn)分工，而現(xiàn)在已經(jīng)是2017年了，難道還需要每個省自己保證自己的糧食么？按照經(jīng)濟(jì)地理學(xué)規(guī)律，人口流動往哪里，哪里就要充分供給土地，現(xiàn)在房價高不是房子貴，是地價高，所以沿海地區(qū)要充分供地把房價降下來，實現(xiàn)“房子是用來住的不是用來炒的”。人口向沿海移，沿海就要大量提供建設(shè)用地。山東“移民”到江蘇去了，江蘇就不要限制建設(shè)用地。所以從中國現(xiàn)在來看，人口的流出和流入都是有統(tǒng)計的。糧食產(chǎn)量不是重點，質(zhì)量才是重點，農(nóng)業(yè)政策必須調(diào)整了，要放棄18億畝耕地紅線的偽科學(xué)。最近，國務(wù)院發(fā)了一個建立糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要糧食生產(chǎn)保護(hù)區(qū)的指導(dǎo)意見，提出10.58億畝兩區(qū)地制度，不再是18億畝了，這個就是積極的改革信號。土地不應(yīng)繼續(xù)成為制約生活質(zhì)量的“緊箍咒”，每個省可以是80%基本農(nóng)田，也可以是60%，或者是50%，具體的百分比應(yīng)該根據(jù)經(jīng)濟(jì)規(guī)律來定，而不是由某個部委來定。

綜上，基于城鄉(xiāng)社會交換的第二住宅制度與鄉(xiāng)村旅游是社會交換的結(jié)果，我們的人口結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)、空間結(jié)構(gòu)導(dǎo)致城鄉(xiāng)交換和區(qū)域交換的需求，一系列政策就圍繞它去改革，符合客觀規(guī)律的政策才會發(fā)展和進(jìn)步。

（作者系該院教授，中心主任；收稿日期：2017-04-16）

生態(tài)旅游區(qū)旅游用地碎片化及其整合

劉家明

（中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所，北京 100101）

Doi： 10.3969/j.issn.1002-5006.2017.07.005

在全世界的旅游發(fā)展實踐中，一條成功的經(jīng)驗就是集中旅游建設(shè)用地于一個地塊上，使旅游服務(wù)業(yè)集群分布在這個地塊上。美國旅游規(guī)劃大師Gunn在總結(jié)美國國家公園旅游發(fā)展經(jīng)驗后，提出在國家公園大門外邊建立旅游服務(wù)社區(qū)，一般是旅游城鎮(zhèn)，以國家公園外面的土地高強(qiáng)度利用去保障國家公園內(nèi)部土地的低強(qiáng)度利用，從而保護(hù)國家公園內(nèi)部生態(tài)環(huán)境免受過度干擾。我國國家重點風(fēng)景名勝區(qū)也堅決杜絕在里面建樓堂館所，將旅游服務(wù)設(shè)施集中規(guī)劃建設(shè)在風(fēng)景名勝區(qū)附近的旅游城鎮(zhèn)中。歐洲在環(huán)地中海沿岸進(jìn)行旅游開發(fā)過程中，得出一條重要的開發(fā)原則，就是堅決避免線帶狀的開發(fā)，要將旅游開發(fā)建設(shè)集中在少數(shù)旅游節(jié)點上。在城市規(guī)劃中，也越來越反對分散蔓延式的城市發(fā)展，越來越強(qiáng)調(diào)組團(tuán)式集中發(fā)展。但在全國很多生態(tài)旅游區(qū)的發(fā)展過程中，存在著大量旅游用地碎片化的開發(fā)方式，造成旅游發(fā)展低效重復(fù)、旅游者利益受損、旅游生態(tài)空間破碎等多種問題，當(dāng)務(wù)之急是要引起政府部門高度重視，亟待從規(guī)劃源頭上杜絕此類現(xiàn)象一而再再而三的發(fā)生。已經(jīng)造成碎片化開發(fā)的生態(tài)旅游區(qū)，要痛下決心科學(xué)選址，以特色旅游小鎮(zhèn)形式，整合碎片化的旅游服務(wù)建設(shè)用地，以保障生態(tài)旅游區(qū)的可持續(xù)發(fā)展以及對市場的可持續(xù)吸引力。

生態(tài)旅游區(qū)是指四至邊界清晰，管理機(jī)構(gòu)明確，以良好的自然生態(tài)環(huán)境、特色地質(zhì)地貌、珍稀動植物與原生態(tài)文化為主要吸引物的旅游區(qū)，一般區(qū)位較為偏僻，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較為落后，有村鎮(zhèn)社區(qū)分布其間。一些生態(tài)旅游區(qū)具有濃郁的民族風(fēng)情文化或是濃郁的民俗文化，如特色服飾、特色建筑、特色飲食、原生態(tài)音樂、婚喪習(xí)俗等。大山、大川、大湖、大森林、大草原、大沙漠一般是生態(tài)旅游區(qū)的本底背景，如大武陵山、十萬大山、太行山、呂梁山、秦嶺、大興安嶺、青海湖、鄱陽湖、牙克石大森林、錫林郭勒大草原、庫布齊沙漠等都是生態(tài)旅游區(qū)的重要腹地，一些生態(tài)旅游區(qū)與國家級自然保護(hù)區(qū)、國家風(fēng)景名勝區(qū)、國家森林公園等相伴而生。生態(tài)旅游區(qū)在尺度上從幾十平方千米到成千上萬平方千米不等，其旅游開發(fā)管理機(jī)構(gòu)——生態(tài)旅游區(qū)管委會，擔(dān)負(fù)生態(tài)旅游區(qū)范圍內(nèi)的旅游發(fā)展和社會經(jīng)濟(jì)管理工作，一般借鑒經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的管理模式，在行政等級上由正科、副處、正處、副廳到正廳不等，為省、市、縣的派出機(jī)構(gòu)。在城市化快速發(fā)展和人均可支配收入迅速增長的今天，城市居民逃離城市森林、逃離城市擁堵、逃離城市霧霾、追求回歸生態(tài)、追求回歸自然、追求心靈放松的生態(tài)旅游已經(jīng)成為熱潮。生態(tài)旅游區(qū)利用自身的生態(tài)優(yōu)勢，可以開發(fā)出生態(tài)觀光、生態(tài)休閑、生態(tài)度假、養(yǎng)生養(yǎng)老、體育運動、生態(tài)健身、民宿客棧等多元化的旅游產(chǎn)品，在交通通達(dá)性、生活宜人性和核心吸引物開發(fā)建設(shè)具備一定基礎(chǔ)后，成為都市居民熱捧的旅游目的地，成為落后地區(qū)發(fā)展社會經(jīng)濟(jì)的核心驅(qū)動力?？梢哉f，生態(tài)旅游區(qū)多數(shù)成為其所在地社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和脫貧致富的重要依托。因此，不能讓生態(tài)旅游區(qū)因碎片化的錯誤開發(fā)方式使生態(tài)旅游區(qū)的旅游吸引力曇花一現(xiàn)，著力保持生態(tài)旅游區(qū)的可持續(xù)發(fā)展就是功在當(dāng)代、利在千秋的大事。

生態(tài)旅游區(qū)在旅游開發(fā)時，如果基礎(chǔ)設(shè)施集中在一個地塊上（假設(shè)為A地塊），要比分散布局在多個地塊上（假設(shè)為A、B、C、D、E五個地塊）節(jié)省很多錢。如果服務(wù)設(shè)施集中在一個A地塊上，能夠產(chǎn)生旅游服務(wù)產(chǎn)業(yè)集群效應(yīng)，能夠產(chǎn)生旅游者社會交流效應(yīng)。如果服務(wù)設(shè)施分散布局A、B、C、D、E五個地塊上，就容易產(chǎn)生一個個飛地式孤島，就容易產(chǎn)生低水平重復(fù)，就容易形成惡性競爭。那么，為什么現(xiàn)實中很多生態(tài)旅游區(qū)依然采用旅游建設(shè)用地碎片化的旅游開發(fā)方式呢？生態(tài)旅游區(qū)所在地一般經(jīng)濟(jì)條件較差，政府不具備統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一管理和統(tǒng)一運營的能力，地方缺乏必要的啟動資金，難以完成道路交通、給水、排水、供電、供氣等旅游基礎(chǔ)設(shè)施配套，不得不依靠引進(jìn)外來資本進(jìn)行開發(fā)建設(shè)旅游項目，由各旅游開發(fā)商進(jìn)行各自的旅游基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)。旅游開發(fā)商都想封閉建立自己的“獨立王國”，在沒有規(guī)劃剛性約束的情況下就形成碎片化的結(jié)局。生態(tài)旅游區(qū)管委會為了快速啟動旅游開發(fā)，會盡最大努力進(jìn)行旅游項目招商，或采用招拍掛的方式引進(jìn)外來資本開發(fā)運營旅游項目。在實踐中，生態(tài)旅游區(qū)的規(guī)劃彈性很大，剛性約束很小，項目開發(fā)往往存在被資本牽著鼻子走，生態(tài)旅游區(qū)管委會被迫給予旅游開發(fā)商很大程度的規(guī)劃設(shè)計自主權(quán)，旅游開發(fā)商各自選擇優(yōu)勢旅游資源區(qū)畫地為牢，開發(fā)自己認(rèn)為具有市場前景、投資回報率高、投資回收期快、或者具有很好土地增值前景的旅游項目，使得旅游服務(wù)設(shè)施分散布局在A、B、C、D、E五個地塊上或更多的地塊上，形成旅游用地碎片化開發(fā)現(xiàn)象嚴(yán)重，旅游供給零散，旅游服務(wù)品質(zhì)因分散得不到保障，破壞生態(tài)環(huán)境問題嚴(yán)重。生態(tài)旅游區(qū)還經(jīng)常遇到打著旅游幌子的地產(chǎn)項目，像一群公牛沖進(jìn)瓷器店，造成原生態(tài)的支離破碎，讓人痛心疾首。同一個生態(tài)旅游區(qū)，因為自然地理環(huán)境具有相似的特點，旅游開發(fā)商之間經(jīng)常會開發(fā)旅游市場認(rèn)可的同類型旅游項目，出現(xiàn)近距離低水平重復(fù)、惡性競爭的局面。比如山西壺關(guān)太行山大峽谷生態(tài)旅游區(qū)，初期開發(fā)時拍給多個開發(fā)商分段分區(qū)開發(fā)，懸崖瀑布景觀對旅游市場有號召力，每個開發(fā)商都在自己地盤上泵壓提水營建瀑布景觀，屬于典型的低水平重復(fù)建設(shè)。再如，山西省交城縣龐泉溝生態(tài)旅游區(qū)，因一家公司在2011年開發(fā)漂流項目獲得成功，隨后五六家旅游公司都去開發(fā)漂流項目，造成低水平重復(fù)浪費，還造成河溪上到處攔壩截水，破壞河流自然生態(tài)景觀和周圍自然環(huán)境。

馬洋溪生態(tài)旅游區(qū)就是旅游用地碎片化的一個典型。馬洋溪生態(tài)旅游區(qū)位于福建省漳州市長泰縣，也是廈門市北部屏障的山區(qū)，秀美的馬洋溪穿過生態(tài)旅游區(qū)。2004年由漳州市人民政府批準(zhǔn)成立馬洋溪生態(tài)旅游區(qū)，規(guī)劃總面積138平方千米，其中旅游中心區(qū)23平方千米，實行“以區(qū)帶村”管理體制。馬洋溪生態(tài)旅游區(qū)由長泰縣城附近的十里、旺亭、后坊、山重4個行政村組成，總?cè)丝?.2萬人。馬洋溪生態(tài)旅游區(qū)內(nèi)旅游資源密集、類型多樣，現(xiàn)有長泰馬洋溪漂流、天柱山國家森林公園、泛華生態(tài)博覽園、福建省鄉(xiāng)村旅游示范點——千年古山重、格林美提子觀光園等一批生態(tài)旅游品牌項目，先后舉辦過多次體育賽事和節(jié)事慶典活動，成為廈漳泉等周邊城市休閑旅游、投資興業(yè)的熱點區(qū)域。目前，全區(qū)有20余家內(nèi)外資企業(yè)開發(fā)多個旅游項目，各自獨立為戰(zhàn)，造成典型的旅游建設(shè)用地碎片化的一種格局。馬洋溪已落地項目投資主體、占地面積、建筑面積及項目內(nèi)容如下： 中冶置業(yè)在十里村投資的海西國際項目，占地面積1500公頃，建筑面積80公頃，項目內(nèi)容包括體育公園、山地公園和溫泉度假村；金洪邦在十里村投資的天銅山綜合度假區(qū)項目，占地面積800公頃，建筑面積100公頃，項目內(nèi)容包括體育公園酒店、溫泉度假村、山地養(yǎng)生住宅、濕地景觀；泛華集團(tuán)在十里村投資的發(fā)現(xiàn)之旅生態(tài)博物館項目，占地面積233.3公頃，建筑面積40公頃，項目內(nèi)容包括生態(tài)博覽園、溫泉酒店、天成山旅游區(qū)；南谷房地產(chǎn)集團(tuán)在十里村投資的原山主人項目，占地面積130公頃，建筑面積8.86公頃，項目內(nèi)容包括商業(yè)會所、生態(tài)住宅；樂統(tǒng)房地產(chǎn)公司在山重村投資的十里藍(lán)山項目，占地面積320公頃，建筑面積20公頃，項目內(nèi)容包括黃金生態(tài)旅游帶、馬術(shù)俱樂部和休閑度假區(qū)；閩臺文化產(chǎn)業(yè)集團(tuán)在十里村投資的中華漢文苑項目，占地面積133.3公頃，建筑面積12公頃，項目內(nèi)容包括古建筑群、歷代書法石刻書畫藝術(shù)博物館陶瓷釀酒造紙等文化展示與體驗、住宅；龍人古琴集團(tuán)在后坊村投資龍人古琴文化村項目，占地面積120公頃，建筑面積30公頃，項目內(nèi)容包括書院、大師紀(jì)念館、萬臺、音樂廳、藏書閣、制琴學(xué)坊、演藝學(xué)坊酒店山莊；中翎體育產(chǎn)業(yè)公司在后坊村投資的射擊射箭項目，占地面積192公頃，建筑面積40公頃，項目內(nèi)容包括比賽訓(xùn)練配套服務(wù)與住宅區(qū)；天頤置業(yè)在十里村投資的天頤桃源項目，占地面積16.740公頃，建筑面積9.2公頃，項目內(nèi)容包括酒店公寓、山居、濱水住宅。馬洋溪生態(tài)旅游區(qū)以旅游開發(fā)商開發(fā)的旅游項目為主導(dǎo)，造成公共商業(yè)用地明顯碎片化，難以形成集聚效應(yīng)。從大型景區(qū)型旅游目的地來看，馬洋溪生態(tài)旅游區(qū)必須具有一個綜合性旅游服務(wù)接待基地，最好是用特色旅游小鎮(zhèn)來統(tǒng)領(lǐng)生態(tài)旅游區(qū)的綜合服務(wù)功能、交通集散功能、信息中心功能和服務(wù)設(shè)施集群功能，才能為旅游者提供優(yōu)質(zhì)旅游服務(wù)產(chǎn)品。應(yīng)該以新型旅游城鎮(zhèn)化來構(gòu)建“一個旅游城鎮(zhèn)服務(wù)中心”，以服務(wù)整合馬洋溪生態(tài)旅游區(qū)，才能解決目前這種碎片化不持續(xù)的局面。

結(jié)論是，生態(tài)旅游區(qū)管委會必須嚴(yán)格制定生態(tài)旅游區(qū)總體規(guī)劃，并嚴(yán)格執(zhí)行生態(tài)旅游區(qū)的總體規(guī)劃，加強(qiáng)規(guī)劃的剛性管理，杜絕規(guī)劃的彈性更改，堅決杜絕規(guī)劃跟著開發(fā)商的項目任意更改現(xiàn)象。在生態(tài)旅游區(qū)總體規(guī)劃中，明確確立以特色旅游小鎮(zhèn)為綜合服務(wù)中心，讓旅游項目在特色小鎮(zhèn)集聚集群，在小鎮(zhèn)之外要嚴(yán)格限制旅游服務(wù)設(shè)施的隨意建設(shè)。打造生態(tài)旅游區(qū)的綜合服務(wù)小鎮(zhèn)是解決生態(tài)旅游區(qū)旅游用地碎片化的有效手段，以特色旅游小鎮(zhèn)綜合集成生態(tài)旅游區(qū)的絕大多數(shù)旅游服務(wù)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，以特色旅游小鎮(zhèn)的建設(shè)用地集中劃片來保護(hù)生態(tài)旅游區(qū)的生態(tài)環(huán)境，讓生態(tài)旅游區(qū)實現(xiàn)看得見山、望得見水，記得住鄉(xiāng)愁，優(yōu)化區(qū)隔生態(tài)、生產(chǎn)和生活三生空間，避免將生態(tài)旅游區(qū)到處搞的城不是城、鄉(xiāng)不是鄉(xiāng)、生態(tài)破碎化、旅游建設(shè)用地碎片化、旅游服務(wù)碎片化重復(fù)化，阻隔游客彼此之間的互動交流。理想的旅游綜合服務(wù)小鎮(zhèn)是以藝術(shù)畫廊、藝術(shù)展覽館、咖啡吧、書吧為小鎮(zhèn)主導(dǎo)旅游吸引物，以特色主題酒店、特色餐飲為游客深度體驗場所，培育不同于日常生活的特色旅游生活方式，打造具有藝術(shù)美的主題特色旅游小鎮(zhèn)，讓小鎮(zhèn)成為游客深度體驗之地和社會交往活動中心，成為游客居游度假目的地。在生態(tài)旅游區(qū)特色旅游小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)時，一定要注意營造適宜旅游者步行閑逛的空間尺度需求，以旅游商業(yè)步行街的形式規(guī)劃建設(shè)，盡量規(guī)避實踐中常見雙向機(jī)動車道、不宜步行、難聚人氣的大馬路出現(xiàn)在生態(tài)旅游區(qū)的特色旅游小鎮(zhèn)中，規(guī)劃使特色小鎮(zhèn)的對外聯(lián)結(jié)機(jī)動車道繞著小鎮(zhèn)走。最后，期待我國所有生態(tài)旅游區(qū)不再出現(xiàn)旅游用地碎片化的格局，都依托特色旅游小鎮(zhèn)集群整合發(fā)展，讓每一個生態(tài)旅游區(qū)都能可持續(xù)發(fā)展，都能對旅游市場產(chǎn)生可持續(xù)旅游吸引力。

（作者系該所研究員；收稿日期：2017-04-16）

旅游用地八問

魏小安

（世界旅游城市聯(lián)合會，北京 100022）

Doi： 10.3969/j.issn.1002-5006.2017.07.006

道理道理，無道焉有理，我們現(xiàn)在是很多東西沒有道，但是理一大把，區(qū)別在于道是客觀規(guī)律，所以說我們研究這個問題，得先研究一下這個問題的客觀規(guī)律到底是什么。而現(xiàn)在的“理”基本上都是部門的，部門的“理”很簡單，就是國家利益部門化，部門利益?zhèn)€人化，基本上就是這么一個格局。但各個部門說的所有利益，嘴上都是國家利益，這樣就形成在這個問題上打架的格局，打來打去也打不清楚。

我們中國有一個基本國情，皇天后土，普天之下莫非王土，這個東西改不了，所有用地本質(zhì)都變不了，但是我們又要努力來改變它。實際上這么多年變通的方式很多，這就是改革的智慧，改革的技巧。當(dāng)年小平同志南巡講話，“要殺出一條血路來”，改革怎么用上戰(zhàn)爭語言了？而且完全是戰(zhàn)爭的描繪，小平同志之所以用這句話，他知道改革的難度有多大。進(jìn)一步就要研究這個事“破與立”的關(guān)系，我們原來說是破在當(dāng)頭，立在其中，這是毛主席的路徑?，F(xiàn)在講叫先立后破，立的事做不出來先琢磨破，往往失敗。改革勢必涉及“破與立”，應(yīng)該形成新的路徑，新的路徑?jīng)]有別的，就是在違規(guī)的前提之下努力來違法，但是不違紀(jì)。違規(guī)、違法不違紀(jì)，立反而能立起來。既不違規(guī)，也不違法，免談改革，這是一個悖論，很自然的事情，但是要違紀(jì)就不行了。

旅游用地的問題確實很復(fù)雜，我歸納了八個問題，叫旅游用地八問：

第一問：什么是旅游用地？

研討會的題目很好，“旅游發(fā)展中的土地問題”。這個題目不是旅游用地，我覺得這個題目確實有學(xué)問，很簡單一個道理，如果我們強(qiáng)化旅游用地，這個事就說不清楚了，而且越來越說不清楚。旅游發(fā)展中的土地問題有兩個基本特征：第一是我們研究多少年旅游最根本的特點就是綜合性，所以旅游發(fā)展中的土地問題首先應(yīng)該就是綜合性，包括方方面面。如果我們只探討旅游用地，就是所有的用地都是旅游用地，那么這樣探討沒有意義。第二就是外部性，這也是一個特點，外部性有區(qū)別，一類叫商業(yè)用地、建設(shè)用地，一類叫做公益用地、環(huán)境用地，就是其他的用地，或者是社會功能的用地。一個綜合性，一個外部性，綜合性要求我們分類，外部性要求我們定性。比如這一塊地叫環(huán)境用地，就不叫旅游用地，這一塊是景觀用地，也不叫旅游用地，旅游用地到底是什么？比如說建一個停車場算哪一類？政府建就是公益用地，開發(fā)商建就是包涵在商業(yè)用地之內(nèi)，有公益性質(zhì)的用地，就只能是靠這種方式來明確。如果我們在這個事上土地性質(zhì)搞不明白，旅游用地就沒法說。

第二問：旅游用地用什么地？

第一類是環(huán)境用地，景觀用地，這是公益性的。這不是用地的概念，嚴(yán)格地說，這就是旅游發(fā)展的需要，沒有這樣的地，就做不了旅游。比如說林地算什么地？現(xiàn)在旅游離開林地能做嗎？這是一類，就是公益性的土地，旅游拿來利用。

第二類是經(jīng)營權(quán)用地，比如100平方千米，給20年的經(jīng)營權(quán)，這種情況別干，50年經(jīng)營權(quán)可干。但只是這一片給了你經(jīng)營權(quán)，弄了景區(qū)就可以收一點費，這里有土地可言嗎？沒有。

第三類是建設(shè)性用地，100平方千米的經(jīng)營權(quán)，可能也就200畝的建設(shè)用地，最主要的還是土地手續(xù)，如果沒辦土地手續(xù)還不行?；镜囊?guī)律就是這么一個規(guī)律，整一個40平方千米、50平方千米，大概批你二三百畝地算不錯了，要有100平方千米，批五六百畝地就非常難了，而且這600畝地分10年給你批下來，因為有土地指標(biāo)。

第三問：旅游用地用多少地？

現(xiàn)在跑馬圈地，門都沒有了，弄個經(jīng)營權(quán)問題不大。比如到東北林區(qū)，1000平方千米給你了，你來投資，什么叫給你？其實就是經(jīng)營權(quán)。東北林地還有一條好處，就是樹不可以伐，但是可以搞小秋收。比如說我碰見一個林地的經(jīng)營商，他就說，“我從來不怕在東北一年經(jīng)營三個月，能掙到錢”，為什么？給了他10平方千米的林地，10平方千米的林地靠小秋收就能盈利，根本不琢磨旅游營地掙錢不掙錢。這就意味著在旅游用地和如何用地方面有很大的松動余地，有很多的松動環(huán)境。到底用多少地？比如說全國算一筆賬，旅游發(fā)展需要多少土地？2016年全國的旅游投資1.3萬億，2017年估計能達(dá)到1.5萬億，1.5萬億和土地有什么關(guān)系？全域旅游和土地又是什么關(guān)系？毫無疑問，全域旅游就意味著旅游用地的擴(kuò)大化，海量投資就意味著需要更多的土地。大體上1億投資占地1平方千米，那我們1.5萬億的投資，今年就需要15000平方千米，這15000平方千米不對應(yīng)960萬平方千米的國土，要對應(yīng)我們的可用土地，這個比例是多少？我也不知道現(xiàn)在可用土地有多少，但是我知道這個比例不會太小。所以我們得算一算資金和土地的比例關(guān)系，這筆賬算一算，在用多少地上面，就可能有一個盤子。占多少地不重要，就像國家自然保護(hù)區(qū)一樣，自然保護(hù)區(qū)要占國土面積1.6%，現(xiàn)在要求要占到5%，5%都是自然保護(hù)區(qū)，這是占地的概念，我們說的是用地的概念，所以就必須把它細(xì)化。

第四問：誰的問題？什么問題？

站在不同角度上，問題就不一樣，比如說在政府的角度上，希望更多的有一點土地指標(biāo)，這樣基本上有多少土地指標(biāo)就有多少財政收入，所以政府希望爭取更多的土地，這是政府的問題。開發(fā)商希望能夠批更多的建設(shè)用地，這是開發(fā)商的問題。那么農(nóng)民的問題呢？農(nóng)民的問題是不失業(yè)、不失居、不失地這“三不失”，這“三不失”我們只能三中選一或者選二，比如農(nóng)民不失業(yè)沒有問題，不失居也沒有問題，給你換一個地方，房子還有。但是不失地做不到，地都不失，開發(fā)商干嘛去？如果農(nóng)民的土地可以入股，這也可以理解為一種不失地，但是本質(zhì)上已經(jīng)失了，因為土地的用途變了。所以，我們要把誰的問題搞清楚，要把什么問題搞清楚，我們可以拉一個問題單子，這個問題單子拉出來就知道了。有一些政府的問題不是問題，有一些是發(fā)展階段中的問題也不是問題，農(nóng)民的問題才是根本問題，開發(fā)商的問題也是根本問題，如果不給開發(fā)商利益，他干嘛來了？這個利益很重要的是土地利益。全國這么多地方可以選，憑什么要選你這個地方？對于開發(fā)商來說，就是一個比較。而且這里還有一個開發(fā)建設(shè)的過程，這個過程之中各方都在變化。比如說剛開始的時候政府一定站在開發(fā)商的立場上，因為不站在開發(fā)商的立場上就招不來商，引不來資。但是在開發(fā)建設(shè)過程中農(nóng)民回過味了，這里面有這么大的利益，農(nóng)民開始不滿，農(nóng)民一鬧事，政府就開始轉(zhuǎn)到農(nóng)民那邊去，然后開發(fā)商就說政府說的不算，實際上不是政策亂變，是在這個過程中利益關(guān)系在變化。我們要把這些問題梳理出來搞明白，比如說國土資源部有他的問題，有他的視角，有他的關(guān)注點；國家旅游局有國家旅游局的問題，有他的關(guān)注點。部門之間的關(guān)注點碰在一起，一定讓大家亂了，但是一層一層地往下落實，甚至落實到縣政府關(guān)心什么，鄉(xiāng)政府關(guān)心什么，村委會關(guān)心什么，村支書、村長關(guān)心什么，老百姓關(guān)心什么，那些事想明白，我覺得這個事情就好梳理了，現(xiàn)在籠籠統(tǒng)統(tǒng)這么說顯然不行。

第五問：旅游用地有什么特點？

旅游用地彈性非常大，發(fā)展空間非常大，我們不需要整宗的土地。不能用工業(yè)化的思路來對應(yīng)旅游開發(fā)，可以用工業(yè)化的做法來做旅游，集中力量辦大事，這是工業(yè)化的做法，但是思路不同，整宗土地就不需要。比如說稻田周圍一圈山，稻田里還有白鷺，非常美，開發(fā)商覺得中間這一片地非常好，我不這么看，我建議在周圍的山上做，讓大家還能看到這片稻田，還能看到白鷺在這兒飛來飛去。這片地不好用，越是基本農(nóng)田，越是整宗土地對旅游來說越不合適。旅游最合適的是淺山丘陵，所以我們可以用山地，可以用坡地，可以用邊地，可以用灘地，甚至可以用崖地，挨著懸崖建個賓館，甚至可以做地上地，就是基本農(nóng)田不動，把它架起來，下邊該種稻子種稻子，該種小麥種小麥，在農(nóng)田上架起一個農(nóng)莊來，農(nóng)田和農(nóng)莊只是高度的變化。我們古人有這個智慧，吊腳樓就是這么做的，古人做吊腳樓的方法，我們今天轉(zhuǎn)移到農(nóng)地上行不行？不占用一分農(nóng)地，做出一個農(nóng)莊來，還做出一個有特色的農(nóng)莊。這就是旅游的優(yōu)勢，搞工業(yè)之類都不行，只有旅游可以這么干，從這個特點出發(fā)，這就意味著我們有很大的發(fā)展余地?？墒侨绻€用工業(yè)化的思路來看這個事，這個事就不行，就干不了。

第六問：如何減少掛羊頭賣狗肉？

掛羊頭賣狗肉，實際上就是旅游和地產(chǎn)的關(guān)系。我從來不贊成旅游地產(chǎn)這個概念，因為旅游地產(chǎn)概念從理論上說是錯誤的，可以有休閑地產(chǎn)，不能有旅游地產(chǎn)。但是多年以來，旅游地產(chǎn)越折騰越熱鬧。這個事情就是怎么分類化、怎么差別化、怎么細(xì)分化，把這些分出來。很多地方政府現(xiàn)在也明白了，旅游地產(chǎn)可以做，先做旅游再做地產(chǎn)，旅游要做不出來，地產(chǎn)別做了。一開始是看著旅游開工了，就可以動地產(chǎn)了，但是旅游開工工期很長，地產(chǎn)工期非常短，地產(chǎn)賣完了旅游不干了，然后地方政府又學(xué)明白了，把旅游做完了才允許做地產(chǎn)，實際上有不同利益訴求。但是現(xiàn)在旅游地產(chǎn)基本做不動了，比如海南，我兩年前到海南，10個人一塊吃飯，9個人拿名片，都是地產(chǎn)商；去年到海南，10個人吃飯，還是這一撥人，9個人都是旅游開發(fā)商，我說你們現(xiàn)在怎么都做旅游了？他們說拿一個旅游開發(fā)公司的名片有可能見到市長，要是拿地產(chǎn)的名片見村長都見不著。大家都聰明了，大家都在這個過程中學(xué)習(xí)，都長進(jìn)了。

下一步的變化就是旅游小鎮(zhèn)。住建部、發(fā)改委、財政部三個部門說全國搞1000個小鎮(zhèn)，發(fā)布了第一批名單127個，基礎(chǔ)的要求是3平方千米，大一點是5平方千米。一個小鎮(zhèn)基礎(chǔ)投資30億，多者50億、60億，現(xiàn)在大體是這么一個概念。還有說產(chǎn)業(yè)小鎮(zhèn)，我分析了一番，產(chǎn)業(yè)小鎮(zhèn)是沒戲的，將來這1000個小鎮(zhèn)八九百個都可能是旅游小鎮(zhèn)、休閑小鎮(zhèn)、度假小鎮(zhèn)，文化小鎮(zhèn)、運動小鎮(zhèn)、康養(yǎng)小鎮(zhèn)，都是旅游的概念，這就意味著旅游的一個大投資的轉(zhuǎn)向就轉(zhuǎn)到這兒。這里又涉及一個問題，土地問題，這1000個小鎮(zhèn)，我想至少得三五千平方千米，再加上周邊擴(kuò)大一下，又是1萬平方千米。實際上像這樣的事情我認(rèn)為這不叫掛羊頭賣狗肉，是掛龍頭賣什么肉都行，龍頭就是旅游，我們不是羊頭，我們是龍頭，羊頭把我們貶低了，下面賣什么肉都行。從地方來說得到實惠是真的，從老百姓來說得到實惠也是真的，只要能保證這兩條就可以。市場有市場的力量，我們現(xiàn)在是把什么都謀劃好了，希望市場跟著我們走，這個事本身就叫無道，違背規(guī)律，無道的事情怎么能行呢？得道多助，失道寡助。

第七問：有沒有商業(yè)模式？

價值怎么評估？生態(tài)價值、景觀價值，各種各樣的價值，我們把價值說一大堆，說得很熱鬧，但是最終就兩個，一個是環(huán)境價值，一個是土地價值。環(huán)境價值就是要求山青水秀、空氣清新、沒有霧霾，土地的價值就是我們要級差地租。新疆的環(huán)境價值極好，大戈壁上的土地價值等于零，就是越靠近城市土地價值越高，這樣一個極差地租怎么把它轉(zhuǎn)換過來？所以把價值分析明白，再說價格。價格有價格的實現(xiàn)方式，有價格的評估方式，土地現(xiàn)在程序非常嚴(yán)格，哪怕是圍標(biāo)，也得走程序，所以現(xiàn)在違規(guī)、違法不怕，但是違紀(jì)不行。官員只要不違紀(jì)，就豁出去干，那我們以人民的名義問一問，最終是誰的利益？環(huán)境價值、土地價值，這兩個之后就自然涉及投資、開發(fā)、運營，現(xiàn)在又進(jìn)一步，還有投資怎么退出的問題，一系列的環(huán)節(jié)，這個環(huán)節(jié)里就有一個價值鏈，這個價值鏈就會形成一個利益鏈，所以把利益鏈把握清楚了，這個事就好辦了。

第八問：什么樣的運營模式？

從運營模式來看，我歸納了四句話：

第一，主體綜合。誰是開發(fā)主體？應(yīng)該是綜合性的，但是在這里面利益考慮不到就不行。比如說我去年在江蘇鹽城看了一個漁村，他們畫了一個非常漂亮的規(guī)劃，我就直接說這個事不能這么干，因為那個村子是活著的村子，不是空心村。村子里住上千戶，上千戶怎么搬遷？當(dāng)?shù)卣f我們下決心就能搬遷，政府可以這么干，老百姓怎么辦？搬到哪兒去？我在村里轉(zhuǎn)了一圈，看到不少公房、糧倉之類，建議可以把這些糧倉折騰折騰，做成幾棟民宿，客人來了，然后農(nóng)民自然跟著走，他自己都會調(diào)整自己的房子，可是如果把糧倉拆平了，然后再按照這個規(guī)劃的畫做那么一個東西，還號稱搞一個蘇北水鎮(zhèn)，現(xiàn)場我就否掉了。開會的時候，我又細(xì)細(xì)說了這一番內(nèi)容，絕對不能這么干，沒有各方面利益的融合，沒有市場力量的導(dǎo)向，你的事就辦不成，最終一塌糊涂。也有厲害的，比如說浙江的桐鄉(xiāng)，一個烏鎮(zhèn)搞成功了，跟著做一個濮院古鎮(zhèn)，拆遷花了30多個億，拆了1000多戶，拆遷過程中沒出事，非常順利，這就是利益導(dǎo)向，反正誰早走多給錢，跟著又要投資70億復(fù)建這個古鎮(zhèn)，一共100億，100億做一個濮院古鎮(zhèn)，真有膽。像這樣的東西如果這么發(fā)展，我覺得不是國家之福，更不是民眾之福。

第二，利益融合。沒有各方利益的融合，誰也做不到，這不是原來政府欺負(fù)老百姓的事了?，F(xiàn)在時代變了，所以不但要考慮到利益融合，還要考慮到在發(fā)展中利益變化的融合。比如說中坤集團(tuán)開發(fā)宏村，進(jìn)去的時候宏村還沒有起來，之后做了一件大事，就是申報世界文化遺產(chǎn)，申報成功了，立馬就火起來了。農(nóng)民就不干了，可是簽了協(xié)議了，該給農(nóng)民的錢也已經(jīng)給了，農(nóng)民不干有農(nóng)民的招，客人來了，農(nóng)民就把垃圾丟到路上，屎尿都倒到路上。原來他們的方式是公司拿60%，政府拿30%，農(nóng)民拿10%，然后就妥協(xié)，退到最后公司拿40%，農(nóng)民拿30%，政府拿30%，不退到這一步，就維持不下去，就經(jīng)營不了。所以一定要考慮到利益融合，實際上這個利益里很大一塊利益就是主體利益，尤其是這個地方做起來之后，土地升值了，房子也升值了，農(nóng)民就開始有強(qiáng)烈的利益訴求，這時候的關(guān)系反而復(fù)雜了。但是現(xiàn)在不同了，現(xiàn)在基本上在開發(fā)初期農(nóng)民就已經(jīng)回過味來了，不像原來，原來是開發(fā)過后才回過味。

第三，功能融通。旅游用地中功能融通余地還很大，可以好好把這個余地做一做。一個原則，根本不需要基本農(nóng)田。比如說一塊山溝里有這么幾塊田，這幾塊田農(nóng)民還接著種，我們動都不動，但是在旁邊就可以做大文章，只要把淺山丘陵拿來為我所用就可以了，這是一個博弈的過程。所以我覺得我們的旅游用地在功能融通上做大文章，這樣好多東西不用爭取，這一片平平坦坦的地，非得爭取做旅游嗎？做旅游反而不合適，就是要做房地產(chǎn)才爭取這些。要是真想做旅游，不追求基本農(nóng)田，追求基本農(nóng)田的開發(fā)商一定是掛龍頭賣狗肉，這是錯不了的，所以怎么判斷？就這一條，就是一個判斷標(biāo)準(zhǔn)。

第四，土地多元。我們的田非得種莊稼嗎？實際上中國發(fā)展到現(xiàn)在這個階段，土地真正的發(fā)展是價值化，國家有糧倉，保糧食安全。海南提出糧食要自給，憑什么要自給？一共就這么一點地，糧食還要自給，還發(fā)展不發(fā)展了？這個思路就錯了。去買便宜的糧食，土地價值最大化，為什么不做呢？實際上說到根本還是回到馬克思，強(qiáng)化級差地租，級差地租和土地多元利用，這是我們旅游用地的根本性的問題。

最終，還是回到第一句話，先講道，再講理。道，就是規(guī)律，我們把規(guī)律摸索出來了，把規(guī)律認(rèn)識到了，符合規(guī)律的事就成，違背規(guī)律的事就敗。在這個基礎(chǔ)上再講理，這才是真道理，才是硬道理。否則的話，講什么硬道理？無非就是部門打架，然后無數(shù)個文件下來，無數(shù)個政策下來，無數(shù)個法規(guī)下來，大家到底在做什么，誰也不知道。

（作者系該會專家委員會主任；收稿日期：2017-04-16）

[責(zé)任編輯： 吳巧紅；責(zé)任校對： 魏云潔]

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2017年第8～12期筆談主題：

第 8 期 主持人：曾博偉

旅游發(fā)展中的土地問題

第 9 ～ 10 期 主持人：潘 冰

旅游大數(shù)據(jù)的現(xiàn)實與未來

第 11 ～ 12 期 主持人：謝彥君

旅游研究的理論與實踐關(guān)系

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