孫成堯 徐友龍

中國共產(chǎn)黨治國理政的歷史進(jìn)程與實(shí)踐邏輯

孫成堯 徐友龍

1949年新中國成立，中國共產(chǎn)黨實(shí)現(xiàn)從局部執(zhí)政向全國范圍執(zhí)政的轉(zhuǎn)變，標(biāo)志著中國共產(chǎn)黨治國理政新紀(jì)元的開始。從黨的第一代領(lǐng)導(dǎo)集體到以習(xí)近平同志為核心的新一代黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體，根據(jù)國家歷史發(fā)展階段面臨的主要矛盾和中心任務(wù)，綜合分析、科學(xué)判斷黨執(zhí)政規(guī)律的側(cè)重點(diǎn)，形成了不同導(dǎo)向的治國理政模式。根據(jù)時間線索可以將其劃分為三種模式：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政治力量單一主導(dǎo)的國家管制模式（1949-1978），市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中政治力量主導(dǎo)、經(jīng)濟(jì)力量逐步發(fā)展的國家管理模式（1978-2002），不斷完善的市場經(jīng)濟(jì)體制下政治力量、經(jīng)濟(jì)力量、社會力量共治的國家治理模式（2002-現(xiàn)在）。自新中國成立以來的治國理政實(shí)踐，對于中國共產(chǎn)黨更好地發(fā)揮自身已經(jīng)積累的歷史經(jīng)驗(yàn)和發(fā)現(xiàn)自身在未來推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的不足，都具有重要的借鑒和啟發(fā)意義。

中國共產(chǎn)黨 執(zhí)政規(guī)律 歷史進(jìn)程 治理現(xiàn)代化

作者孫成堯，男，中共浙江省委黨校副教授（杭州 311121）；徐友龍，男，浙江省社會科學(xué)院副研究員（杭州 310007）。

一、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政治力量單一主導(dǎo)的國家管制模式（1949-1978）

從新中國成立到1978年底黨的十一屆三中全會召開前，這一歷史階段黨執(zhí)政的中心工作圍繞服從和服務(wù)于政治展開，社會各階層、階級的政治表現(xiàn)成為評判國家治理成效的主要依據(jù)。由于國家各項(xiàng)事業(yè)的建設(shè)處于起步階段，為了提高效率，加快建設(shè)的步伐和進(jìn)程，形成了高度集中的國家權(quán)力結(jié)構(gòu)模式，在中央和地方關(guān)系上，中央擁有絕對權(quán)威。中國共產(chǎn)黨不僅成為國家政治生活的絕對核心，而且其組織結(jié)構(gòu)形成了對全社會的整體覆蓋，深入到包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化乃至倫理生活的所有領(lǐng)域。黨的執(zhí)政規(guī)律帶有濃厚的政治色彩，所有工作緊緊圍繞建設(shè)社會主義新中國的政治目標(biāo)展開。

（一）國家管制模式的生成背景

1.國際環(huán)境綜合影響。就國際大環(huán)境而言，新中國成立后正處于戰(zhàn)后美蘇兩大國際陣營冷戰(zhàn)的初期，面對日益緊張的國際敵對形勢和國內(nèi)統(tǒng)一尚未完全結(jié)束的情況，黨的第一代領(lǐng)導(dǎo)集體綜合研判，做出了“另起爐灶”、“打掃干凈屋子再請客”和“一邊倒”的外交政策，選擇加入以蘇聯(lián)為首的社會主義陣營。黨的第一代領(lǐng)導(dǎo)集體決定把鞏固新生的人民政權(quán)作為國家治理的首要任務(wù)。充分利用黨的組織優(yōu)勢，不斷強(qiáng)化政治領(lǐng)導(dǎo)，一切國家建設(shè)和社會管理緊緊圍繞服務(wù)鞏固政權(quán)展開。毛澤東就認(rèn)為：“政治工作是經(jīng)濟(jì)工作和其他一切工作的生命線”①《建國以來毛澤東文稿》（第七卷），北京：中央文獻(xiàn)出版社，1993年版，第53、53頁。，“只要我們的思想工作和政治工作稍微一放松，經(jīng)濟(jì)工作和技術(shù)工作一定會走到邪路，”②《建國以來毛澤東文稿》（第七卷），北京：中央文獻(xiàn)出版社，1993年版，第53、53頁。這一策略定位給當(dāng)時黨和國家的各項(xiàng)工作確立了總基調(diào)，即各項(xiàng)工作以政治為前提，一切國家管理工作都要接受政治領(lǐng)導(dǎo)。

2.蘇聯(lián)模式的影響。由于建國初期“一邊倒”的外交政策，中國共產(chǎn)黨在這一歷史階段的國家治理中烙上了蘇聯(lián)模式的印記。“二戰(zhàn)”之前，蘇聯(lián)在斯大林的領(lǐng)導(dǎo)下，大規(guī)模推行社會主義道路，集中國家力量建設(shè)社會主義，取得了令人矚目的成就，加之在“二戰(zhàn)”中戰(zhàn)勝了不可一世的納粹德國，使得蘇聯(lián)的國際影響力空前絕后。蘇聯(lián)模式的本質(zhì)是“執(zhí)政黨和政府對國家政治、經(jīng)濟(jì)、思想文化及其社會生活進(jìn)行高度集中的管制”③盧漢龍等：《新中國社會管理體制研究》，上海：上海人民出版社，2009年版，第31頁。。蘇聯(lián)模式最大的特點(diǎn)在于“集中”，集中帶來的最大優(yōu)勢是能夠集中力量辦大事，這成為許多落后的發(fā)展中國家模仿學(xué)習(xí)蘇聯(lián)的主要原因。

3.黨的正確指導(dǎo)思想被否定。黨的第一代領(lǐng)導(dǎo)集體在內(nèi)外交困的嚴(yán)峻形勢下，迅速實(shí)現(xiàn)了國家經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和發(fā)展。1953年，黨在全國推進(jìn)了第一個“五年計(jì)劃”，翌年，召開了第一屆全國人民代表大會，頒布了新憲法，選舉了新的國家領(lǐng)導(dǎo)人，國家治理與建設(shè)真正走上了法制化、制度化、規(guī)范化的道路。中國共產(chǎn)黨第八次全國代表大會確定了國內(nèi)主要矛盾是人們對于經(jīng)濟(jì)文化迅速發(fā)展的需要同當(dāng)前經(jīng)濟(jì)文化不能滿足人們需要的狀況之間的矛盾，作出了黨的工作重心是集中力量發(fā)展社會生產(chǎn)力的正確論斷。但是，1957年開始的整風(fēng)運(yùn)動完全打亂了中共八大對國家治理和建設(shè)的正確部署，致使黨的八大上提出來的正確指導(dǎo)思想被否定，全國政治氣氛急速“左”轉(zhuǎn)。1962年八屆黨的十中全會后，黨中央把主要精力放在抓階級斗爭上，國家政治生活的主題不再是發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)，而變成“反修防修”“防止資本主義復(fù)辟”，“階級斗爭一抓就靈”④李瑜青：《中國共產(chǎn)黨治國理政研究》，上海：上海人民出版社，2011年版，第19頁。更是成為國家治理的重要手段在全國推行。 直到1966年“文化大革命”的爆發(fā)，黨的指導(dǎo)思想發(fā)生徹底轉(zhuǎn)變。

（二）國家管制模式的主要特征

1.黨政不分，以黨代政。在新中國成立初期，剛剛完成由革命黨向執(zhí)政黨轉(zhuǎn)向的中國共產(chǎn)黨，在黨政關(guān)系問題上有過積極地探索。周恩來指出：“在戰(zhàn)爭條件下，我們形成了以黨的名義下達(dá)命令的習(xí)慣，現(xiàn)在條件變了，就應(yīng)當(dāng)改變這種習(xí)慣?！雹荨吨芏鱽斫y(tǒng)一戰(zhàn)線文選》，北京：人民出版社，1984年版，第174頁。在國家政權(quán)機(jī)關(guān)的設(shè)立上，黨也充分考慮了包括民主黨派在內(nèi)的其他建設(shè)性的政治力量共同參與到政府的組成中，大量非中共黨員成為國家的領(lǐng)導(dǎo)人。但隨著黨中央對國內(nèi)主要矛盾的錯誤判斷，黨政不分、以黨代政的現(xiàn)象越來越突出：“一是黨政不分，黨既是國家基本路線、方針和政策的制定者，又是具體的執(zhí)行者、監(jiān)督者和實(shí)施者，黨的各級領(lǐng)導(dǎo)人既是黨內(nèi)事務(wù)的最高決策者，又是實(shí)質(zhì)上的政府領(lǐng)導(dǎo)人；二是以黨代政，即使政府內(nèi)部事務(wù)的決策、乃至國有企事業(yè)單位的具體管理和經(jīng)營行為也由各級黨組織包辦代替，政府的功能和職責(zé)被徹底虛化?！雹迍⒔埽骸饵h政關(guān)系的歷史變遷與國家治理邏輯的變革》，《社會科學(xué)》，2011年第12期。與此同時，地方上也建立了以黨組織為核心的黨政一體化治理體制，由此形成了共產(chǎn)黨組織的國家化，形成了以黨治國，黨權(quán)高于一切的權(quán)力配置格局。

2.以政治運(yùn)動作為國家治理的主要方式。自新中國成立至改革開放之前，各類政治運(yùn)動一直貫穿在這段歷史之中。正如有學(xué)者指出的：“新中國是通過政治革命確立的，新中國的社會主義社會是通過以政治動員為動力的社會主義改造實(shí)現(xiàn)的；而新中國現(xiàn)代化的全面實(shí)踐，則是在趕超英美、并向共產(chǎn)主義過渡的理想目標(biāo)下激發(fā)的群眾運(yùn)動中展開的?！雹倭稚辛ⅲ骸懂?dāng)代中國政治形態(tài)研究》，天津：天津人民出版社，2000年版，第277頁。中國共產(chǎn)黨從革命黨向執(zhí)政黨的過度并不是一蹴而就的，在治國理政的方法選擇上必然有對革命時期的路徑依賴，而大量發(fā)動各類的政治運(yùn)動成為黨最駕輕就熟的治理方式。根據(jù)胡鞍鋼的統(tǒng)計(jì)，從1949年到1976年的27年間，中國共發(fā)動了 67次運(yùn)動。②吳太勝：《從群眾政治運(yùn)動到公民政治參與》，《甘肅理論學(xué)刊》，2011年第6期。

3.弱化依法治國觀念。中國共產(chǎn)黨一向重視民主法治建設(shè)，在革命時期就主張實(shí)行全國范圍內(nèi)的普選，依法選舉國家領(lǐng)導(dǎo)人。1945年，毛澤東在延安回答黃炎培著名的“歷史周期律”的問題時就強(qiáng)調(diào)，“我們已經(jīng)找到新路，……這條新路就是民主?！雹埸S炎培：《八十年來北京》，北京：文史資料出版社，1982年版，148-149頁。1949年新中國建立伊始，中國共產(chǎn)黨就召開了中國人民政治協(xié)商會議，制定了《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》代行憲法職能。1954年召開第一次全國人民代表大會，制定了新中國的第一部《憲法》，并在黨的八大上提出了依法治國的思想。但由于黨中央錯誤判斷國際國內(nèi)形勢，從1957年反右斗爭擴(kuò)大化開始，錯誤的積極斗爭思想逐步取代了依法治國的理念。翌年，司法部、監(jiān)察部、國務(wù)院法制局均被撤銷。法制化道路出現(xiàn)了嚴(yán)重倒退，強(qiáng)調(diào)人治而忽視法治的思想在“文革”期間達(dá)到極致。

4.以管制作為國家治理的主要手段。新中國成立后，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全國人民為鞏固新生的人民政權(quán)，在國家的管理上參照蘇聯(lián)模式設(shè)置國家各項(xiàng)事業(yè)的規(guī)章制度和運(yùn)行機(jī)制。首先，黨通過政權(quán)層級設(shè)置，由中央、省、市、縣、鄉(xiāng)（公社）而直接管理到每一個人。其次，這種管制可以最大限度地調(diào)動全社會的資源和力量圍繞黨的中心任務(wù)和奮斗目標(biāo)運(yùn)轉(zhuǎn)，保證黨的路線、方針、政策得到貫徹執(zhí)行。再次，在社會資源的配置和管理中，黨掌握著絕對的主動權(quán)和話語權(quán)，一切資源向黨集中而圍繞在黨周圍，這些資源的分配方式和方案又由黨來掌控。最后，這種管制方式導(dǎo)致法律對黨約束力的弱化，面對強(qiáng)大的資源調(diào)配能力，法律的權(quán)威和效力逐步喪失。

綜上，自1949年新中國成立以來到1978年改革開放之前這段時期，中國共產(chǎn)黨盡管在國家治理中作了有益的探索和嘗試，但由于黨中央對國際國內(nèi)形勢的錯誤判斷，導(dǎo)致“以階級斗爭為綱”的錯誤指導(dǎo)思想擾亂了國家治理的正常路徑，形成了政治力量單一主導(dǎo)的國家管制模式。

二、市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中政治力量主導(dǎo)、經(jīng)濟(jì)力量逐步發(fā)展的國家管理模式（1978-2002）

面對“文化大革命”后期經(jīng)濟(jì)凋敝、社會動蕩的局面，以鄧小平為核心的黨的第二代領(lǐng)導(dǎo)集體解放思想，大膽改革，為中國共產(chǎn)黨的國家治理趟出了一條全新的道路。從黨的十一屆三中全會到黨的十六大，國家治理的中心工作就是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，各級黨和政府都把確保地方GDP增長處于一個高速階段作為主要工作內(nèi)容。這一時期黨的治國理政呈現(xiàn)出以經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向?yàn)橹鞯娘@著特點(diǎn)，即在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的背景下，雖然政治力量依然是主導(dǎo)，但經(jīng)濟(jì)力量逐步發(fā)展并發(fā)揮越來越重要作用的國家管理模式。

（一）國家管理模式的生成背景

1.黨的執(zhí)政地位受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。 中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位，是黨的革命奮斗歷史和人民共同選擇的，是建立在黨的偉大歷史功績之上的。中國共產(chǎn)黨的偉大歷史功績確立了黨在人民心目中的極高威信。“跟黨走，聽毛主席的話”成為全國人民的共同心聲。①褚添有：《嬗變與重構(gòu)：當(dāng)代中國公共管理模式轉(zhuǎn)型研究》，桂林：廣西師范大學(xué)出版社，2008年版，第160 頁。然而，隨著“文化大革命”的爆發(fā)，新生的共和國遭受了十年的浩劫，黨的執(zhí)政地位受到空前的挑戰(zhàn)。由于選擇了錯誤的指導(dǎo)思想，致使黨忽視了廣大人民群眾對于富裕美好生活向往的急切呼聲。在“階級斗爭為綱”理論的指導(dǎo)下，“人斗人、人整人、群眾批斗大會”成為社會生活的常態(tài)，生產(chǎn)力的發(fā)展得不到足夠的重視，整個國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，社會秩序動蕩，人民普遍過著貧困的生活，整個社會幾乎處于一種無政府主義狀態(tài)。廣大人民群眾開始懷疑馬克思主義和社會主義的優(yōu)越性到底是否存在，質(zhì)疑中國共產(chǎn)黨是否能領(lǐng)導(dǎo)中國走上一條富強(qiáng)、民主、文明的社會主義道路。黨的執(zhí)政地位受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。對此，黨的第二代領(lǐng)導(dǎo)集體解放思想，大膽改革，在黨的十一屆三中全會上放棄了“階級斗爭為綱”的錯誤指導(dǎo)思想，果斷確立以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的指導(dǎo)思想。

2.黨的工作重心發(fā)生轉(zhuǎn)變。1978年12月，黨的十一屆三中全會召開，是黨在關(guān)鍵時期召開的一次具有轉(zhuǎn)折意義的大會，解除了“文化大革命”錯誤思想對廣大干部群眾的禁錮和束縛，打碎了教條主義和個人崇拜的枷鎖，重新確立了黨的思想路線，提出了改革開放的偉大決策。全會總結(jié)了黨在“文化大革命”中的失誤和教訓(xùn)，明確指出權(quán)力過分集中、黨政不分、以黨代政的缺點(diǎn)，要求大膽下放權(quán)力，釋放企業(yè)自身活力，按照客觀規(guī)律辦事，為生產(chǎn)力的發(fā)展壯大提供更多的空間。全會還對“文化大革命”中破壞法制的錯誤現(xiàn)象進(jìn)行了批判，強(qiáng)調(diào)要恢復(fù)已經(jīng)被破壞的法律體系和法治環(huán)境，法律面前人人平等，任何個人和組織都要在法律范圍內(nèi)活動。另外，對“文化大革命”造成的黨內(nèi)民主生活混亂的現(xiàn)象，全會提出要恢復(fù)民主集中制，完善黨規(guī)，嚴(yán)明黨紀(jì)。以黨的十一屆三中全會召開為標(biāo)志，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的國家治理轉(zhuǎn)入新的軌道，確立了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為導(dǎo)向的新的國家管理模式。

（二）國家管理模式的主要特征

1.以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心推進(jìn)改革開放。自1978年以來的改革開放使中國發(fā)生了翻天覆地的變化，始自農(nóng)村土地承包制度的改革開放迅速向城市拓展，從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革開放引領(lǐng)和帶動了政治、文化和社會的全方位改革。改革開放釋放了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力，通過引入市場機(jī)制，重新確立分配制度，使整個國家的國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于一個高速增長階段，人民生活水平有了顯著提高。經(jīng)濟(jì)建設(shè)上的巨大成功為黨繼續(xù)推進(jìn)政治領(lǐng)域和社會文化領(lǐng)域的改革贏得了更廣泛的支持和堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。改革開放的事業(yè)在黨的正確領(lǐng)導(dǎo)下取得了舉世矚目的成就，黨在探索國家治理的過程中趟出了一條全新的道路。但是，片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性也帶來一系列的負(fù)面效應(yīng)，貧富差距拉大、環(huán)境污染等問題需要黨對國家治理作出新的調(diào)整。

2.確立“依法治國”的方略。十年“文化大革命”給黨和國家都帶來了嚴(yán)重的災(zāi)難，最大的損失就是對原有民主法治體系的破壞。要防止“文化大革命”的再次爆發(fā)就必須從根本上恢復(fù)和建立被“文化大革命”破壞了法治體系。國家的正常運(yùn)轉(zhuǎn)離不開法律和規(guī)范的制度化約束，拋棄法治，只會帶來各種人間災(zāi)難和悲劇。1982年，全國人大五屆五次會議通過了新的 《憲法》，恢復(fù)了“文化大革命”中被破壞的國家各級政權(quán)機(jī)關(guān)及其職能，逐步完善、制定和修改了相關(guān)的法律法規(guī)，為國家的民主法治建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。不僅國家的政治生活需要憲法和法律的保護(hù)，以市場化改革為取向的經(jīng)濟(jì)建設(shè)更需要一個公平、透明、公開、自由的法治環(huán)境。1993年，黨的十四大提出建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革總目標(biāo)，提出“依法治國”的方略，不僅順應(yīng)了國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，更為中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的國家治理探索出了一條法制化、規(guī)范化的道路。

3.堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，推進(jìn)政治體制改革。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的改革開放不僅僅包括經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的體制改革，也包括政治領(lǐng)域的體制改革，經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革如“車之兩輪，鳥之兩翼”，兩者不可偏頗其一，只有同步協(xié)調(diào)才能使改革開放的偉大事業(yè)順利推進(jìn)。黨的十一屆六中全會通過的《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》中就明確要求黨必須正確處理與其他組織的關(guān)系，不得干涉國家政權(quán)機(jī)關(guān)自身職權(quán)的行使。1987年，黨的十三大對推進(jìn)政治體制改革作了全面的部署和要求，一系列改革措施在全國范圍內(nèi)鋪開。1992年，黨的十四大對政治體制改革作了新的調(diào)整，強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，明確了黨的領(lǐng)導(dǎo)要遵循“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的原則，黨要支持和幫助各級政權(quán)機(jī)關(guān)行使法定職能。

三、不斷完善的市場經(jīng)濟(jì)體制下政治力量、經(jīng)濟(jì)力量、社會力量共治的國家治理模式（2002-現(xiàn)在）

2002年，黨的十六大對于改革開放前20多年進(jìn)行了總結(jié)，認(rèn)真反思過于重視發(fā)展經(jīng)濟(jì)而帶來的社會發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)問題，政府自身改革不到位，提供公共服務(wù)能力差等現(xiàn)象。因此，黨和政府提出了科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建服務(wù)型政府的新理念，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會、資源環(huán)境、人與自然的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。2013年，黨的十八屆三中全會提出全面深化改革的總目標(biāo)，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。總體而言，自2002年以來黨的治國理政整體呈現(xiàn)以社會整體建設(shè)導(dǎo)向?yàn)橹鞯膰抑卫砟Ｊ?，即在不斷完善的市場?jīng)濟(jì)體制下政治力量、經(jīng)濟(jì)力量、社會力量共治的國家治理模式。

（一）國家治理模式的生成背景

1.完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)的需要。黨的十一屆三中全會以后，政治力量單一主導(dǎo)的格局被逐漸打破，經(jīng)濟(jì)力量逐步發(fā)展。但是，由于當(dāng)時的主要兩大任務(wù)，依然是“做大蛋糕”和“追趕西方”。這種任務(wù)下政府主導(dǎo)體制仍然非常有效——決策正確時，它可以動員和組織國家一切資源和力量“辦大事”。因此，在我國向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型后的二十多年里，政治力量仍然是最重要的主導(dǎo)力量，經(jīng)濟(jì)力量、社會力量相對比較小，構(gòu)成金字塔形的力量結(jié)構(gòu)。這種力量結(jié)構(gòu)下，依然存在權(quán)力至上有余、能力建設(shè)不足，自上而下有余、自下而上不足，逐級管制有余、公共服務(wù)不足，人治有余、法治不足的體制機(jī)制弊端，并形成利益固化的藩籬。另一方面，社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要一個公平競爭的市場環(huán)境，政府的主要職能要從過去直接干預(yù)具體經(jīng)濟(jì)活動的角色向提供和維護(hù)公平競爭的市場環(huán)境角色轉(zhuǎn)變，以第三方管理者的身份為社會主義市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展保駕護(hù)航，維護(hù)各類市場主體的合法權(quán)益。這種保駕護(hù)航更多的是以宏觀調(diào)控的方式出現(xiàn)，提供發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)所需要的各類公共產(chǎn)品和服務(wù)，包括制度支持、法治環(huán)境、公平正義和保護(hù)弱勢群體等。隨著中國成功加入世貿(mào)組織，我國的社會主義市場經(jīng)濟(jì)同世界的互聯(lián)互通更加頻繁和深入，對黨和政府完善市場經(jīng)濟(jì)體制提出了更高的要求。不僅來自世界范圍內(nèi)的競爭主體參與到我國的市場經(jīng)濟(jì)大潮中，而且中國自身的企業(yè)和組織也會積極走出國門，在世界范圍內(nèi)的廣大市場中搏擊。黨和政府的精力和資源是有限的，必須把有限的精力和寶貴資源運(yùn)用到關(guān)鍵的戰(zhàn)略性、方向性問題的布局上，通過制定政策、出臺法律、完善制度等方式，消除市場障礙和行業(yè)壁壘，提高社會主義市場經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展水平。

2.社會轉(zhuǎn)型的需要。從國內(nèi)發(fā)展?fàn)顩r看，進(jìn)入21世紀(jì)初，在經(jīng)過改革開放二十多年的高速發(fā)展之后，經(jīng)濟(jì)的騰飛也帶動了中國社會的發(fā)展和繁榮。市場經(jīng)濟(jì)加速了各種社會資源的交流與互動，社會成員的各種利益需求被激發(fā)出來。隨著公民自主意識的不斷提高，人們對于美好生活的向往不再僅僅局限于優(yōu)越的物質(zhì)生活條件，而更向往在社會公共生活中擁有更多的自我意識表達(dá)和權(quán)利訴求。這些訴求促使公民結(jié)成不同的利益共同體，自發(fā)組成各種社會組織，為維護(hù)共同的利益而尋求政府支持和保護(hù)。借鑒國際發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)一國經(jīng)歷一段高速經(jīng)濟(jì)增長之后，各類社會問題和矛盾就會集中爆發(fā)，經(jīng)濟(jì)的高速增長和物質(zhì)生活水平的快速提升不再能滿足人們的所有需求，由經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的貧富差距拉大、環(huán)境污染等問題激發(fā)了公民對自我權(quán)利的表達(dá)和保護(hù)意識，各類社會活動愈發(fā)活躍。一些國家在發(fā)展到一定水平后，因?qū)τ谏鐣D(zhuǎn)型的回應(yīng)不力而陷入“中等收入陷阱”。國際社會的這些經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)告誡我們，必須要認(rèn)真對待公民社會的訴求，同時又必須從反面吸取違背社會發(fā)展階段性規(guī)律，或無原則倒退，或無根基超越，給社會發(fā)展帶來顛覆性危害的教訓(xùn)，而積極轉(zhuǎn)變政府的社會管理和服務(wù)職能，平穩(wěn)有序地引導(dǎo)社會轉(zhuǎn)型。①參見徐友龍：《中國共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律的邏輯理路研究》，《浙江學(xué)刊》，2017年第3期。

（二）國家治理模式的主要特征

1.把維護(hù)社會公平正義作為國家治理的核心價值。任何一種社會都需要一套價值理念作為社會存續(xù)的內(nèi)在精神支柱。在人類社會的發(fā)展過程中，嘗試了多種價值追求作為社會構(gòu)建的內(nèi)在動力，而現(xiàn)代文明社會普遍把公平正義作為當(dāng)前人類社會共同的精神支柱。羅爾斯在《正義論》中專門講到，“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想的首要價值一樣?！雹赱美]約翰·羅爾斯：《正義論》，何懷宏、何寶鋼、廖申白譯，北京：中國社會科學(xué)出版社，1998年版，第1頁。作為社會主義社會，公平正義自然也是社會維持穩(wěn)定繁榮的精神支柱，是我們國家治理的核心價值?，F(xiàn)實(shí)和理想總是有差距，價值是完美的，而實(shí)踐是殘缺的。社會主義社會的建立是對公平正義的實(shí)踐，但在具體的實(shí)踐過程中，難免會有不公平、不正義的現(xiàn)象存在，難免會走彎路。

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央深入貫徹執(zhí)行追求公平正義的社會發(fā)展道路，以戰(zhàn)略眼光提出了實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的“中國夢”。其實(shí)質(zhì)就是國家富強(qiáng)、民族振興、人民幸福，歸根結(jié)底是人民夢，讓每一個人都享有人生出彩的機(jī)會，在價值層面上的表現(xiàn)就是社會安定和諧、公平公正，進(jìn)一步彰顯了國家治理的核心價值。③張興華：《公正社會取向的國家治理：基于制度建設(shè)的維度》，《理論月刊》，2014年第3期。

2.更加注重法治、共治、能治和自治。黨的十八大后，我國全面深化改革，即緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定作用深化經(jīng)濟(jì)體制改革，緊緊圍繞堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一深化政治體制改革，緊緊圍繞建設(shè)社會主義核心價值體系、社會主義文化強(qiáng)國深化文化體制改革，緊緊圍繞更好保障和改善民生、促進(jìn)社會公平正義深化社會體制改革，緊緊圍繞建設(shè)美麗中國深化生態(tài)文明體制改革，緊緊圍繞提高科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平深化黨的建設(shè)制度改革。黨的十八屆三中全會更是明確把完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)。推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，其核心就是為治理國家公共權(quán)力和治理社會提供一種現(xiàn)代化的制度模式。這種制度模式，實(shí)質(zhì)上是為解決新的歷史起點(diǎn)上我國面臨的矛盾和問題提供的一整套制度設(shè)計(jì)。這種現(xiàn)代化的制度模式與過去的國家管制、國家管理模式相比，更加注重法治、更加注重共治、更加注重能治、更加注重自治。④參見《國家治理現(xiàn)代化是治國理政的新模式——訪中央黨校副教育長兼馬克思主義理論教研部主任韓慶祥》，《河南日報(bào)》2014年10月10日。其中，法治是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治國理政的基本方式，是全面深化改革的必由之路，是國家治理體系的核心要素；共治是指黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府主導(dǎo)，社會組織、企業(yè)、公民共同參與對國家事務(wù)和社會事務(wù)的治理；能治，即靠能力來治理，這就需要我們更多地發(fā)揮政府及其政府官員的能力；自治則要求大力培育和踐行社會主義核心價值觀，加快構(gòu)建充分反映中國特色、民族特性、時代特征的價值體系，發(fā)揮精神在國家事務(wù)和社會治理中的引領(lǐng)作用。

3.從以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心到創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享發(fā)展。黨的十一屆三中全會確立了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的指導(dǎo)思想。這一戰(zhàn)略決策準(zhǔn)確地把握了當(dāng)時中國社會的主要矛盾，極大地解放和發(fā)展了社會生產(chǎn)力，有力地促進(jìn)了國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力的提升，政治和社會發(fā)展也取得長足進(jìn)步。當(dāng)社會主要矛盾得到緩解時，其他次要矛盾就可能上升為主要矛盾。因此，在經(jīng)濟(jì)得到巨大發(fā)展的同時，社會發(fā)展失衡的問題凸顯，各種隱藏的社會矛盾集中爆發(fā)，再以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展策略已經(jīng)不能妥善解決這些社會層面的矛盾，此時的國家治理必須做出新的調(diào)整。黨的十六大提出“科學(xué)發(fā)展觀”的命題，為新世紀(jì)之初的國家治理提出新的指導(dǎo)理念。科學(xué)發(fā)展觀是對過去片面強(qiáng)調(diào)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展理念的改革和完善，注重補(bǔ)齊政治、社會等領(lǐng)域的發(fā)展短板，使整個社會呈現(xiàn)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展態(tài)勢。因此，我們可以這么說，新中國成立后的30年是以政治為中心，重點(diǎn)是改革生產(chǎn)關(guān)系；改革開放后，發(fā)展經(jīng)濟(jì)是國家治理的首要，重點(diǎn)是發(fā)展生產(chǎn)力；未來必將是在發(fā)展生產(chǎn)力的同時，全面推進(jìn)科學(xué)發(fā)展，①陳錦華：《中國模式與中國制度》，北京：人民出版社，2012年版，第233頁。更加注重民生建設(shè)和服務(wù)社會。

在黨的十八屆五中全會上，習(xí)近平總書記系統(tǒng)論述了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念。牢固樹立并切實(shí)貫徹這“五大發(fā)展理念”，是關(guān)系我國發(fā)展全局的一場深刻變革，攸關(guān)“十三五”乃至更長時期我國發(fā)展思路、發(fā)展方式和發(fā)展著力點(diǎn)，是我們黨認(rèn)識把握發(fā)展規(guī)律的再深化和新飛躍，豐富發(fā)展了中國特色社會主義理論寶庫，成為全面建成小康社會的行動指南、實(shí)現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)的思想指引。

4.從管理社會到服務(wù)社會。從管理到服務(wù)的轉(zhuǎn)變是黨和國家治理理念的根本轉(zhuǎn)變，是政府職能轉(zhuǎn)變的具體體現(xiàn)。管理是單向度的自上而下式的，而服務(wù)則是雙向度的上下互動平等式的。從管理到服務(wù)，是黨和政府主動順應(yīng)民意和社會轉(zhuǎn)型要求作出的積極改革。但隨著社會發(fā)展進(jìn)入一個更高的階段，黨和政府原有的管理社會的能力和水平已經(jīng)不能滿足社會發(fā)展的需要。在社會轉(zhuǎn)型的大背景下,市場主體和人民群眾要求政府提供更好的社會公共服務(wù)和讓渡更多的公共事務(wù)參與權(quán)，以便維護(hù)自身的合法權(quán)益。由于社會發(fā)展進(jìn)入一個更高階段，政府要管理的事項(xiàng)和范圍越來越大，這與政府有限的精力和資源產(chǎn)生了矛盾，不僅導(dǎo)致政府管理了本不該由其管的，還導(dǎo)致了本該由政府管理的而管不好。致使整個社會對政府的公信力產(chǎn)生質(zhì)疑。因此，政府不得不主動減政放權(quán)，調(diào)整管理職能與權(quán)限，將那些可以由社會組織參與管理或單獨(dú)管理的領(lǐng)域和事項(xiàng)交由社會自治，把不該管的還給社會，把該管的管好，集中精力抓好宏觀調(diào)控。黨的十六大對政府職能作了新的定位，提出“建設(shè)服務(wù)型政府”，把政府的主要職能聚焦于經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)運(yùn)行周期，主抓市場監(jiān)管，提供公共產(chǎn)品與服務(wù)。黨的十六屆六中全會進(jìn)一步論述了建設(shè)服務(wù)型政府的內(nèi)涵、重點(diǎn)和基本內(nèi)容，要求政府把改善民生作為建設(shè)服務(wù)型政府的重要內(nèi)容，切實(shí)解決老百姓關(guān)心的切身利益問題，真正提高服務(wù)社會的能力和水平。

責(zé)任編輯：凌 雁