劉 金 發(fā)

(曲阜師范大學 管理學院，山東 日照 276826；南京大學 政府管理學院，江蘇 南京 210023)

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從社會管理到社會治理：創(chuàng)新的經(jīng)驗、反思與新常態(tài)
——對38個社會管理創(chuàng)新綜合試點的分析

劉 金 發(fā)

(曲阜師范大學 管理學院，山東 日照 276826；南京大學 政府管理學院，江蘇 南京 210023)

社會管理向社會治理轉(zhuǎn)型具有重要意義，但社會治理到底應(yīng)在哪些方面對已有社會管理實踐經(jīng)驗予以繼承和超越卻較少有人系統(tǒng)回答。為此，以全國38個社會管理創(chuàng)新試點為樣本，運用文本挖掘和文獻分析法，發(fā)現(xiàn)社會管理創(chuàng)新集中在價值理念、社會資源整合機制和政府職能整合機制三方面，在行政化推動、項目化運作、網(wǎng)格化管理、機構(gòu)規(guī)模擴大、創(chuàng)新均衡性等方面問題突出。這些經(jīng)驗和問題是社會治理進入新常態(tài)的動力和提升方向。從社會管理到社會治理，進入實踐創(chuàng)新的新常態(tài)，要正確界定和處理國家與社會的角色及關(guān)系，有效規(guī)避社會管理創(chuàng)新中存在的潛在風險，實現(xiàn)社會治理創(chuàng)新策略的均衡性。

社會管理；社會治理；新常態(tài)；試點

十八屆三中全會后，“社會管理”轉(zhuǎn)型升級為“社會治理”。這種轉(zhuǎn)變對于以往的理論既有繼承又有發(fā)展，既有延續(xù)性又有開拓性[1]；反映了中國共產(chǎn)黨治理理念的高度升華[2]、執(zhí)政理念的新變化和新提升[3]，呈現(xiàn)出從一元主導(dǎo)到多元共治、從集權(quán)到分權(quán)、從人治到法治、從管制到服務(wù)的社會治理模式轉(zhuǎn)變[4]；是政府與社會關(guān)系從對立走向統(tǒng)一，政府治理權(quán)力最終復(fù)歸社會的歷史發(fā)展必然趨勢[5]，意味著社會治理進入了“新常態(tài)”[6]。

創(chuàng)新社會治理是一項極為復(fù)雜、艱巨、長期的系統(tǒng)工程[6]。而要實現(xiàn)這一系統(tǒng)工程的科學化，就有必要從歷史和現(xiàn)實的角度，通過全面總結(jié)和提煉已有社會管理創(chuàng)新經(jīng)驗，來明確社會治理創(chuàng)新的未來方向。而從社會管理到社會治理的深層理論和實踐邏輯不僅是對傳統(tǒng)管理理念的超越，更是要總結(jié)和反思原有社會管理的經(jīng)驗與不足，為社會治理創(chuàng)新提供借鑒。為實現(xiàn)這一目標，本文對2010年以來中央政法委、中央綜治委的38個社會管理創(chuàng)新綜合試點進行全面分析，從而引領(lǐng)社會治理創(chuàng)新實踐進入新常態(tài)。

一、社會管理創(chuàng)新綜合試點地區(qū)的主要實踐內(nèi)容

(一)社會管理理念的創(chuàng)新

1.凸顯服務(wù)價值

針對流動人口問題，北京朝陽區(qū)建構(gòu)了橫向到邊、縱向到底的“以房管人、以證管人、以業(yè)管人、以財管人”的“四管”服務(wù)模式；整合社區(qū)服務(wù)，建立外籍人員服務(wù)中心。天津濱海新區(qū)落實流動人口公共服務(wù)均等化、待遇同城化。重慶大渡口區(qū)建立了居住證“一證通”制度，對流動人口實行登記辦證、技能培訓、政策咨詢、權(quán)益維護等“一站式”服務(wù)。

針對特殊人群問題，江西豐城市建立過渡性安置幫教基地，加強對刑釋解教人員的就業(yè)培訓和政策引導(dǎo)；加強對閑散少年、流浪乞討少年、農(nóng)村留守兒童等6類青少年的管理服務(wù)。湖南長沙市采取“兩統(tǒng)兩分”管理機制，分市、縣(區(qū)、市)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、社區(qū)(村)四級建立特殊人群基本信息數(shù)據(jù)庫，采取分類管理策略。

2.堅持民生優(yōu)先

吉林延吉市編制實施《民生發(fā)展五年規(guī)劃》，每年新增財力的70%用于民生建設(shè)。安徽合肥市實施“33+X”項民生工程(33項為省定民生工程，X為公開征集公民意見的市自選工程)，實現(xiàn)了最低生活保障、醫(yī)療保險和合作醫(yī)療制度、困難群眾醫(yī)療救助、義務(wù)教育經(jīng)費保障“四個城鄉(xiāng)全覆蓋”。河南新鄭市用民生幸福評價社會發(fā)展，推進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。

山東諸城建成208個農(nóng)村社區(qū)和社區(qū)服務(wù)中心，為群眾提供基本公共服務(wù)和生產(chǎn)、生活服務(wù)設(shè)施，打造“2公里公共服務(wù)圈”。甘肅嘉峪關(guān)市改革戶籍制度，打破農(nóng)業(yè)戶口和城市戶口的區(qū)別，“農(nóng)業(yè)勞動者”在保留享有原有農(nóng)村惠農(nóng)政策外，在基本社會保障方面與城市居民享受同等待遇；此外還設(shè)立“城鄉(xiāng)一體化服務(wù)中心”，為居民提供一站式綜合性的社會服務(wù)。

3.深化群眾工作

安徽合肥市實行拆遷安置“三榜公示”制度，堅持以“和諧拆遷”暖民心，先拆違、后拆遷，“一把尺子量到底”，防止因拆遷引發(fā)大規(guī)模群體性上訪事件。寧夏靈武市建立人大代表、政協(xié)委員聯(lián)系基層服務(wù)群眾機制，在行政村和社區(qū)居委會設(shè)立代表之家和民意表達室，掌握社情民意。海南、河南、湖北、貴州等省份設(shè)立群眾工作部，變?nèi)罕姟吧显L”為干部“下訪”，維護群眾利益。河南三門峽市走出“截訪思維”，實行信訪“掛號”、部門聯(lián)合接訪等制度，使大量矛盾化解在基層。

4.彰顯公平正義

內(nèi)蒙古鄂爾多斯市實施重大決策農(nóng)牧民代表常設(shè)制和村民、社區(qū)居民參與的“四權(quán)四制”基層民主自治制度*“四權(quán)”是指對所有村級重大事項決策，黨支部履行決策組織權(quán)、村民代表會議履行決策表決權(quán)、村委會履行決策實施權(quán)、村民監(jiān)督委員會履行決策監(jiān)督權(quán)；“四制”是指決策啟動、民主表決、組織實施、監(jiān)督評議運行機制。。新疆兵團農(nóng)六師共青團農(nóng)場司法所建立人民調(diào)解員資質(zhì)登記備案制度，加強專兼職調(diào)解員、調(diào)解志愿者和聯(lián)絡(luò)員隊伍建設(shè)。河南三門峽市開展“民主法治村、社區(qū)”建設(shè)，保障司法公正，強化“執(zhí)法能力、效率和責任心”。湖南長沙市加快法治政府建設(shè)，全面推行政務(wù)公開、陽光行政，簡化行政審批手續(xù)。山西太原市創(chuàng)建“法治太原建設(shè)示范單位”，規(guī)范公共權(quán)力的配置和行使，保障程序公正。

(二)社會管理資源的整合機制創(chuàng)新

1.新設(shè)黨委機構(gòu)，加強社會管理資源統(tǒng)籌

早在2003年，上海市委成立了全國首家社會工作委員會，2007年北京市委設(shè)立社會工作委員會和北京市社會建設(shè)工作辦公室(北京市委社工委)。2011年，廣東省設(shè)立社會工作委員會，由24個部門派出委員組成“超級機構(gòu)”，推動社會管理體制改革創(chuàng)新。

2.優(yōu)化扶持機制，孵化做強社會組織

北京東城區(qū)2011年啟動“社區(qū)社會組織孵化培育工程”，以政府購買服務(wù)的方式資助最基層的社區(qū)社會組織。天津濱海新區(qū)建設(shè)社會組織孵化園，建構(gòu)新區(qū)、功能區(qū)、街鎮(zhèn)對社會組織的“三級孵化”服務(wù)體系。2011年福建晉江市成立了以致和社工事務(wù)所為核心的福建省首個社會組織孵化與創(chuàng)新中心*大多數(shù)孵化中心都是政府組織成立的，而該孵化中心在性質(zhì)上是依托致和社工事務(wù)所成立的機構(gòu)，是一家無業(yè)務(wù)主管單位直接注冊登記的民間支持性社會組織，其提供的孵化服務(wù)是一種“社社合作模式”而非 “政社合作模式”。，對其他社會組織提供專業(yè)化指導(dǎo)服務(wù)。2010年寧波市成立浙江省第一家社會組織服務(wù)中心，實行“政府扶持、民間運作、專業(yè)管理、三方受益”的運作模式，為社會組織提供相互交流、登記和項目運作等全程服務(wù)。北京市分兩批劃定22個“樞紐型”社會組織，借助這些社會組織聯(lián)系、發(fā)展民間社團。

3.健全公眾參與，構(gòu)筑群防群治格局

湖南長沙市通過對話長沙、網(wǎng)絡(luò)問政、網(wǎng)民在線、重大事項社會聽證、市民代表列席市長辦公會、市政府常務(wù)會全媒體直播等方式搭建政府與公眾互動溝通平臺；推廣“五老維穩(wěn)協(xié)會”“紅袖章工程”“十店聯(lián)防”“中心戶長制”“戶戶聯(lián)防”等群防群治經(jīng)驗[7]。黑龍江大興安嶺地區(qū)開展“十戶聯(lián)防”“鄰里守望”“村民巡護隊”等治安聯(lián)防活動。

(三)政府職能的整合機制創(chuàng)新

1.新設(shè)政府機構(gòu)，強化社會管理職能

上海市成立社區(qū)事務(wù)受理服務(wù)中心，確立“三一兩全”的標準化建設(shè)和“三度”服務(wù)要求*“三一兩全”為一門服務(wù)、一頭管理、一口受理，全年無休、全區(qū)通辦?！叭取睘楸憬荻取⑼该鞫群陀H和度。，全市街鎮(zhèn)按標準建立213個受理中心、11個受理分中心，1300余個村級社區(qū)事務(wù)代理室[8]。江蘇南通市整合市、縣(市、區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村(社區(qū))20多個部門職能，建成集中行政服務(wù)和維穩(wěn)功能的社會管理服務(wù)中心。河南三門峽市建設(shè)社會管理服務(wù)中心，實現(xiàn)工作“一體化”運作、群眾接待“一條龍”服務(wù)、問題解決“一竿子”到底。內(nèi)蒙古鄂爾多斯市整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政法綜治中心、便民服務(wù)大廳等資源，在全部74個鎮(zhèn)(街道)建成社會服務(wù)管理工作中心。新疆兵團農(nóng)六師共青團農(nóng)場建成綜治工作中心，整合綜治維穩(wěn)、信訪、司法所等資源和力量，實現(xiàn)“一站式”服務(wù)。貴州貴陽市建成11個區(qū)(市、縣)群工中心，實現(xiàn)矛盾糾紛的“一站式”化解、信訪事項的“一條龍”辦理。

2.劃分管理網(wǎng)格，實施網(wǎng)格化管理

北京東城區(qū)以10000平方米為基本單位，將全區(qū)17個街道205個社區(qū)，劃分為589個管理網(wǎng)格，提出“天上有云(云計算中心)、中間有網(wǎng)(互聯(lián)網(wǎng))、地上有格(社會管理網(wǎng)格)”的社會管理模式[9]。湖北宜昌市以300戶為標準，把城區(qū)121個社區(qū)劃分為1110個網(wǎng)格。青海格爾木市將全市劃分為213個網(wǎng)格，按照“一格多員”的模式，整合政法綜治、勞動保障、單位內(nèi)保、民政、司法等單位構(gòu)成網(wǎng)格節(jié)點。新疆烏魯木齊市天山區(qū)將全區(qū)劃分為五級網(wǎng)格，并為網(wǎng)格配備黨建工作指導(dǎo)員。遼寧沈陽市以街道辦事處為基本方格，每個方格由2—3人負責。浙江寧波市劃分管理網(wǎng)格1.1萬個，配備1.5萬名管理員。四川德陽市實行社區(qū)管理網(wǎng)格化，建立社區(qū)議事網(wǎng)格、人民調(diào)解網(wǎng)格、治安消防網(wǎng)格等。西藏拉薩市創(chuàng)立復(fù)合型村(居)網(wǎng)格化、機關(guān)單位網(wǎng)格化、街面防控警務(wù)網(wǎng)格化、寺廟網(wǎng)格化服務(wù)管理模式，全市所有行政區(qū)域共劃分工作網(wǎng)格636個，實現(xiàn)網(wǎng)格管理全覆蓋[10]。

3.構(gòu)建調(diào)解網(wǎng)絡(luò)，完善“大調(diào)解”機制

江蘇南通市創(chuàng)建以“整合資源、整體聯(lián)動”和“一綜多專、專業(yè)調(diào)處”為特色的大調(diào)解機制*所謂“綜”就是縣、鄉(xiāng)大調(diào)解中心作為綜合性的調(diào)處平臺；“?！本褪歉鞣N專業(yè)化調(diào)處機制，包括醫(yī)療、勞資、拆遷、交通事故等矛盾糾紛的專業(yè)調(diào)解，以及公安、檢察、法院等與大調(diào)解平臺的對接機制。。全市9個縣(市、區(qū))、121個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1960個村居共建成三級大調(diào)解組織機構(gòu)2139家，配備調(diào)解人員4623名，并大力發(fā)展“老舅媽”“夕陽紅”“老干部調(diào)解室”“快樂調(diào)解俱樂部”“平安守望團”等群眾性調(diào)解組織。山東泰安市構(gòu)建黨委政府領(lǐng)導(dǎo)、政法綜治牽頭、司法行政為主、職能部門參與、聯(lián)合聯(lián)動調(diào)處的矛盾糾紛“大調(diào)解”工作格局，形成了縱向覆蓋四級，橫向滲透各區(qū)域、各行業(yè)的調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)。云南楚雄市建立大調(diào)解委員會，完善以人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解、仲裁調(diào)解、行業(yè)協(xié)會調(diào)解等為主要內(nèi)容的“大調(diào)解”工作網(wǎng)絡(luò)。上海長寧區(qū)形成“123X”模式的區(qū)域化大調(diào)解體系*“一個中心”(長寧區(qū)大調(diào)解服務(wù)中心)、“兩個輔翼”(區(qū)訴調(diào)對接中心、區(qū)訪調(diào)對接中心)、“三級網(wǎng)絡(luò)”(區(qū)聯(lián)合人民調(diào)解委員會、街道人民調(diào)解委員會、居委會人民調(diào)解委員會)、“X個平臺”(若干專業(yè)性、行業(yè)性人民調(diào)解平臺)。。浙江諸暨市發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”，建構(gòu)“點線面”結(jié)合的大調(diào)解體系，完善訴調(diào)對接、檢調(diào)對接、警調(diào)對接等機制，促進人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解的接連互動。

4.加大層級協(xié)同，實施“項目化”運作

陜西西安、河北石家莊、安徽合肥、山西太原、江蘇南通、遼寧沈陽、山東泰安、天津濱海新區(qū)、浙江寧波、河南新鄭、湖南長沙等地，在社會管理創(chuàng)新上采取“體系化”*此處的社會管理“體系”是指社會管理創(chuàng)新工作包括哪些方面。有些地方政府將這些創(chuàng)新的方面稱為“體系”，有的稱為“工程”?！肮こ袒苯?gòu)，“項目化”運作的機制，即在確立“社會管理體系”的基礎(chǔ)上，對每個體系所包含的實施項目進行量化、細化，明確每個項目的牽頭單位、責任單位、完成時間，并通過自上而下簽訂“軍令狀”“責任書”“項目書”等形式，來實現(xiàn)層級動員。

二、社會管理創(chuàng)新綜合試點地區(qū)的主要實踐經(jīng)驗和存在的問題

(一)社會管理創(chuàng)新綜合試點的實踐經(jīng)驗

1.社會管理創(chuàng)新的內(nèi)容多樣性

各試點地區(qū)從不同的角度創(chuàng)新社會管理工作。從下表可以看到，社會管理創(chuàng)新主要體現(xiàn)在三個方面(表1)。

2.社會管理創(chuàng)新的項目化運作

在基層行政資源緊張的情況下，上級部門為了完成社會管理目標，往往借助項目制來動員基層政府。與傳統(tǒng)的科層體制相比，項目制實現(xiàn)了政府由“層級動員”轉(zhuǎn)向“多線動員”。而“項目管理責任制”通過將上級政府確定的社會管理總目標進行逐級、逐部門的分解和細化，構(gòu)成了縱向間不同級別“一把手”的上下制約和橫向間不同部門“牽頭負責人”的剛性任務(wù)壓力。項目化運作集考核獎懲、職位升遷等多功能為一體，刺激地方政府足額甚至超額完成目標任務(wù)。如圖1，項目化運作是政府落實社會管理任務(wù)的最普遍途徑。

3.社會管理創(chuàng)新的網(wǎng)格化管理

“網(wǎng)格化管理”是社會管理創(chuàng)新試點中出現(xiàn)頻率高，并被多數(shù)地方政府采納的工作形式。網(wǎng)格化管理反映出政府的三大訴求：一是實現(xiàn)社會問題信息搜集的動態(tài)化，以便迅速做出反應(yīng)；二是整合政府部門碎片化的功能，吸納社會力量進入社會管理過程，建立政府與社會的良性互動機制；三是實現(xiàn)社會管理“縱向到底、橫向到邊”“全覆蓋、無盲點、無盲區(qū)” 的管理深度和廣度[11]。如圖1，政府實現(xiàn)無縫隙、精細化社會管理的主要形式是借助于信息技術(shù)或群眾力量的社會網(wǎng)格化劃分。

4.社會管理創(chuàng)新的新設(shè)機構(gòu)模式

地方試點依托黨委、政府和社會，成立了不同形式的、不同性質(zhì)的部門或機構(gòu)。這些新設(shè)機構(gòu)的目的：一是通過黨委的領(lǐng)導(dǎo)作用，加強社會管理資源和力量的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，以更有力地推進社會管理工作；二是通過政府職能的整合，實現(xiàn)社會管理服務(wù)形式、服務(wù)效率和服務(wù)質(zhì)量的改進和提升；三是依托社會力量，通過政府的引導(dǎo)和扶持機制，孵化培育、帶動壯大一批社會組織，以更好地參與社會管理。如圖1，新設(shè)黨委機構(gòu)、新設(shè)政府機構(gòu)，以及建構(gòu)社會組織發(fā)展中心或平臺，成為試點地區(qū)整合各方資源的普遍選擇。

表1 試點地區(qū)社會管理創(chuàng)新內(nèi)容

資料來源：此表是作者根據(jù)本文所述內(nèi)容繪制而成*試點地區(qū)創(chuàng)新舉措具有綜合性，所以同一個地區(qū)會在多個創(chuàng)新內(nèi)容中出現(xiàn)。表中標注“*”的，是試點地區(qū)所屬省份進行的社會管理創(chuàng)新。此表尚未包括的試點地區(qū)有廣西憑祥市、海南瓊海市、西藏林芝地區(qū)。。

圖1 試點地區(qū)社會管理創(chuàng)新分布

5.社會管理創(chuàng)新的本地化特征

社會管理創(chuàng)新受到當?shù)刭Y源稟賦的約束，東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平高，在社會管理技術(shù)上投入更大，社會管理的項目化運作也更明顯。西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平較低，社會矛盾也更為復(fù)雜，往往會投入更多的資源以維護社會穩(wěn)定。例如，同樣是網(wǎng)格化管理，北京東城區(qū)更多利用現(xiàn)代信息技術(shù)嵌入和整合網(wǎng)格中的資源。而西部地區(qū)在網(wǎng)格的銜接上，往往借助縱向行政層級這一“平臺”，將志愿者或社會管理工作人員嵌入網(wǎng)格中。同樣是大調(diào)解，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)往往在整合各方調(diào)解力量的基礎(chǔ)上，借助信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，建立“一站式”服務(wù)中心或平臺，并在不同行政層級間全覆蓋，而有的試點地區(qū)則是形成了大調(diào)解的工作聯(lián)動機制。

(二)社會管理創(chuàng)新綜合試點實踐中存在的問題

1.社會管理行政化推動的風險

社會管理創(chuàng)新最基本的內(nèi)涵是基于共同價值的互動與合作，創(chuàng)新的實現(xiàn)既要強調(diào)國家角色的責任性、引導(dǎo)性，又要強調(diào)公眾實際需求的導(dǎo)向性以及向社會賦權(quán)的重要性。試點地區(qū)將社會管理創(chuàng)新作為“一把手工程”，這無疑成為工作開展的強勁動力。然而，行政化的方式有可能使國家對社會管理干預(yù)過多而擠壓社會自主與獨立的空間，并有可能伴隨決策的個人意志過多、短期政績追求的意識過濃、社會管理的政策連續(xù)性過差、公眾實際需求的回應(yīng)性不足以及社會管理創(chuàng)新成本過高等問題。在信息不對稱的情況下，行政化的社會管理往往只考慮政府能做什么，能建設(shè)什么，完成任務(wù)需要多少時間，而較少考慮公眾需要什么，建成后的基礎(chǔ)設(shè)施利用效果如何，任務(wù)完成的質(zhì)量如何。另外，隨著“一把手”的換屆，新任領(lǐng)導(dǎo)有可能轉(zhuǎn)變前任領(lǐng)導(dǎo)的工作重心，難以實現(xiàn)社會管理的長效運行機制。

2.社會管理項目化運作的風險

“項目制”是國家社會治理體制機制運行中的一個極為獨特的現(xiàn)象[12]，是一種能夠?qū)覐闹醒氲降胤降母鲗蛹夑P(guān)系以及社會各領(lǐng)域的資源整合起來的治理模式。所謂的“項目”，既不同于宏大的社會建設(shè)和發(fā)展規(guī)劃項目，也不同于專業(yè)領(lǐng)域的技術(shù)和建設(shè)項目，而是特指以財政為核心的中央對地方或地方對基層的轉(zhuǎn)移支付[13]。在社會管理創(chuàng)新過程中，絕大部分試點地區(qū)都將社會管理“項目化”“專項化”“行政發(fā)包制”。這樣做的風險在于：省、地級市層級有可能只是項目的“過手”“中轉(zhuǎn)站”，而縣及縣以下基層政府則是項目“再組織”的社會場域，這樣就加劇了基層政府的財權(quán)和事權(quán)矛盾，以至于項目在執(zhí)行中“打折”。

為了保證項目的落實，一方面要保證項目財政必須對基層政府產(chǎn)生強大的刺激作用，形成“項目牽線”下的全面動員機制；另一方面要形成一套目標和指標體系，以此作為管理(如考評、獎勵等)的依據(jù)[14]，并以“責任狀”“責任書”等書面形式在上下級黨政部門之間、本級政府的不同職能部門之間層層、環(huán)環(huán)簽訂，形成行政上的層級壓力機制?！绊椖繝烤€”固然可以使項目成為組織協(xié)調(diào)的中心，從而打破行政資源按照部門科室分配的格局，然而項目的存在也占用了基層單位的大量工作時間和政務(wù)經(jīng)費，導(dǎo)致其他正常業(yè)務(wù)被忽略或被延遲。而項目的“目標管理責任制”，雖然有助于對項目實施進行簡單管理和高效監(jiān)控，但也可能異化為“數(shù)字化管理”“指標化管理”[15]，導(dǎo)致基層政府社會管理創(chuàng)新一切以“指標”為目標、以指標為優(yōu)先，尤其是片面重視“數(shù)字指標”“效率指標”而忽視社會管理的服務(wù)本質(zhì)、民生改善目的和權(quán)利保障宗旨，使社會管理創(chuàng)新失去原則性、方向性。

隨著項目制被越來越多的地方政府采用，出現(xiàn)了項目制自我擴張的現(xiàn)象，不僅是政法委、綜治委，發(fā)改委、民政、人保、衛(wèi)計、住建、綜治、調(diào)解、黨建等部門的社會管理工作也有意進行項目化操作?；鶎诱疄榱恕白プ　表椖浚蛟旃ぷ鳌傲咙c”或“樹立標桿”，往往不是將心思用在實際工作上，而是追求媒體宣傳，在“光環(huán)”效應(yīng)下形成項目財政資源的連續(xù)輸入。有可能形成“宣傳—項目落戶—再宣傳—再項目落戶”的政績速成機制。政府的政績與公眾的社會管理期望之間形成落差，有可能為社會管理埋下失敗風險。

3.社會管理網(wǎng)格化管理的風險

網(wǎng)格化管理在完善社會沖突的立體防控體系方面功不可沒，在地方試點中被基層政府廣泛采用?！熬W(wǎng)格化”概念中的資源整合和有效控制具有三個特點：一是作為物理狀態(tài)的網(wǎng)格，有大小，有邊界，有活動半徑、控制半徑等，可以人為劃定，也可以是自然的認同；二是作為技術(shù)的網(wǎng)絡(luò)，是現(xiàn)代信息技術(shù)的應(yīng)用；三是作為管理的思想，要求打破部門、資源主體和信息擁有者之間的壁壘，促進資源、信息的整合，實現(xiàn)網(wǎng)格之間的認同、開放、協(xié)同、共享、互動和合作[16]。然而網(wǎng)格化管理的有效運作，需要政府以大量的財政資源作為支撐：一方面通過采用現(xiàn)代信息技術(shù)，提升網(wǎng)格化管理的技術(shù)水平；另一方面需要為網(wǎng)格配置相應(yīng)的人力資源以實現(xiàn)網(wǎng)格間的互動。在地方試點中，北京東城區(qū)等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)網(wǎng)格化管理的財政投入相對有保障，而西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)往往依賴人力的投入，而且以非固定工作人員為主，這種成本上的壓力制約網(wǎng)格管理的持續(xù)運行，而人員的不穩(wěn)定、專業(yè)技術(shù)的欠缺等也容易造成網(wǎng)格間的互動失靈。

而受維穩(wěn)壓力和傳統(tǒng)管理方式的影響，地方政府往往在網(wǎng)格化管理邏輯中凸顯管控思維，優(yōu)先選擇管控手段，習慣于將管理對象置于全方位防控的時空環(huán)境中。通過行政力量動員盡可能多的人力覆蓋整個管理區(qū)域，無形中將無縫隙服務(wù)轉(zhuǎn)化成了政府對社會的無縫隙嵌入，將精細化管理轉(zhuǎn)化成了全天候掌控。

4.社會管理設(shè)立新機構(gòu)的風險

政府條塊分割、信息與資源部門化等問題是社會管理有效運行的“瓶頸”。怎樣突破這一瓶頸，各試點地區(qū)都不約而同地采取了設(shè)立黨委、政府新機構(gòu)的模式，來統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方資源。這種模式背后的邏輯是權(quán)力越大、越全、越強、越集中，效率就越高；只有資源歸屬的唯一性，才能使支配資源變得容易。這種通過權(quán)力集中來實現(xiàn)社會管理資源整合的慣性思維，有可能放大政府社會管理范圍和社會管理職能，促使政府自身不斷強化自我作用的話語權(quán)。

此外，新設(shè)機構(gòu)的運行必然帶來多方面的變化，一是政府財政預(yù)算和編制的增加，二是不同層級間基于歸口管理的原則設(shè)置相應(yīng)的對口部門，三是新機構(gòu)與其他相近職能部門之間的溝通協(xié)作問題。從本質(zhì)上看，新設(shè)機構(gòu)仍然沒有擺脫傳統(tǒng)加投入、建機構(gòu)、增編制的思維，以及自上而下依靠行政手段推進工作的傳統(tǒng)路徑。

5.試點地區(qū)創(chuàng)新策略非均衡性的風險

從圖1可見，相對于價值理念的創(chuàng)新和政府功能的整合來講，社會資源的整合相對不受重視，且每一個創(chuàng)新方向的內(nèi)部措施也存在非均衡。即有形的(設(shè)置機構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等)措施多，而無形的(公民參與的法治化、消除社會組織制度性障礙等)措施少；縱向上政府社會管理職能整合的措施多，而橫向上向社會賦權(quán)、實質(zhì)化的公民參與和社會組織自主空間的措施少；行政手段運用得多，而政治的、經(jīng)濟的、法律的、文化的、市場的手段運用得少；針對社會穩(wěn)定的措施多，而針對公民維權(quán)的制度化渠道設(shè)計得少。

三、從社會管理到社會治理：進入實踐創(chuàng)新的新常態(tài)

(一)正確界定和處理國家與社會的角色及關(guān)系

社會治理新常態(tài)的首要任務(wù)在于明確界定國家與社會的角色及關(guān)系。中國當前處于轉(zhuǎn)型期，國家和社會力量不均衡，國家主導(dǎo)的意識強烈。為了扭轉(zhuǎn)這一局面，未來的社會治理應(yīng)從制度上約束國家權(quán)力，不斷調(diào)整國家社會治理的角色，從過去的統(tǒng)治者、管控者向服務(wù)者轉(zhuǎn)變。而在社會治理創(chuàng)新過程中，國家應(yīng)通過不斷簡政放權(quán)、市場化的手段、制度規(guī)范的完善和實質(zhì)化的公民參與機制構(gòu)建，來實現(xiàn)社會力量與國家力量的相互制衡、相互合作，將國家角色塑造為引導(dǎo)者，形成國家與社會良性互動的格局。

(二)有效規(guī)避社會管理創(chuàng)新中存在的潛在風險

社會治理新常態(tài)下的創(chuàng)新戰(zhàn)略目標應(yīng)是祛除政府憑借暴力或暴力性機構(gòu)消滅差別、將異質(zhì)性要素歸整為無差別的整體的強力控制。通過互動、協(xié)商、合作等方式，以各種制度為中介，使異質(zhì)的主體互動聯(lián)結(jié)、迥異的價值融合凝聚、分散的資源優(yōu)化組織、主體的功能優(yōu)勢互補，最終實現(xiàn)社會的有機團結(jié)。

未來的社會治理創(chuàng)新要以公眾的實際需求為導(dǎo)向，形成制度化、法治化的向社會賦權(quán)的政府改革機制，防止社會治理工作的過度行政化傾向；要利用好項目制在資源整合中的重要作用，將政府政績建立在公眾滿意的基礎(chǔ)上，防止項目制的“指標數(shù)字化”，在項目實施中體現(xiàn)社會治理的服務(wù)本質(zhì)、民生改善目的和權(quán)利保障宗旨，確保項目實施的原則性、方向性；實現(xiàn)網(wǎng)格化管理向網(wǎng)絡(luò)化治理的轉(zhuǎn)變，促進資源、信息的整合，實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)成員之間認同、開放、協(xié)同、共享、互動和合作的良性格局；實現(xiàn)自下而上的信息采集與自上而下的政府公共服務(wù)回應(yīng)之間的無縫隙銜接。而對于新設(shè)機構(gòu)則應(yīng)進一步明確其職責邊界，以社會需求為導(dǎo)向，以減少行政成本為原則，從制度層面上變“對上負責”為“對下負責”。

(三)實現(xiàn)社會治理創(chuàng)新策略的均衡性

社會治理新常態(tài)下的創(chuàng)新策略，應(yīng)注重均衡性，實現(xiàn)統(tǒng)籌謀劃、協(xié)同推進，實現(xiàn)社會治理質(zhì)量的全面提升。未來社會治理價值理念的創(chuàng)新要在一系列價值序列中，即在管理與服務(wù)、維穩(wěn)與維權(quán)、排斥和吸納、控制與自治、縱向行政服從與橫向政社合作等多維且沖突的價值間，追尋相對穩(wěn)定的平衡點。同時，更加注重公民權(quán)利與公民訴求機制，把民眾破壞性的“事前失語、事中沉默、事后抗爭”變?yōu)榻ㄔO(shè)性的“事前參與、事中協(xié)商、事后協(xié)作”，處理好公共利益和個人利益、政府公權(quán)力和個人“微權(quán)利”的關(guān)系，體現(xiàn)社會治理對“人的權(quán)利”的終極關(guān)懷，讓法治和權(quán)利的邏輯成為社會治理的“內(nèi)核”，實現(xiàn)標本兼治型社會治理。

試點地區(qū)的政府職能整合實踐，傾向于項目化運作、網(wǎng)格化管理、設(shè)立新的政府機構(gòu)等方面。而未來的社會治理創(chuàng)新，應(yīng)強調(diào)政府自身變革和簡政放權(quán)的重要性，摒棄傳統(tǒng)理念中對權(quán)力的過度依賴，實現(xiàn)政府職能整合方式從傳統(tǒng)的機構(gòu)合并、生成新機構(gòu)，轉(zhuǎn)向開放式、契約式、合作式整合，以及按社會需求的整合和非集中控制式整合，實現(xiàn)政府行政化整合手段與市場化整合手段的均衡，實現(xiàn)政府縱向上的秩序維護機制與橫向上的秩序協(xié)作機制的均衡。在十八屆四中全會全面推進依法治國、建設(shè)法治社會的戰(zhàn)略部署下，社會治理創(chuàng)新中的政府職能整合更需要運用法治思維和法治方式，構(gòu)建社會治理相關(guān)職能部門政務(wù)透明化運行機制，引導(dǎo)群眾依法理性表達訴求，依照法律程序維護自身合法權(quán)益。此外，政府職能整合也應(yīng)充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，實現(xiàn)各部門職能的電子化有效對接，對群眾訴求給予高效率、高質(zhì)量的回應(yīng)。

試點地區(qū)的社會資源整合實踐處于緩慢發(fā)展階段，尤其是在實質(zhì)性的公民參與機制、法制化的社會組織協(xié)同機制等方面仍然滯后，這顯示出政府在社會治理實踐中的政策偏好，即仍依賴于現(xiàn)有的公共資源，形成對公眾的行政動員和對社會組織的管理和扶持，普遍缺少對法律制度進行調(diào)整和變革，以激發(fā)公民自發(fā)參與的熱情，破除社會組織參與的“制度枷鎖”。未來社會治理創(chuàng)新應(yīng)該從政府主導(dǎo)的資源整合轉(zhuǎn)向強調(diào)政府通過制度化的手段向社會賦權(quán)、發(fā)展社會組織自治；建立健全社會組織發(fā)揮作用的機制和制度化渠道；鼓勵和支持社會各方面參與，努力實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。

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[責任編輯：張?zhí)炀癩

From Social Management to Social Governance: Experience, Reflection and New Normal of Innovation——an Analysis of the 38 Comprehensive Pilot Areas of Social Management Innovation

LIU Jin-fa

(1.School of Management, Qufu Normal University, Rizhao Shandong 276826, China;2.School of Government Management, Nanjing University, Nanjing Jiangsu 210023, China)

The transformation of social management to social governance has great significance. However, few people can systematically answer the question: what aspects in practical experience should social governance inherit and surpass social management? For this reason, taking 38 pilot areas of social management innovation as samples and using the methods of text mining and literature analysis, the paper finds that the innovation of social management focuses on these three aspects of value idea and the integration mechanism of social resources and government functions. The experience and problems in social management are a driving force and provide promotion direction for social governance into new normal.

social management; social governance; new normal; experiment

2017-05-10

國家社會科學基金重大項目“新型城鎮(zhèn)化背景下社會管理體系轉(zhuǎn)型升級研究”，項目編號：13&ZD039；山東高校人文社科項目“國家區(qū)域戰(zhàn)略交互影響下山東跨域治理能力現(xiàn)代化研究”，項目編號：J15WB03；曲阜師范大學校級基金資助項目“‘一帶一路’戰(zhàn)略下山東跨域治理能力建設(shè)研究”，項目編號：XSK201526。

劉金發(fā)(1983— )，男，山東省臨沂市人，曲阜師范大學管理學院副教授，行政管理學博士，碩士研究生導(dǎo)師，南京大學政府管理學院博士后，主要研究方向為社會治理。

D630

A

1002-6320(2017)04-0084-07