譚三妹

摘 要：生態(tài)文明建設(shè)是“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容，其建設(shè)的成就關(guān)系到國(guó)家發(fā)展的前景和民族的未來(lái)。生態(tài)文明審計(jì)作為生態(tài)文明建設(shè)頂層制度設(shè)計(jì)的重要一環(huán)，為生態(tài)文明制度改革與生態(tài)文明措施的實(shí)施提供著極其重要的保障和推動(dòng)作用?；鶎訉徲?jì)部門作為審計(jì)系統(tǒng)的執(zhí)行末端，肩負(fù)著生態(tài)文明審計(jì)的重大歷史使命和責(zé)任。本文主要從審計(jì)能力提升的角度，分析當(dāng)前生態(tài)文明審計(jì)存在的一些普遍性問(wèn)題，簡(jiǎn)要探討基層審計(jì)部門加強(qiáng)生態(tài)文明審計(jì)的一些對(duì)策。

關(guān)鍵詞：生態(tài)文明；審計(jì)；環(huán)境責(zé)任

1 背景

改革開(kāi)放三十多年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了舉世矚目的偉大成就，但由于長(zhǎng)期粗放式的發(fā)展，資源環(huán)境承載了巨大壓力，環(huán)境污染問(wèn)題日益嚴(yán)重。黨的十八大以來(lái)，黨中央和國(guó)務(wù)院高度重視生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)工作，黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)列入“五位一體”建設(shè)總布局，并且是“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容，其建設(shè)的成就關(guān)系到國(guó)家發(fā)展的前景和民族的未來(lái)。生態(tài)文明審計(jì)作為生態(tài)文明建設(shè)頂層制度設(shè)計(jì)的重要一環(huán)，為生態(tài)文明制度改革與生態(tài)文明措施的實(shí)施提供著極其重要的保障和推動(dòng)作用。2015年7月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的試點(diǎn)方案》，這個(gè)方面旨在“探索并逐步形成一套比較成熟、符合實(shí)際的審計(jì)規(guī)范，明確審計(jì)對(duì)象、審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、審計(jì)責(zé)任界定、審計(jì)結(jié)果運(yùn)用等，推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部守法守紀(jì)、守規(guī)盡責(zé)，促進(jìn)自然資源資產(chǎn)節(jié)約集約利用和生態(tài)環(huán)境安全”。如今，生態(tài)文明審計(jì)已經(jīng)涵蓋了財(cái)會(huì)審計(jì)、合規(guī)性審計(jì)、績(jī)效審計(jì)或經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，以及領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)等多個(gè)方面，有效促進(jìn)生態(tài)管理層面的不斷優(yōu)化和可持續(xù)發(fā)展，提高生態(tài)文明建設(shè)參與各方的守法守規(guī)的自覺(jué)性?；鶎訉徲?jì)部門作為審計(jì)系統(tǒng)的執(zhí)行末端，肩負(fù)著生態(tài)文明審計(jì)的重大歷史使命和責(zé)任，但由于長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)行政系統(tǒng)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的認(rèn)識(shí)不足等問(wèn)題，開(kāi)展有關(guān)審計(jì)工作成效不明顯，很難適應(yīng)新形勢(shì)下黨和國(guó)家推進(jìn)各項(xiàng)改革的緊迫需要。

2 基層審計(jì)部門生態(tài)文明審計(jì)存在的主要問(wèn)題

（一）生態(tài)文明審計(jì)法規(guī)和制度體系不健全，基層審計(jì)部門執(zhí)行難。雖然國(guó)家出臺(tái)了《關(guān)于開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的試點(diǎn)方案》，但僅僅是一個(gè)方向性的總體方案，而且只是試點(diǎn)，各地缺乏統(tǒng)一的具有綱領(lǐng)性、指導(dǎo)性的具體實(shí)施文件，有關(guān)的法律法規(guī)也不健全，基層審計(jì)部門執(zhí)行起來(lái)比較困難，對(duì)審計(jì)目標(biāo)、主體、重點(diǎn)、權(quán)重、評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)等理解互有誤差，存在著較大的地方差異，影響了審計(jì)的公平、公正性，導(dǎo)致審計(jì)結(jié)果的運(yùn)用缺乏科學(xué)性。生態(tài)文明建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)期的歷史過(guò)程，其審計(jì)的對(duì)象和內(nèi)容，在不同時(shí)期有不同的標(biāo)準(zhǔn)和要求，并帶有延續(xù)性，要制定具體指標(biāo)科學(xué)反映環(huán)境成本和環(huán)境效益，是一個(gè)系統(tǒng)性工程，在制度體系不完善的情況下，基層生態(tài)文明審計(jì)執(zhí)行十分困難。

（二）生態(tài)文明審計(jì)手段單一，基層部門獲取信息難。嚴(yán)格意義的生態(tài)文明審計(jì)不僅包括涉及大氣、水、土壤和生態(tài)等自然生態(tài)和社會(huì)生態(tài)的經(jīng)濟(jì)財(cái)務(wù)問(wèn)題，還包括政策、法律、社會(huì)等人類活動(dòng)的各方面，涉及國(guó)土、工信、發(fā)改、農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)、水產(chǎn)畜牧等多個(gè)部門，而目前基層審計(jì)部門開(kāi)展工作，大多是現(xiàn)場(chǎng)查閱資料等形式，手段單一，獲得有關(guān)信息和證據(jù)的手續(xù)繁雜，阻礙較多，某些數(shù)據(jù)不僅涉及管理部門，還有科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)等等，難以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。對(duì)于計(jì)算機(jī)審計(jì)、大數(shù)據(jù)運(yùn)用等手段，基層審計(jì)部門條件有限無(wú)法觸及，很難快速獲取有價(jià)值的審計(jì)資料，影響了審計(jì)效能提升，一些生態(tài)文明的模糊數(shù)據(jù)，還影響了審計(jì)的嚴(yán)謹(jǐn)性。

（三）生態(tài)文明審計(jì)認(rèn)識(shí)不足，基層審計(jì)環(huán)境亟待優(yōu)化。一是由于長(zhǎng)期以來(lái)的行政環(huán)境影響，生態(tài)文明審計(jì)幾乎沒(méi)有走進(jìn)基層視野，對(duì)于大多數(shù)干部來(lái)說(shuō)都是陌生事物。在概念認(rèn)識(shí)、重要性認(rèn)識(shí)、審計(jì)內(nèi)容認(rèn)識(shí)等方面都有偏差。甚至認(rèn)為生態(tài)文明作為審計(jì)的對(duì)象，很難像資金使用合法合規(guī)性評(píng)價(jià)一樣直接開(kāi)展審計(jì)。二是在普遍觀念上，對(duì)于生存空間的保護(hù)、環(huán)境污染治理、生態(tài)資源保護(hù)的認(rèn)識(shí)，還沒(méi)有真正和經(jīng)濟(jì)發(fā)展放在同等重要的位置，影響了生態(tài)文明審計(jì)工作的積極性、主動(dòng)性。三是基層部門缺乏系統(tǒng)的環(huán)境審計(jì)理論闡述和環(huán)境審計(jì)宣傳，在這種狀況下導(dǎo)致審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部及社會(huì)有關(guān)方面，尚未充分認(rèn)識(shí)到資源環(huán)境審計(jì)的意義及發(fā)展前景。

（四）生態(tài)文明審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)有待提升。生態(tài)文明審計(jì)是一個(gè)全新的審計(jì)領(lǐng)域，環(huán)境保護(hù)等專業(yè)性強(qiáng)，而目前基層審計(jì)部門人員素質(zhì)參差不齊，尤其是在環(huán)境保護(hù)方面缺乏專業(yè)人才，有關(guān)審計(jì)任務(wù)組均為臨時(shí)抽調(diào)人員參加，很難有效執(zhí)行生態(tài)文明審計(jì)的各項(xiàng)專業(yè)審計(jì)內(nèi)容?；鶎訉徲?jì)部門編制過(guò)少，條件艱苦，待遇較低，短期內(nèi)也無(wú)法吸引專業(yè)技術(shù)人才，加之當(dāng)前的各項(xiàng)審計(jì)任務(wù)繁重，因此僅僅依靠基層審計(jì)部門的力量，很難完成好生態(tài)文明審計(jì)。

3 基層審計(jì)部門加強(qiáng)生態(tài)文明審計(jì)的一些對(duì)策

（一）廣泛調(diào)研，完善生態(tài)文明審計(jì)法規(guī)制度體系。

由審計(jì)部門牽頭，聯(lián)合環(huán)保、國(guó)土、農(nóng)業(yè)、水利等生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)重點(diǎn)部門，共同開(kāi)展生態(tài)文明審計(jì)的調(diào)研，深入基層，廣泛聽(tīng)取基層審計(jì)人員的工作意見(jiàn)和建議，收集審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和框架設(shè)計(jì)、審計(jì)方法創(chuàng)新、審計(jì)依據(jù)認(rèn)識(shí)等各方面的基層反饋，在國(guó)家層面逐步完善生態(tài)文明審計(jì)的制度設(shè)計(jì)和法律法規(guī)。結(jié)合地方實(shí)際，在區(qū)域和行業(yè)上，制訂出可操作性強(qiáng)、科學(xué)合理的審計(jì)依據(jù)文件。

（二）突出重點(diǎn)，探索靈活有效的生態(tài)文明審計(jì)途徑。

1.抓住財(cái)政審計(jì)“牛鼻子”，審計(jì)生態(tài)文明有關(guān)資金征管用情況。要科學(xué)安排，積極穩(wěn)妥地對(duì)這些資金收支的真實(shí)、合法和效益性進(jìn)行監(jiān)督。檢查地方配套資金到位情況，資源環(huán)保費(fèi)用的收繳情況，保證相對(duì)應(yīng)的支出有穩(wěn)定的資金來(lái)源；檢查資金管理情況，查糾擠占、挪用、滯留資金等問(wèn)題，促進(jìn)有關(guān)單位加強(qiáng)管理，提高資金運(yùn)行效率；檢查有關(guān)單位是否按照規(guī)定的用途使用環(huán)境保護(hù)資金，厲行節(jié)約，反對(duì)浪費(fèi)，提高資金使用效益。要充分利用財(cái)政審計(jì)大格局的優(yōu)勢(shì)，把資源環(huán)境審計(jì)融入財(cái)政審計(jì)之中，關(guān)注各級(jí)政府制定、執(zhí)行資源環(huán)保政策制度情況，揭露資源環(huán)保政策制度執(zhí)行不到位問(wèn)題；審查財(cái)政收入質(zhì)量，看是否存在盲目追求收入增長(zhǎng)，忽視資源環(huán)境建設(shè)的問(wèn)題；從預(yù)算入手，關(guān)注資金籌集、分配、管理和使用資源環(huán)保財(cái)政資金的情況，從總體把握資金狀況，揭露其中存在的不合規(guī)、不真實(shí)、不完整等問(wèn)題。加強(qiáng)對(duì)各單位部門的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，檢查其發(fā)展目標(biāo)是否科學(xué)，是否存在擾亂環(huán)境、不利于可持續(xù)發(fā)展的問(wèn)題；檢查各部門落實(shí)資源環(huán)境建設(shè)措施是否得力見(jiàn)效，有無(wú)走過(guò)場(chǎng)、圖形式、搭花架子的問(wèn)題；檢查有關(guān)部門在資金管理使用上是否厲行節(jié)約，是否合法合規(guī)，把有限的資金用好用實(shí)。要通過(guò)審計(jì)，促使各地、各部門不折不扣地落實(shí)資源環(huán)保建設(shè)各項(xiàng)任務(wù)，保障投入并規(guī)范運(yùn)用資源環(huán)境建設(shè)的各項(xiàng)資金。

2.抓住民生審計(jì)“主線條”，審計(jì)環(huán)境政策執(zhí)行情況。包括國(guó)家資源環(huán)保相關(guān)政策措施是否完善、政策執(zhí)行是否到位、政策目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)等。一是分析研究政策目標(biāo)制定的科學(xué)性。關(guān)注政策制定本身是否科學(xué)、合理、及時(shí)、完善，是否有利于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展；二是分析研究政策目標(biāo)的協(xié)調(diào)性。關(guān)注短期政策與長(zhǎng)期政策之間是否協(xié)調(diào)，同一領(lǐng)域政策是否保持連續(xù)與穩(wěn)定。尤其是重點(diǎn)關(guān)注財(cái)政、金融、土地、投資及相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策之間的矛盾或不協(xié)調(diào)問(wèn)題；三是分析研究政策目標(biāo)執(zhí)行的效率性。關(guān)注不執(zhí)行、選擇執(zhí)行、變通執(zhí)行、政策執(zhí)行不暢，導(dǎo)致資源破壞、環(huán)境污染嚴(yán)重與生態(tài)退化的問(wèn)題。對(duì)問(wèn)題及時(shí)予以揭露和反映，提出審計(jì)建議，促進(jìn)調(diào)整完善政策和加大政策落實(shí)力度。要按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、全面審計(jì)、因地制宜、突出重點(diǎn)”的要求，對(duì)涉及民生的資源環(huán)境領(lǐng)域重點(diǎn)資金和事項(xiàng)進(jìn)行審計(jì)，審深審?fù)该恳粋€(gè)環(huán)節(jié)存在的問(wèn)題，查實(shí)每一項(xiàng)資金管理運(yùn)用的真實(shí)情況，促進(jìn)加強(qiáng)重點(diǎn)資金管理，規(guī)范運(yùn)用，把涉及民生的項(xiàng)目抓實(shí)抓出成效，讓人民群眾享受資源環(huán)保建設(shè)的福祉。

3.抓住投資審計(jì)“結(jié)合點(diǎn)”，審計(jì)環(huán)境責(zé)任履行情況。主要是政府及相關(guān)主管部門和相關(guān)企事業(yè)單位履行資源管理和環(huán)境保護(hù)責(zé)任情況。一是污染者付費(fèi)責(zé)任。檢查對(duì)環(huán)境造成污染的單位或企業(yè)是否按照法律的規(guī)定，采取有效措施對(duì)污染源和被污染的環(huán)境進(jìn)行治理，并賠償或補(bǔ)償因此造成的損失；二是開(kāi)發(fā)者保護(hù)責(zé)任。審查對(duì)環(huán)境進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用的單位或企業(yè)，是否按規(guī)定對(duì)環(huán)境資源進(jìn)行保護(hù)、恢復(fù)和整治；三是利用者補(bǔ)償責(zé)任。審查開(kāi)發(fā)利用環(huán)境資源的單位或企業(yè)是否按照國(guó)家的有關(guān)規(guī)定承擔(dān)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；四是破壞者恢復(fù)責(zé)任。審查造成生態(tài)環(huán)境和自然環(huán)境破壞的單位和企業(yè)必須承擔(dān)將受到破壞的環(huán)境資源予以恢復(fù)和整治的法律責(zé)任；五是領(lǐng)導(dǎo)者管理責(zé)任。審計(jì)地方領(lǐng)導(dǎo)在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，利用和消耗資源情況，對(duì)環(huán)境造成的損害，以及保護(hù)資源、修復(fù)環(huán)境、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式所采取的各項(xiàng)措施及其實(shí)際效果等。

4.開(kāi)拓經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)“新領(lǐng)域”，審計(jì)重大環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目建設(shè)情況。主要審計(jì)主管部門和項(xiàng)目單位組織實(shí)施的資源環(huán)保項(xiàng)目，自立項(xiàng)審批到計(jì)劃下達(dá)、設(shè)計(jì)與概算、招投標(biāo)、工程款結(jié)算、竣工決算等工程管理全過(guò)程的情況。重點(diǎn)關(guān)注和檢查：項(xiàng)目立項(xiàng)申報(bào)審批環(huán)節(jié)有無(wú)重復(fù)申報(bào)、多頭申報(bào)等虛報(bào)冒領(lǐng)問(wèn)題；概算的批復(fù)是否明確，調(diào)整與執(zhí)行是否符合相關(guān)規(guī)定；項(xiàng)目單位的招投標(biāo)是否合規(guī)；項(xiàng)目竣工決算手續(xù)是否完備，財(cái)產(chǎn)是否及時(shí)交付使用，有無(wú)形成賬外資產(chǎn)或資產(chǎn)閑置。重點(diǎn)關(guān)注和檢查：有無(wú)因決策失誤和管理不善造成重大損失浪費(fèi)或工程質(zhì)量隱患；項(xiàng)目設(shè)施是否達(dá)到設(shè)計(jì)能力和國(guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)；項(xiàng)目維護(hù)是否正常，是否存在項(xiàng)目資產(chǎn)管理不善、毀損流失等問(wèn)題。全面檢查各級(jí)各部門主要領(lǐng)導(dǎo)干部領(lǐng)導(dǎo)可持續(xù)發(fā)展的能力，科學(xué)評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部在履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任過(guò)程中所承擔(dān)的直接責(zé)任、主管責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部樹(shù)立正確的發(fā)展觀和政績(jī)觀。

（三）加強(qiáng)宣傳和培訓(xùn)，提升基層審計(jì)人員素質(zhì)。

加強(qiáng)生態(tài)文明宣傳，尤其是在基層部門加強(qiáng)生態(tài)文明損害、環(huán)境污染治理等相關(guān)內(nèi)容的宣傳，提升基層審計(jì)人員的生態(tài)文明意識(shí)。加大審計(jì)人才吸引，提供有關(guān)優(yōu)惠條件，對(duì)專業(yè)技術(shù)人才，在專業(yè)技術(shù)職務(wù)資格認(rèn)定和崗位聘用政策支持上給予更大傾斜，解決職稱評(píng)聘和認(rèn)定問(wèn)題，切切實(shí)實(shí)做到“以人為本”，給審計(jì)人員提供良好的工作和生活環(huán)境。

建立長(zhǎng)效的基層教育培訓(xùn)機(jī)制。要想更好地不斷地接受新鮮事物、提高工作能力、激發(fā)工作潛力、促進(jìn)個(gè)人職業(yè)的發(fā)展，就必須要完善健全長(zhǎng)效基層教育體系。創(chuàng)新培訓(xùn)模式?？梢酝ㄟ^(guò)利用網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)化培訓(xùn)，通過(guò)借鑒企業(yè)培訓(xùn)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，學(xué)習(xí)企業(yè)管理人力資源的模式。不斷調(diào)整培訓(xùn)內(nèi)容，加強(qiáng)生態(tài)文明相關(guān)專業(yè)的培訓(xùn)，結(jié)合大數(shù)據(jù)運(yùn)用等計(jì)算機(jī)審計(jì)方法培訓(xùn)，提升基層審計(jì)人員的綜合素質(zhì)。

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