李 敏

(南京師范大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京 210023)

?

開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)規(guī)范性文件的行政訴訟附帶審查問(wèn)題
——從上海自貿(mào)區(qū)“行政異議審查”談起

李 敏

(南京師范大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京 210023)

規(guī)范性文件在開(kāi)發(fā)區(qū)改革發(fā)展中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，新《行政訴訟法》首次將規(guī)范性文件納入附帶審查的范圍，開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)制定的規(guī)范性文件是否屬于行政訴訟附帶審查范圍，在審查中面臨哪些疑難問(wèn)題等是審查所要面對(duì)的問(wèn)題。在具體的實(shí)踐中應(yīng)做到：一是對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)規(guī)范性文件的可訴性予以探討，包括開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)不屬于地方人民政府所屬工作部門(mén)、開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)應(yīng)屬于所在地政府依據(jù)法律、法規(guī)或規(guī)章授權(quán)的組織、開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)規(guī)范性文件的外延界定；二是對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)規(guī)范性文件附帶審查的標(biāo)準(zhǔn)予以探討，包括制定權(quán)限方面的合法性審查、制定內(nèi)容方面的合法性審查、制定程序方面的合法性審查；三是對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)規(guī)范性文件附帶審查與異議審查之間的銜接等予以探討。由此達(dá)到進(jìn)一步規(guī)范開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)規(guī)范性文件，不斷推動(dòng)立法與改革相協(xié)調(diào)的目的。

開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)；規(guī)范性文件；行政訴訟附帶審查；異議審查

一、問(wèn)題的提出

2014年11月修改通過(guò)的《行政訴訟法》第53條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政行為所依據(jù)的國(guó)務(wù)院部門(mén)和地方人民政府及其部門(mén)制定的規(guī)范性文件不合法，在對(duì)行政行為提起訴訟時(shí)，可以一并請(qǐng)求對(duì)該規(guī)范性文件進(jìn)行審查?！迸c第2條第2款的規(guī)定①”《行政訴訟法》第2條第2款規(guī)定：“前款所稱(chēng)行政行為，包括法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織作出的行政行為。結(jié)合起來(lái)理解，不是所有的規(guī)范性文件都屬于行政訴訟附帶審查范圍，僅限于“國(guó)務(wù)院部門(mén)、地方人民政府及其部門(mén)、法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)的組織”。

2014年7月《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》第53條規(guī)定：“公民、法人和其他組織對(duì)管委會(huì)制定的規(guī)范性文件有異議的，可以提請(qǐng)市人民政府進(jìn)行審查。審查規(guī)則由市人民政府制定。”2014年8月上海市政府出臺(tái)《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理委員會(huì)行政規(guī)范性文件法律審查規(guī)則》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《上海自貿(mào)區(qū)審查規(guī)則》)對(duì)此作了細(xì)化規(guī)定，2015年4月《中國(guó)(福建)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理委員會(huì)規(guī)范性文件法律審查規(guī)則》《中國(guó)(福建)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)福州片區(qū)管理委員會(huì)規(guī)范性文件法律審查規(guī)則》也相繼出臺(tái)。遺憾的是，后兩個(gè)立法文件基本上照搬《上海自貿(mào)區(qū)審查規(guī)則》，沒(méi)有顧及與新《行政訴訟法》關(guān)于行政訴訟附帶審查制度的銜接。2014年12月相繼出臺(tái)的《浙江省行政規(guī)范性文件異議審查處理辦法》《貴州省公民法人或者其他組織提出規(guī)范性文件審查工作規(guī)定》則規(guī)定了“規(guī)范性文件異議審查”②盡管目前對(duì)該制度的理論研究非常少，但相關(guān)的制度實(shí)踐早已開(kāi)始，如2003年《山西省規(guī)范性文件制定與備案規(guī)定》、2007年《天津市行政規(guī)范性文件管理規(guī)定》、2013年《內(nèi)蒙古自治區(qū)規(guī)范性文件制定和備案監(jiān)督辦法》、2015年《河南省行政規(guī)范性文件管理辦法》等。該項(xiàng)制度還引起一些媒體的關(guān)注，如程紹德《異議審查讓規(guī)范性文件更規(guī)范》，《北方新報(bào)》，2013年3月25日；《內(nèi)蒙古自治區(qū)規(guī)范性文件將實(shí)行異議審查制度》，來(lái)自中央政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站www.gov.cn，發(fā)布時(shí)間：2013年3日22，訪(fǎng)問(wèn)時(shí)間2016年12月4日。(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“異議審查”)與行政復(fù)議附帶審查及行政訴訟附帶審查之間的銜接。

開(kāi)發(fā)區(qū)是我國(guó)改革開(kāi)放過(guò)程中特定階段的特定產(chǎn)物，以1984年大連經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)的設(shè)立為開(kāi)端，全國(guó)陸續(xù)設(shè)立許多不同功能的開(kāi)發(fā)區(qū)，如經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、出口加工區(qū)、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、國(guó)家旅游度假區(qū)、臺(tái)商投資區(qū)、金融貿(mào)易區(qū)、工業(yè)園區(qū)等。自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)作為我國(guó)新一輪改革中更具開(kāi)放性和國(guó)際性的“試驗(yàn)區(qū)”，也屬于開(kāi)發(fā)區(qū)的范疇，可視為創(chuàng)新升級(jí)版的“開(kāi)發(fā)區(qū)”。1993年《國(guó)務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格審批和認(rèn)真清理各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)的通知》規(guī)定：“設(shè)立各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)，實(shí)行國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府兩級(jí)審批制度。省、自治區(qū)、直轄市以下各級(jí)人民政府不得審批設(shè)立各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)。”截至2015年10月，全國(guó)共有國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)492個(gè)，省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)1173個(gè)，還有許多待清理的省級(jí)以下開(kāi)發(fā)區(qū)*據(jù)統(tǒng)計(jì)，載止2003年，全國(guó)共有各級(jí)各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)6015個(gè)，其中經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的僅占6%，經(jīng)省級(jí)政府批準(zhǔn)的占26.6%，省級(jí)以下開(kāi)發(fā)區(qū)占67.4%。轉(zhuǎn)引自潘波的《開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)的法律地位》,《行政法學(xué)研究》，2006年第1期，第36-42頁(yè)。如以湖南省為例，截至2011年，湖南省開(kāi)發(fā)區(qū)總數(shù)達(dá)109家，而其中國(guó)家級(jí)和省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)僅64家。參見(jiàn)《湖南日?qǐng)?bào)》，2012年12月7日。?；谥贫ǔ绦蚝?jiǎn)單、從出臺(tái)到實(shí)施時(shí)間短等特點(diǎn)，規(guī)范性文件在開(kāi)發(fā)區(qū)改革發(fā)展中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，以開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)及其所轄工作部門(mén)甚至開(kāi)發(fā)區(qū)黨工委、紀(jì)工委等名義制定的，具有普遍約束力的規(guī)范性文件數(shù)量眾多，調(diào)整領(lǐng)域廣泛而且涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)，這些規(guī)范性文件可否納入行政訴訟審查范圍，已有的異議審查制度與行政訴訟附帶審查制度如何實(shí)現(xiàn)有效銜接，這些問(wèn)題尚未引起學(xué)者的關(guān)注和研究，本文將圍繞相關(guān)問(wèn)題展開(kāi)分析。

二、開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)規(guī)范性文件的可訴性探討

有學(xué)者認(rèn)為，《行政訴訟法》第53條規(guī)定的規(guī)范性文件制定主體主要包括國(guó)務(wù)院組成部門(mén)以及其他中央國(guó)家行政機(jī)關(guān)、地方人民政府、縣級(jí)以上人民政府所屬工作部門(mén)、省以下實(shí)行垂直管理的部門(mén)、縣級(jí)以上人民政府依法設(shè)立的派出機(jī)關(guān)以及法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織，但臨時(shí)性機(jī)構(gòu)、議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、各級(jí)人民政府及其部門(mén)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、各級(jí)人民政府及其部門(mén)的派出機(jī)構(gòu)由于不具有行政主體資格，無(wú)權(quán)制定規(guī)范性文件[1]。另有學(xué)者提出，黨委或者黨委與政府聯(lián)合發(fā)布的規(guī)范性文件，不宜從請(qǐng)求范圍中排除出去，以防止行政機(jī)關(guān)借此逃避司法審查，架空《行政訴訟法》第53條的規(guī)定[2]?？梢?jiàn)，學(xué)者對(duì)于第53條規(guī)定的“規(guī)范性文件”的理解尚存在很大爭(zhēng)議。如果按照前者的觀點(diǎn)，絕大多數(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)作為政府派出機(jī)構(gòu)所制定的規(guī)范性文件將被排除出行政訴訟附帶審查范圍，這一結(jié)論顯然過(guò)于武斷，下面主要從以下幾個(gè)方面展開(kāi)分析。

1.開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)不屬于地方人民政府所屬工作部門(mén)

盡管中央文件將開(kāi)發(fā)區(qū)的審批權(quán)提高至省級(jí)，但開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)的管理機(jī)構(gòu)仍由所在地政府設(shè)立。2007年商務(wù)部、科技部等部門(mén)擬聯(lián)合制定《國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)管理?xiàng)l例》，賦予國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)作為“省或市政府派出機(jī)關(guān)”的法律地位[3]，但該法因種種原因至今沒(méi)有出臺(tái)。在實(shí)踐中，開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)既實(shí)施具體行政行為，又制定發(fā)布大量規(guī)范性文件。從表1可以看出，在筆者統(tǒng)計(jì)的30部省、市級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)立法中，有27部地方立法明確規(guī)定開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)有權(quán)制定開(kāi)發(fā)區(qū)的行政管理規(guī)定(或辦法、制度)，其中包含了行政規(guī)范性文件。但只有14部地方立法明確規(guī)定開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)為政府派出機(jī)構(gòu)，其余16部未作明確表述。其原因可能在于“政府派出機(jī)構(gòu)”作為一種行政組織在我國(guó)地方組織法中缺少法律依據(jù)?！兜胤礁骷?jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》只規(guī)定了“派出機(jī)關(guān)”，而且其類(lèi)型和派出主體都是特定的*根據(jù)《地方組織法》的規(guī)定，派出機(jī)關(guān)主要包括行政公署、區(qū)公所和街道辦事處三類(lèi)。其派出主體僅限于省、自治區(qū)、縣、自治縣、市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市的人民政府，不包括直轄市、設(shè)區(qū)的市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府。。通常意義上的“派出機(jī)構(gòu)”主要指政府工作部門(mén)設(shè)立的派出機(jī)構(gòu)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)部門(mén)派出機(jī)構(gòu))，負(fù)責(zé)單一的具體事務(wù)管理，一般不以自己的名義行使職權(quán)，如派出所、工商所、稅務(wù)所等。因此，難以將開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)歸入“地方人民政府所屬工作部門(mén)”。

2.開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)應(yīng)屬于所在地政府依據(jù)法律、法規(guī)或規(guī)章授權(quán)的組織

目前我國(guó)尚未出臺(tái)統(tǒng)一的開(kāi)發(fā)區(qū)立法，僅有的兩個(gè)部門(mén)規(guī)章《國(guó)家經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)職責(zé)》和《國(guó)家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)管理暫行辦法》只適用于由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的國(guó)家經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)和國(guó)家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)，其他種類(lèi)的開(kāi)發(fā)區(qū)和省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)均未納入調(diào)整范圍。從表2可以看出，目前只有9個(gè)省、自治區(qū)和直轄市出臺(tái)或擬出臺(tái)*《甘肅省開(kāi)發(fā)區(qū)條例》和《浙江省開(kāi)發(fā)區(qū)條例》目前仍處于征求意見(jiàn)階段，至今尚未出臺(tái)。統(tǒng)一的開(kāi)發(fā)區(qū)條例或管理辦法，但其調(diào)整范圍并不相同，如內(nèi)蒙古和甘肅的立法適用于本省境內(nèi)國(guó)家級(jí)和省級(jí)各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)；吉林和安徽的立法只適用于省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)；貴州、河南和湖南的立法適用于國(guó)家級(jí)、省級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)；四川的立法僅適用于除高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)以外的其他國(guó)家級(jí)和省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)。而出口加工區(qū)、保稅區(qū)、邊境合作區(qū)、旅游度假區(qū)、工業(yè)園區(qū)、自貿(mào)區(qū)等其他類(lèi)型的開(kāi)發(fā)區(qū)則散見(jiàn)于各單行立法或規(guī)范性文件，這種零散的立法方式顯然無(wú)法將各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)全部納入法律規(guī)制的范圍，導(dǎo)致相當(dāng)數(shù)量的開(kāi)發(fā)區(qū)仍游離于法律規(guī)制之外。

表1 開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)法律地位及行政管理規(guī)定制定權(quán)初步統(tǒng)計(jì)結(jié)果*對(duì)于未出臺(tái)省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)立法或省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)立法對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制未明確規(guī)定的黑龍江、江西、山西、福建等省份，筆者各選取其中一個(gè)市級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)立法作為統(tǒng)計(jì)樣本。由于未搜索到青海的省級(jí)或市級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)立法，因此在表格中未提及。

表2 地方開(kāi)發(fā)區(qū)省級(jí)立法初步統(tǒng)計(jì)結(jié)果

廣義上的“法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織”包括兩種，一種是法律法規(guī)規(guī)章的直接授權(quán)，又稱(chēng)行政權(quán)設(shè)定，本質(zhì)上是一種立法行為；另一種是行政授權(quán)，即行政主體把自己擁有的行政權(quán)力的部分或全部依法授予其他組織，又稱(chēng)行政權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)举|(zhì)上是一種行政行為[4]。行政授權(quán)實(shí)際上是行政職權(quán)的再分配，被廣泛應(yīng)用于各國(guó)行政管理領(lǐng)域。我國(guó)的開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)由所在地政府設(shè)立并代表本級(jí)政府對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理，其管理職權(quán)并非來(lái)自法律法規(guī)的直接設(shè)定，而是由設(shè)立開(kāi)發(fā)區(qū)的政府依法授予。如《國(guó)家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)管理暫行辦法》第8條第2款規(guī)定，開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)可以行使省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市人民政府所授予的省市級(jí)規(guī)劃、土地、工商……等經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限和行政管理權(quán)限，對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)行統(tǒng)一管理?！逗幽鲜￠_(kāi)發(fā)區(qū)條例》第11條規(guī)定：“開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)和管理范圍，由設(shè)立開(kāi)發(fā)區(qū)的人民政府規(guī)定?！倍鄶?shù)開(kāi)發(fā)區(qū)立法在列舉開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)的職權(quán)時(shí)通常設(shè)有兜底條款，即“設(shè)立開(kāi)發(fā)區(qū)的政府依法授予的其他職權(quán)”*如《上海自貿(mào)區(qū)條例》第8條在列舉上海自貿(mào)區(qū)管委會(huì)的職責(zé)時(shí)設(shè)有兜底規(guī)定“履行市人民政府賦予的其他職責(zé)”。。在現(xiàn)代法治國(guó)家，行政授權(quán)至少應(yīng)包含兩個(gè)條件，一是須以授權(quán)主體自身所擁有的行政職權(quán)為限；二是須有合法的授權(quán)法律規(guī)范[5]，否則就違反了“被授予的權(quán)力不能授出”的普遍原則，但依法只能由特定機(jī)關(guān)行使的權(quán)力不得授出，授權(quán)法律規(guī)范也不得違反上位法和特別法的規(guī)定。因此，對(duì)于那些具有法規(guī)或規(guī)章依據(jù)的開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)應(yīng)認(rèn)定為第二層面上的“法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)組織”，即行政授權(quán)的組織，其制定的規(guī)范性文件屬于行政訴訟附帶審查范圍，而那些沒(méi)有法律、法規(guī)或規(guī)章依據(jù)的開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)制定的規(guī)范性文件，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行《行政訴訟法》的規(guī)定，則難以納入行政訴訟附帶審查范圍，相對(duì)人只能通過(guò)異議審查等形式進(jìn)行監(jiān)督。當(dāng)前，應(yīng)加快推進(jìn)各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)的統(tǒng)一立法，尤其對(duì)其管理體制與職能、享有的優(yōu)惠政策等加以明確，既有利于避免各自為政、惡性競(jìng)爭(zhēng)，也有助于將開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)規(guī)范性文件納入行政訴訟附帶審查范圍。

3.開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)規(guī)范性文件的外延界定

一是在制定主體方面。從地方出臺(tái)的開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)范性文件管理辦法看，管委會(huì)并不是開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)范性文件的唯一職能部門(mén)，有些地方規(guī)定開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)所屬部門(mén)甚至開(kāi)發(fā)區(qū)的黨工委和紀(jì)工委以及黨工委的工作部門(mén)也可以制定規(guī)范性文件，如《騰格里經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件制定程序規(guī)定》*《騰格里經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件制定程序規(guī)定》第2條規(guī)定，本規(guī)定所稱(chēng)行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件是指由開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)及所屬部門(mén)，依據(jù)法律、法規(guī)和其他上位法的規(guī)定，在其法定權(quán)限內(nèi)制定，規(guī)范行政管理事務(wù)，公開(kāi)發(fā)布并反復(fù)適用的，具有普遍約束力的文件?！段寄辖?jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)范性文件監(jiān)督管理辦法》*《渭南經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)范性文件監(jiān)督管理辦法》第2條規(guī)定，本辦法所稱(chēng)規(guī)范性文件，是指經(jīng)開(kāi)區(qū)黨工委、經(jīng)開(kāi)區(qū)管委會(huì)、經(jīng)開(kāi)區(qū)紀(jì)工委、區(qū)級(jí)各部門(mén)以及兩鎮(zhèn)黨委、政府和法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)管理公共事務(wù)的組織，在履行職責(zé)過(guò)程中形成的……涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)等方面的重要文件。等。但從實(shí)際操作看，不少開(kāi)發(fā)區(qū)依照“寬職能、少機(jī)構(gòu)”的管理思路，實(shí)行黨工委、紀(jì)工委與管委會(huì)“三塊牌子、一套班子”，除鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和垂直管理部門(mén)的規(guī)范性文件自行決定外，其他部門(mén)起草的規(guī)范性文件草稿統(tǒng)一由開(kāi)發(fā)區(qū)綜合辦公室審查、報(bào)開(kāi)發(fā)區(qū)黨政聯(lián)席會(huì)議決定并由管委會(huì)主要領(lǐng)導(dǎo)簽署，因此，這些規(guī)范性文件仍應(yīng)被視為開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)制定或與其他部門(mén)聯(lián)合制定的規(guī)范性文件，可以納入行政訴訟附帶審查范圍。

二是在文件內(nèi)容方面。開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)制定的規(guī)范性文件內(nèi)容廣泛、形式多樣，但只有那些依照法定權(quán)限和程序制定，涉及公民、法人或其他組織權(quán)利義務(wù)，具有普遍約束力，在一定期限內(nèi)可以反復(fù)適用的行政文件才構(gòu)成行政規(guī)范性文件，而那些僅涉及管委會(huì)內(nèi)部事務(wù)或向上級(jí)機(jī)關(guān)的請(qǐng)示和報(bào)告，不對(duì)公民、法人或其他組織的權(quán)益產(chǎn)生直接影響的管委會(huì)文件；或者僅涉及特定相對(duì)人權(quán)益、不具有普遍約束力的管委會(huì)決定或處理意見(jiàn)，則不屬于行政訴訟附帶審查的范圍。

三、開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)規(guī)范性文件附帶審查的標(biāo)準(zhǔn)探討

人民法院對(duì)于規(guī)范性文件的審查是合法性審查還是合理性審查，目前學(xué)者的觀點(diǎn)也不一致。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)以合法性審查為原則，合理性、適當(dāng)性審查為例外[6]。2004年最高人民法院《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問(wèn)題的座談會(huì)紀(jì)要》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《紀(jì)要》)對(duì)此已明確規(guī)定*《紀(jì)要》規(guī)定，人民法院經(jīng)審查認(rèn)為被訴具體行政行為依據(jù)的具體應(yīng)用解釋和其他規(guī)范性文件合法、有效并合理、適當(dāng)?shù)?，在認(rèn)定被訴具體行政行為合法性時(shí)應(yīng)承認(rèn)其效力；人民法院可以在裁判理由中對(duì)具體應(yīng)用解釋和其他規(guī)范性文件是否合法、有效、合理或適當(dāng)進(jìn)行評(píng)述。。第二種觀點(diǎn)一方面認(rèn)為，對(duì)規(guī)范性文件的司法審查應(yīng)當(dāng)是合法性審查，《紀(jì)要》表現(xiàn)出法院自我擴(kuò)權(quán)的傾向，違反了法律的明文規(guī)定，另一方面又提出，一概否定法院對(duì)規(guī)范性文件的合理性審查同樣是錯(cuò)誤的，應(yīng)適當(dāng)借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，在一定情況下允許合理性審查，但法院對(duì)科技法規(guī)的審查應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)自我克制精神[7]。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，法院對(duì)規(guī)范性文件審查，奉行合法性審查原則，這既有憲政上分權(quán)原則的支持，也有司法權(quán)不能勝任的因素[8]。

筆者傾向于第三種觀點(diǎn)，理由如下。(1)人民法院對(duì)規(guī)范性文件的審查不是全面審查，而是對(duì)其能否作為具體行政行為合法性依據(jù)的附帶審查，這不同于國(guó)外的司法審查。2015年《最高人民法院關(guān)于適用〈行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第21條明確規(guī)定，規(guī)范性文件不合法的，人民法院不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，并在裁判理由中予以闡明。(2)《行政訴訟法》規(guī)定人民法院對(duì)于“明顯不當(dāng)”的行政行為可以判決撤銷(xiāo)或變更，這顯然是針對(duì)具體行政行為，不包括抽象行政行為。(3)規(guī)范性文件包含著大量的專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性規(guī)定，其中開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)規(guī)范性文件還包含著一些政策因素的考量，此外，規(guī)范性文件因其普遍適用性和在一定時(shí)間內(nèi)的反復(fù)適用性，其合理性判斷需要綜合考量多種因素，包括文件所依據(jù)的“事實(shí)問(wèn)題”及實(shí)施實(shí)踐等，而不能基于某個(gè)特定案件得出結(jié)論，這使得法院難以做出評(píng)判。(4)規(guī)范性文件的合理性問(wèn)題可以通過(guò)備案審查、異議審查、行政復(fù)議附帶審查等多種方式解決，行政訴訟附帶審查只能監(jiān)督規(guī)范性文件的方式之一。

目前，《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》都沒(méi)有規(guī)定規(guī)范性文件的附帶審查標(biāo)準(zhǔn)，但《立法法》《監(jiān)督法》及地方規(guī)范性文件立法中關(guān)于備案審查標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定*如2015年《河南省行政規(guī)范性文件管理辦法》第14條規(guī)定：“合法性審查主要包括下列內(nèi)容：(一)是否超越制定機(jī)關(guān)的法定權(quán)限；(二)是否與法律、法規(guī)、規(guī)章和相關(guān)政策相抵觸；(三)是否違反本辦法第七條的禁止性規(guī)定；(四)是否經(jīng)過(guò)征求意見(jiàn)的程序；(五)其他依法需要審查的內(nèi)容?！笨梢詾樗痉▽彶樘峁┙梃b。具體而言，人民法院對(duì)于開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)規(guī)范性文件的合法性審查應(yīng)注意以下幾個(gè)方面。

1.制定權(quán)限方面的合法性審查

開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)作為行政授權(quán)的組織，應(yīng)在所在地政府依法授權(quán)的范圍內(nèi)制定規(guī)范性文件。不同種類(lèi)的開(kāi)發(fā)區(qū)所承載的功能不同，其行政管理工作所涉及的領(lǐng)域也不同。如根據(jù)《國(guó)家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)管理暫行辦法》第8條第2款的規(guī)定，開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)可以行使省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市人民政府所授予的省市級(jí)規(guī)劃、土地、工商、稅務(wù)、財(cái)政、勞動(dòng)人事、項(xiàng)目審批、外事審批等經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限和行政管理權(quán)限。《上海自貿(mào)區(qū)條例》第8條規(guī)定，自貿(mào)區(qū)管委會(huì)負(fù)責(zé)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)投資、貿(mào)易、金融服務(wù)、規(guī)劃國(guó)土、建設(shè)、交通、綠化市容、環(huán)境保護(hù)、人力資源、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、統(tǒng)計(jì)、房屋、民防、水務(wù)、市政等有關(guān)行政管理工作。開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)行使的職權(quán)范圍廣泛，在很大程度上相當(dāng)于一級(jí)政府。此外，開(kāi)發(fā)區(qū)在國(guó)家授權(quán)范圍內(nèi)還承載著部分領(lǐng)域的先行先試、改革創(chuàng)新的使命。因此，法院在審查開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)是否超越制定權(quán)限時(shí)，不僅應(yīng)依據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章以及上級(jí)規(guī)范性文件的規(guī)定，還應(yīng)結(jié)合各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)的功能定位和中央及所在地政府的配套政策和授權(quán)決定等。如2014年上海自貿(mào)區(qū)管委會(huì)制定的《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)商業(yè)保理業(yè)務(wù)管理暫行辦法》第1條規(guī)定的制定依據(jù)包括《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)中國(guó)(上海)自由貿(mào)易實(shí)驗(yàn)圖總體方案的通知》《商務(wù)部關(guān)于商業(yè)保理試點(diǎn)有關(guān)工作的通知》《商務(wù)部辦公廳關(guān)于做好商業(yè)保理行業(yè)管理工作的通知》《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理辦法》等相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)定?！渡虾Ｗ再Q(mào)區(qū)審查規(guī)則》第2條第3款規(guī)定法律審查應(yīng)依據(jù)法律、行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院決定、地方性法規(guī)以及規(guī)章,或者國(guó)家促進(jìn)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)發(fā)展的政策。

法院對(duì)規(guī)范性文件制定權(quán)限的審查還包括規(guī)范性文件之間是否存在沖突。由于開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)的規(guī)范性文件制定權(quán)來(lái)自所在地政府的依法授權(quán)，因此，一般情況下不得違反所在地政府制定的規(guī)范性文件，如果與所在地政府部門(mén)之間的規(guī)范性文件發(fā)生沖突，應(yīng)由所在地政府裁決。但由于開(kāi)發(fā)區(qū)還承擔(dān)著先行先試的改革試點(diǎn)任務(wù)，如果開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)根據(jù)合法授權(quán)就試點(diǎn)事項(xiàng)制定的規(guī)范性文件與所在地政府及其部門(mén)制定的規(guī)范性文件不一致的，參照《立法法》第81條規(guī)定所蘊(yùn)含的理念和原理*《立法法》第81條第2款規(guī)定，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)根據(jù)授權(quán)對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定的，在本經(jīng)濟(jì)特區(qū)適用經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的規(guī)定。，在開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)應(yīng)優(yōu)先適用開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)的規(guī)范性文件。

2.制定內(nèi)容方面的合法性審查

作為規(guī)章以下的規(guī)范性文件，沒(méi)有法律、法規(guī)、規(guī)章的依據(jù)，不得做出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的規(guī)定，不得設(shè)定行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制等應(yīng)當(dāng)由法律、法規(guī)或規(guī)章規(guī)定的事項(xiàng)，對(duì)實(shí)施法律、法規(guī)、規(guī)章做出的具體規(guī)定，不得與所依據(jù)的規(guī)定相抵觸。開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)的職權(quán)有些來(lái)自授權(quán)，有些來(lái)自委托，但規(guī)范性文件的制定權(quán)僅限于被授權(quán)事項(xiàng)，不同類(lèi)型的開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)應(yīng)根據(jù)行政授權(quán)的目的和原則以及開(kāi)發(fā)區(qū)自身的功能，在授權(quán)范圍內(nèi)制定規(guī)范性文件。

3.制定程序方面的合法性審查

我國(guó)對(duì)于規(guī)范性文件的制定程序缺少統(tǒng)一的規(guī)定，2002年《規(guī)章制定程序條例》第36條規(guī)定，規(guī)范性文件的制定參照規(guī)章制定程序執(zhí)行。但何為“參照?qǐng)?zhí)行”缺少明確的標(biāo)準(zhǔn)，由地方立法分別規(guī)定。目前我國(guó)大陸地區(qū)31個(gè)省、自治區(qū)和直轄市均制定了專(zhuān)門(mén)調(diào)整規(guī)范性文件的地方政府規(guī)章，其中，山東、湖南等地還在省級(jí)行政程序規(guī)定中對(duì)規(guī)范性文件的制定程序又專(zhuān)門(mén)做出規(guī)定。但對(duì)比表1和表3可以發(fā)現(xiàn)，地方規(guī)范性文件立法中關(guān)于制定主體的列舉性規(guī)定與地方開(kāi)發(fā)區(qū)立法銜接不夠，盡管有近一半的地方開(kāi)發(fā)區(qū)立法明確規(guī)定管委會(huì)為政府派出機(jī)構(gòu)，但只有上海、重慶、遼寧、海南的規(guī)范性文件立法明確規(guī)定政府派出機(jī)構(gòu)可以制定規(guī)范性文件*如2010年《上海市行政規(guī)范性文件制定和備案規(guī)定》第6條規(guī)定，依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)實(shí)施行政管理的市人民政府派出機(jī)構(gòu)可以制定規(guī)范性文件。2015年《重慶市行政規(guī)范性文件管理辦法》第40條第3款規(guī)定，政府派出機(jī)構(gòu)規(guī)范性文件參照本辦法規(guī)定報(bào)送設(shè)立該派出機(jī)構(gòu)或者授權(quán)代管的人民政府備案。，天津、廣東和甘肅的地方立法則籠統(tǒng)規(guī)定“派出機(jī)構(gòu)”不得制定規(guī)范性文件*如2007年《天津市行政規(guī)范性文件管理規(guī)定》第12條規(guī)定，各級(jí)人民政府及其工作部門(mén)的派出機(jī)構(gòu)不得制定行政規(guī)范性文件。2004年《廣東省行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件管理規(guī)定》第7條規(guī)定，派出機(jī)構(gòu)不得制定規(guī)范性文件。2008年《甘肅省規(guī)范性文件管理辦法》第7條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)、受行政機(jī)關(guān)委托執(zhí)法的機(jī)構(gòu)不得制定規(guī)范性文件。。從另一個(gè)角度考察，河北、江蘇等約17個(gè)地方規(guī)范性文件立法規(guī)定“法律、法規(guī)授權(quán)的組織”可以制定規(guī)范性文件，約6個(gè)地方立法使用的是“法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織”，甘肅、廣東使用更為寬泛的表述“相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和國(guó)家政策授權(quán)的組織”。目前仍有相當(dāng)數(shù)量的開(kāi)發(fā)區(qū)只具有規(guī)章甚至規(guī)章以下的規(guī)范性文件的依據(jù)，這意味著有相當(dāng)數(shù)量的開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)規(guī)范性文件難以納入地方規(guī)范性文件立法的調(diào)整范圍，這為人民法院審查開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)規(guī)范性文件的制定程序是否合法帶來(lái)了制度上的障礙。

表3 省級(jí)立法中地方規(guī)范性文件制定主體統(tǒng)計(jì)結(jié)果

四、開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)規(guī)范性文件附帶審查與異議審查之間的銜接

目前除浙江、安徽、貴州等少數(shù)地方對(duì)規(guī)范性文件異議審查制度出臺(tái)專(zhuān)門(mén)規(guī)定外，絕大多數(shù)地方規(guī)范性文件立法僅作原則性規(guī)定，沒(méi)有具體程序和要求。上海和福建自貿(mào)區(qū)出臺(tái)的《法律審查規(guī)則》僅適用于自貿(mào)區(qū)管委會(huì)制定的規(guī)范性文件，對(duì)于其他行政機(jī)關(guān)制定的適用于自貿(mào)區(qū)的規(guī)范性文件及其他規(guī)范性文件均不適用，由此造成規(guī)范性文件異議審查規(guī)則的不統(tǒng)一。如據(jù)學(xué)者統(tǒng)計(jì)，在針對(duì)廈門(mén)自貿(mào)區(qū)有關(guān)事項(xiàng)出臺(tái)的18件規(guī)范性文件中，由廈門(mén)自貿(mào)區(qū)管委會(huì)制定的只有3件，其余15件分別由市政府及其辦公廳、政府部門(mén)制定[9]，但后者并不能適用福建自貿(mào)區(qū)出臺(tái)的《法律審查規(guī)則》，只能適用《福建省行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件備案審查辦法》和《廈門(mén)市行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件管理辦法》。上海自貿(mào)區(qū)也存在同樣的問(wèn)題。由此再次反映出開(kāi)發(fā)區(qū)立法與地方規(guī)范性文件立法之間的不協(xié)調(diào)。

開(kāi)發(fā)區(qū)的先行先試性和更大程度的開(kāi)放性決定了有必要為其規(guī)范性文件構(gòu)建更為適合的審查規(guī)則，但開(kāi)發(fā)區(qū)的改革創(chuàng)新離不開(kāi)所在地政府及相關(guān)職能部門(mén)的制度支持，因此，開(kāi)發(fā)區(qū)的制度創(chuàng)新應(yīng)注意與其所在地的制度建設(shè)之間的銜接。具體地說(shuō)，開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)規(guī)范性文件的異議審查制度應(yīng)在地方規(guī)范性文件立法的框架下，結(jié)合開(kāi)發(fā)區(qū)的目的、功能和發(fā)展需要加以細(xì)化或創(chuàng)新，如適當(dāng)擴(kuò)大申請(qǐng)主體和審查內(nèi)容，縮短審查時(shí)間，在以書(shū)面審查為主的同時(shí)輔以實(shí)地調(diào)查和聽(tīng)取當(dāng)事人意見(jiàn)*《貴州省公民法人或者其他組織提出規(guī)范性文件審查工作規(guī)定》第13條規(guī)定，異議審查以書(shū)面審查為主，審查機(jī)關(guān)認(rèn)為必要的，可以實(shí)地調(diào)查核實(shí)，聽(tīng)取當(dāng)事人意見(jiàn)。這一規(guī)定頗具創(chuàng)新意義和推廣價(jià)值。，與備案審查、行政復(fù)議審查和行政訴訟審查有效銜接等。

行政訴訟附帶審查與異議審查的共同點(diǎn)在于都由公民、法人或其他組織對(duì)規(guī)范性文件提出審查申請(qǐng)，區(qū)別在于以下幾個(gè)方面。一是申請(qǐng)主體上，前者的申請(qǐng)主體限于認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織；后者允許任何公民、法人或者其他組織對(duì)規(guī)范性文件單獨(dú)提出審查申請(qǐng)，其中上海、福建自貿(mào)區(qū)還專(zhuān)門(mén)規(guī)定“境外投資者”也可以提出審查申請(qǐng)*《上海自貿(mào)區(qū)法律審查規(guī)則》第3條第2款規(guī)定，境外投資者提請(qǐng)市人民政府對(duì)管委會(huì)規(guī)范性文件進(jìn)行法律審查的，適用本規(guī)則。福建自貿(mào)區(qū)法律審查規(guī)則也有同樣的規(guī)定。，以適應(yīng)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)的需要。二是在審查主體上，前者是異體監(jiān)督，即司法權(quán)監(jiān)督行政權(quán)；后者是行政系統(tǒng)內(nèi)部的自我監(jiān)督。三是審查內(nèi)容上，前者主要審查規(guī)范性文件的合法性，而且是作為具體行政行為的“依據(jù)審查”；后者是全面審查，包括合法性與合理性，法律依據(jù)與政策因素等，不與具體行政行為掛鉤，也不受申請(qǐng)人申請(qǐng)審查的范圍限制。如《上海自貿(mào)區(qū)審查規(guī)則》第9條第2款規(guī)定，審查機(jī)構(gòu)可以就前款規(guī)定的事項(xiàng)對(duì)文件進(jìn)行全面審查，不受申請(qǐng)人申請(qǐng)審查的范圍限制。四是在審查時(shí)間上，前者的審理期限相對(duì)較長(zhǎng)，一般在六個(gè)月以上；后者在審理時(shí)間上取決于各地立法規(guī)定，多數(shù)為30日或60日，相對(duì)較短。

鑒于行政訴訟附帶審查與規(guī)范性文件異議審查各自的優(yōu)缺點(diǎn)，應(yīng)通過(guò)有效的制度銜接實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，從而監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，更好地保護(hù)公民、法人或其他組織的合法權(quán)益。其一，公民、法人或其他組織在行政訴訟中單獨(dú)對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)規(guī)范性文件提出審查申請(qǐng)的，法院應(yīng)承擔(dān)告知或轉(zhuǎn)送的義務(wù)，轉(zhuǎn)入異議審查程序處理。其二，公民、法人或其他組織已在行政訴訟中一并提起規(guī)范性文件審查申請(qǐng)，同時(shí)又提出異議審查申請(qǐng)的，異議審查機(jī)關(guān)應(yīng)不予受理，避免產(chǎn)生沖突。根據(jù)2015年行政訴訟法司法解釋的規(guī)定，做出裁判的人民法院應(yīng)當(dāng)向規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)提出處理建議，并可以抄送制定機(jī)關(guān)的同級(jí)人民政府或者報(bào)送上一級(jí)行政機(jī)關(guān)。2015年《重慶市行政規(guī)范性文件管理辦法》第36條規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)或者人民法院對(duì)有關(guān)規(guī)范性文件提出審查意見(jiàn)的，制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到審查意見(jiàn)后30日內(nèi)向其書(shū)面告知處理結(jié)果，并抄送政府法制部門(mén)。這一規(guī)定在全國(guó)開(kāi)創(chuàng)立法先河。其三，根據(jù)《浙江省行政規(guī)范性文件異議審查處理辦法》第10條規(guī)定，有下列情形之一的審查建議，不予受理“生效的法院裁決文書(shū)、行政復(fù)議決定書(shū)對(duì)該異議文件合法性已經(jīng)做出認(rèn)定的?！惫P者認(rèn)為對(duì)此應(yīng)區(qū)別對(duì)待。由于異議審查與行政復(fù)議附帶審查都屬于行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督，在審查主體和審查內(nèi)容上基本吻合，因此，沒(méi)有必要重復(fù)審查。但行政訴訟附帶審查與異議審查存在很大的不同，即使法院已經(jīng)對(duì)規(guī)范性文件的合法性做出認(rèn)定，但如果公民、法人或其他組織認(rèn)為規(guī)范性文件的有關(guān)規(guī)定不適當(dāng)或其他不符合合理性要求的情形*如根據(jù)《上海自貿(mào)區(qū)審查規(guī)則》第5條規(guī)定，申請(qǐng)人認(rèn)為管委會(huì)規(guī)范性文件違反有關(guān)法律規(guī)定，或者存在與自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)試點(diǎn)要求不相適應(yīng)等情形的，可以提出書(shū)面的法律審查申請(qǐng)。僅僅通過(guò)行政訴訟附帶審查恐難以滿(mǎn)足申請(qǐng)人的要求。，應(yīng)當(dāng)允許其提出異議審查申請(qǐng)，從而彌補(bǔ)行政訴訟附帶審查的不足，最大限度地發(fā)揮異議審查制度的功能。

[1]程琥.新《行政訴訟法》中規(guī)范性文件附帶審查制度研究[J].法律適用，2015(7)：88-94.

[2]章劍生.論行政訴訟中規(guī)范性文件的合法性審查[J].福建行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2016(3)：9-16.

[3]《國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)管理?xiàng)l例》擬為開(kāi)發(fā)區(qū)“擴(kuò)權(quán)”[N].21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道，2007-06-19.

[4]胡建淼.有關(guān)中國(guó)行政法理上的行政授權(quán)問(wèn)題[J].中國(guó)法學(xué)，1994(2)：71-82.

[5]耿寶建.行政授權(quán)新論——走出理論與現(xiàn)實(shí)困境的一種認(rèn)知嘗試[J].法學(xué)，2006(4)：51-61.

[6]程琥.新《行政訴訟法》中規(guī)范性文件附帶審查制度研究[J].法律適用，2015(7)：88-94.

[7]曾祥華.論對(duì)規(guī)范性文件的司法審查[J].河北法學(xué)，2015(9)：2-11.

[8]章劍生.論行政訴訟中規(guī)范性文件的合法性審查[J].福建行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2016(3)：9-16.

[9]張小宣.福建自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)廈門(mén)片區(qū)規(guī)范性文件異議審查制度探究[EB/OL].(2016-06-13)[2016-12-06].http://www.fzj.xm.gov.cn.

[責(zé)任編輯：譚笑珉]

Discussion on the Incident Review of Administrative Litigation of Normative Documents of the Administrative Committee of Development Zone—From the “Review of Administrative Objection” of Shanghai Free Trade Zone

LI Min

(School of law, Nanjing Normal University, Nanjing Jiangsu 210023, China)

Normative documents play an important role in the reform and development of the development zone. The newly amendedAdministrativeLitigationLawbrings normative documents into the range of incidental review for the first time. Then, are the normative documents made by the administrative committee of development zone in the range of incidental review of administrative litigation? What puzzling problems will be faced in the review? The paper will discuss the above questions. In order to standardize the normative documents of the administrative committee of development zone and promote the coordination between legislation and reform, what should be done in practice: to discuss the action of the normative documents, to study the standards of the incident review of the normative documents and to connect the incident review and objection review of the normative documents.

the administrative committee of the development zone; normative document; incidental review in administrative litigation; objection review

2017-03-19

李敏(1983— )，女，河南省新蔡縣人，南京師范大學(xué)法學(xué)院博士后流動(dòng)站研究人員，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)博士，淮海工學(xué)院法學(xué)院副教授、法學(xué)系副主任，研究方向?yàn)榈胤搅⒎?、行政法?/p>

D922.1

A

1002-6320(2017)04-0070-07