鄧婷婷，馬春雪

(中南大學(xué)法學(xué)院，湖南 長沙 410083)

新區(qū)域主義視角下“一帶一路”的合作機(jī)制研究*

鄧婷婷，馬春雪

(中南大學(xué)法學(xué)院，湖南 長沙 410083)

“一帶一路”現(xiàn)有的合作機(jī)制類型松散、職責(zé)重疊、主體單一，對(duì)“一帶一路”倡議的具體推進(jìn)造成諸多局限，也影響了合作效能的充分發(fā)揮。新區(qū)域主義是關(guān)于區(qū)域性國際合作的國際關(guān)系理論，其多層次、多議題和多主體的合作特性契合了“一帶一路”的合作需求，能為“一帶一路”合作機(jī)制提供指導(dǎo)框架。根據(jù)新區(qū)域主義的理論內(nèi)涵，“一帶一路”的合作機(jī)制需要豐富合作形式，推動(dòng)合作議題全面深化，促進(jìn)“國家—市場(chǎng)—社會(huì)”多方參與，形成合作類型多樣化、治理內(nèi)容全面化、參與主體多元化的合作機(jī)制以助力“一帶一路”倡議的順利實(shí)施。

新區(qū)域主義；“一帶一路”；合作機(jī)制

在全球經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和國際經(jīng)貿(mào)秩序重塑的重要時(shí)期，中國順應(yīng)世界多極化和經(jīng)濟(jì)全球化的潮流，于2013年9月、10月提出共建“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”和“21世紀(jì)海上絲綢之路”(簡稱“一帶一路”)的重大倡議，旨在運(yùn)用現(xiàn)有的合作機(jī)制開展更大范圍、更高水平和更深層次的區(qū)域合作，打造所有國家共同繁榮的利益共同體、命運(yùn)共同體和責(zé)任共同體*詳見《推動(dòng)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動(dòng)》“一、時(shí)代背景”和“三、框架思路”，2015年3月28日，載于商務(wù)部網(wǎng)站http://www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/m/201504/20150400949816.shtml.最后訪問日期：2017年3月17日。。在分析“一帶一路”現(xiàn)有的合作機(jī)制時(shí)，我們發(fā)現(xiàn)目前的合作方式尚無法滿足“一帶一路”倡議的現(xiàn)實(shí)需要，也無法實(shí)現(xiàn)區(qū)域互利共贏的政治經(jīng)濟(jì)使命。作為席卷全球的世界性合作潮流，新區(qū)域主義(New Regionalism)多形式并進(jìn)、全領(lǐng)域推動(dòng)、各主體參與的獨(dú)特內(nèi)涵為全球化時(shí)代下的多邊合作注入新的活力。因此，本文以新區(qū)域主義為視角，結(jié)合“一帶一路”的獨(dú)特現(xiàn)狀和合作需求，尋求合作機(jī)制的優(yōu)化策略。

一、新區(qū)域主義的實(shí)踐沿革及理論內(nèi)涵

(一)傳統(tǒng)區(qū)域主義向新區(qū)域主義的演進(jìn)

區(qū)域主義發(fā)軔于20世紀(jì)50年代的歐洲大陸，為在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)要素的自由流動(dòng)同時(shí)控制戰(zhàn)爭(zhēng)，冷戰(zhàn)時(shí)期的歐洲國家開始驅(qū)動(dòng)建立正式的經(jīng)濟(jì)組織和政治聯(lián)盟，尋求在經(jīng)濟(jì)互賴、地緣接近、文化相似的同質(zhì)國家間進(jìn)行區(qū)域整合，建立了歐洲經(jīng)濟(jì)共同體、經(jīng)濟(jì)互助委員會(huì)、北大西洋公約組織、華沙公約組織等單一的政治、經(jīng)濟(jì)一體化組織。而拉美、非洲等地區(qū)獲得獨(dú)立的新興民族國家為維護(hù)政權(quán)和發(fā)展民族經(jīng)濟(jì)，也開始探索區(qū)域化道路*例如，東南亞地區(qū)與1961年成立了東南亞國家聯(lián)盟、拉丁美洲地區(qū)于1960年成立了拉丁美洲一體化協(xié)會(huì)、中美洲地區(qū)于1960年成立了中美洲共同市場(chǎng)等。。學(xué)者們將這股全球性區(qū)域化浪潮稱為傳統(tǒng)區(qū)域主義。20世紀(jì)70年代早期至80年代中期，因地域范圍、意識(shí)形態(tài)的限制和大國勢(shì)力變化的影響，區(qū)域化發(fā)展趨于平靜。進(jìn)入20世紀(jì)80年代后期，隨著冷戰(zhàn)結(jié)束、《單一歐洲法案》頒布、發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型及經(jīng)濟(jì)全球化沖擊，人們對(duì)區(qū)域整合的熱情空前高漲，新的區(qū)域化活動(dòng)席卷全球，這一形式、內(nèi)涵都不同于以往的世界性活動(dòng)浪潮被稱為新區(qū)域主義*新區(qū)域主義目前尚無統(tǒng)一界定，這一術(shù)語首次是由美國學(xué)者諾曼·帕爾默在《亞洲和太平洋地區(qū)的新區(qū)域主義》中提出，主要是指20世紀(jì)80年代興起的區(qū)域合作現(xiàn)象。“新區(qū)域主義方法”的代表人比約恩·赫特納等人認(rèn)為：區(qū)域主義是指在特定領(lǐng)域或作為一種國際秩序類型敦促區(qū)域治理的普遍現(xiàn)象或意識(shí)形態(tài)，其實(shí)證過程就是區(qū)域化進(jìn)程，而區(qū)域化的最終結(jié)果是形成區(qū)域組織。Bjorn Hettne and Fredrik Soderbaum，The New Regionalism Approach，Politeia，Vol.17，No.3(1998).。

與傳統(tǒng)區(qū)域主義相比，新區(qū)域主義將全球化和區(qū)域化進(jìn)行互動(dòng)分析，強(qiáng)調(diào)更加開放、多元的國際合作。兩極冷戰(zhàn)背景下的傳統(tǒng)區(qū)域主義更為關(guān)注大國的利益，主要由國家主導(dǎo)，通過自上而下的方式在地理鄰近的范圍內(nèi)定義一定功能性的區(qū)域認(rèn)同，具有明顯的正式性、保護(hù)性。新區(qū)域主義源于政治多極化、經(jīng)濟(jì)全球化中，新興民族國家經(jīng)由自然的經(jīng)濟(jì)、政治互動(dòng)自發(fā)地進(jìn)行區(qū)域整合，市場(chǎng)機(jī)制下的政府、企業(yè)、社會(huì)廣泛參與，合作議題亦向人文、環(huán)境、社會(huì)等各方面擴(kuò)展。相比于傳統(tǒng)區(qū)域主義，新區(qū)域主義的機(jī)制形態(tài)變有了很大變化，除了正式的條約機(jī)制，非正式的“軟區(qū)域主義”開始出現(xiàn)*“軟區(qū)域主義”提法與“硬區(qū)域主義”相對(duì)，指比較松散的、缺乏硬約束力的組織方式，典型代表如亞太經(jīng)濟(jì)合作組織。路宇立.APEC合作的理論基礎(chǔ)：新區(qū)域主義視角的分析[J].國際貿(mào)易問題，2011，(4)：49.。有學(xué)者將新區(qū)域主義的表現(xiàn)形式分為：外向型與開放性區(qū)域主義、南北型區(qū)域主義、復(fù)合型區(qū)域主義，回應(yīng)了新區(qū)域主義開放性、包容性、多元性的時(shí)代特征*余楠.新區(qū)域主義視角下的《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議》[J].法商研究，2016，(1)：129.。如果將傳統(tǒng)區(qū)域主義形容為內(nèi)生的保護(hù)主義者，新區(qū)域主義則以開放的姿態(tài)應(yīng)對(duì)世界格局的互賴變化，在側(cè)重區(qū)域內(nèi)發(fā)展的同時(shí)還允許并鼓勵(lì)成員國參與區(qū)域外合作，一些區(qū)域組織以自由為價(jià)值建立對(duì)外開放性體系，如歐盟—拉美自由貿(mào)易區(qū)、東盟—中、日、韓自由貿(mào)易區(qū)(“10+3”)等突破地緣限制的自貿(mào)安排日漸增多。傳統(tǒng)區(qū)域主義強(qiáng)調(diào)成員方在政治制度、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、宗教信仰、文化傳統(tǒng)等方面的相似性，尋求在經(jīng)濟(jì)水平相當(dāng)、文化制度協(xié)調(diào)的同質(zhì)國家間進(jìn)行南南合作、北北合作。而市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)下的新區(qū)域主義以需求為向?qū)?，在成員結(jié)構(gòu)上更為包容，主張發(fā)達(dá)國家的資金、技術(shù)優(yōu)勢(shì)與發(fā)展中國家的資源、人力優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，鼓勵(lì)異質(zhì)國家間的南北型合作。冷戰(zhàn)后的多元世界決定了各國在處理國際事務(wù)時(shí)的多方位參與，各種區(qū)域性安排交叉重疊，復(fù)合型區(qū)域主義已形成趨勢(shì)。在合作議題上，單純的經(jīng)濟(jì)或政治、安全認(rèn)同已經(jīng)不能滿足多樣性的合作需求，新區(qū)域主義的區(qū)域內(nèi)涵更為豐富，政治、經(jīng)濟(jì)、人文、安全、環(huán)境、公正等內(nèi)容綜合發(fā)展。概而言之，新區(qū)域主義也被認(rèn)為同目前的多邊結(jié)構(gòu)及經(jīng)濟(jì)全球化有更好的兼容*殷敏.新區(qū)域主義時(shí)代下美式自由貿(mào)易協(xié)定的戰(zhàn)略選擇[J].蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)，2013，(5)：96.。

(二)新區(qū)域主義的理論內(nèi)涵

圍繞著區(qū)域化進(jìn)程的形式、內(nèi)容和主體等核心因素，新區(qū)域主義體現(xiàn)出以下特性：

一是多層次、多類型的區(qū)域化。與傳統(tǒng)的國家間正式一體化相比，新區(qū)域主義下的區(qū)域化是同時(shí)發(fā)生在多個(gè)層次的復(fù)雜過程，這些層次包括：全球?qū)哟巍^(qū)域間層次以及區(qū)域內(nèi)部層次(包括民族、次國家和跨國次區(qū)域等)*Bjorn Hettne and Fredrik Soderbaum，The New Regionalism Approach，Politeia，Vol.17，No.3(1998).，而對(duì)于各層次間的合作形式，除了正式的條約機(jī)制，軟約束力的非正式機(jī)制尤為重要。以東南亞地區(qū)的區(qū)域化進(jìn)程為例：既參與了諸如WTO類全球性國際合作，又形成了區(qū)域性一體化機(jī)制—東盟(ASEAN)，更組建了跨區(qū)域性合作機(jī)制—如與區(qū)域外中國、日本、韓國形成“10+1”、“10+3”機(jī)制，還包括區(qū)域內(nèi)國家間和跨國次區(qū)域合作—如成員國之間建立的自由貿(mào)易區(qū)，新加坡、馬來西亞、印尼的“新柔廖”南增長三角，印尼、馬來西亞、泰國的北增長三角等。

二是多緯度的區(qū)域化。目標(biāo)單一的經(jīng)濟(jì)或政治聯(lián)盟固然容易推進(jìn)，而其他功能的缺失則帶來可持續(xù)發(fā)展的隱患。因此，新區(qū)域主義時(shí)期的區(qū)域化進(jìn)程是一種涉及不同緯度的相對(duì)異質(zhì)性到不斷增加的同質(zhì)性的變化，主要是經(jīng)濟(jì)、政治制度和文化的變化*〔9〕鄭先武.新區(qū)域主義理論：淵源、發(fā)展與綜合化趨勢(shì)[J].歐洲研究，2006，(1)：51.。舉例而言，傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)實(shí)體歐共體過渡到全面發(fā)展的歐盟、以建立安全共同體為初衷的東盟向經(jīng)濟(jì)合作側(cè)重、成立政治、經(jīng)濟(jì)、文化全面對(duì)話的亞歐會(huì)議等。

三是區(qū)域化行為主體多元化。傳統(tǒng)區(qū)域主義主要強(qiáng)調(diào)國家或政府的推動(dòng)作用，在區(qū)域機(jī)制上更多的是建立單一管理主體—區(qū)域政府，但單純的大國權(quán)力推動(dòng)易滋生霸權(quán)，且不利于區(qū)域共同體感的形成。而新區(qū)域主義理論下的一體化實(shí)踐除了關(guān)注國家間主體外，還追求市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)下的人員流動(dòng)和非政府組織的運(yùn)作，由國家、市場(chǎng)和公民社會(huì)在內(nèi)的各主體之間的互動(dòng)推動(dòng)一個(gè)有獨(dú)立權(quán)利的區(qū)域角色的形成〔9〕。

“一帶一路”倡議誕生于以和平、發(fā)展、合作、共贏為主題的新時(shí)代，用合作的方式謀求沿線區(qū)域的共同繁榮是“一帶一路”倡議的艱巨任務(wù)。新區(qū)域主義開放、多元的理論內(nèi)涵正好契合了“一帶一路”的獨(dú)特現(xiàn)狀：從地理范圍看，“一帶一路”地跨歐亞非，除了已經(jīng)參與的66國外還向其他國家、國際組織開放，其地域范圍中的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)互動(dòng)必然要打破地緣限制，以跨區(qū)域的、開放的形式存在；從發(fā)展水平看，“一帶一路”沿線既包括發(fā)達(dá)國家、發(fā)展中國家和最不發(fā)達(dá)國家三種經(jīng)濟(jì)水平，又存在總統(tǒng)制、君主制、人民代表大會(huì)制、議會(huì)共和制、君主立憲制、主席團(tuán)制六種政體，還蘊(yùn)含著佛教、基督教、伊斯蘭教等多種宗教和四大文明、五大文化圈。經(jīng)濟(jì)水平、政治制度及文化傳統(tǒng)的多元復(fù)雜表明“一帶一路”除了建立正式條約機(jī)制外，還要注重以溫和的、非正式的形式在異質(zhì)國家間開展合作；從利益需求看，沿線各國的發(fā)展模式和經(jīng)濟(jì)優(yōu)劣勢(shì)各不相同，如何實(shí)現(xiàn)中亞、阿拉伯地區(qū)的能源優(yōu)勢(shì)，中東歐地區(qū)的資金、技術(shù)優(yōu)勢(shì)及南亞、東南亞的資源優(yōu)勢(shì)之間的互補(bǔ)，需要以市場(chǎng)為向?qū)В筛餍袨橹黧w搭建區(qū)域、雙邊及次區(qū)域等多層次合作機(jī)制；從發(fā)展趨勢(shì)看，全球化背景下“一帶一路”倡議的推進(jìn)不能只專注于特定功能性目標(biāo)，只有進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等全體多面的區(qū)域合作才能得到持續(xù)發(fā)展。

二、“一帶一路”的合作機(jī)制現(xiàn)狀及效能局限

機(jī)制是合作發(fā)生與維系的關(guān)鍵因素，其暗含或明示的原則、規(guī)范、規(guī)則和決策程序能對(duì)國際合作進(jìn)行制度化、組織化安排，促成并維系合作*關(guān)于機(jī)制及機(jī)制對(duì)合作的催生作用，新制度主義學(xué)派學(xué)者基歐漢在《霸權(quán)之后》中認(rèn)為，機(jī)制是一套暗含或明示的原則、規(guī)范、規(guī)則和決策程序，圍繞著它們，行為者的預(yù)期在國際關(guān)系的某一特定領(lǐng)域匯合。就機(jī)制的創(chuàng)設(shè)看，它在有較高聯(lián)系的可資共享利益的國家間，通過重復(fù)“囚徒困境”中的“未來陰影”促使國家對(duì)合作進(jìn)行制度化安排；就機(jī)制的效果看，介于機(jī)制對(duì)違反合作的遏制作用，成員國可能為長遠(yuǎn)利益考慮而犧牲眼前的不合作利益從而遵從合作安排。饒戈平.國際組織與國際法實(shí)施機(jī)制的發(fā)展[M].北京：北京大學(xué)出版社，2013：62-63.。作為中國加強(qiáng)與亞歐非及世界各國繁榮共建的系統(tǒng)工程，“一帶一路”倡議的推進(jìn)需要依托相應(yīng)機(jī)制搭建合作框架。介于篇幅限制，本文僅以“一帶一路”沿線較為重要的或中國已經(jīng)參與的機(jī)制為對(duì)象，對(duì)“一帶一路”的合作機(jī)制現(xiàn)狀及合作效能進(jìn)行分析。

(一)合作形式松散

從機(jī)制類型看，“一帶一路”的合作機(jī)制大致可分為兩類，一種是條約機(jī)制，主要為自由貿(mào)易區(qū)和上海合作組織等極少數(shù)協(xié)定性國際組織*協(xié)定性國際組織是傳統(tǒng)的國家間多邊合作形式，指經(jīng)由政府間條約或協(xié)議設(shè)立的、有完善組織機(jī)構(gòu)和實(shí)際操作能力的組織，它被認(rèn)為是最典型的國家間合作工具。由于《“一帶一路”愿景與行動(dòng)綱領(lǐng)》所提及的協(xié)定性國際組織只有上海合作組織，而基于本文對(duì)論壇性組織探討的側(cè)重，暫不設(shè)專門篇幅對(duì)協(xié)定性組織進(jìn)行過多介紹。；另一種是對(duì)話機(jī)制，包括峰會(huì)、論壇、博覽會(huì)等交流平臺(tái)和政府間論壇性國際組織，這兩類機(jī)制在“一帶一路”的合作中都存在以下不足：

1.條約機(jī)制—自由貿(mào)易區(qū)碎片化分布

自由貿(mào)易區(qū)，是指通過簽署雙邊或多邊自由貿(mào)易協(xié)定，在兩個(gè)或兩個(gè)以上獨(dú)立關(guān)稅領(lǐng)土區(qū)之間相互取消關(guān)稅或其他貿(mào)易限制而結(jié)成的集團(tuán)。其中，自由貿(mào)易協(xié)定是成員方對(duì)貿(mào)易合作進(jìn)行制度化安排的條約體現(xiàn)，具有法律約束力。根據(jù)WTO的數(shù)據(jù)顯示，“一帶一路”沿線簽訂了大量的雙邊、多邊自由貿(mào)易協(xié)定，覆蓋范圍遠(yuǎn)超“一帶一路”所涉區(qū)域。這些協(xié)定地域交叉，主體重疊，共同分割著沿線的經(jīng)貿(mào)市場(chǎng)，使得整個(gè)“一帶一路”的自由貿(mào)易區(qū)呈碎片化分布。由于各國開放程度的限制，同一國家簽訂的不同自由貿(mào)易協(xié)定對(duì)同一貿(mào)易規(guī)則往往有著不同的規(guī)定，而原產(chǎn)地規(guī)則的差異則會(huì)導(dǎo)致來自不同國家或區(qū)域的同一產(chǎn)品有著不同的關(guān)稅稅率、安全標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)及市場(chǎng)準(zhǔn)入等標(biāo)準(zhǔn)，無形之中加大了國家間的貿(mào)易成本。此外，各行其是的自由貿(mào)易協(xié)定所含有的歧視性或排他性規(guī)定在一定程度上是對(duì)最惠國待遇的偏離，容易造成貿(mào)易規(guī)則的碎片化，反而降低了貿(mào)易的自由化、便利化程度，這些都在一定程度上加大了“一帶一路”自貿(mào)談判的政治壓力，也使得沿線經(jīng)貿(mào)合作的制度環(huán)境更為復(fù)雜。

表1 “一帶一路”沿線國家的自由貿(mào)易區(qū)情況*“數(shù)量一”指各國在WTO備案實(shí)施的自由貿(mào)易區(qū)數(shù)量，“數(shù)量二”為各國與“一帶一路”沿線國家或區(qū)域簽訂的自由貿(mào)易協(xié)定數(shù)量。載于https://www.wto.org/english/tratop_e/region_e/rta_participation_map_e.htm.最后訪問日期：2017年3月13日。

資料來源：作者根據(jù)WTO網(wǎng)站資料整理。

就自由貿(mào)易區(qū)效應(yīng)而言，“一帶一路”沿線的一體化水平不高：

第一，自由化、便利化的開放水平較低。貨物貿(mào)易領(lǐng)域壁壘較少，但大多數(shù)發(fā)展中國家及最不發(fā)達(dá)國家所簽的自由貿(mào)易協(xié)定中敏感產(chǎn)品和例外產(chǎn)品的比例較高；服務(wù)貿(mào)易上基本遵循《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》(GATS)規(guī)定，承諾水平采取“準(zhǔn)入后國民待遇+正面清單”的模式，即列明準(zhǔn)予市場(chǎng)準(zhǔn)入或授予國民待遇的行業(yè)，這在很大程度上降低了自由貿(mào)易區(qū)的利用效率。

第二，對(duì)“WTO+”新議題涉及較少。隨著區(qū)域一體化的提高，投資、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、競(jìng)爭(zhēng)、環(huán)境、勞工等新議題成為促進(jìn)國際貿(mào)易更大發(fā)展的動(dòng)力來源。在多邊體制艱難推進(jìn)的背景下，美歐借助在“跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴關(guān)系協(xié)定”(TTIP)等區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中對(duì)新議題的談判展開對(duì)未來國際貿(mào)易與投資規(guī)則話語權(quán)的角逐。而基于經(jīng)濟(jì)水平的制約，“一帶一路”沿線的自由貿(mào)易協(xié)定主要集中在傳統(tǒng)的貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域，范圍窄、程度淺，不僅限制了“一帶一路”投資、基礎(chǔ)建設(shè)的深入，還掣肘了在國際規(guī)則制定權(quán)中的競(jìng)爭(zhēng)。

2.對(duì)話機(jī)制—論壇性國際組織的泛法律化、泛制度化

除了自由貿(mào)易區(qū)和上海合作組織等極少數(shù)協(xié)定性國際組織是由條約生成、能維系制度化合作外，“一帶一路”的其他合作機(jī)制大多以泛法律化、泛制度化的形式存在，可以分為兩種：一是論壇、峰會(huì)、博覽會(huì)等非正式協(xié)商、展覽機(jī)制，它們至多表明經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的形式、慣例，無法形成和維系長期的、實(shí)質(zhì)性合作*李雪平.“一帶一路”的合作機(jī)制：法律缺陷、復(fù)雜挑戰(zhàn)和應(yīng)對(duì)策略[J].理論月刊，2017，(1)：6.；二是正式的政府間對(duì)話合作機(jī)制，主要包括亞太經(jīng)濟(jì)合作組織(APEC)、亞歐會(huì)議、亞洲合作對(duì)話、亞信會(huì)議等。這類機(jī)制屬于論壇性國際組織，雖由政府發(fā)起成立，但制度化較低，一般表現(xiàn)為國家間的非正式會(huì)議，不具備有操作能力的組織機(jī)構(gòu)，缺乏條約性組織章程，不能形成規(guī)范的、有強(qiáng)制約束力的國際合作。

表2 “一帶一路”沿線主要的對(duì)話合作機(jī)制

資料來源：作者根據(jù)網(wǎng)絡(luò)資料整理。

論壇性國際組織所具有的合作彈性在一定程度上限制了機(jī)制功能的發(fā)揮：

首先，缺乏嚴(yán)密的組織機(jī)制和有效的議事規(guī)則會(huì)異化公平，損害弱勢(shì)成員的利益。上述論壇性機(jī)制大多組織機(jī)構(gòu)松散，沒有實(shí)質(zhì)性的常設(shè)機(jī)構(gòu)，議事規(guī)則和會(huì)議制度較為隨意，只有APEC設(shè)有功能輔助的秘書處，但其規(guī)模較小、議事權(quán)力有限、也沒有專門的秘書長，不具備常設(shè)議事機(jī)構(gòu)的條件。此外，組織機(jī)構(gòu)的渙散在一定程度上限制了提案、討論和決策程序的規(guī)范性，如APEC中的首腦非正式會(huì)議就沒有嚴(yán)格的程序，其具體操作中有很大的隨意性和非透明性，容易造成首腦無從異議而以集體宣言方式予以承諾*張獻(xiàn).APEC的國際經(jīng)濟(jì)組織模式研究[M].北京：法律出版社，2001.287.。

其次，效力上的泛法律性使得具體實(shí)施難以保障。論壇機(jī)制效力的非強(qiáng)制性主要源于兩個(gè)方面：一是缺乏有法律約束力的章程。國際組織的成立、運(yùn)作及組織結(jié)構(gòu)的法律基礎(chǔ)來自于其成立時(shí)所簽署的憲章性文件，通常體現(xiàn)為政府間條約或協(xié)議。表2中的對(duì)話合作機(jī)制雖然是政府間組織，但其成立時(shí)所簽署基本文件依次為《漢城宣言》、《主席聲明》、《亞信會(huì)議聲明》、《亞洲合作宣言》，這些聲明、宣言對(duì)成員國沒有法律上的約束力；二是會(huì)議的非正式性和文件的非法律性。組織章程的泛約束力帶來會(huì)議制度的隨意性，上述機(jī)制的運(yùn)作模式多為召開首腦或外長非正式會(huì)議，在會(huì)議后發(fā)表宣言、聲明或公告來構(gòu)建合作框架，而這些宣言或聲明也不具有法律約束力。如APEC不是靠談判達(dá)成條約而是在非正式首腦會(huì)議上經(jīng)協(xié)商一致發(fā)表合作“宣言”。由于宣言、聲明不是法律性文件，對(duì)成員國沒有強(qiáng)制履行或制裁的權(quán)力，而論壇性機(jī)制的執(zhí)行力多基于各成員國的協(xié)商一致和自愿承諾，其作為一種國際信用，拘束力多來自于國際政治或國際道德，容易造成處理重大國際問題時(shí)的推諉、拖延甚至“背信棄義”，難以保障具體計(jì)劃的實(shí)施。

(二)合作議題囿于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域

當(dāng)某一可資共享利益的事項(xiàng)與其他事項(xiàng)有較高聯(lián)系時(shí)，共享國傾向于創(chuàng)設(shè)機(jī)制來保護(hù)該事項(xiàng)背后的合作利益*饒戈平.國際組織與國際法實(shí)施機(jī)制的發(fā)展[M].北京：北京大學(xué)出版社，2013.62.，這一事項(xiàng)便是合作機(jī)制的議題，主要分為政治、經(jīng)濟(jì)、安全、文化等方面。對(duì)于現(xiàn)有機(jī)制的合作議題，一方面，雖然《“一帶一路”愿景與行動(dòng)綱領(lǐng)》明確表明“一帶一路”追求的是政治、經(jīng)濟(jì)、文化等全體多面的共同合作，而就目前而言，“一帶一路”的絕大部分機(jī)制都主要側(cè)重經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的交流，對(duì)其他領(lǐng)域涉及較少或至多為綜合性規(guī)定，缺乏明確的具體安排；另一方面，由于各機(jī)制的定位不同，現(xiàn)有機(jī)制的經(jīng)濟(jì)議題更關(guān)注的是域內(nèi)層面的、已經(jīng)定型的發(fā)展方向*如APEC拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的“三大馬車”分別為：貿(mào)易與投資的自由化便利化、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化、經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作。，雖然與“一帶一路”的重點(diǎn)合作內(nèi)容有一定的交叉，但整體上發(fā)揮的功能有限，不能有效地契合“一帶一路”的戰(zhàn)略規(guī)劃。此外，各機(jī)制在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的趨同及沒有合作主渠道進(jìn)行明確的分工，反易引發(fā)機(jī)制間的權(quán)益競(jìng)爭(zhēng)，降低合作效率。

表3 “一帶一路”沿線主要合作機(jī)制的重點(diǎn)合作內(nèi)容

資料來源：作者根據(jù)網(wǎng)絡(luò)資料整理。

“一帶一路”倡議的推進(jìn)需要重點(diǎn)關(guān)注貿(mào)易、投資、金融及稅收等方面的法律問題，其中，金融和稅收支持尤為重要。現(xiàn)有機(jī)制因宗旨和地域的限制，對(duì)隨著“一帶一路”倡議的推進(jìn)而新產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)或壓力尚未有效覆蓋，發(fā)揮的合作效應(yīng)有限：第一，金融領(lǐng)域的法律風(fēng)險(xiǎn)，主要包括人民幣國際化和金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)行。一方面，隨著“一帶一路”跨境貿(mào)易、投資活動(dòng)的刺激，使用人民幣作為交易媒介來計(jì)價(jià)結(jié)算，進(jìn)而規(guī)避外匯風(fēng)險(xiǎn)、節(jié)約交易成本的呼聲日益高漲，但中國金融市場(chǎng)亟待完善，貿(mào)然推動(dòng)人民幣國際化又會(huì)提高人民幣政策的執(zhí)行難度，帶來新的風(fēng)險(xiǎn)*貨幣國際化使得貨幣政策的制定上考慮國內(nèi)因素又要考慮國際影響，容易產(chǎn)生國內(nèi)貨幣政策與國際政策的沖突，如國際收支逆差和資本外流時(shí)還要保持幣值穩(wěn)定的“特里芬難題”。孫杰.跨境結(jié)算人民幣化還是人民幣國際化[J].國際金融研究，2014，(4)：45.；另一方面，“一帶一路”沿線所涉地區(qū)大多為經(jīng)濟(jì)體較小的發(fā)展中國家，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、能源合作等方面對(duì)資金需求量大，如何在亞投行、絲路基金等金融基礎(chǔ)設(shè)施中適當(dāng)發(fā)行債券、審慎融資，處理信貸風(fēng)險(xiǎn)是“一帶一路”亟待解決的難題。第二，稅收制度的滯后現(xiàn)狀。從整體看，“一帶一路”區(qū)域國家因經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、法治水平等的差異而產(chǎn)生的稅制差別構(gòu)成了區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作、交流的稅收壁壘；從國別看，大多數(shù)國家尤其是欠發(fā)達(dá)國家境內(nèi)稅制落后，自我保護(hù)較高，境外參與不足，稅收協(xié)定混亂，極大影響了企業(yè)的對(duì)外競(jìng)爭(zhēng)。此外，“一帶一路”尚未設(shè)立多邊稅收協(xié)調(diào)機(jī)制，區(qū)域稅收平臺(tái)的闕如使得稅收沖突不能得到有效的化解，這些問題都在程序和效力上加大了“一帶一路”海外建設(shè)的負(fù)擔(dān)。

除此之外，現(xiàn)有的合作機(jī)制在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的傾斜一定程度上限制了“一帶一路”倡議的穩(wěn)步推進(jìn)。在政治方面，因“一帶一路”地跨歐亞非，所涉國家眾多，根據(jù)美國學(xué)者奧耶的觀點(diǎn)：“參與者數(shù)目越多，合作可行性越小”*Kenneth Oye，Explaining Cooperation Under Anarchy：Hypotheses and Strategies，Cooperatiom Under Anarchy，Princeton University Press，1986，pp.18-20.轉(zhuǎn)引自饒戈平.國際組織與國際法實(shí)施機(jī)制的發(fā)展[M].北京：北京大學(xué)出版社，2013.。為了推動(dòng)合作的順利進(jìn)行，沿線國家更加需要在政治層面進(jìn)行協(xié)作溝通，強(qiáng)化合力，完善合作框架；在安全方面，“一帶一路”沿線區(qū)域安全問題嚴(yán)重，既充斥著大國地緣政治博弈，又存在跨國犯罪、恐怖主義、分裂主義和極端主義困擾，還留有宗教問題、民族問題等矛盾。確保安全合作，才能為“一帶一路”建設(shè)保駕護(hù)航；在文化方面，“一帶一路”蘊(yùn)含豐富的文化底蘊(yùn)，加大文化合作是各國、各地區(qū)化解矛盾、和諧共生的橋梁。

(三)合作主體側(cè)重政府單一主導(dǎo)

主體是國際關(guān)系的重要因素，在國際合作中，它既是利益最大化的尋求者，又是制度、規(guī)則的制定者和合作事項(xiàng)的實(shí)施者，可以分為“國家—市場(chǎng)—社會(huì)”三個(gè)層面。根據(jù)主體功能，“一帶一路”的各合作機(jī)制大體歸為三類：一是政府間條約機(jī)制，包括上海合作組織和各自由貿(mào)易區(qū)；二是政府間協(xié)商機(jī)制，包括APEC、亞歐會(huì)議等對(duì)話合作組織和歐亞經(jīng)濟(jì)論壇等國際論壇、峰會(huì)；三是地方政府合作機(jī)制，包括依托云南、寧夏等地方舉辦的各類博覽會(huì)和跨國次區(qū)域合作機(jī)制。這些合作機(jī)制大多是政府或次政府創(chuàng)設(shè)、承辦的政府間合作平臺(tái)，各非政府實(shí)體雖有不同程度的參與，但他們的角色更多的是外交政策的被執(zhí)行者而不是積極的建議者，發(fā)揮的作用有限。盡管政府是國際合作的核心主體，但“一帶一路”對(duì)非政府組織、經(jīng)濟(jì)實(shí)體的忽略隱含著以下風(fēng)險(xiǎn)：

第一，以國家為主導(dǎo)的政府間機(jī)制運(yùn)行緩慢且缺乏靈活性。制度安排對(duì)利益需求存在一定的滯后性，很多情況都是先有經(jīng)貿(mào)合作或先發(fā)生安全沖突再搭建合作框架。而主權(quán)國家在面臨合作需求時(shí)，其反應(yīng)和采取行動(dòng)都是緩慢的。從展開談判或協(xié)商—作出決策—簽署條約或發(fā)表宣言—開始合作，即便是簽訂雙邊的自由貿(mào)易協(xié)定，這一過程通常也需要復(fù)雜的程序和漫長的時(shí)間，且國家間的安排往往需要國內(nèi)法的調(diào)整來貫徹、實(shí)施。國家間的程序制約和宏觀利益約束往往不能滿足微觀的、短暫性的合作需求，因此，單靠政府間機(jī)制推進(jìn)“一帶一路”合作是不夠的。

第二，政府間機(jī)制因利益考量而在合作范圍的選擇上具有局限性。作為理性行為體，國家參與國際合作往往以維護(hù)本國整體利益為前提。一方面，主權(quán)國家基于政治、經(jīng)濟(jì)利益，常常會(huì)忽視一些全球公益，如環(huán)境污染、醫(yī)療救助等。而以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為核心，以發(fā)展中國家為主要地區(qū)的“一帶一路”，其推動(dòng)過程中必然涉及全球公益，這需要具有非營利性、公益性、專業(yè)性等優(yōu)勢(shì)的非政府組織補(bǔ)充。另一方面，政府間組織對(duì)具體經(jīng)濟(jì)、人文等事項(xiàng)的作用是有限的，就政府與市場(chǎng)關(guān)系而言，應(yīng)當(dāng)以市場(chǎng)調(diào)節(jié)為主。因此，“一帶一路”的具體合作安排必然需要經(jīng)濟(jì)實(shí)體、自然人的積極參與、獻(xiàn)言獻(xiàn)策。

第三，政府間機(jī)制在公共外交上具有有限性。基于沿線國家的不信任和不了解，“一帶一路”在推進(jìn)過程中面臨著諸如“中國版馬歇爾”、“占領(lǐng)市場(chǎng)論”等輿論挑戰(zhàn)，對(duì)此，有必要加強(qiáng)公共外交來抵御合作“軟風(fēng)險(xiǎn)”。然而，單純的政府外交因主體的官方性和單一性，不僅容易陷入宏觀敘事的弊端，受到抵制。而且其單向宣傳模式也不能得到有效的互動(dòng)。因此，政府主導(dǎo)的公共外交已經(jīng)難撐大局*李志永.企業(yè)公共外交的價(jià)值、路徑與限度[J].世界經(jīng)濟(jì)與政治，2012，(12)：102.。

三、新區(qū)域主義下“一帶一路”合作機(jī)制的完善對(duì)策

“一帶一路”建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，如何緩解因沿線地域范圍的廣泛性、發(fā)展水平的差異性及利益需求的復(fù)雜性所帶來的合作壓力，需要依托新區(qū)域主義的理論內(nèi)涵對(duì)現(xiàn)有機(jī)制進(jìn)行完善。

(一)機(jī)制類型上：以自由貿(mào)易區(qū)為引擎，豐富與發(fā)展其他合作形式

新區(qū)域主義中的區(qū)域化進(jìn)程往往是自上而下的正式合作與自下而上的非正式合作同時(shí)進(jìn)行，“一帶一路”倡議的實(shí)施也需要各種類型的合作機(jī)制共同推進(jìn)。

1.建立高標(biāo)準(zhǔn)的自由貿(mào)易區(qū)網(wǎng)絡(luò)

價(jià)值鏈?zhǔn)琴Q(mào)易整合的基礎(chǔ)*張茉楠.力促亞太自貿(mào)區(qū)整合阻止貿(mào)易碎片化[N].上海證券報(bào)，2014-07-03(A02)[2017-05-10].，對(duì)于“一帶一路”沿線自由貿(mào)易區(qū)碎片化、重疊化的復(fù)雜現(xiàn)狀，中國可以借“一帶一路”倡議的推進(jìn)，通過發(fā)揮對(duì)世界經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用，和其他建設(shè)者共同推動(dòng)現(xiàn)有的自由貿(mào)易區(qū)整合，合力構(gòu)筑輻射“一帶一路”的高標(biāo)準(zhǔn)自由貿(mào)易區(qū)網(wǎng)絡(luò)，將“一帶一路”打造成暢通之路、商貿(mào)之路、開放之路*國務(wù)院關(guān)于加快實(shí)施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略的若干意見[EB/OL].[2017-03-28].http://wzs.mofcom.gov.cn/article/zt_zymysyq/column02/zhl/201611/20161101753750.shtml.。

表4 中國目前與“一帶一路”沿線國家正在建設(shè)的自由貿(mào)易區(qū)

資料來源：作者根據(jù)中國自由貿(mào)易區(qū)服務(wù)網(wǎng)資料整理。

第一，循序漸進(jìn)，推動(dòng)自由貿(mào)易區(qū)整合。首先，由點(diǎn)到線，創(chuàng)新模式，加快雙邊談判。如與開放程度較低的蒙古、伊朗、阿富汗等國，可以通過承諾過渡期、部門貿(mào)易自由化及“早期收獲計(jì)劃”、框架協(xié)議等合作形式，進(jìn)行淺層次經(jīng)濟(jì)一體化安排*張曉君.“一帶一路”戰(zhàn)略下自由貿(mào)易區(qū)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建的挑戰(zhàn)與對(duì)策[J].法學(xué)雜志，2016，(1)：36-37.。其次，由線成片，積極部署，爭(zhēng)取加入多邊自由貿(mào)易協(xié)定。除了東北亞的中日韓自由貿(mào)易區(qū)、東南亞的中國—東盟(“10+1”)自由貿(mào)易區(qū)、西亞北非的中國—海合會(huì)自由貿(mào)易區(qū)外，中國可以以上海合作組織、摩爾多瓦、斯里蘭卡等為支點(diǎn)，尋求與獨(dú)聯(lián)體自由貿(mào)易區(qū)、南盟自由貿(mào)易區(qū)、中歐自由貿(mào)易區(qū)及與歐盟進(jìn)行對(duì)接；再次，發(fā)揮中國的戰(zhàn)略支點(diǎn)作用，融合互通區(qū)域協(xié)定。在上述區(qū)域性自由貿(mào)易區(qū)都建立的情況下，積極發(fā)揮中國的橋梁作用，打通不同區(qū)域間的貿(mào)易壁壘，尋求同一區(qū)域貿(mào)易優(yōu)惠安排的融合，如促進(jìn)RCEP完成亞太地區(qū)的整合。此外，中國還應(yīng)牽頭組建“一帶一路”自由貿(mào)易區(qū)網(wǎng)絡(luò)協(xié)調(diào)委員會(huì)，盡量化解不同貿(mào)易規(guī)則的膠著局面，緩解制度壓力。

第二，由低到高，逐步推動(dòng)高水平貿(mào)易和投資規(guī)則的談判。首先，逐步提升我國的開放程度和規(guī)則水平，在能接受的程度內(nèi)放開相關(guān)行業(yè)的壁壘，并有計(jì)劃地深化投資、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、勞工標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境保護(hù)等方面的談判，在重點(diǎn)國家或重點(diǎn)領(lǐng)域建立一批以中韓自由貿(mào)易區(qū)為代表的高標(biāo)準(zhǔn)自由貿(mào)易區(qū)；其次，發(fā)揮高標(biāo)準(zhǔn)自由貿(mào)易區(qū)的示范作用，在時(shí)機(jī)成熟時(shí)分層次、分領(lǐng)域的帶動(dòng)低水平自由貿(mào)易協(xié)定的升級(jí)優(yōu)化，逐步形成層次分明、重點(diǎn)突出的高標(biāo)準(zhǔn)自由貿(mào)易區(qū)網(wǎng)絡(luò)。

第三，設(shè)計(jì)“彈性的”自由貿(mào)易協(xié)定范本。盡管靈活多樣的自由貿(mào)易協(xié)定更能適應(yīng)開放多元的利益需求，但這勢(shì)必增加談判成本和管理難度。隨著“一帶一路”自由貿(mào)易區(qū)網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)，我國有必要設(shè)計(jì)一個(gè)“彈性的”自由貿(mào)易協(xié)定范式進(jìn)行規(guī)則主導(dǎo)，這樣既能避免一定程度上談判的混亂又能逐步提升國際貿(mào)易規(guī)則的制度性話語權(quán)。該范本的核心是規(guī)范自由化、便利化程度和規(guī)則水平，而在具體條款上則應(yīng)兼顧高標(biāo)準(zhǔn)與發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)，針對(duì)不同的利益訴求設(shè)計(jì)彈性條款。對(duì)于接受程度較低的區(qū)域可增加例外規(guī)定，如在時(shí)間、范圍上放寬要求。對(duì)于有高規(guī)則需求的國家，可以限制例外并增添其他規(guī)則。

2.提高對(duì)話合作機(jī)制強(qiáng)度

靈活、自愿的非制度化安排固然容易促使各國在經(jīng)濟(jì)的差異和多樣下拋開分歧、匯聚共同點(diǎn)，但這一初衷必須在規(guī)范的、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)倪\(yùn)作程序下才能得以保障?；诖耍斜匾獫u進(jìn)地對(duì)“一帶一路”沿線的合作機(jī)制進(jìn)行制度化完善，具體措施包括兩個(gè)方面：第一，建立議事機(jī)制，新設(shè)或漸增秘書處的管理職能，如規(guī)范APEC的提案和討論程序，改進(jìn)先首腦承諾再部門協(xié)商這一自上而下的程序所帶來的“強(qiáng)勢(shì)”隱患；在APEC中將會(huì)議準(zhǔn)備工作特別是年會(huì)宗旨由成員國經(jīng)濟(jì)體轉(zhuǎn)移到秘書處，由秘書處來圍繞APEC宗旨提出議題，保證APEC發(fā)展進(jìn)程；第二，完善決策效力，設(shè)立效率機(jī)制，如其他合作機(jī)制可以借鑒APEC在1994年茂物會(huì)議上確定在2020年前實(shí)現(xiàn)貿(mào)易投資自由化的目標(biāo)的做法，制定目標(biāo)并設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)化的單邊實(shí)施格式文件，規(guī)定承諾內(nèi)容和履行期限從而增強(qiáng)文件的拘束力；制定監(jiān)督、檢查和評(píng)估規(guī)則，提高履行效力。

3.豐富其他合作形式

按照新區(qū)域主義的模式，“一帶一路”的內(nèi)部進(jìn)程是多層次、多類型的，除了完善區(qū)域性合作機(jī)制，還應(yīng)當(dāng)豐富其他合作形式展開多層面的合作，例如開展跨國次區(qū)域合作，借鑒大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作、圖們江經(jīng)濟(jì)合作經(jīng)驗(yàn)，搭建新亞歐大陸、中國—中亞—西亞、中國—中南半島、孟中印緬、中巴、中俄蒙六大經(jīng)濟(jì)走廊；建立雙邊工作機(jī)制，以聯(lián)委會(huì)、混委會(huì)等形式促進(jìn)地方政府對(duì)接；重視論壇、博覽會(huì)等非正式平臺(tái)，充分發(fā)揮烏魯木齊、西安、成都、昆明、廈門等橋頭堡作用，以展覽、會(huì)見等多種非正式形式尋找區(qū)域合作新渠道。

(二)機(jī)制類容上：以經(jīng)濟(jì)為核心，兼顧政治、安全、文化的全面發(fā)展

“一帶一路”的現(xiàn)實(shí)背景決定了其在新區(qū)域主義時(shí)代下的合作議題是以經(jīng)濟(jì)為核心的全面兼顧，但這一側(cè)重并不意味著所有機(jī)制在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的重疊，而是有針對(duì)性地分工配合。

1.深化經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的合作

經(jīng)貿(mào)合作是“一帶一路”建設(shè)的核心，而各機(jī)制有目標(biāo)、有重點(diǎn)的協(xié)調(diào)配合是經(jīng)貿(mào)合作順利進(jìn)行的關(guān)鍵。

(1)完善金融機(jī)制。首先，適度推進(jìn)貨幣國際化進(jìn)程，協(xié)調(diào)需求與風(fēng)險(xiǎn)。以人民幣國際化為例，一方面，需要借助“一帶一路”倡議的推進(jìn)擴(kuò)大人民幣的境外使用。中國要加快與沿線國家、地區(qū)開展人民幣跨境結(jié)算業(yè)務(wù)，簽署貨幣結(jié)算協(xié)議、建立境外清算中心和離岸市場(chǎng)，降低企業(yè)的外匯風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，穩(wěn)步進(jìn)行國內(nèi)金融市場(chǎng)改革，穩(wěn)定幣值。在貨幣流出上，為控制匯率波動(dòng)對(duì)人民幣幣值的影響，“一帶一路”人民幣的結(jié)算額要與對(duì)外實(shí)體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)規(guī)模(貿(mào)易、投資)相適應(yīng)；在國內(nèi)資本市場(chǎng)上，既要加強(qiáng)監(jiān)管，又要促進(jìn)市場(chǎng)的自由流動(dòng)，放松對(duì)資本項(xiàng)目的監(jiān)管，吸引人民幣回流。其次，審慎開展亞投行的融資業(yè)務(wù)。作為以基礎(chǔ)建設(shè)為核心、專為“一帶一路”設(shè)立的國際公共產(chǎn)品，亞投行在融資方式、債券類型、融資項(xiàng)目等法律方面要進(jìn)行適當(dāng)?shù)倪x擇，做到既降低風(fēng)險(xiǎn)又推動(dòng)“一帶一路”的建設(shè)。在發(fā)行方式上，可以采用聯(lián)合發(fā)行降低信用風(fēng)險(xiǎn)，如和世界銀行等處于優(yōu)先債權(quán)人地位、有最高信用評(píng)級(jí)的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作；在債券類型上，積極發(fā)展非核心貨幣債券來提高融資效率，主要是向進(jìn)行基礎(chǔ)建設(shè)的國家發(fā)行以其貨幣計(jì)價(jià)的債券；在融資項(xiàng)目上，重視綠色債券下的環(huán)境項(xiàng)目來提高標(biāo)準(zhǔn)。除了有形的基礎(chǔ)設(shè)施，“一帶一路”也要促進(jìn)現(xiàn)有項(xiàng)目的節(jié)能改造，加強(qiáng)環(huán)保意識(shí)，提升融資標(biāo)準(zhǔn)。

(2)健全稅收機(jī)制。稅收制度是“一帶一路”倡議中吸引外資、提高企業(yè)海外競(jìng)爭(zhēng)力的重要支持。對(duì)于“一帶一路”沿線稅收壁壘叢生、稅制混亂的現(xiàn)狀，各國除了要在國內(nèi)法制上根據(jù)自身需求完善稅收體系、促進(jìn)稅制轉(zhuǎn)型外，還要加強(qiáng)合作建立健全涉外的稅收機(jī)制。一方面，簽訂、升級(jí)雙邊多邊稅收協(xié)定，如中國不僅要加快與緬甸、柬埔寨等未簽協(xié)議國家的談判步伐，還要早日對(duì)協(xié)定內(nèi)容中的稅收饒讓、避免雙重征稅等滯后模糊的條款進(jìn)行升級(jí)換新；另一方面，建立區(qū)域稅收協(xié)調(diào)機(jī)制?！耙粠б宦贰笨梢孕Х隆叭蚨愂照搲痹O(shè)立區(qū)域性稅收平臺(tái)來引導(dǎo)各國進(jìn)行稅收情報(bào)交流，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)國家在稅種、稅率等稅制要素方面的趨同，協(xié)調(diào)跨境稅收征管、解決稅收爭(zhēng)議。

2.推動(dòng)政治、安全、文化合作并進(jìn)

(1)構(gòu)建政治協(xié)商機(jī)制。政策協(xié)商是化解多方博弈而增加不合作風(fēng)險(xiǎn)的制度保障，在“一帶一路”建設(shè)中應(yīng)當(dāng)注重兩個(gè)方面：一是在橫向政府間構(gòu)建雙邊為主、多邊為輔的政府間交流機(jī)制。以現(xiàn)有的雙邊、多邊合作機(jī)制及論壇峰會(huì)為平臺(tái)，開展政府首腦間的雙邊外交、多邊外交，構(gòu)建政府首腦間的協(xié)商機(jī)制；二是在縱向政府部門間構(gòu)建國內(nèi)跨部門、跨地域的政策協(xié)調(diào)機(jī)制。

(2)構(gòu)建安全保障機(jī)制。對(duì)于“一帶一路”沿線的安全問題，各國應(yīng)合力構(gòu)建安全合作機(jī)制，依托上海合作組織、亞信會(huì)議、亞歐會(huì)議等機(jī)制進(jìn)行安全對(duì)話、開展軍事演練，致力于解決軍事、政治及外交沖突這類傳統(tǒng)安全問題；建立多級(jí)反恐合作體系，參與聯(lián)合國平臺(tái)及上合、海合會(huì)、東盟等次區(qū)域平臺(tái)的反恐合作，開展與哈薩克斯坦、巴基斯坦、阿富汗等國的雙邊反恐活動(dòng)，打擊恐怖主義、極端主義及國際犯罪勢(shì)力，化解非傳統(tǒng)安全隱患。

(3)構(gòu)建人文交流機(jī)制。人文交流是“一帶一路”建設(shè)的社會(huì)根基與橋梁。具體而言，首先建設(shè)文化傳播與交流平臺(tái)，在現(xiàn)有的中國亞歐、西部等博覽會(huì)中設(shè)立專門的文化交流場(chǎng)所，如文化產(chǎn)業(yè)館、旅游精品館等專題展覽館，舉辦文化年、藝術(shù)節(jié)、電影節(jié)等活動(dòng)；其次建立政府間人文對(duì)話和教育、智庫合作機(jī)制。如在2007年上合元首峰會(huì)上，俄羅斯總統(tǒng)普京倡議成立了“上海合作組織大學(xué)”。

(三)機(jī)制主體上：形成政府引導(dǎo)、企業(yè)參與、非政府組織協(xié)助的多元合作模式

根據(jù)新區(qū)域主義的理論內(nèi)涵，“一帶一路”倡議的推進(jìn)需要“國家—市場(chǎng)—社會(huì)”的多方參與，其中國家主體包括政府間組織、主權(quán)國家及地方政府，市場(chǎng)主體包括跨國公司、獨(dú)立法人等經(jīng)濟(jì)實(shí)體，社會(huì)主體包括非政府組織及公民。

1.發(fā)揮各類主體的積極作用

(1)政府是“一帶一路”倡議的引導(dǎo)者。政府作為權(quán)力主體，從宏觀上引導(dǎo)著“一帶一路” 的建設(shè)。首先，超國家層面的政府間組織通過制定合作規(guī)則、制度來管理合作事物、分配國際資源、解決合作沖突、維護(hù)國際安全；其次，國家層面的主權(quán)政府既對(duì)外開展談判、簽訂各項(xiàng)協(xié)議條約，如自由貿(mào)易協(xié)定、投資條約等，又對(duì)內(nèi)制定法律規(guī)章、出臺(tái)政策方針來適用落實(shí)各國際條約和合作框架；最后，次國家層面的地方政府在主權(quán)國家對(duì)外關(guān)系的制度性分權(quán)下，由受動(dòng)獲益專為主動(dòng)博弈，積極發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢(shì)拓展國際合作空間。如我國陜西提出組建中亞五國能源交易平臺(tái)、西藏提出推動(dòng)喜馬拉雅經(jīng)濟(jì)合作帶建設(shè)等。

(2)企業(yè)是“一帶一路”建設(shè)的參與者。作為經(jīng)濟(jì)合作的市場(chǎng)載體，企業(yè)通過國內(nèi)、外的生產(chǎn)、銷售等市場(chǎng)活動(dòng)踐行“一帶一路”的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略。一方面，企業(yè)對(duì)內(nèi)落實(shí)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)合作政策，按照市場(chǎng)需求調(diào)節(jié)各項(xiàng)行為來創(chuàng)造財(cái)富、實(shí)現(xiàn)“一帶一路”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)；另一方面，企業(yè)對(duì)外承載著國家的海外利益，其跨國經(jīng)營或直接投資活動(dòng)，可以整合人力、資本、技術(shù)等資源要素，如我國企業(yè)可以通過參與“一帶一路”的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、能源合作，將先進(jìn)技術(shù)帶到國外，并轉(zhuǎn)移國內(nèi)過剩的產(chǎn)能。

(3)非政府組織是“一帶一路”建設(shè)的協(xié)助者。非政府組織(NGO)是自然人或法人依協(xié)議而自愿成立或加入的，屬于民間性質(zhì)的非贏利的社會(huì)組織，可以分為國內(nèi)和國際兩種。在“一帶一路”建設(shè)中，國際非政府組織是各國民眾參與國際合作的重要形式，它既能為“一帶一路”建設(shè)提供智力、環(huán)保、醫(yī)療等特殊服務(wù)，組織并實(shí)施國際發(fā)展和援助項(xiàng)目，又能監(jiān)督各國國際義務(wù)的履行、協(xié)調(diào)合作爭(zhēng)端。此外，國內(nèi)非政府組織能配合“一帶一路”的國內(nèi)實(shí)施，起著監(jiān)督政府政策、鼓勵(lì)公眾參與及促進(jìn)企業(yè)發(fā)展的作用。如行業(yè)協(xié)會(huì)作為政府與企業(yè)的中介，既將政府的“一帶一路”政策落實(shí)到企業(yè)發(fā)展中，制定、執(zhí)行相應(yīng)的行規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，協(xié)調(diào)企業(yè)經(jīng)營，又傳達(dá)企業(yè)要求，協(xié)助政府制定和實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)規(guī)劃。

2.構(gòu)建多元主體互動(dòng)的保障機(jī)制

(1)簽訂靈活的非正式協(xié)議。為適應(yīng)合作領(lǐng)域的多樣合作需求，除了國家間條約、宣言等有較強(qiáng)約束力的條約機(jī)制或正式協(xié)議外，“一帶一路”的保障機(jī)制還應(yīng)包括無締約權(quán)的行為體在跨國活動(dòng)中達(dá)成的非正式協(xié)議。一方面，次國家政府借助聯(lián)委會(huì)、混委會(huì)、協(xié)委會(huì)等雙邊工作機(jī)制，在職能對(duì)接中達(dá)成的合作諒解備忘錄、議定書等文件；另一方面，不同國家的企業(yè)、社會(huì)組織、公民以非官方的形式就民間合作達(dá)成的協(xié)議，如合作倡議、計(jì)劃等*韓永紅.論21世紀(jì)海上絲綢之路法律保障機(jī)制的構(gòu)建[J].國際經(jīng)濟(jì)探索，2015，(10)：67.。上述非正式協(xié)議形式靈活、流程簡單，既降低了合作安排成本，還緩解了正式協(xié)議的滯后性，能有效的切合“一帶一路”具體建設(shè)項(xiàng)目的推進(jìn)。

(2)構(gòu)建社會(huì)參與機(jī)制?；趪覍?duì)各具體合作事項(xiàng)關(guān)注范圍、解決能力的有限性，“一帶一路”應(yīng)當(dāng)在各個(gè)領(lǐng)域設(shè)立包括各自然人、法人、非政府組織在內(nèi)的社會(huì)參與機(jī)制。具體而言，可以效仿上海自由貿(mào)易區(qū)成立“社會(huì)參與委員會(huì)”的做法，在合作機(jī)制中增設(shè)不同事項(xiàng)的社會(huì)參與機(jī)制。例如，中國可以牽頭在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域設(shè)立由各企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)等代表組成的“一帶一路”跨國經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)委員會(huì)，引導(dǎo)各國各行業(yè)表達(dá)其利益訴求，制定行業(yè)管理標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)公約，聯(lián)合自律，公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)的良性互動(dòng)。

(3)開展立體公共外交。公共外交是“一帶一路”對(duì)外傳播戰(zhàn)略理念，獲得海內(nèi)外認(rèn)可，從而營造有利的輿論環(huán)境來推動(dòng)合作順利開展的重要途徑。對(duì)于公共外交的范疇和主體，有學(xué)者指出只要有公眾參與的國際交往就屬于公共外交的范疇，其行為主體包括政府、民間組織、社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)精英和廣大公眾等多個(gè)層面*趙啟正.公共外交與跨文化交流[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2011.4-9.。在政府外交難以獨(dú)撐大局的情形下，“一帶一路”需要開展全方位的立體公共外交，在做好國家外交促進(jìn)政治互信外，借助企業(yè)和非政府組織的海外活動(dòng)實(shí)現(xiàn)民心相通。例如，企業(yè)作為跨國經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接參與者，可以通過經(jīng)貿(mào)交流、提升產(chǎn)品質(zhì)量、承擔(dān)環(huán)保等社會(huì)責(zé)任的方式來樹立國家形象。而非政府組織實(shí)施的國際援助或發(fā)展項(xiàng)目等活動(dòng)，其本身就是維系國家形象的跨國社會(huì)互動(dòng)。

四、結(jié)語

隨著“一帶一路”倡議從戰(zhàn)略構(gòu)想向具體合作項(xiàng)目的現(xiàn)實(shí)推進(jìn)，合作機(jī)制成為各沿線國家匯聚利益共同點(diǎn)、商議合作規(guī)劃不可或缺的平臺(tái)。但從現(xiàn)有的主要合作機(jī)制的地域分布、運(yùn)作方式及功能目標(biāo)和主體性質(zhì)看，這些合作機(jī)制存在形式松散、內(nèi)容失衡低效等諸多局限，尚未能很好地契合“一帶一路”的合作目標(biāo)與發(fā)展規(guī)劃。為了更好地發(fā)揮合作機(jī)制的功能效應(yīng)，使其高效服務(wù)于“一帶一路”的戰(zhàn)略部署，需要結(jié)合沿線各國的合作需求和現(xiàn)實(shí)背景對(duì)合作機(jī)制進(jìn)行發(fā)展與完善。通過研究新區(qū)域主義的合作模式和理論框架，“一帶一路”的合作機(jī)制在類型上需要以自由貿(mào)易區(qū)為引擎，提高對(duì)話機(jī)制的合作強(qiáng)度；在內(nèi)容上需要協(xié)同化解經(jīng)貿(mào)難題，促進(jìn)政治、安全、文化的全面并進(jìn)；在主體上需要推動(dòng)“國家—市場(chǎng)—社會(huì)”的多方參與。在全球經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和國際經(jīng)濟(jì)秩序重塑的關(guān)鍵時(shí)期，完善“一帶一路”的合作機(jī)制，將極大地推動(dòng)“一帶一路”倡議的順利實(shí)施。

A Study on the Cooperative Mechanisms of “the Belt and Road”from the Perspective of New Regionalism

DENG Ting-ting, MA Chun-xue

(SchoolofLaw,CentralSouthUniversity,Changsha,Hunan410083,China)

The existing loosely typed，duty overlapped and unitary subject cooperative mechanisms of “the Belt and Road”(B&R) may limit the forward of B&R Initiative, meanwhile, it also affected the cooperative effect. New Regionalism is the theory of international relations concerning regional international cooperation. The characteristics of multilevel，multiissue and multisubject of the theory conform to the cooperation needs of B&R and provide guiding framework for the cooperative mechanisms of “B&R”. According to the theoretical connotation of New Regionalisms, the cooperative mechanisms of “B&R” should enrich the forms of cooperation, promote the deepening of topics of cooperation and accelerate the multi-participation of “State-Market-Society”，consequently，the cooperative mechanisms with diversified modes，comprehensive contents and multisubject could boost the smooth implementation of “B&R” Initiative.

New Regionalism; the belt and road; cooperative mechanisms

2017-05-20 基金項(xiàng)目 中南大學(xué)“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)計(jì)劃”項(xiàng)目：“一帶一路”戰(zhàn)略下中國對(duì)外投資促進(jìn)與保護(hù)的國際法律問題研究(2016CX042)。

鄧婷婷，女，中南大學(xué)講師，法學(xué)博士，碩士生導(dǎo)師，主要研究方向：國際經(jīng)濟(jì)法、國際投資法和WTO法；馬春雪，女，中南大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，主要研究方向：國際經(jīng)濟(jì)法。

D996

A

1672-769X(2017)04-0059-11