摘 要 廣西作為一個旅游大省,其旅游資源豐富,同時其地域內(nèi)又蘊含著形態(tài)迥異的少數(shù)民族特色風(fēng)情與地形地貌,對于發(fā)展鄉(xiāng)村旅游,其具備著得天獨厚的條件。近些年,隨著農(nóng)業(yè)生態(tài)旅游成為城市居民的新寵,廣西的鄉(xiāng)村旅游業(yè)迅速發(fā)展,但廣西地區(qū)農(nóng)業(yè)生態(tài)旅游也隨之遇到了對于農(nóng)村環(huán)境與自然資源利用方面的法律問題困境。本文將生態(tài)經(jīng)濟(jì)作理論基礎(chǔ),突顯自然資源的資本化,并以經(jīng)濟(jì)法學(xué)的視角對目前廣西鄉(xiāng)村生態(tài)旅游的現(xiàn)狀及未來發(fā)展將遇到的法律問題進(jìn)行分析,并在有關(guān)法律制度的完善方面提出有益的建議。
關(guān)鍵詞 鄉(xiāng)村 生態(tài)旅游 環(huán)境資源 法律制度
作者簡介:朱宏杰,廣西師范大學(xué)法學(xué)院/政治與公共管理學(xué)院經(jīng)濟(jì)法學(xué)專業(yè)2016級碩士研究生,研究方向:宏觀調(diào)控法與循環(huán)經(jīng)濟(jì)法。
中圖分類號:D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A DOI:10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.379
一、引言
鄉(xiāng)村生態(tài)旅游自身就是一種基于優(yōu)越的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境發(fā)展起來的新興旅游項目,其發(fā)展前提是經(jīng)濟(jì)、環(huán)境與社會協(xié)調(diào)發(fā)展。鄉(xiāng)村生態(tài)旅游應(yīng)當(dāng)以生態(tài)環(huán)境保護(hù)為核心,加強對生態(tài)環(huán)境的開發(fā)與保護(hù),但廣西地區(qū)由于自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要與限制,在對旅游資源的開發(fā)利用過程中過分追求經(jīng)濟(jì)利益,從而產(chǎn)生了旅游資源的過度消費和破換等不良現(xiàn)象。旅游產(chǎn)業(yè)一方面給予了廣西農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的動力,但客觀上也給農(nóng)村自然生態(tài)環(huán)境形成了較大的壓力,尤其是旅游三廢排放數(shù)量迅速增加極大地危害了當(dāng)?shù)厝嗣竦沫h(huán)境權(quán)益。由于與鄉(xiāng)村生態(tài)旅游發(fā)展配套的法律制度不健全、生態(tài)補償機(jī)制、鄉(xiāng)村生態(tài)旅游認(rèn)證體制與監(jiān)督問責(zé)體系不完善或執(zhí)行不到位等,鄉(xiāng)村生態(tài)旅游中這種資源過度開發(fā)利用與環(huán)境污染現(xiàn)象越來越普遍,這些問題的解決最終都需要相關(guān)法律法規(guī)制度的健全與嚴(yán)格的執(zhí)法機(jī)制來協(xié)同解決,本文的研究目的即在已有的生態(tài)旅游法治體系框架下,就鄉(xiāng)村生態(tài)旅游有關(guān)的法律機(jī)制的完善問題提出自己的觀點。
二、 廣西地區(qū)鄉(xiāng)村生態(tài)旅游發(fā)展的概況與主要障礙
近些年來,廣西地區(qū)的鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)得到了迅速的開發(fā),截至2009年底,目前,廣西旅游、建設(shè)、農(nóng)業(yè)等多部門協(xié)同開發(fā)了20條以上的農(nóng)業(yè)生態(tài)旅游精品路線,并且成功形成了一批具有較大影響力的旅游地域品牌。當(dāng)前廣西地區(qū)鄉(xiāng)村旅游的開發(fā)利用類型主要為以下幾種:一是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)新村;二是農(nóng)家樂(漁家樂等);三是包含體驗、觀光、購物多種功能于一體的農(nóng)家園林;四是民俗(族)文化古村寨等;五是依據(jù)地域優(yōu)勢形成的鄉(xiāng)村紅色旅游等;六是擁有名勝古跡的鄉(xiāng)村旅游。廣西地區(qū)的鄉(xiāng)村生態(tài)旅游雖然起步晚,但較其發(fā)展初期,其變化可謂是翻天覆地的,但由于其薄弱的基礎(chǔ),及管理體制、執(zhí)法機(jī)制、法律法規(guī)體系的不足,這情況必將制約廣西旅游業(yè)的可持續(xù)科學(xué)發(fā)展,總結(jié)其原因,主要有以下幾點:
第一,對于鄉(xiāng)村生態(tài)旅游的本質(zhì)、深層次內(nèi)涵、基礎(chǔ)的資源條件與旅游市場的認(rèn)知不深入,不能準(zhǔn)確認(rèn)知并把握自然資源的開發(fā)利用程度,并且沒有針對客源市場進(jìn)行科學(xué)開發(fā)。
第二,整體規(guī)劃缺失,宏觀的管控力度不強,小規(guī)模、分散化無序經(jīng)營普遍。
第三,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不能與現(xiàn)實的需要相一致,交通、衛(wèi)生等事業(yè)的滯后發(fā)展成為鄉(xiāng)村生態(tài)旅游持續(xù)高速發(fā)展的重大阻礙。
第四,旅游業(yè)的整體服務(wù)質(zhì)量偏低,從業(yè)人員素質(zhì)參差不齊。
第五,相關(guān)鄉(xiāng)村生態(tài)旅游的法律法規(guī)缺失,監(jiān)管不到位,缺乏總體規(guī)劃及與之相配套的詳細(xì)發(fā)展規(guī)劃。
目前出現(xiàn)的這些問題,較大地阻礙方興未艾的鄉(xiāng)村旅游業(yè)的發(fā)展,使鄉(xiāng)村生態(tài)旅游難以成為廣西旅游業(yè)中的特色細(xì)分產(chǎn)業(yè),從而一直處于廣西地區(qū)較低的位階。想要解決這些難題,我們需要認(rèn)真審視并完善符合當(dāng)前旅游業(yè)與環(huán)境協(xié)同發(fā)展規(guī)律的法律制度,從而在根本上解決有關(guān)矛盾,促進(jìn)廣西鄉(xiāng)村生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)、可持續(xù)健康發(fā)展。
三、廣西鄉(xiāng)村生態(tài)旅游業(yè)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)同發(fā)展的法律路徑
(一)建立健全完善的鄉(xiāng)村生態(tài)旅游法律保障體系
建立與廣西鄉(xiāng)村生態(tài)旅游的需求相吻合的鄉(xiāng)村生態(tài)旅游相關(guān)的法律、法規(guī)是建設(shè)鄉(xiāng)村生態(tài)旅游法律保障體系的前提條件。對于鄉(xiāng)村生態(tài)旅游發(fā)展中所發(fā)現(xiàn)的問題,相關(guān)的部門應(yīng)當(dāng)加強全面的規(guī)劃建設(shè)、加大環(huán)境的衛(wèi)生監(jiān)督,并根據(jù)各地實際的情況有效的制定有關(guān)的行政法規(guī),如鄉(xiāng)村生態(tài)旅游大綱的制定、環(huán)境的保護(hù)條例等,保護(hù)好鄉(xiāng)村生態(tài)旅游的生態(tài)資源環(huán)境與鄉(xiāng)村生態(tài)旅游人文環(huán)境。
(二)旅游環(huán)境資源資本化
我國可參照土地使用權(quán)的制度制定有關(guān)自然環(huán)境資源使用費的征收制度,旅游企業(yè)若需要開發(fā)利用廣西地區(qū)的生態(tài)環(huán)境資源,那就應(yīng)當(dāng)依法支付因使用有關(guān)自然資源產(chǎn)生相應(yīng)的費用;屬于農(nóng)村集體部分的自然資源,有關(guān)個人或企業(yè)則需要和此地的集體組織簽訂承包協(xié)議。如果當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村居民經(jīng)營自然資源的開發(fā)利用項目,考慮到其經(jīng)濟(jì)條件,除特殊情形外可不需要像旅游企業(yè)一樣支付相關(guān)的資源使用費,但應(yīng)上繳適當(dāng)?shù)谋WC環(huán)境資源可被良好使用的保證金。
(三)設(shè)置高門檻的準(zhǔn)入機(jī)制
當(dāng)前,廣西的鄉(xiāng)村生態(tài)旅游主要形式是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民自發(fā)性的小規(guī)模個體經(jīng)營。其有限的經(jīng)濟(jì)實力決定了其小規(guī)模、分散性經(jīng)營的特點,由于缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃,意圖快速致富的急躁心態(tài),往往會將環(huán)境保護(hù)問題拋之腦后。因此,針對這樣的情況有必要進(jìn)行地方立法,形成高門檻的準(zhǔn)入機(jī)制,同時吸引規(guī)?;?、科學(xué)運營的旅游經(jīng)營企業(yè)進(jìn)行科學(xué)地可持續(xù)性開發(fā)。地方政府在對旅游項目進(jìn)行招商引資的時候,應(yīng)當(dāng)重點考察其旅游開發(fā)與環(huán)保能力,促使環(huán)境資源得到合理的開發(fā)利用,并將環(huán)保成本納入經(jīng)營企業(yè)的運營中去,進(jìn)而形成經(jīng)濟(jì)、環(huán)保、旅游產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的多贏局面。設(shè)置高門檻的準(zhǔn)入機(jī)制并不是指投資多的旅游企業(yè)方可經(jīng)營鄉(xiāng)村生態(tài)旅游業(yè),繼而把農(nóng)村居民排除在旅游業(yè)之外,而是通過高門檻限制規(guī)范不合乎鄉(xiāng)村生態(tài)旅游業(yè)健康發(fā)展需求的行為。
(四)發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)的地方政府成立高效運轉(zhuǎn)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)
自然資源轉(zhuǎn)化為資本以后,環(huán)境資源經(jīng)市場調(diào)節(jié)得到高效的開發(fā)、利用和保護(hù),政府的環(huán)保壓力可大為減輕。這并不意味著政府對此就應(yīng)當(dāng)毫不作為,政府要做的是轉(zhuǎn)變職能,將自己從執(zhí)行者轉(zhuǎn)型為監(jiān)管者,從而使得市場的有序、健康地運行?;诋?dāng)前廣西鄉(xiāng)村生態(tài)旅游發(fā)展的現(xiàn)狀,政府的監(jiān)管組織應(yīng)涵蓋以下幾個方面的職能:
1.制定、推廣鄉(xiāng)村旅游服務(wù)的行業(yè)量化標(biāo)準(zhǔn)。
2.依據(jù)有關(guān)法律法規(guī),通過公開招投標(biāo)的方式引入具有開發(fā)和保護(hù)能力的旅游開發(fā)經(jīng)營企業(yè)。
3. 監(jiān)督、管控自然資源開發(fā)、使用權(quán)利交易行為。
4.高效監(jiān)管經(jīng)營企業(yè)與當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民的開發(fā)利用行為,對破壞環(huán)境或資源的行為,依法進(jìn)行行政處罰。
5.對農(nóng)戶的旅游經(jīng)營組織必要的培訓(xùn)。
當(dāng)前,政府青睞于擁有“運動員”、“裁判員”的雙重身份,毫無疑問的,這是由于政府直接參與經(jīng)濟(jì)活動,在很大程度上可攫取更大的經(jīng)濟(jì)利益。立法應(yīng)當(dāng)明確地方政府的裁判員身份,督促其當(dāng)好市場的監(jiān)督、管控者,依法制止惡性競爭或其他破壞競爭的不良行徑。對一些難以形成資本、具有濃厚公益色彩的公共資源,如果不能用市場手段進(jìn)行調(diào)節(jié),那么政府就應(yīng)當(dāng)發(fā)揮好自身環(huán)保作用,充當(dāng)環(huán)境保護(hù)的馬前卒。
(五)就鄉(xiāng)村生態(tài)旅游的可持續(xù)健康發(fā)展制定并嚴(yán)格實施有關(guān)司法對策
基于我國目前鄉(xiāng)村生態(tài)旅游存在的司法難題,我們可以考慮借鑒國外的相關(guān)成功經(jīng)驗,例如,完善我國的環(huán)境公益訴訟制度。環(huán)境公益訴訟是指由于行政機(jī)關(guān)或其他公權(quán)力機(jī)構(gòu)或其他法人、組織及個人的不作為或其他違法行為,導(dǎo)致環(huán)境的公共利益被侵害或者有被侵害的危險之時,法律允許具備相應(yīng)資質(zhì)的公民或團(tuán)體為維護(hù)環(huán)境公共利益而向法院提起訴訟的制度。顯然,這可以解決農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)中出現(xiàn)的沒有適格原告的問題,利用法律的明確規(guī)定,可以有效提高公眾積極參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的積極性。從而有力帶動廣西鄉(xiāng)村生態(tài)旅游的進(jìn)一步發(fā)展,不僅如此,民眾也應(yīng)相應(yīng)強化自己的生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識。人民法院系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)依法充分發(fā)揮主觀能動性,在權(quán)限范圍內(nèi)盡快制定、修改相關(guān)法律法規(guī)以及司法解釋,并將其落到實處,從而在司法領(lǐng)域形成對鄉(xiāng)村生態(tài)旅游的良好保護(hù),高效發(fā)揮司法在促進(jìn)生態(tài)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的作用。
四、結(jié)語
自然資源與民族風(fēng)情優(yōu)勢是廣西地區(qū)發(fā)展鄉(xiāng)村生態(tài)旅游得天獨厚的條件,但其優(yōu)勢若存在于沒有合理完善的配套開發(fā)利用和保護(hù)制度的環(huán)境下,則其功能的發(fā)揮很可能受限或被破壞,繼而成為制約廣西鄉(xiāng)村生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的絆腳石,最終成為旅游產(chǎn)業(yè)地經(jīng)濟(jì)發(fā)展難以逾越的阻礙。本文在傳統(tǒng)的環(huán)境保護(hù)理論的基礎(chǔ)之上,以全新的“生態(tài)經(jīng)濟(jì)”為出發(fā)點,對廣西農(nóng)村生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提出或有裨益的法律建議,將原本被視作無市場價值的自然資源轉(zhuǎn)化為資本,從而解決在旅游產(chǎn)業(yè)管理與環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域“政府失靈”與“市場失效”這一難題。當(dāng)然,與之有關(guān)的法律法規(guī)制度的具體構(gòu)建還需要后來人不懈努力,本文僅僅是對廣西生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)與農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法律制度的構(gòu)建現(xiàn)狀與未來的發(fā)展趨勢作一個初步的探究。
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