安菁菁 中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)天津監(jiān)管局

事業(yè)單位預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)問題研究
——以證券監(jiān)管類事業(yè)單位為例

安菁菁 中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)天津監(jiān)管局

隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國(guó)預(yù)算管理工作也進(jìn)行了諸多改革。但是，我國(guó)在預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)方面還存在很多不足，包括：預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)不明確，評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置不全面，評(píng)價(jià)監(jiān)督體系不完善等問題。本文提出設(shè)置多層次預(yù)算評(píng)價(jià)目標(biāo)、完善預(yù)算評(píng)價(jià)指標(biāo)體系等建議。同時(shí)，本文以證券監(jiān)管類事業(yè)單位為例，闡述如何構(gòu)建合理的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系。

預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià) 評(píng)價(jià)指標(biāo)體系 預(yù)算監(jiān)督機(jī)制

隨著我國(guó)的經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和我國(guó)財(cái)政體制的不斷完善，預(yù)算管理工作也進(jìn)行了諸多改革。特別是1994年《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》的頒布，開啟了我國(guó)預(yù)算管理工作的新紀(jì)元。伴隨著預(yù)算管理工作的不斷深化，財(cái)政部又出臺(tái)了《預(yù)算績(jī)效管理工作規(guī)劃（2012-2015年）》、《預(yù)算評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》等與預(yù)算管理相關(guān)的制度。但是，事業(yè)單位在預(yù)算管理工作，尤其是預(yù)算管理績(jī)效評(píng)價(jià)工作方面，還存在諸多不足，不能滿足預(yù)算管理發(fā)展的需要，還需要改進(jìn)和強(qiáng)化。

一、我國(guó)預(yù)算管理改革歷程

1994年，我國(guó)頒布了《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》（以下簡(jiǎn)稱“預(yù)算法”），對(duì)預(yù)算編制、預(yù)算審查、批準(zhǔn)、執(zhí)行和調(diào)整等方面做出了明確要求，為預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的開展提供了基礎(chǔ)。2005年，財(cái)政部出臺(tái)了《中央部分預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)管理辦法（試行）》，旨在貫徹十六屆三中全會(huì)關(guān)于“建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系”的精神，提高預(yù)算資金的使用效率。2012年，財(cái)政部出臺(tái)了《預(yù)算績(jī)效管理工作規(guī)劃（2012-2015）》、《預(yù)算評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》以及《部門支出管理績(jī)效綜合評(píng)價(jià)方案》等一系列與預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)的文件。這些文件進(jìn)一步明確了預(yù)算評(píng)價(jià)的目標(biāo)和方法，構(gòu)建了預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的共性指標(biāo)體系。但是評(píng)價(jià)范圍不夠細(xì)化，尤其是對(duì)事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)，缺乏針對(duì)性。

二、我國(guó)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)存在的問題

（一）預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)不明確

目前，事業(yè)單位績(jī)效評(píng)價(jià)體系中既有基本支出的評(píng)價(jià)目標(biāo)、也有項(xiàng)目支出的評(píng)價(jià)目標(biāo)；既有年度評(píng)價(jià)目標(biāo)、也有季度等中短期評(píng)價(jià)目標(biāo)。雖然預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)框架中設(shè)置了各種目標(biāo)，但是評(píng)價(jià)仍然停留在資金流向、資金使用進(jìn)度以及合規(guī)性等方面，缺乏對(duì)預(yù)算執(zhí)行所帶來的經(jīng)濟(jì)利益、社會(huì)效益等方面的評(píng)價(jià)。

（二）預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置不全面

我國(guó)事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系中評(píng)價(jià)指標(biāo)存在定量多、定性少；財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)多、業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)少；效果指標(biāo)評(píng)價(jià)多、效益指標(biāo)評(píng)價(jià)少；評(píng)價(jià)指標(biāo)過于籠統(tǒng)，缺乏行業(yè)的針對(duì)性等問題。財(cái)政部2013年頒布了《財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》（以下簡(jiǎn)稱“框架”），從“框架”設(shè)置的指標(biāo)可以看出：我國(guó)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)還處于宏觀層面的評(píng)價(jià)，著重于民生、稅收、GDP、人均可支配收入等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，而后也沒有針對(duì)各類事業(yè)單位出臺(tái)更為具體的評(píng)價(jià)指標(biāo)，缺乏針對(duì)性和可操作性。同時(shí)，著重于財(cái)務(wù)指標(biāo)，忽視業(yè)務(wù)指標(biāo)，重量而不重質(zhì)。

（三）預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)監(jiān)督體系不完善

對(duì)事業(yè)單位內(nèi)部而言，目前的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)缺乏監(jiān)督，沒有專門的監(jiān)督機(jī)制，績(jī)效評(píng)價(jià)多為事后評(píng)價(jià)，流于形式，缺乏實(shí)用性。對(duì)于事業(yè)單位外部而言，事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)公眾參與度較低，僅有“三公經(jīng)費(fèi)”支出等少量指標(biāo)對(duì)外公布，接受社會(huì)監(jiān)督。事業(yè)單位的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)，執(zhí)法效果、帶來的社會(huì)效益等方面信息都沒有對(duì)外公布。所以，事業(yè)單位績(jī)效評(píng)價(jià)還需要增加公開和透明度，及時(shí)接受社會(huì)監(jiān)督。

三、提高預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作的建議

（一）設(shè)立多層次的預(yù)算評(píng)價(jià)目標(biāo)

事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)應(yīng)該從時(shí)間和空間兩個(gè)方面來設(shè)定，構(gòu)成多層次評(píng)價(jià)目標(biāo)體系。首先，事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)應(yīng)該從時(shí)間上劃分梯度，既有3-5年的中長(zhǎng)期評(píng)價(jià)目標(biāo)，也有當(dāng)年的短期評(píng)價(jià)目標(biāo)。長(zhǎng)期評(píng)價(jià)目標(biāo)適用于基礎(chǔ)項(xiàng)目建設(shè)，大型項(xiàng)目實(shí)施，專題檢查，執(zhí)法辦案等具有延續(xù)性的項(xiàng)目預(yù)算評(píng)價(jià)；短期評(píng)價(jià)目標(biāo)適用于財(cái)務(wù)管理，資源利用，信息系統(tǒng)維護(hù)，日?，F(xiàn)場(chǎng)檢查等適合年度考核的項(xiàng)目。其中，短期評(píng)價(jià)目標(biāo)還應(yīng)該細(xì)化為半年度評(píng)價(jià)，用于評(píng)價(jià)財(cái)務(wù)管理和資源利用等支出的績(jī)效，便于及時(shí)調(diào)整預(yù)算，避免資源浪費(fèi)。

（二）完善預(yù)算評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

合理恰當(dāng)?shù)念A(yù)算評(píng)價(jià)指標(biāo)對(duì)事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)至關(guān)重要。事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)首先應(yīng)具有相關(guān)性。事業(yè)單位形式多樣，事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)必須具有針對(duì)性。事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)還應(yīng)該具有合理性，合理的評(píng)價(jià)指標(biāo)才能進(jìn)行有效評(píng)價(jià)。在評(píng)價(jià)指標(biāo)的具體設(shè)置上，應(yīng)該采取定量指標(biāo)和定性指標(biāo)相結(jié)合的方式，全面評(píng)價(jià)事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效。例如：事業(yè)單位的定量指標(biāo)可以包括：“三公”經(jīng)費(fèi)支出、預(yù)算執(zhí)行偏差率等經(jīng)濟(jì)型指標(biāo)；定性指標(biāo)可以包括：社會(huì)貢獻(xiàn)率、公眾滿意度、公眾排名等質(zhì)量型指標(biāo)。

（三）通過建立預(yù)算監(jiān)督機(jī)制減少信息不對(duì)稱

在信息不對(duì)稱的情況下，會(huì)產(chǎn)生預(yù)算松弛。但隨著信息的公開，外界會(huì)更多地了解預(yù)算的信息，預(yù)算制定者和執(zhí)行者會(huì)面臨更大的壓力，這樣會(huì)降低預(yù)算松弛。也就是說，預(yù)算信息越透明，預(yù)算的編制和執(zhí)行效率越高。所以，提高預(yù)算信息的透明度，增加公眾的參與程度，建立預(yù)算監(jiān)督機(jī)制，可以有效地降低預(yù)算執(zhí)行偏差，提高預(yù)算評(píng)價(jià)效率。

四、構(gòu)建證券監(jiān)管類事業(yè)單位預(yù)算評(píng)價(jià)體系

證券監(jiān)管類事業(yè)單位主要包括中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)及其下屬機(jī)構(gòu)，日常職能主要是資本市場(chǎng)稽查執(zhí)法辦案、專題檢查、現(xiàn)場(chǎng)檢查、投資者教育、市場(chǎng)信息維護(hù)等，保障資本市場(chǎng)有序運(yùn)行，保護(hù)投資者權(quán)益。預(yù)算來源依靠財(cái)政撥款，支出分為基本支出和項(xiàng)目支出?；局С鲋饕ㄈ藛T經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)；項(xiàng)目支出主要包括執(zhí)法辦案支出、監(jiān)管監(jiān)測(cè)支出、投資者教育、信息系統(tǒng)維護(hù)等支出。證券監(jiān)管類事業(yè)單位擔(dān)負(fù)著維護(hù)資本市場(chǎng)運(yùn)行，保護(hù)投資者權(quán)益的重任，如何構(gòu)建有效的預(yù)算評(píng)價(jià)體系，正確評(píng)價(jià)財(cái)政資金使用效率和帶來的社會(huì)效益是十分重要的。

（一）設(shè)立多層次預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)

評(píng)價(jià)指標(biāo)維度方面，基本支出的評(píng)價(jià)目標(biāo)包括：合理合規(guī)利用資金，有效進(jìn)行資產(chǎn)管理，預(yù)算編制準(zhǔn)確、報(bào)送及時(shí)，預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度均衡等目標(biāo)。項(xiàng)目支出的評(píng)價(jià)目標(biāo)主要包括：有效組織人員完成資本市場(chǎng)重大案件調(diào)查，有力打擊違法違規(guī)行為；完成證券類公司日常檢查，保護(hù)投資者權(quán)益；開展投資者保護(hù)宣傳教育；完成監(jiān)管系統(tǒng)運(yùn)行維護(hù)，保障系統(tǒng)安全、可靠運(yùn)行。

（二）設(shè)置合理的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)

評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置方面，以財(cái)政部《財(cái)政部預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》為指導(dǎo)，通過財(cái)務(wù)預(yù)算、資產(chǎn)管理、主體業(yè)務(wù)和社會(huì)績(jī)效等角度設(shè)置指標(biāo)，多維度評(píng)價(jià)預(yù)算績(jī)效。基本支出的評(píng)價(jià)指標(biāo)以財(cái)務(wù)指標(biāo)為主，主要包括：人員經(jīng)費(fèi)保障率、公用經(jīng)費(fèi)保障率、“三公經(jīng)費(fèi)”控制率、支出完成率、支出均衡率以及資金結(jié)轉(zhuǎn)率等指標(biāo)；項(xiàng)目評(píng)價(jià)的指標(biāo)以業(yè)務(wù)指標(biāo)為主，主要包括：案件查處數(shù)量、案件查處率、移交公安案件數(shù)量、檢查機(jī)構(gòu)數(shù)量、檢查整改問題數(shù)、后續(xù)整改率、投資風(fēng)險(xiǎn)宣傳次數(shù)、投資者滿意度、系統(tǒng)運(yùn)維成本等指標(biāo)。

（三）通過模型檢驗(yàn)修正評(píng)價(jià)指標(biāo)

目前，證券監(jiān)管類事業(yè)單位績(jī)效評(píng)價(jià)主要通過對(duì)被評(píng)價(jià)單位打分排名來實(shí)現(xiàn)，所以上級(jí)單位評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置的有效性至關(guān)重要。上級(jí)單位可以通過模型來檢驗(yàn)并修正評(píng)價(jià)指標(biāo)。例如，A單位有40家下屬單位，并設(shè)有評(píng)價(jià)指標(biāo)a和評(píng)價(jià)指標(biāo)b。A單位可以將評(píng)價(jià)出的分?jǐn)?shù)區(qū)間賦值，并結(jié)合對(duì)應(yīng)的下屬單位數(shù)，繪制離散模型，通過模型觀察離散程度，檢驗(yàn)評(píng)價(jià)指標(biāo)a的有效性。如果模型的離散程度較大，則應(yīng)該考慮修正或摒棄該指標(biāo)，以提高評(píng)價(jià)系統(tǒng)的效用。

（四）增加預(yù)算信息公開透明度

證券監(jiān)管類事業(yè)單位除“三公經(jīng)費(fèi)”支出需要每年對(duì)外公開外，僅有“收支預(yù)算總表”和“財(cái)政撥款支出預(yù)算表”向社會(huì)公開。這些指標(biāo)不但過于籠統(tǒng)，而且只注重資金投入指標(biāo)的公開，缺乏對(duì)執(zhí)法效果、社會(huì)滿意度等產(chǎn)出指標(biāo)評(píng)價(jià)結(jié)果的公開。證券監(jiān)管類事業(yè)單位還應(yīng)該繼續(xù)增加績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的透明度，主動(dòng)及時(shí)公開，接受社會(huì)監(jiān)督，進(jìn)行“參與式”預(yù)算，減少信息不對(duì)稱，提高預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的有效性。

我國(guó)事業(yè)單位，尤其是證券監(jiān)管類事業(yè)單位還需要構(gòu)建更有針對(duì)性的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，通過設(shè)立多層次的評(píng)價(jià)目標(biāo)、設(shè)置合理的評(píng)價(jià)指標(biāo)、增加預(yù)算評(píng)價(jià)結(jié)果公開程度等方式提高預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量，以便更有效地利用資金，服務(wù)資本市場(chǎng)。

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